Ver­wal­tungs­ge­bühr für die Ertei­lung einer glücks­spiel­recht­li­chen Erlaubnis

Die für die Ertei­lung glücks­spiel­recht­li­cher Erlaub­nis­se vor­ge­se­he­ne Gebüh­ren­re­ge­lung in dem bis Mit­te 2021 gel­ten­den Glücks­spiel­staats­ver­trag (§ 9a Abs. 4) ist nach Ansicht des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts mit der Ver­fas­sung vereinbar. 

Ver­wal­tungs­ge­bühr für die Ertei­lung einer glücks­spiel­recht­li­chen Erlaubnis

Prü­fungs­maß­stab für den Gebüh­ren­be­scheid ist neben Bun­des­recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) auch der Glücks­spiel­staats­ver­trag der Län­der (GlüStV), hier in der Fas­sung des Ers­ten Staats­ver­tra­ges zur Ände­rung des Staats­ver­tra­ges zum Glücks­spiel­we­sen in Deutsch­land (Ers­ter Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag – Ers­ter GlüÄndStV) vom 15.11.20111. Dies folgt aus § 33 GlüStV, mit dem die Staats­ver­trags­par­tei­en von der Ermäch­ti­gung des Art. 99 Alt. 2 GG Gebrauch gemacht haben2.

Die Revi­si­bi­li­täts­klau­sel des § 33 GlüStV umfasst auch § 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV, wonach für die Kos­ten­er­he­bung „im Übri­gen“ die Kos­ten­vor­schrif­ten des jewei­li­gen Sitz­lan­des der han­deln­den Behör­de gel­ten. Revi­si­ons­ge­richt­lich über­prüf­bar sind inso­weit aller­dings nur Inhalt und Reich­wei­te der staats­ver­trag­li­chen Bestim­mung, also die Fra­ge, auf wel­che Rege­lungs­be­rei­che des jewei­li­gen Lan­des­kos­ten­rechts sich die Ver­wei­sung bezieht, nicht hin­ge­gen die Aus­le­gung der ein­zel­nen lan­des­recht­li­chen Bestimmungen.

§ 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV erklärt die auf Lan­des­ebe­ne bestehen­den Kos­ten­vor­schrif­ten für ergän­zend anwend­bar, ohne sie in das Staats­ver­trags­recht zu über­neh­men. Auf eine rein dekla­ra­to­ri­sche Ver­wei­sung deu­tet schon der Wort­laut der Norm hin, wonach die Lan­des­vor­schrif­ten unmit­tel­bar „gel­ten“ und nicht ledig­lich „ent­spre­chend gel­ten“ sol­len. Auch eine sys­te­ma­tisch-teleo­lo­gi­sche Aus­le­gung spricht gegen eine Inkor­po­ra­ti­on der sich immer wie­der ändern­den Kos­ten­ge­set­ze der Sitz­län­der. Die im län­der­ein­heit­li­chen Ver­fah­ren nach § 9a GlüStV zustän­di­gen Behör­den blei­ben auch in die­ser Funk­ti­on Lan­des­be­hör­den, für die ihr jewei­li­ges Ver­wal­tungs­ver­fah­rens, Voll­stre­ckungs- und Kos­ten­recht aus sich her­aus kraft lan­des­recht­li­chen Anwen­dungs­be­fehls gilt3. Der Sinn und Zweck der hier wie in ver­gleich­ba­ren Fäl­len (vgl. zu § 48 RStV Lent, in: Gersdorf/​Paal, Beck­OK Infor­ma­ti­ons- und Medi­en­recht, § 48 RStV Rn. 1 m.w.N.) auf eine mög­lichst ein­heit­li­che Aus­le­gung der staats­ver­trag­li­chen Bestim­mun­gen abzie­len­den Revi­si­bi­li­täts­klau­sel gebie­tet kei­ne ande­re Beur­tei­lung, da im län­der­ein­heit­li­chen Ver­wal­tungs­voll­zug nach § 9a GlüStV für jede Glücks­spiel­form nur ein Sitz­land zustän­dig und daher nur jeweils ein ein­zi­ges Kos­ten­ge­setz anwend­bar ist. Die im Streit­fall ergän­zend anwend­ba­ren Vor­schrif­ten des rhein­land-pfäl­zi­schen Lan­des­ge­büh­ren­ge­set­zes (LGebG) vom 03.12.19744, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 13.06.20175, sind daher der revi­si­ons­ge­richt­li­chen Prü­fung ent­zo­gen. Dies betrifft ins­be­son­de­re die – in der Voll­zugs­pra­xis des Beklag­ten nicht ein­heit­lich beant­wor­te­te – Fra­ge, ob sich der Klä­ger als gemein­nüt­zi­ger Ver­ein auf die per­sön­li­che Gebüh­ren­frei­heit nach § 8 Abs. 1 Nr. 7 LGebG beru­fen kann.

Rechts­grund­la­ge des ange­grif­fe­nen Bescheids ist § 9a Abs. 4 GlüStV. Danach erhe­ben die nach den Absät­zen 1 und 2 zustän­di­gen Behör­den, hier die Glücks­spiel­be­hör­de des Lan­des Rhein­land-Pfalz (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV), für Amts­hand­lun­gen in Erfül­lung der Auf­ga­ben nach den Absät­zen 1 bis 3 Kos­ten in Gestalt von Gebüh­ren und Aus­la­gen (§ 9a Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Für die Ertei­lung einer Glücks­spiel­erlaub­nis im län­der­ein­heit­li­chen Ver­fah­ren, wie sie der Klä­ger bean­tragt hat, wird gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV eine nach den Spiel­ein­sät­zen gestaf­fel­te Gebühr erhoben.

Die­se unmit­tel­bar im Staats­ver­trag getrof­fe­ne Gebüh­ren­re­ge­lung ist mit höher­ran­gi­gem Recht ver­ein­bar. Sie ver­stößt weder gegen die Begren­zungs- und Schutz­funk­ti­on der Finanz­ver­fas­sung nach Art. 104a ff. GG noch gegen den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Norm ergibt sich auch nicht aus ihrem Zusam­men­spiel mit der Kon­zes­si­ons­ab­ga­be nach § 4d GlüStV.

Die für die Ertei­lung von Glücks­spiel­erlaub­nis­sen nach § 9a GlüStV gel­ten­de Gebüh­ren­re­ge­lung genügt den finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen des Art. 104a ff. GG.

Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts bedarf die Erhe­bung nicht­steu­er­li­cher Abga­ben mit Blick auf die Begren­zungs- und Schutz­funk­ti­on der Finanz­ver­fas­sung sowie zur Wah­rung der Belas­tungs­gleich­heit der Abga­be­pflich­ti­gen einer über den Zweck der Ein­nah­me­er­zie­lung hin­aus­ge­hen­den beson­de­ren sach­li­chen Recht­fer­ti­gung6. Zwar gibt es kei­nen eigen­stän­di­gen ver­fas­sungs­recht­li­chen Gebüh­ren­be­griff, aus dem sich unmit­tel­bar Prü­fungs­maß­stä­be für die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit einer Gebüh­ren­re­ge­lung ergä­ben7. Bun­des­recht­li­che Vor­aus­set­zung für die Erhe­bung einer Gebühr ist aller­dings, dass zwi­schen der kos­ten­ver­ur­sa­chen­den Leis­tung der Ver­wal­tung und dem Gebüh­ren­schuld­ner eine beson­de­re Bezie­hung besteht, die es gestat­tet, ihm die Amts­hand­lung indi­vi­du­ell zuzu­rech­nen. Unter Beach­tung die­ser Kri­te­ri­en ver­fügt der Gebüh­ren­ge­setz­ge­ber über einen wei­ten Ent­schei­dungs- und Gestal­tungs­spiel­raum, wel­che indi­vi­du­ell zure­chen­ba­ren öffent­li­chen Leis­tun­gen er einer Gebüh­ren­pflicht unter­wer­fen, wel­che Gebüh­ren­maß­stä­be und Gebüh­ren­sät­ze er hier­für auf­stel­len und wel­che über die Kos­ten­de­ckung hin­aus­rei­chen­den Zwe­cke, etwa einer begrenz­ten Ver­hal­tens­steue­rung in bestimm­ten Tätig­keits­be­rei­chen, er mit einer Gebüh­ren­re­ge­lung anstre­ben will8.

Die staats­ver­trag­li­che Gebüh­ren­vor­schrift wird die­sen ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben gerecht. Sie ermög­licht die Erhe­bung einer Ver­wal­tungs­ge­bühr für die im län­der­ein­heit­li­chen Ver­fah­ren erteil­ten Erlaub­nis­se und Kon­zes­sio­nen. Die Gebühr ver­folgt mit der Kos­ten­de­ckung und dem Vor­teils­aus­gleich zwei legi­ti­me Zwe­cke. Ein gro­bes Miss­ver­hält­nis der Gebüh­ren­be­mes­sung zu die­sen Gebüh­ren­zwe­cken lässt sich nicht feststellen.

Der Gebüh­ren­tat­be­stand des § 9a Abs. 4 GlüStV knüpft an die Vor­nah­me von Amts­hand­lun­gen an, die von den Gebüh­ren­schuld­nern ver­an­lasst wor­den sind bzw. ihnen zugu­te­kom­men, so dass es sich um den Typus einer Ver­wal­tungs­ge­bühr han­delt. Die Not­wen­dig­keit einer staats­ver­trag­li­chen Gebüh­ren­re­ge­lung folgt aus der ver­fah­rens­recht­li­chen Beson­der­heit. Mit § 9a GlüStV in der Fas­sung des Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trags vom 15.12.2011 wur­de erst­mals für ver­schie­de­ne Glücks­spiel­an­ge­bo­te ein for­ma­li­sier­tes län­der­ein­heit­li­ches Ver­fah­ren ein­ge­führt, bei dem jeweils die Glücks­spiel­auf­sichts­be­hör­de eines Lan­des die Erlaub­nis oder Kon­zes­si­on für das Gebiet aller Län­der erteilt (§ 9a Abs. 1 und 2 GlüStV). Die­se Neue­rung ist Aus­fluss der grund­sätz­li­chen Zustän­dig­keit der Län­der im Glücks­spiel­recht, die für die län­der­über­grei­fen­de Zulas­sung von Glücks­spie­len ein ein­heit­li­ches Ver­fah­ren erfor­der­lich macht9. Hier­bei erteilt das im jewei­li­gen Ver­fah­ren zen­tral zustän­di­ge Land eine Erlaub­nis bzw. Kon­zes­si­on mit Gel­tung für alle Län­der. Die nach § 9a Abs. 1 und 2 GlüStV zustän­di­gen Behör­den üben gegen­über den Erlaub­nis- und Kon­zes­si­ons­neh­mern auch die Auf­ga­ben der Glücks­spiel­auf­sicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV mit Wir­kung für alle Län­der aus und kön­nen die erfor­der­li­chen Anord­nun­gen im Ein­zel­fall erlas­sen (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV). Die Betei­li­gung der Län­der wird durch das Glücks­spiel­kol­le­gi­um sicher­ge­stellt (§ 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV), das zur Erfül­lung der Auf­ga­ben nach den Absät­zen 1 bis 3 besteht (§ 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV; vgl. dazu RP LT-Drs. 16/​1179 S. 69).

Dem län­der­ein­heit­li­chen Ver­fah­ren gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV unter­lie­gen auch die Erlaub­nis­se für „Lot­te­rien mit gerin­ge­rem Gefähr­dungs­po­ten­ti­al“ nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV, für deren Ertei­lung das Land Rhein­land-Pfalz zustän­dig ist. Die­se im Drit­ten Abschnitt des Staats­ver­trags (§§ 12 bis 18 GlüStV) gere­gel­ten pri­va­ten Lot­te­rien, deren Ver­an­stal­ter als gemein­nüt­zig aner­kannt sein müs­sen (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV), durch­bre­chen das grund­sätz­li­che staat­li­che Ver­an­stal­tungs­mo­no­pol für Lot­te­rien (§ 10 Abs. 6 GlüStV). Sie unter­lie­gen gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dem all­ge­mein für Glücks­spie­le gel­ten­den repres­si­ven Ver­bot mit Befrei­ungs- bzw. Erlaub­nis­vor­be­halt10; auf die Ertei­lung der Erlaub­nis besteht daher kein Rechts­an­spruch (§ 4 Abs. 2 GlüStV).

Die Erhe­bung von Gebüh­ren nach § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV dient legi­ti­men Gebüh­ren­zwe­cken. Mit einer Ver­wal­tungs­ge­bühr kön­nen zuläs­si­ger­wei­se unter­schied­li­che Zwe­cke ver­folgt wer­den, wobei sich die sach­li­che Recht­fer­ti­gung der Gebüh­ren­hö­he aus den Gebüh­ren­zwe­cken der Kos­ten­de­ckung, des Vor­teils­aus­gleichs, der Ver­hal­tens­len­kung sowie aus sozia­len Zwe­cken erge­ben kann11. Dar­aus folgt aller­dings nicht, dass jeder die­ser Zwe­cke belie­big zur Recht­fer­ti­gung der kon­kre­ten Bemes­sung einer Gebühr her­an­ge­zo­gen wer­den kann. Nur wenn sol­che legi­ti­men Gebüh­ren­zwe­cke nach der tat­be­stand­li­chen Aus­ge­stal­tung der kon­kre­ten Gebüh­ren­re­ge­lung von einer erkenn­ba­ren gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dung getra­gen wer­den, sind sie auch geeig­net, sach­lich recht­fer­ti­gen­de Grün­de für die Gebüh­ren­be­mes­sung zu lie­fern12. Die hier­nach erfor­der­li­che Aus­le­gung anhand von Wort­laut, Sys­te­ma­tik und Ent­ste­hungs­ge­schich­te13 lässt mit hin­rei­chen­der Deut­lich­keit erken­nen, dass die staats­ver­trag­li­che Gebüh­ren­re­ge­lung in einem weit ver­stan­de­nen Sinn der Kos­ten­de­ckung und dar­über hin­aus dem Vor­teils­aus­gleich dient.

Die Gebüh­ren­er­he­bung nach § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV dient in ers­ter Linie dem Zweck, die mit der „Ertei­lung der Erlaub­nis oder Kon­zes­si­on“ im län­der­ein­heit­li­chen Ver­fah­ren ver­bun­de­nen Kos­ten zu decken. Damit sind ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Klä­gers nicht allein die Kos­ten der Antrags­be­ar­bei­tung gemeint. Die Gebühr nach § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV soll zum einen den im län­der­ein­heit­li­chen Erlaub­nis- bzw. Kon­zes­si­ons­ver­fah­ren bei den betei­lig­ten Behör­den ent­ste­hen­den und damit unmit­tel­bar „für“ die Ertei­lung not­wen­di­gen Ver­wal­tungs­auf­wand decken, wie in der Begrün­dung des Staats­ver­trags anklingt9. Der Kos­ten­de­ckungs­zweck erfasst zum ande­ren aber auch den Prü­fungs- und Über­wa­chungs­auf­wand, der sich wäh­rend der Gel­tungs­dau­er aus einer – im Regel­fall für meh­re­re Jah­re erteil­ten – Erlaub­nis oder Kon­zes­si­on ergibt.

Dass auch die­ser an das Gebrauch­ma­chen von der Erlaub­nis bzw. Kon­zes­si­on anknüp­fen­de und daher fort­lau­fend anfal­len­de Ver­wal­tungs­auf­wand, sofern er nicht gemäß § 9a Abs. 4 Satz 5 GlüStV geson­dert gebüh­ren­pflich­tig ist, mit der „Ertei­lungs­ge­bühr“ nach § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV abge­gol­ten wer­den soll, folgt zwar nicht schon aus dem Wort­laut der Vor­schrift, der sich auch im Sin­ne einer Beschrän­kung auf die Antrags­be­ar­bei­tung ver­ste­hen lie­ße, ergibt sich jedoch aus dem Regelungszusammenhang.

Nach der Grund­norm des § 9a Abs. 4 Satz 1 GlüStV erhe­ben die zustän­di­gen Behör­den „für Amts­hand­lun­gen in Erfül­lung der Auf­ga­ben nach den Absät­zen 1 bis 3 Kos­ten (Gebüh­ren und Aus­la­gen)“. Die Tätig­keit der nach § 9a Abs. 1 und 2 GlüStV zustän­di­gen Glücks­spiel­auf­sichts­be­hör­de ist nicht mit der ein­ma­li­gen Erlaub­nis­er­tei­lung abge­schlos­sen, son­dern setzt sich in Gestalt der wei­te­ren – nach § 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV eben­falls mit Wir­kung für alle Län­der aus­zu­üben­den – Glücks­spiel­auf­sicht fort. Auch die damit ver­bun­de­nen Auf­ga­ben unter­lie­gen nach § 9a Abs. 4 Satz 1 GlüStV der staats­ver­trag­lich begrün­de­ten Gebüh­ren­pflicht. Ziel die­ser behörd­li­chen Über­wa­chungs­tä­tig­keit ist es ins­be­son­de­re, die Ein­hal­tung der Inhalts- und Neben­be­stim­mun­gen zu gewähr­leis­ten, mit denen die (mehr­jäh­ri­gen) Erlaub­nis­se oder Kon­zes­sio­nen ange­sichts der im Glücks­spiel­staats­ver­trag vor­ge­se­he­nen stren­gen Ertei­lungs­vor­aus­set­zun­gen regel­mä­ßig ver­se­hen sind.

Dass auch die­ser behörd­li­che Auf­wand des „Auf-Stand-Hal­tens“ der Geneh­mi­gung, den der Beklag­te in der münd­li­chen Ver­hand­lung exem­pla­risch erläu­tert hat, mit der wert­ab­hän­gi­gen Gebühr nach § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV abge­deckt wer­den soll, folgt ins­be­son­de­re aus der Rege­lung des § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV, wonach bei län­ge­rer Gel­tungs­dau­er der Erlaub­nis bzw. Kon­zes­si­on die Gebüh­ren­er­he­bung nicht ein­ma­lig und abschlie­ßend im Jahr der Ertei­lung erfolgt, son­dern – mit einem Abschlag für die Fol­ge­jah­re – auf den gesam­ten Gel­tungs­zeit­raum ver­teilt wird. Die Gebüh­ren­er­mä­ßi­gung ab dem zwei­ten Gel­tungs­jahr recht­fer­tigt sich, wie es in der Begrün­dung zum Staats­ver­trag heißt, aus dem im Ver­gleich zum Geneh­mi­gungs­jahr „gerin­ge­ren Ver­wal­tungs­auf­wand„14. Die­se For­mu­lie­rung lässt unmiss­ver­ständ­lich erken­nen, dass der Norm­ge­ber von einem auch noch in den Fol­ge­jah­ren anfal­len­den, dem Erlaub­nis­in­ha­ber zuzu­rech­nen­den (Überwachungs-)Aufwand aus­geht, der durch die Gebühr nach § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV eben­falls abge­deckt wer­den soll. Er ent­steht auf­grund der fort­lau­fend not­wen­di­gen Auf­sichts­maß­nah­men auch dann, wenn es nicht zu Ein­zel­fall­an­ord­nun­gen kommt, für die in § 9a Abs. 4 Satz 5 GlüStV eine zusätz­li­che (Rahmen-)Gebühr vor­ge­se­hen ist.

Neben der Kos­ten­de­ckung dient die für die Erlaub­nis- bzw. Kon­zes­si­ons­er­tei­lung zu ent­rich­ten­de Gebühr in hin­rei­chend erkenn­ba­rer Wei­se auch dem Vor­teils­aus­gleich. Dies ergibt sich aus dem gewähl­ten Gebüh­ren­maß­stab sowie aus den Geset­zes­ma­te­ria­li­en. § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV knüpft die Höhe der Gebühr an die – mit dem Ver­wal­tungs­auf­wand in kei­nem Zusam­men­hang ste­hen­den – vor­aus­sicht­li­chen Spiel- oder Wett­ein­sät­ze und bestimmt den Gebüh­ren­satz damit nach dem zu erwar­ten­den Umsatz der Glücks­spiel­ver­an­stal­ter. Auch die Begrün­dung zum Staats­ver­trag, wonach bei der Gebüh­ren­be­mes­sung neben dem Ver­wal­tungs­auf­wand auch die Bedeu­tung der Ange­le­gen­heit für den Kos­ten­schuld­ner Berück­sich­ti­gung fin­den soll15, bringt den Vor­teils­aus­gleich als wei­te­ren Gebüh­ren­zweck deut­lich zum Ausdruck.

Der durch die Gebühr aus­zu­glei­chen­de Vor­teil liegt dar­in, dass die Glücks­spiel­ver­an­stal­ter von der Erlaub­nis oder Kon­zes­si­on Gebrauch machen kön­nen, die ihnen in Durch­bre­chung des grund­sätz­li­chen Ver­bots mit Befrei­ungs­vor­be­halt aus § 4 Abs. 1 GlüStV bzw. § 4a Abs. 1 GlüStV erteilt wird. Wäh­rend der im Zulas­sungs­be­scheid fest­ge­leg­ten Lauf­zeit kön­nen die Anbie­ter das geneh­mig­te Glücks­spiel legal durch­füh­ren und in dem jeweils zuge­las­se­nen Umfang Ein­nah­men gene­rie­ren. Eine sol­che begüns­ti­gen­de Wir­kung infol­ge der gebüh­ren­pflich­ti­gen Amts­hand­lung unter­fällt ohne Wei­te­res dem wei­ten Vor­teils­be­griff der Recht­spre­chung, die als „beson­de­ren Vor­teil“ neben wirt­schaft­li­chen auch recht­li­che, ideel­le und tat­säch­li­che Vor­tei­le jeg­li­cher Art aner­kennt16.

Auch bei nicht-kom­mer­zi­el­len Erlaub­nis­neh­mern wie den Ver­an­stal­tern von Lot­te­rien mit gerin­ge­rem Gefähr­dungs­po­ten­ti­al (§§ 12 bis 18 GlüStV) ist ein der­ar­ti­ger Vor­teil zu beja­hen. Mit sol­chen Ver­an­stal­tun­gen dür­fen zwar kei­ne wirt­schaft­li­chen Zwe­cke ver­folgt wer­den, die über den mit dem Hin­weis auf die Bereit­stel­lung von Gewin­nen ver­bun­de­nen Wer­be­ef­fekt hin­aus­ge­hen (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV), so dass dafür oft die Bezeich­nung „Sozi­al­lot­te­rien“ ver­wen­det wird17. Auch die­se Ver­an­stal­ter erlan­gen aber mit der Ertei­lung der Lot­te­rie­er­laub­nis eine vor­teil­haf­te Rechts­stel­lung, der unge­ach­tet der gemein­nüt­zi­gen Aus­rich­tung auch ein wirt­schaft­li­cher Wert zukommt. Denn ihnen wird damit die Durch­füh­rung eines ihrem Sat­zungs­zweck ent­spre­chen­den Vor­ha­bens auf dem staat­lich regu­lier­ten Glücks­spiel­markt ermög­licht, das sie ande­ren­falls nicht hät­ten ver­wirk­li­chen kön­nen. Dass die erziel­ten Rein­ge­win­ne am Ende nicht den Ver­an­stal­tern als pri­va­te Ein­künf­te zuflie­ßen, son­dern gemein­nüt­zig ver­wen­det wer­den (müs­sen), lässt den in der behörd­li­chen Zulas­sungs­ent­schei­dung lie­gen­den Vor­teil nicht entfallen.

Die in § 9a Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV gere­gel­te Gebüh­ren­be­mes­sung steht, gemes­sen an den dafür gel­ten­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben, nicht in einem gro­ben Miss­ver­hält­nis zu den vom Gesetz­ge­ber ver­folg­ten Gebüh­ren­zwe­cken des Vor­teils­aus­gleichs und der Kostendeckung.

Zur Wah­rung des wei­ten Gestal­tungs, Typi­sie­rungs- und Pau­scha­lie­rungs­spiel­raums des Gesetz­ge­bers bei der Gebüh­ren­be­mes­sung ist die gericht­li­che Kon­troll­dich­te am Maß­stab finanz­ver­fas­sungs­recht­li­cher Recht­fer­ti­gungs­an­for­de­run­gen ein­ge­schränkt. Eine Gebüh­ren­be­mes­sung ist hier­nach nur dann sach­lich nicht gerecht­fer­tigt, wenn sie in einem gro­ben Miss­ver­hält­nis zu den ver­folg­ten legi­ti­men Gebüh­ren­zwe­cken steht18. Die ver­fas­sungs­recht­li­che Kon­trol­le der gesetz­ge­be­ri­schen Gebüh­ren­be­mes­sung, die ihrer­seits kom­ple­xe Kal­ku­la­tio­nen, Bewer­tun­gen, Ein­schät­zun­gen und Pro­gno­sen vor­aus­setzt, darf – ins­be­son­de­re bei der Ein­füh­rung eines neu­en Gebüh­ren­tat­be­stands – nicht über­spannt wer­den. Maß­geb­li­che Bestim­mungs­fak­to­ren der Gebüh­ren­be­mes­sung, wie die spe­zi­el­len Kos­ten der gebüh­ren­pflich­ti­gen öffent­li­chen Leis­tun­gen und der Vor­teil der Leis­tun­gen für den Gebüh­ren­schuld­ner, las­sen sich häu­fig nicht exakt und im Vor­aus ermit­teln und quan­ti­fi­zie­ren. Eine prä­zi­se Vor­aus­kal­ku­la­ti­on, wie sie bei der Erhe­bung kos­ten­de­cken­der Benut­zungs­ge­büh­ren etwa bei kom­mu­na­len Ein­rich­tun­gen grund­sätz­lich gebo­ten ist, kann daher bei Ver­wal­tungs­ge­büh­ren nicht ver­langt wer­den. Der Gesetz­ge­ber darf viel­mehr gene­ra­li­sie­ren­de, typi­sie­ren­de und pau­scha­lie­ren­de Rege­lun­gen tref­fen, die ver­läss­lich und effi­zi­ent voll­zo­gen wer­den kön­nen19.

Auch wenn sich der Gesetz­ge­ber bei der Gebüh­ren­be­mes­sung nicht auf die Kos­ten des Ver­wal­tungs­auf­wands beschrän­ken muss, sind die­se bei der Aus­ge­stal­tung des Gebüh­ren­tat­be­stands nicht gänz­lich ohne Bedeu­tung. Das Äqui­va­lenz­prin­zip als Aus­prä­gung des ver­fas­sungs­recht­li­chen Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes ver­bie­tet die Fest­set­zung der Gebühr völ­lig unab­hän­gig von den Kos­ten der gebüh­ren­pflich­ti­gen Staats­leis­tung20. Dies gilt auch dann, wenn bei der Bemes­sung der Gebühr der wirt­schaft­li­che Wert der Amts­hand­lung in Rech­nung gestellt, also ein wei­te­rer Gebüh­ren­zweck ver­folgt wird. Der Ent­gelt­cha­rak­ter der Gebühr muss dadurch gewahrt blei­ben, dass die­se sich hin­sicht­lich ihrer Höhe nicht völ­lig von den Kos­ten des Ver­wal­tungs­auf­wands lösen darf. Das Ver­bot einer gänz­li­chen Abkop­pe­lung folgt aus dem der Gebühr begriffs­not­wen­dig inne­woh­nen­den Ziel der Kos­ten­de­ckung21.

Unter dem Gesichts­punkt des Vor­teils­aus­gleichs bestehen gegen die Bemes­sung der Erlaub­nis- bzw. Kon­zes­si­ons­ge­bühr kei­ne Beden­ken. Nach § 9a Abs. 4 Satz 2 Buchst. a bis d GlüStV errech­net sich die Höhe der Gebühr nach den geneh­mig­ten oder vor­aus­sicht­li­chen Spiel- oder Wett­ein­sät­zen. Ein sol­cher vor­teils­be­zo­ge­ner Gebüh­ren­maß­stab ist nicht nur im Glücks­spiel­recht aner­kannt, son­dern fin­det viel­fach bei begüns­ti­gen­den Amts­hand­lun­gen Anwen­dung, die sich auf ein Objekt mit wirt­schaft­li­chem Wert bezie­hen. So darf sich die Gebühr für eine Grund­buch­ein­tra­gung am Wert des Grund­stücks ori­en­tie­ren22, die Bau­ge­neh­mi­gungs­ge­bühr auf die Roh­bau­sum­me als Gebüh­ren­maß­stab abstel­len23 und die Gebühr für eine immis­si­ons­schutz­recht­li­che Geneh­mi­gung an die Errich­tungs- bzw. Inves­ti­ti­ons­kos­ten der Anla­ge anknüp­fen24. Ange­sichts eines – degres­siv gestaf­fel­ten – Gebüh­ren­sat­zes, der maxi­mal ein Tau­sends­tel der Spiel- oder Wett­ein­sät­ze aus­ma­chen kann, erweist sich der Vor­teils­aus­gleich auch der Höhe nach als maß­voll; im Fall des Klä­gers ergab sich danach für das Jahr 2018 bei einem Umsatz von fast einer hal­ben Mil­li­ar­de € nur eine Gebühr in Höhe von 163 407 €.

Eine greif­ba­re Abkop­pe­lung der nach § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV erho­be­nen Gebüh­ren von den Kos­ten der zugrun­de­lie­gen­den Ver­wal­tungs­leis­tung lässt sich nicht feststellen.

Zur Höhe des zu ver­an­schla­gen­den Ver­wal­tungs­auf­wands heißt es in den Geset­zes­ma­te­ria­li­en unter Bezug­nah­me auf den „Bericht zur Erhe­bungs­wel­le 2010 im Rah­men der Eva­lua­ti­on des Glücks­spiel­staats­ver­trags (GlüStV)“ des Lan­des­be­triebs Infor­ma­ti­on und Tech­nik Nord­rhein-West­fa­len (Anla­ge 1 zum Eva­lua­ti­ons­be­richt 2010), im Jahr 2009 hät­ten die Per­so­nal- und Sach­kos­ten der zustän­di­gen Glücks­spiel­auf­sichts­be­hör­den der Län­der ein­schließ­lich der Pro­zess­kos­ten bei etwa 9, 1 Mio. € gele­gen14. Dass der Norm­ge­ber den Eva­lua­ti­ons­be­richt als Erkennt­nis­quel­le für die Aus­ar­bei­tung des Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trags im Jahr 2011 her­an­ge­zo­gen hat, ist nahe­lie­gend und nicht zu bean­stan­den. Die im Bericht genann­ten Zah­len konn­ten ange­sichts ihrer Aktua­li­tät grund­sätz­lich als Pro­gno­se­grund­la­ge die­nen, so dass gegen die Wahl des Refe­renz­jah­res 2009 nichts zu erin­nern ist. Auch gegen die Ein­be­zie­hung von Pro­zess­kos­ten in die Per­so­nal- und Sach­kos­ten bestehen kei­ne prin­zi­pi­el­len Beden­ken, zumal es sich aus dama­li­ger Sicht nur um einen unter­ge­ord­ne­ten Rech­nungs­pos­ten gehan­delt haben dürf­te. Der Gesetz­ge­ber hat­te, anders als bei der Kal­ku­la­ti­on von Benut­zungs­ge­büh­ren für eine kos­ten­de­cken­de öffent­li­che Ein­rich­tung, ledig­lich eine gro­be Abschät­zung des typi­scher­wei­se ent­ste­hen­den Ver­wal­tungs­auf­wands vorzunehmen.

Auf Beden­ken trifft es hin­ge­gen, dass der Gesetz­ge­ber sei­ne Pro­gno­se pau­schal auf den im Eva­lua­ti­ons­be­richt genann­ten Gesamt­be­trag von 9, 1 Mio. € gestützt hat, ohne einen direk­ten Bezug zu den von der Gebüh­ren­re­ge­lung des § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV erfass­ten Ver­wal­tungs­tä­tig­kei­ten her­zu­stel­len. Im Bericht berück­sich­tigt wur­den offen­bar sämt­li­che Akti­vi­tä­ten der für die Glücks­spiel­auf­sicht zustän­di­gen Behör­den der Län­der, ohne danach zu dif­fe­ren­zie­ren, ob die betref­fen­den Glücks­spiel­for­men durch den Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag in das län­der­ein­heit­li­che Ver­fah­ren nach § 9a GlüStV über­führt wer­den oder wei­ter­hin dem Gebüh­ren­recht der Län­der unter­lie­gen soll­ten. Auch wur­de ersicht­lich nicht zwi­schen den Ver­wal­tungs­kos­ten für die Erlaub­nis- bzw. Kon­zes­si­ons­er­tei­lung einer­seits und für Unter­sa­gun­gen uner­laub­ten Glücks­spiels sowie sons­ti­ge behörd­li­che Ein­zel­maß­nah­men ande­rer­seits dif­fe­ren­ziert, obwohl letz­te­re über den Gebüh­ren­tat­be­stand des § 9a Abs. 4 Satz 5 GlüStV sepa­rat erfasst wer­den. Die vom Norm­ge­ber gewähl­te stark pau­scha­lie­ren­de Vor­ge­hens­wei­se hat zur Fol­ge, dass dem ange­ge­be­nen Betrag von 9, 1 Mio. € für die Abschät­zung des Ver­wal­tungs­auf­wands nur ein ein­ge­schränk­ter Aus­sa­ge­ge­halt bei­gemes­sen wer­den kann. Die damit ver­bun­de­ne Erschwer­nis der gericht­li­chen Kon­trol­le des Gebüh­ren­sat­zes erscheint hier gleich­wohl noch hin­nehm­bar, da den Staats­ver­trags­par­tei­en bei Ein­füh­rung des län­der­ein­heit­li­chen Ver­fah­rens nach § 9a GlüStV ersicht­lich kei­ne genaue­ren Zah­len zur Ver­fü­gung stan­den und teil­wei­se – im Fal­le der bis dahin ver­bo­te­nen Sport­wet­ten – auch noch gar nicht zur Ver­fü­gung ste­hen konn­ten. Im Fal­le spä­te­rer Neu­re­ge­lun­gen dürf­te eine der­art weit­ge­hen­de pau­scha­lie­ren­de Betrach­tungs­wei­se nicht mehr ohne Wei­te­res zuläs­sig sein.

Auch wenn anzu­neh­men ist, dass der im län­der­ein­heit­li­chen Erlaub­nis- und Kon­zes­si­ons­ver­fah­ren ent­ste­hen­de Ver­wal­tungs­auf­wand gerin­ger zu ver­an­schla­gen ist als der vom Gesetz­ge­ber zugrun­de geleg­te Ori­en­tie­rungs­wert von 9, 1 Mio. €, spricht nichts dafür, dass das zu erwar­ten­de Gebüh­ren­auf­kom­men in sei­ner Höhe von den tat­säch­lich ent­ste­hen­den Ver­wal­tungs­kos­ten völ­lig abge­kop­pelt sein könnte.

Die in der Geset­zes­be­grün­dung für das Jahr 2009 vor­ge­nom­me­ne Ver­gleichs­rech­nung, wonach ange­sichts eines pro­gnos­ti­zier­ten Gesamt­ge­büh­ren­auf­kom­mens von 2 978 300 € nur etwa 30 % des ange­nom­me­nen Ver­wal­tungs­auf­wands von 9, 1 Mio. € gedeckt wären, muss aller­dings als unrea­lis­tisch ange­se­hen wer­den. Sie bezieht zwar zu Recht auch den zum dama­li­gen Zeit­punkt ille­ga­len Sport­wet­ten­markt mit ein, der durch das mit dem Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag geschaf­fe­ne Kon­zes­si­ons­sys­tem in die Lega­li­tät über­führt wer­den soll­te25. Die anhand der im Eva­lu­ie­rungs­be­richt ermit­tel­ten Umsät­ze des Deut­schen Lot­to-Toto-Blocks von 6 791 Mio. € sowie eines geschätz­ten Umsatz­vo­lu­mens auf dem ille­ga­len Sport­wet­ten­markt von 3 000 Mio. € in Anwen­dung des Tarifs nach § 9a Abs. 4 Satz 2 Buchst. d GlüStV errech­ne­te Ver­wal­tungs­ge­bühr in Höhe von 2 978 300 € beruht aller­dings auf einer Fik­ti­on. Sie unter­stellt – wohl aus Ver­ein­fa­chungs­grün­den, dass für den Gesamt­um­satz von ca. 9, 8 Mil­li­ar­den € nur eine ein­zi­ge Erlaub­nis nach § 9a GlüStV erteilt wur­de. Geht man dem­ge­gen­über von einer Auf­tei­lung in eine Mehr­zahl von Erlaub­nis- und Kon­zes­si­ons­ver­fah­ren mit ent­spre­chend gerin­ge­ren Spiel- oder Wett­ein­sät­zen aus, die zumin­dest teil­wei­se unter dem in § 9a Abs. 4 Satz 2 Buchst. d GlüStV genann­ten Schwel­len­wert von 100 Mio. € lie­gen, so ergibt sich wegen der degres­si­ven Staf­fe­lung des Gebüh­ren­sat­zes in § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV ein deut­lich höhe­rer Gesamt­be­trag der zu erwar­ten­den Gebühreneinnahmen.

Die­ser Effekt ist jedoch zu gering, als dass er zu einer greif­ba­ren Abkop­pe­lung des Gebüh­ren­auf­kom­mens von dem damit abzu­gel­ten­den Ver­wal­tungs­auf­wand füh­ren könn­te. Selbst wenn der für das län­der­ein­heit­li­che Ver­fah­ren ange­nom­me­ne Gesamt­um­satz von ca. 9, 8 Mil­li­ar­den € aus­schließ­lich auf Erlaub­nis­se und Kon­zes­sio­nen mit Spiel- bzw. Wett­ein­sät­zen von weni­ger als 30 Mio. € ent­fie­le und daher in sämt­li­chen Fäl­len der maxi­ma­le Gebüh­ren­satz von 1 % nach § 9a Abs. 4 Satz 2 Buchst. a GlüStV anwend­bar wäre, könn­ten die Gebüh­ren­ein­nah­men ins­ge­samt einen Betrag von 9, 8 Mio. € nicht über­stei­gen. Sie müss­ten wegen des bei mehr­jäh­ri­ger Ertei­lung für die Fol­ge­jah­re gel­ten­den 10 %-Abschlags nach § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV sogar noch um eini­ges nied­ri­ger lie­gen und beweg­ten sich damit in der Nähe des vom Gesetz­ge­ber zugrun­de geleg­ten Gesamt­auf­wands von 9, 1 Mio. €. Danach lässt sich jeden­falls nicht fest­stel­len, dass die Höhe der zu erhe­ben­den Gebüh­ren zu dem damit abzu­gel­ten­den Ver­wal­tungs­auf­wand völ­lig außer Ver­hält­nis ste­hen, die tat­säch­lich anfal­len­den Kos­ten also um ein Viel­fa­ches über­stei­gen könnte.

Ein sol­ches gro­bes Miss­ver­hält­nis lässt sich im Übri­gen auch bei rück­wir­ken­der Betrach­tung unter Ein­be­zie­hung der Ergeb­nis­se des in der münd­li­chen Ver­hand­lung erör­ter­ten Eva­lua­ti­ons­be­richts der obers­ten Glücks­spiel­auf­sichts­be­hör­den der Län­der nach § 32 GlüStV vom 28.04.2017 nicht erken­nen. Danach betru­gen die Ver­wal­tungs­kos­ten im län­der­ein­heit­li­chen Ver­fah­ren für die Jah­re 2012 bis 2016 ins­ge­samt 12, 8 Mio. €, wobei die Gebüh­ren­ein­nah­men im glei­chen Zeit­raum mit 3, 5 Mio. € eben­falls deut­lich unter dem pro­gnos­ti­zier­ten Wert lagen.

Der ein­heit­li­che Gebüh­ren­tat­be­stand des § 9a Abs. 4 GlüStV für alle in das län­der­ein­heit­li­che Ver­fah­ren über­führ­te Glücks­spiel­for­men ver­stößt nicht gegen den Grund­satz der Belas­tungs­gleich­heit aus Art. 3 Abs. 1 GG. Der all­ge­mei­ne Gleich­heits­satz gebie­tet, wesent­lich Glei­ches gleich und wesent­lich Unglei­ches ungleich zu behan­deln. Aus ihm erge­ben sich je nach Rege­lungs­ge­gen­stand und Dif­fe­ren­zie­rungs­merk­ma­len unter­schied­li­che Gren­zen für den Gesetz­ge­ber, die vom blo­ßen Will­kür­ver­bot bis zu einer stren­gen Bin­dung an Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­er­for­der­nis­se rei­chen. Art. 3 Abs. 1 GG ist dann ver­letzt, wenn für die glei­che Behand­lung ver­schie­de­ner Sach­ver­hal­te – bezo­gen auf den in Rede ste­hen­den Sach­ver­halt und sei­ne Eigen­art – ein ver­nünf­ti­ger, ein­leuch­ten­der Grund fehlt26.

Hier­an gemes­sen war die vom Klä­ger gefor­der­te gebüh­ren­recht­li­che Pri­vi­le­gie­rung der Lot­te­rien mit gerin­ge­rem Gefähr­dungs­po­ten­ti­al (§§ 12 ff. GlüStV) gegen­über den Sport­wet­ten (§§ 4a ff. GlüStV) weder unter dem Gesichts­punkt der Gemein­nüt­zig­keit noch wegen eines mög­li­cher­wei­se gerin­ge­ren Ver­wal­tungs­auf­wands zwin­gend gebo­ten. Nach der nicht zu bean­stan­den­den Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers27 ber­gen auch die Glücks­spiel­for­men, deren Erträ­ge ganz oder über­wie­gend für Gemein­wohl­zwe­cke ver­wen­det wer­den, so erheb­li­che Gefah­ren für die Spiel­teil­neh­mer und die All­ge­mein­heit, dass für sie das in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nor­mier­te repres­si­ve Ver­bot mit Erlaub­nis­vor­be­halt eben­so gerecht­fer­tigt ist wie für die kom­mer­zi­el­len Glücks­spiel­an­ge­bo­te28. Dass die­se prin­zi­pi­el­le ver­fah­rens­recht­li­che Gleich­be­hand­lung sich in einer ein­heit­li­chen Gebüh­ren­re­ge­lung wider­spie­gelt, deren Berech­nungs­mo­dus sich vor­ran­gig am Kri­te­ri­um des Vor­teils­aus­gleichs ori­en­tiert, ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Vor Inkraft­tre­ten des Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trags war auch noch nicht kon­kret abseh­bar, ob und inwie­weit mit der Ertei­lung und Über­wa­chung der erst­mals zu ertei­len­den Kon­zes­sio­nen für Sport­wet­ten ein signi­fi­kant höhe­rer Ver­wal­tungs­auf­wand ver­bun­den sein wür­de als bei den sons­ti­gen in § 9a Abs. 1 und 2 GlüStV genann­ten Erlaub­nis­sen. In Anbe­tracht sei­ner wei­ten Typi­sie­rungs- und Pau­scha­lie­rungs­be­fug­nis war der Gesetz­ge­ber daher jeden­falls zum dama­li­gen Zeit­punkt nicht gehin­dert, für alle Zulas­sungs­ak­te im län­der­ein­heit­li­chen Ver­fah­ren eine nach den­sel­ben Maß­stä­ben zu errech­nen­de Ver­wal­tungs­ge­bühr fest­zu­le­gen. Dass an die Ertei­lung von Sport­wet­ten­kon­zes­sio­nen beson­ders stren­ge Anfor­de­run­gen gestellt wer­den (§§ 4a ff. GlüStV), hät­te zwar schon damals einen im Ver­gleich zu den Lot­te­rie­er­laub­nis­sen erhöh­ten Gebüh­ren­satz gerecht­fer­tigt, wie er nun­mehr im Staats­ver­trag zur Neu­re­gu­lie­rung des Glücks­spiel­we­sens in Deutsch­land vom 29.10.202029 vor­ge­se­hen ist. Aus gleich­heits­recht­li­chen Grün­den zwin­gend gebo­ten war eine sol­che Dif­fe­ren­zie­rung aber nicht.

Auch das Neben­ein­an­der der Ver­wal­tungs­ge­bühr nach § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV und der – nur für Sport­wet­ten­an­bie­ter gel­ten­den – Kon­zes­si­ons­ab­ga­be nach § 4d GlüStV in Höhe von 5 v.H. des Spiel­ein­sat­zes führt nicht zur Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Gebüh­ren­re­ge­lung. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ver­langt im Zusam­men­hang mit dem Erfor­der­nis hin­rei­chen­der Rege­lungs­klar­heit der ver­folg­ten Gebüh­ren­zwe­cke, meh­re­re Gebüh­ren­re­ge­lun­gen in der Rechts­ord­nung so auf­ein­an­der abzu­stim­men, dass die Gebüh­ren­schuld­ner nicht durch unter­schied­li­che Gebüh­ren zur Deckung glei­cher Kos­ten einer Leis­tung oder zur Abschöp­fung des­sel­ben Vor­teils einer Leis­tung mehr­fach her­an­ge­zo­gen wer­den30. Es erscheint aber bereits zwei­fel­haft, ob die­se For­de­rung, die als Aus­prä­gung des all­ge­mei­nen Gedan­kens der Wider­spruchs­frei­heit der Rechts­ord­nung zu ver­ste­hen ist31, auch für die Auf­er­le­gung meh­re­rer Abga­ben durch den­sel­ben Norm­ge­ber gilt, der die Gesamt­be­las­tung des Kos­ten­schuld­ners ohne­hin zu berück­sich­ti­gen hat.

Selbst wenn die genann­te Vor­ga­be ein­schlä­gig sein soll­te, wäre ein Ver­fas­sungs­ver­stoß zu ver­nei­nen. Der Vor­teil, der durch die Ver­wal­tungs­ge­bühr aus­ge­gli­chen wird, ist nicht iden­tisch mit dem Vor­teil, der durch die Kon­zes­si­ons­ab­ga­be abge­schöpft wer­den soll. Die Gebühr nach § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV wird für die Ertei­lung der Erlaub­nis bzw. Kon­zes­si­on und damit für die blo­ße Mög­lich­keit des Lot­te­rie- oder Sport­wet­ten­be­triebs erho­ben; sie wird nach den vor­aus­sicht­li­chen oder geneh­mig­ten Spiel- oder Wett­ein­sät­zen bemes­sen und ist daher auch dann zu ent­rich­ten, wenn von der Erlaub­nis oder Kon­zes­si­on über­haupt (noch) kein Gebrauch gemacht wur­de. Dem­ge­gen­über knüpft die Kon­zes­si­ons­ab­ga­be für Sport­wet­ten­an­bie­ter nach § 4d GlüStV an das spä­te­re tat­säch­li­che Gebrauch­ma­chen von der Kon­zes­si­on an; mit ihr wird der dem Kon­zes­si­ons­neh­mer durch den Wett­be­trieb ent­ste­hen­de, nach dem erziel­ten Spiel­ein­satz bemes­se­ne wirt­schaft­li­che Vor­teil abge­schöpft (§ 4d Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 GlüStV). Anders als mit der Ver­wal­tungs­ge­bühr ver­folgt der Gesetz­ge­ber mit der Erhe­bung der Kon­zes­si­ons­ab­ga­be zudem Len­kungs­zwe­cke in Form der Nach­fra­ge­dämp­fung32. Hiel­te man trotz die­ser Unter­schie­de die Kumu­la­ti­on der bei­den Abga­ben für pro­ble­ma­tisch, könn­ten sich die ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken jeden­falls nicht auf die von Erlaub­nis- und Kon­zes­si­ons­neh­mern glei­cher­ma­ßen zu ent­rich­ten­de Ver­wal­tungs­ge­bühr, son­dern nur auf die in einem spä­te­ren Sta­di­um für einen Teil die­ser Ver­an­stal­ter hin­zu­tre­ten­de Kon­zes­si­ons­ab­ga­be bezie­hen, die im Übri­gen auch hin­sicht­lich ihres finan­zi­el­len Volu­mens von ungleich höhe­rem Gewicht ist.

Die Gebüh­ren­fest­set­zung ist im vor­lie­gen­den Fall für das Bun­des­ver­wal­tuangs­ge­richts eben­falls nicht zu beanstanden.

Der Gebüh­ren­be­scheid ist nicht des­halb rechts­wid­rig, weil der Erlaub­nis­be­scheid vom 10.11.2014, auf den er sich bezieht, sei­ner­zeit von der unzu­stän­di­gen Behör­de erlas­sen wur­de und damit for­mell rechts­wid­rig war. Der Erlaub­nis­be­scheid stellt einen – mit belas­ten­den Neben­be­stim­mun­gen ver­se­he­nen – begüns­ti­gen­den Ver­wal­tungs­akt dar, von dem der Klä­ger seit Jah­ren – so auch im streit­ge­gen­ständ­li­chen Jahr 2018 – Gebrauch gemacht hat; inso­weit ist er auch in Bestands­kraft erwach­sen33. Bun­des­recht­li­che Beden­ken gegen die Erhe­bung einer Ver­wal­tungs­ge­bühr für die Ertei­lung der dama­li­gen Erlaub­nis bestehen daher nicht. Dass lan­des­recht­li­che Vor­schrif­ten der Gebüh­ren­er­he­bung nicht ent­ge­gen­ste­hen, hat das Ver­wal­tungs­ge­richt mit bin­den­der Wir­kung fest­ge­stellt. Wie oben dar­ge­legt, ist die Aus­le­gung ein­zel­ner Bestim­mun­gen des Lan­des­kos­ten­rechts nicht über § 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV revisibel.

Gegen die Art und Wei­se der Berech­nung des 10 %-Abschlags gemäß § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV ist nichts zu erin­nern. Nach die­ser Vor­schrift erfolgt die Berech­nung bei mehr­jäh­ri­gen Erlaub­nis­sen geson­dert für jedes Jahr, wobei sich die Gebühr „für jedes Fol­ge­jahr … um 10 v. H. ermä­ßigt.“ Der Klä­ger ist der Auf­fas­sung, der Abzugs­be­trag müs­se von Jahr zu Jahr um wei­te­re 10 % stei­gen; dies hät­te zur Fol­ge, dass bei lang­jäh­ri­gen Erlaub­nis­sen schließ­lich über­haupt kei­ne Ver­wal­tungs­ge­büh­ren mehr zu zah­len wären. Die­se Ansicht ver­mag schon mit Blick auf den Gedan­ken des Vor­teils­aus­gleichs nicht zu über­zeu­gen. Der Beklag­te hat die Bestim­mung so ver­stan­den, dass der Abzug von 10 % stets anhand der Gebühr für das ers­te Gel­tungs­jahr der Erlaub­nis (hier 2015) zu berech­nen ist; bei der Gebühr für 2018 hat er daher einen Kür­zungs­be­trag von 17 393 € in Ansatz gebracht. Die­se vom Ver­wal­tungs­ge­richt bestä­tig­te Vor­ge­hens­wei­se des Beklag­ten ist nicht zu beanstanden.

Zwar legt das Gesetz den Bezugs­punkt für den 10 %-Abschlag nicht aus­drück­lich fest und lässt damit meh­re­re Deu­tungs­mög­lich­kei­ten zu. So erscheint es etwa denk­bar, auf das jewei­li­ge Vor­jahr als Refe­renz­jahr abzu­stel­len34 oder den – jähr­lich neu, hier anhand der Spiel­ein­sät­ze für 2018 – ermit­tel­ten Gebüh­ren­be­trag unmit­tel­bar und ohne Rück­griff auf ein frü­he­res Jahr um 10 % zu redu­zie­ren. Ange­sichts des nicht ein­deu­ti­gen Wort­lauts hat das Ver­wal­tungs­ge­richt aber zu Recht auf die Geset­zes­ma­te­ria­li­en zurück­ge­grif­fen, wonach es dem ein­deu­ti­gen Wil­len des Gesetz­ge­bers ent­spricht, dass sich die Gebühr für jedes Fol­ge­jahr „um 10 v. H. der Gebühr für das ers­te Jahr ermä­ßigt„14. Die­se Aus­le­gung wird bestä­tigt durch die ab 1.07.2021 gel­ten­de Neu­fas­sung des § 9a Abs. 4 Satz 4 GlüStV, in der die For­mu­lie­rung „für jedes Fol­ge­jahr“ durch die Wen­dung „für die Fol­ge­jah­re“ ersetzt wur­de. Hier­durch soll erneut klar­ge­stellt wer­den, dass es auch für das drit­te oder vier­te Jahr der Gel­tungs­dau­er einer Erlaub­nis bei einer Ermä­ßi­gung um 10 % im Ver­hält­nis der Gebüh­ren­hö­he „für das ers­te Gel­tungs­jahr“ ver­bleibt35. Die­ses Norm­ver­ständ­nis, das dem Vor­teils­aus­gleichs­zweck der Gebühr Rech­nung trägt, ist auch für den Glücks­spiel­staats­ver­trag in der hier maß­geb­li­chen Fas­sung zugrun­de zu legen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 29. April 2021 – 9 C 1.20

  1. RP GVBl.2012, 166[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 05.04.2017 – 8 C 16.16 – ZfWG 2017, 394 Rn. 14[]
  3. vgl. Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 25.09.2015 – Vf. 9‑VII-13 u.a. – VerfGHE BY 68, 198 Rn. 145[]
  4. RP GVBl.1974, 578[]
  5. RP GVBl.2017, 106[]
  6. vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.01.2017 – 2 BvL 2/​14 u.a., BVerfGE 144, 369 Rn. 62 m.w.N.[]
  7. BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979 – 2 BvL 5/​76, BVerfGE 50, 217 <225 f.>[]
  8. vgl. BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9/​98 u.a., BVerfGE 108, 1 <19> BVerwG, Urteil vom 29.03.2019 – 9 C 4.18, BVerw­GE 165, 138 Rn. 21 f.; jeweils m.w.N.[]
  9. vgl. RP LT-Drs. 16/​1179 S. 69[][]
  10. vgl. nur Rut­tig, in: Dietlein/​Hecker/​Ruttig, Glücks­spiel­recht, 2. Aufl.2013, § 12 Rn. 3 m.w.N.[]
  11. stRspr; vgl. nur BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9/​98 u.a., BVerfGE 108, 1 <13>[]
  12. BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9/​98 u.a., BVerfGE 108, 1 <13> Beschluss vom 06.11.2012 – 2 BvL 51/​06 u.a., BVerfGE 132, 334 Rn. 50[]
  13. vgl. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/​08 26, inso­weit nicht in BVerfGK 14, 328[]
  14. RP LT-Drs. 16/​1179 S. 70[][][]
  15. RP LT-Drs. 16/​1179 S. 69 und 70[]
  16. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.11.1995 – 2 BvR 413/​88, BVerfGE 93, 319 <343 f.> Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9/​98 u.a., BVerfGE 108, 1 <18> vgl. auch Wild, Die Ver­wal­tung 2006, 493 <512> Per­li­ti­us, Die vor­teils­ab­schöp­fen­de Ver­wal­tungs­ge­bühr, Schrif­ten zum ÖR, Bd. 1170, 2010, S. 33[]
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 – 8 C 5.10, BVerw­GE 140, 1 Rn. 26[]
  18. BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9/​98 u.a., BVerfGE 108, 1 <17 ff.> Kam­mer­be­schluss vom 09.12.2008 – 2 BvR 1958/​05 11[]
  19. BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9/​98 u.a., BVerfGE 108, 1 <17 ff.>[]
  20. BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979 – 2 BvL 5/​76, BVerfGE 50, 217 <227> BVerwG, Urteil vom 13.10.2020 – 10 C 23.19, NVwZ 2021, 497 Rn. 18[]
  21. BVerwG, Urteil vom 30.04.2003 – 6 C 4.02, BVerw­GE 118, 123 <127> m.w.N.[]
  22. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 06.07.2004 – 2 BvR 206/​04 – NJW 2004, 3321[]
  23. BVerwG, Beschluss vom 20.02.1996 – 8 B 16.96 7[]
  24. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 30.05.2018 – 1 BvR 45/​15, NVwZ 2019, 57[]
  25. vgl. RP LT-Drs. 16/​1179 S. 1, 40[]
  26. stRspr; vgl. nur – jeweils zum Steu­er­recht – BVerfG, Beschluss vom 04.02.2009 – 1 BvL 8/​05, BVerfGE 123, 1 <19> BVerwG, Urteil vom 29.06.2017 – 9 C 7.16, BVerw­GE 159, 216 Rn. 50[]
  27. RP LT-Drs. 16/​1179 S. 1[]
  28. vgl. auch Rut­tig, in: Dietlein/​Hecker/​Ruttig, Glücks­spiel­recht, 2. Aufl.2013, § 12 Rn. 7[]
  29. RP GVBl.2020, 767[]
  30. BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9/​98 u.a., BVerfGE 108, 1 <20> Beschluss vom 17.01.2017 – 2 BvL 2/​14 u.a., BVerfGE 144, 369 Rn. 65[]
  31. vgl. BVerwG, Urteil vom 29.06.2017 – 9 C 7.16, BVerw­GE 159, 216 Rn. 29 m.w.N.[]
  32. RP LT-Drs. 16/​1179 S. 66[]
  33. vgl. BVerwG, Urteil vom 06.11.2019 – 8 C 14.18, BVerw­GE 167, 60 Rn. 21 ff.[]
  34. vgl. VG Düs­sel­dorf, Urteil vom 21.06.2016 – 3 K 5661/​14 194[]
  35. RP LT-Drs. 17/​13498 S. 137[]