Ver­wal­tungs­ge­büh­ren für Bean­stan­dungs­maß­nah­men durch Lan­des­me­di­en­an­stalt

Eine Ver­wal­tungs­ge­bühr für Bean­stan­dungs­maß­nah­men kann die Lan­des­me­di­en­an­stalt weder nach § 35 Abs. 11 Rund­funk­staats­ver­trag noch nach dem Jugend­me­di­en­schutz-Staats­ver­trag noch nach dem NMe­di­enG erhe­ben.

Ver­wal­tungs­ge­büh­ren für Bean­stan­dungs­maß­nah­men durch Lan­des­me­di­en­an­stalt

Mit die­ser Begrün­dung ist der Bescheid der Beklag­ten hin­sicht­lich der Ver­wal­tungs­kos­ten vom Ver­wal­tungs­ge­richt Olden­burg für rechts­wid­rig erklärt wor­den. Der Klä­ger betreibt einen Inter­net­ver­sand von DVDs mit ero­ti­schen Inhal­ten und erhielt eine Bean­stan­dungs­ver­fü­gung. Durch die dafür erho­be­ne Ver­fah­rens­ge­bühr ist der Klä­ger in sei­nen Rech­ten ver­letzt. Denn die Kos­ten­ent­schei­dung fin­det ihre Rechts­grund­la­ge weder in den Vor­schrif­ten, die die Beklag­ten in dem ange­foch­te­nen Bescheid ange­führt hat, noch in sons­ti­gen Rechts­nor­men.

Die Beklag­te hat ihre Kos­ten­for­de­rung auf § 35 Abs. 11 Rund­funk­staats­ver­trag i.V.m. §§ 1, 2 Abs. 1 der Kos­ten­sat­zung der Beklag­ten im Bereich des bun­des­wei­ten pri­va­ten Rund­funks vom 02.09.2009 und Nr. IV, 8 des zuge­hö­ri­gen Kos­ten­ver­zeich­nis­ses [1] gestützt. Zeit­lich anwend­bar ist § 35 Abs. 11 des Rund­funk­staats­ver­tra­ges in der Fas­sung des Geset­zes zum 10. Rund­funk­än­de­rungs­staats­ver­trag vom 6. Juni 2008 ‑RStV-10 [2]. Die spä­te­ren Ände­run­gen ein­schließ­lich der Ände­rung durch das Gesetz zum 13. Rund­funk­än­de­rungs­staats­ver­trag vom 17. März 2010 [3] haben die­se Vor­schrift unbe­rührt gelas­sen.

Die von der Beklag­ten ange­führ­te Kos­ten­re­ge­lung des § 35 Abs. 11 fin­det sich im RStV-10 im 3. Abschnitt mit der Über­schrift „Vor­schrif­ten für den pri­va­ten Rund­funk“ und dort im 4. Unter­ab­schnitt „Orga­ni­sa­ti­on der Medi­en­auf­sicht, Finan­zie­rung“. Die Über­schrift "Orga­ni­sa­ti­on" hat § 35 durch die 10. Ände­rung des Rund­funk­staats­ver­tra­ges an Stel­le von "Auf­sicht im Rah­men der Mei­nungs­viel­falt" erhal­ten. Die durch den 10. Ände­rungs­staats­ver­trag ein­ge­führ­te Kos­ten­re­ge­lung in § 35 Abs. 11 besagt in Satz 1, dass von den Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten durch die zustän­di­gen Lan­des­me­di­en­an­stal­ten Kos­ten in ange­mes­se­nem Umfang zu erhe­ben sind. Satz 2 ent­hält die Ermäch­ti­gung der Lan­des­me­di­en­an­stal­ten zu Aus­füh­rungs­re­ge­lun­gen durch über­ein­stim­men­de Sat­zun­gen. Satz 1 ent­spricht wört­lich der zuvor gel­ten­den Rege­lung in § 35 Abs. 8 S. 4 RStV.

Auf die Kos­ten­re­ge­lung in § 35 Abs. 11 RStV-10 kann die Beklag­te sich nicht beru­fen, weil sie das hier in Rede ste­hen­de Ver­wal­tungs­han­deln nicht erfasst. Des­halb kann auch die auf § 35 Abs. 11 RStV-10 gestütz­te Sat­zung zur Erhe­bung von Kos­ten im Bereich des bun­des­wei­ten pri­va­ten Rund­funks vom 02.09.2009 [4] nicht zur Anwen­dung kom­men.

Die Anwen­dung von § 35 Abs. 11 des Rund­funk­staats­ver­tra­ges in der Fas­sung des 10. Rund­funk­än­de­rungs­staats­ver­tra­ges [5] – RStV-10 – schei­det schon des­halb aus, weil die­se Vor­schrift nur für den pri­va­ten Rund­funk, nicht aber für Tele­me­di­en gilt, wie schon durch die Zuord­nung zum III. Abschnitt mit der Über­schrift "Vor­schrif­ten für den pri­va­ten Rund­funk" deut­lich wird. Inter­net­auf­trit­te gehö­ren zu den Tele­me­di­en, für deren Regu­lie­rung die Lan­des­me­di­en­an­stal­ten (auch) zustän­dig sind, sie sind aber kein Rund­funk im Sin­ne des Rund­funk­staats­ver­tra­ges. Der in § 1 RStV-10 defi­nier­te Anwen­dungs­be­reich des Staats­ver­tra­ges erfasst die Ver­an­stal­tung und Ver­brei­tung von Rund­funk in Deutsch­land in einem dua­len Rund­funk­sys­tem. Für Tele­me­di­en gel­ten nur der 4. bis 6. Abschnitt sowie § 20 Abs. 2 des Staats­ver­tra­ges. Wegen der ein­deu­ti­gen Zuord­nung der Kos­ten­re­ge­lung in § 35 Abs. 11 zum III. Abschnitt „Vor­schrif­ten für den pri­va­ten Rund­funk“ schei­det eine Anwen­dung die­ser Rege­lung auf Kos­ten­er­he­bun­gen für Auf­sichts­maß­nah­men im Inter­net­be­reich aus [6].

Die sys­te­ma­ti­sche Ein­ord­nung der Kos­ten­re­ge­lung in die Vor­schrif­ten "für den pri­va­ten Rund­funk“ mit der Fol­ge der Unan­wend­bar­keit für Maß­nah­men im Tele­me­di­en­be­reich ist ein­deu­tig und kann nicht etwa durch Ver­weis auf die Über­schrift des 4. Unter­ab­schnitts in Fra­ge gestellt wer­den. Es mag sein, dass der Titel „Orga­ni­sa­ti­on der Medi­en­auf­sicht, Finan­zie­rung“ auch den Bereich von Tele­me­di­en abde­cken könn­te, wenn er ein Abschnitt für sich wäre. Da sich der 4. Unter­ab­schnitt aber im III. Abschnitt " Vor­schrif­ten für den pri­va­ten Rund­funk" befin­det, kann der Anwen­dungs­be­reich des Unter­ab­schnitts nicht über den Bereich des Abschnitts hin­aus­ge­hen.

Auch die Erwäh­nung der Kom­mis­si­on für Jugend­me­di­en­schutz, für deren Tätig­keit hier Kos­ten erho­ben wer­den, in § 35 Abs. 2 RStV-10 als Organ der Lan­des­me­di­en­an­stalt reicht nicht, um § 35 Abs. 11 RStV-10 unab­hän­gig von sei­ner sys­te­ma­ti­schen Zuord­nung als Grund­la­ge für die Kos­ten­pflicht auch bei Ent­schei­dun­gen im Tele­me­di­en­be­reich her­an­zu­zie­hen. Die Kom­mis­si­on für Jugend­me­di­en­schutz hat auch im Bereich des bun­des­wei­ten pri­va­ten Rund­funks einen wei­ten Auf­ga­ben­be­reich. Auch dort muss die Ein­hal­tung von Bestim­mun­gen des Jugend­schut­zes über­wacht wer­den. Des­halb besteht Anlass für eine Kos­ten­re­ge­lung für die Auf­sicht über den pri­va­ten Rund­funk. Für Inter­net­an­ge­bo­te greift die­se Kos­ten­re­ge­lung jedoch nicht ein. In § 36 RStV-10 sind Auf­ga­ben und Befug­nis­se der in § 35 Abs. 2 RStV-10 auf­ge­führ­ten Gre­mi­en defi­niert, die eine Kos­ten­pflicht nach § 35 Abs. 11 RStV-10 aus­lö­sen kön­nen. Die­se Auf­ga­ben und Befug­nis­se kön­nen nur dem pri­va­ten Rund­funk, nicht aber den Tele­me­di­en zuge­ord­net wer­den.

Durch die auf § 35 Abs. 11 RStV-10 gestütz­te Kos­ten­sat­zung der Beklag­ten vom 02.09.2009 [4] wird die Beschrän­kung des Anwen­dungs­be­reich des § 35 Abs 11 auf den pri­va­ten Rund­funk betä­tigt. Schon allein die Über­schrift als "Sat­zung zur Erhe­bung von Kos­ten im Bereich des bun­des­wei­ten pri­va­ten Rund­funks“ schließt die Anwen­dung auch auf Tele­me­di­en aus. Dass in dem Kos­ten­ver­zeich­nis der Sat­zung in Lfd. Nr. IV 8 auch ein Gebüh­ren­tat­be­stand für die Fest­stel­lung eines Ver­sto­ßes gegen Bestim­mun­gen des Jugend­me­di­en­schutz-Staats­ver­tra­ges ent­hal­ten ist, führt nicht zur Anwen­dung auch auf Tele­me­di­en, da auch im Bereich des bun­des­wei­ten pri­va­ten Rund­funks für der­ar­ti­ge Maß­nah­men ein gro­ßer Auf­ga­ben­be­reich und Bedarf für Über­wa­chung besteht.

Die sich aus der Sys­te­ma­tik des Ver­tra­ges erge­ben­de Unan­wend­bar­keit der Kos­ten­re­ge­lung auf Tele­me­di­en kann nicht aus rechts­me­tho­disch über­ge­ord­ne­ten Grün­den in Fra­ge gestellt wer­den. Ins­be­son­de­re sind die Grün­de für die Ein­füh­rung des § 35 Abs. 11 Rund­funk­staats­ver­trag im Zuge der 10. Ände­rung des Rund­funk­staats­ver­tra­ges nicht geeig­net, die oben dar­ge­leg­ten Grün­de für die Beschrän­kung der Vor­schrift auf den pri­va­ten Rund­funk zu über­win­den. Es mag sein, dass durch die Ände­rung von Kos­ten­vor­schrif­ten des Jugend­me­di­en­schutz­staats­ver­trags – auf den noch ein­zu­ge­hen sein wird –für alle Maß­nah­men der Medi­en­an­stal­ten eine umfas­sen­de Kos­ten­re­ge­lung in § 35 Abs. 11 Rund­funk­staats­ver­trag geschaf­fen wer­den soll­te. Es heißt dazu in der Begrün­dung für Art. 4 zur Ände­rung des Jugend­me­di­en­schutz-Staats­ver­tra­ges, dass die bis­he­ri­gen Bestim­mun­gen über die Kom­mis­si­on für Jugend­me­di­en­schutz – KJM – in § 14 Abs. 8 – 10, die die Finan­zie­rung und Per­so­nal­aus­stat­tung betra­fen, nun­mehr in § 35 des Rund­funk­staats­ver­tra­ges ent­hal­ten sei­en. Wenn es Zweck des Staats­ver­tra­ges gewe­sen sein soll­te, mit § 35 Abs. 11 Rund­funk­staats­ver­trag auch eine Kos­ten­re­ge­lung für Tätig­kei­ten der Kom­mis­si­on für Jugend­me­di­en­schutz im Inter­net­be­reich zu schaf­fen, dann ist die­ser gesetz­ge­be­ri­sche Wil­le nicht hin­rei­chend umge­setzt wor­den.

Ob es ver­trags­tech­nisch mög­lich gewe­sen wäre, den Unter­ab­schnitt 4 des Abschnitts III RStV-10 als eige­nen Abschnitt, also gleich­ran­gig mit den übri­gen Abschnit­ten aus­zu­ge­stal­ten und damit auch auf Tele­me­di­en aus­zu­deh­nen, ist nicht rele­vant, weil es dazu nicht gekom­men ist. Außer­dem wäre es mit der Auf­wer­tung zu einem eige­nen Abschnitt nicht getan gewe­sen. Auch § 1 RStV-10 hät­te geän­dert wer­den müs­sen, indem dort aus­drück­lich hät­te auf­ge­führt wer­den müs­sen, dass der zum eige­nen Abschnitt erho­be­ne 4. Unter­ab­schnitt sowohl für Rund­funk- als auch für Tele­me­di­en gel­ten soll. Wegen sei­ner Aus­rich­tung auf den pri­va­ten Rund­funk wäre dies jedoch ohne gra­vie­ren­de inhalt­li­che Ände­run­gen gar nicht mög­lich gewe­sen.

Auch aus ande­ren Vor­schrif­ten des Medi­en­rechts lässt sich die Kos­ten­pflicht für den Klä­ger nicht begrün­den. Ins­be­son­de­re lässt sie sich nicht aus dem Lan­des­me­di­en­ge­setz her­lei­ten [7]. Zeit­lich anwend­bar ist hier das NMe­di­enG vom 1. Novem­ber 2001 in der Fas­sung der Ände­rung vom 13. Mai 2009 [8] – NMe­di­enG-2009 -. Die Ände­rung durch Gesetz vom 11.10.2010 [9] bleibt außer Betracht, weil sie erst am 1. Janu­ar 2011 und damit nach Erge­hen des ange­foch­te­nen Bei­trags­be­schei­des in Kraft getre­ten ist.

Zu den Auf­ga­ben der Nds. Lan­des­me­di­en­an­stalt gehört nach § 39 Nr. 2 NMe­di­enG 2009 auch die Auf­sicht über pri­va­te Anbie­ter von Tele­me­di­en (§ 20 Jugend­me­di­en­schutz­staats­ver­trag). Damit wird die Tätig­keit der Lan­des­me­di­en­an­stalt über den Bereich des pri­va­ten Rund­funks und des Rund­funks all­ge­mein, mit dem sich die meis­ten Vor­schrif­ten des Medi­en­ge­set­zes befas­sen, auch auf das Inter­net aus­ge­dehnt. Für Amts­hand­lun­gen nach dem NMe­di­enG 2009 erhebt die Lan­des­me­di­en­an­stalt gemäß § 51 Abs. 2 Ver­wal­tungs­ge­büh­ren und Aus­la­gen. Das Nähe­re regelt die Lan­des­me­di­en­an­stalt in ihrer Kos­ten­sat­zung, die sie am 02.09.2009 (Nds. MBl. 846) erlas­sen hat. Sie gilt für Kos­ten für Amts­hand­lun­gen, die nicht von der Kos­ten­sat­zung gemäß § 35 Abs. 11 RStV erfasst wer­den.

Aber auch dar­auf lässt sich die ange­foch­te­ne Kos­ten­ent­schei­dung nicht stüt­zen. Vor­aus­set­zung für eine recht­mä­ßi­ge Kos­ten­er­he­bung ist ein Gebüh­ren­ver­zeich­nis, in dem sowohl der Gebüh­ren­ge­gen­stand als auch der Gebüh­ren­satz hin­rei­chend bestimmt oder bestimm­bar ent­hal­ten sind. Dar­an fehlt es im vor­lie­gen­den Fall. Das Gebüh­ren­ver­zeich­nis ent­hält kei­ner­lei Gebüh­ren­tat­be­stän­de für Auf­sichts­maß­nah­men zur Durch­füh­rung der Auf­ga­ben nach § 39 Nr. 2 2. Halb­satz NMe­di­enG 2009. Die unter I „Zulas­sung von Rund­funk­ver­an­stal­tern“ auf­ge­führ­ten Gebüh­ren­tat­be­stän­de schei­den von vorn­her­ein aus. Unter II sind Auf­sichts­maß­nah­men im Fern­se­hen und Hör­funk auf­ge­führt, um die es hier nicht geht. Ins­be­son­de­re kann die Kos­ten­for­de­rung nicht auf II 1.2 der Kos­ten­sat­zung gestützt wer­den, wo für Bean­stan­dun­gen und Anord­nun­gen gemäß § 12 Abs. 3 Nds. Medi­en­ge­setz ein Gebüh­ren­rah­men von 250,00 bis 2.500,00 € ent­hal­ten ist. Die­se Gebüh­ren kön­nen erho­ben wer­den, wenn die Lan­des­me­di­en­an­stalt fest­stellt, dass durch ein Rund­funk­pro­gramm, durch eine Sen­dung oder durch einen Bei­trag oder in sons­ti­ger Wei­se gegen Rechts­vor­schrif­ten oder behörd­li­che Ent­schei­dun­gen ver­sto­ßen wur­de. Die Anord­nun­gen sind jedoch als Auf­sichts­maß­nah­men nur gegen­über Rund­funk­ver­an­stal­tern zuläs­sig. Weil sich § 12 NMe­di­enG in dem Abschnitt „Zulas­sung von Rund­funk­ver­an­stal­tern“ befin­det, ist die­se Vor­schrift auf Tele­me­di­en, also auf das Inter­net, nicht anwend­bar. Die übri­gen Gebüh­ren­tat­be­stän­de sind nicht ein­schlä­gig.

Auch aus dem Staats­ver­trag über den Schutz der Men­schen­wür­de und den Jugend­schutz in Rund­funk und Tele­me­di­en (Jugend­me­di­en­schutz-Staats­ver­trag – JMStV) ist der Fas­sung des 13. Rund­funk­än­de­rungs­staats­ver­tra­ges Art. 4 vom 17. März 2010 [3] lässt sich für eine Kos­ten­last des Klä­gers nichts her­lei­ten. Das wird auch von der Beklag­ten nicht in Abre­de gestellt. Eine Ermäch­ti­gung zur Kos­ten­er­he­bung und zum Erlass von Kos­ten­sat­zun­gen war in § 14 Abs. 9 des JMStV in der Fas­sung vor dem 10. Rund­funk­än­de­rungs­staats­ver­trag ent­hal­ten, ist jedoch durch Art. 4 des 10. Rundfunk­änderungs­staatsvertrages [10] gestri­chen wor­den. Damit ent­hält der JMStV weder eine eigen­stän­di­ge Kos­ten­re­ge­lung noch die Ermäch­ti­gung zum Erlass von Kos­ten­sat­zun­gen. In der Begrün­dung zur Ände­rung des JMStV wur­de dazu ange­führt, dass die bis­he­ri­gen Bestim­mun­gen über die Kom­mis­si­on für Jugend­me­di­en­schutz in § 14 Abs. 8 – 10, die die Finan­zie­rung und Per­so­nal­aus­stat­tung sowie den Sitz der Kom­mis­si­on für Jugend­me­di­en­schutz betra­fen, nun­mehr in § 35 des Rund­funk­staats­ver­tra­ges ent­hal­ten sei­en. Sofern sich die­se Absicht auch auf Inter­net­auf­trit­te erstre­cken soll­te, ist sie nicht hin­rei­chend umge­setzt wor­den, wie bereits oben aus­ge­führt wur­de.

Die feh­len­de Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge für die Kos­ten­er­he­bung kann nicht durch die ana­lo­ge Anwen­dung etwa von § 35 Abs. 11 RStV-10 geschaf­fen wer­den. Die Aus­deh­nung auch auf die Auf­ga­ben­er­fül­lung im Bereich von Tele­me­di­en schei­det aus Rechts­grün­den aus. Es mag zwar sein, dass hier eine Lücke vor­liegt, die eine Vor­aus­set­zung für die Zuläs­sig­keit einer ana­lo­gen Anwen­dung wäre. Eine Ana­lo­gie ist jedoch aus­ge­schlos­sen, weil damit gegen den Vor­be­halt des Geset­zes ver­sto­ßen wür­de. Bei hoheit­li­chen Ein­grif­fen besteht gene­rell ein Ana­lo­gie­ver­bot. Es ver­stößt nicht nur gegen das Rechts­staats­prin­zip, son­dern auch gegen das Frei­heits­recht aus Art. 2 Abs. 1 GG, wenn gesetz­li­che Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen für einen belas­ten­den Ver­wal­tungs­akt im Wege der ana­lo­gen Anwen­dung einer Norm gewon­nen wer­den [11]. Der Inhalt von Geset­zen als Grund­la­ge für belas­ten­de Maß­nah­men kann durch Aus­le­gung ermit­telt wer­den, wenn er sich nicht unmit­tel­bar aus dem Wort­laut ergibt. Die sich nach den aner­kann­ten Aus­le­gungs­re­geln erge­ben­den Gren­zen bei der Geset­zes­an­wen­dung dür­fen bei belas­ten­den Maß­nah­men nicht durch eine ana­lo­ge Anwen­dung über­schrit­ten wer­den.

Ver­wal­tungs­ge­richt Olden­burg, Urteil vom 23. August 2011 – 1 A 2903/​10

  1. Nds.MBl. 847[]
  2. Nds. GVBl. 198[]
  3. Nds. GVBl. 135[][]
  4. Nds. MBl. 847[][]
  5. Nds. GVBl. 2008 S. 198[]
  6. VG Müns­ter, Urteil vom 12.02.2010 – 1 K 1608/​09; a.A. VG Gel­sen­kir­chen, Urteil vom 16.12.2009 – 14 K 4085/​07; offen gelas­sen VG Min­den, Urteil vom 18.08.2010 – 7 K 721/​10[]
  7. wohl a.A. für Nord­rhein-West­fa­len VG Müns­ter, a.a.O.[]
  8. Nds. GVBl. 170[]
  9. Nds. GVBl. 480[]
  10. Nds. GVBl. 2008, 198[]
  11. BVerfG, Beschl. v. 14.08.1996 – 2 BvR 2088/​93, NJW 1996, 3146; VG Min­den, Urteil vom 29.07.2002 – 6 K 2617/​01[]