Verwaltungsgebühren für Beanstandungsmaßnahmen durch Landesmedienanstalt

Eine Verwaltungsgebühr für Beanstandungsmaßnahmen kann die Landesmedienanstalt weder nach § 35 Abs. 11 Rundfunkstaatsvertrag noch nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag noch nach dem NMedienG erheben.

Verwaltungsgebühren für Beanstandungsmaßnahmen durch Landesmedienanstalt

Mit dieser Begründung ist der Bescheid der Beklagten hinsichtlich der Verwaltungskosten vom Verwaltungsgericht Oldenburg für rechtswidrig erklärt worden. Der Kläger betreibt einen Internetversand von DVDs mit erotischen Inhalten und erhielt eine Beanstandungsverfügung. Durch die dafür erhobene Verfahrensgebühr ist der Kläger in seinen Rechten verletzt. Denn die Kostenentscheidung findet ihre Rechtsgrundlage weder in den Vorschriften, die die Beklagten in dem angefochtenen Bescheid angeführt hat, noch in sonstigen Rechtsnormen.

Die Beklagte hat ihre Kostenforderung auf § 35 Abs. 11 Rundfunkstaatsvertrag i.V.m. §§ 1, 2 Abs. 1 der Kostensatzung der Beklagten im Bereich des bundesweiten privaten Rundfunks vom 02.09.2009 und Nr. IV, 8 des zugehörigen Kostenverzeichnisses1 gestützt. Zeitlich anwendbar ist § 35 Abs. 11 des Rundfunkstaatsvertrages in der Fassung des Gesetzes zum 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 6. Juni 2008 -RStV-102. Die späteren Änderungen einschließlich der Änderung durch das Gesetz zum 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 17. März 20103 haben diese Vorschrift unberührt gelassen.

Die von der Beklagten angeführte Kostenregelung des § 35 Abs. 11 findet sich im RStV-10 im 3. Abschnitt mit der Überschrift „Vorschriften für den privaten Rundfunk“ und dort im 4. Unterabschnitt „Organisation der Medienaufsicht, Finanzierung“. Die Überschrift “Organisation” hat § 35 durch die 10. Änderung des Rundfunkstaatsvertrages an Stelle von “Aufsicht im Rahmen der Meinungsvielfalt” erhalten. Die durch den 10. Änderungsstaatsvertrag eingeführte Kostenregelung in § 35 Abs. 11 besagt in Satz 1, dass von den Verfahrensbeteiligten durch die zuständigen Landesmedienanstalten Kosten in angemessenem Umfang zu erheben sind. Satz 2 enthält die Ermächtigung der Landesmedienanstalten zu Ausführungsregelungen durch übereinstimmende Satzungen. Satz 1 entspricht wörtlich der zuvor geltenden Regelung in § 35 Abs. 8 S. 4 RStV.

Auf die Kostenregelung in § 35 Abs. 11 RStV-10 kann die Beklagte sich nicht berufen, weil sie das hier in Rede stehende Verwaltungshandeln nicht erfasst. Deshalb kann auch die auf § 35 Abs. 11 RStV-10 gestützte Satzung zur Erhebung von Kosten im Bereich des bundesweiten privaten Rundfunks vom 02.09.20094 nicht zur Anwendung kommen.

Die Anwendung von § 35 Abs. 11 des Rundfunkstaatsvertrages in der Fassung des 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrages5 – RStV-10 – scheidet schon deshalb aus, weil diese Vorschrift nur für den privaten Rundfunk, nicht aber für Telemedien gilt, wie schon durch die Zuordnung zum III. Abschnitt mit der Überschrift “Vorschriften für den privaten Rundfunk” deutlich wird. Internetauftritte gehören zu den Telemedien, für deren Regulierung die Landesmedienanstalten (auch) zuständig sind, sie sind aber kein Rundfunk im Sinne des Rundfunkstaatsvertrages. Der in § 1 RStV-10 definierte Anwendungsbereich des Staatsvertrages erfasst die Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunk in Deutschland in einem dualen Rundfunksystem. Für Telemedien gelten nur der 4. bis 6. Abschnitt sowie § 20 Abs. 2 des Staatsvertrages. Wegen der eindeutigen Zuordnung der Kostenregelung in § 35 Abs. 11 zum III. Abschnitt „Vorschriften für den privaten Rundfunk“ scheidet eine Anwendung dieser Regelung auf Kostenerhebungen für Aufsichtsmaßnahmen im Internetbereich aus6.

Die systematische Einordnung der Kostenregelung in die Vorschriften “für den privaten Rundfunk“ mit der Folge der Unanwendbarkeit für Maßnahmen im Telemedienbereich ist eindeutig und kann nicht etwa durch Verweis auf die Überschrift des 4. Unterabschnitts in Frage gestellt werden. Es mag sein, dass der Titel „Organisation der Medienaufsicht, Finanzierung“ auch den Bereich von Telemedien abdecken könnte, wenn er ein Abschnitt für sich wäre. Da sich der 4. Unterabschnitt aber im III. Abschnitt ” Vorschriften für den privaten Rundfunk” befindet, kann der Anwendungsbereich des Unterabschnitts nicht über den Bereich des Abschnitts hinausgehen.

Auch die Erwähnung der Kommission für Jugendmedienschutz, für deren Tätigkeit hier Kosten erhoben werden, in § 35 Abs. 2 RStV-10 als Organ der Landesmedienanstalt reicht nicht, um § 35 Abs. 11 RStV-10 unabhängig von seiner systematischen Zuordnung als Grundlage für die Kostenpflicht auch bei Entscheidungen im Telemedienbereich heranzuziehen. Die Kommission für Jugendmedienschutz hat auch im Bereich des bundesweiten privaten Rundfunks einen weiten Aufgabenbereich. Auch dort muss die Einhaltung von Bestimmungen des Jugendschutzes überwacht werden. Deshalb besteht Anlass für eine Kostenregelung für die Aufsicht über den privaten Rundfunk. Für Internetangebote greift diese Kostenregelung jedoch nicht ein. In § 36 RStV-10 sind Aufgaben und Befugnisse der in § 35 Abs. 2 RStV-10 aufgeführten Gremien definiert, die eine Kostenpflicht nach § 35 Abs. 11 RStV-10 auslösen können. Diese Aufgaben und Befugnisse können nur dem privaten Rundfunk, nicht aber den Telemedien zugeordnet werden.

Durch die auf § 35 Abs. 11 RStV-10 gestützte Kostensatzung der Beklagten vom 02.09.20094 wird die Beschränkung des Anwendungsbereich des § 35 Abs 11 auf den privaten Rundfunk betätigt. Schon allein die Überschrift als “Satzung zur Erhebung von Kosten im Bereich des bundesweiten privaten Rundfunks“ schließt die Anwendung auch auf Telemedien aus. Dass in dem Kostenverzeichnis der Satzung in Lfd. Nr. IV 8 auch ein Gebührentatbestand für die Feststellung eines Verstoßes gegen Bestimmungen des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages enthalten ist, führt nicht zur Anwendung auch auf Telemedien, da auch im Bereich des bundesweiten privaten Rundfunks für derartige Maßnahmen ein großer Aufgabenbereich und Bedarf für Überwachung besteht.

Die sich aus der Systematik des Vertrages ergebende Unanwendbarkeit der Kostenregelung auf Telemedien kann nicht aus rechtsmethodisch übergeordneten Gründen in Frage gestellt werden. Insbesondere sind die Gründe für die Einführung des § 35 Abs. 11 Rundfunkstaatsvertrag im Zuge der 10. Änderung des Rundfunkstaatsvertrages nicht geeignet, die oben dargelegten Gründe für die Beschränkung der Vorschrift auf den privaten Rundfunk zu überwinden. Es mag sein, dass durch die Änderung von Kostenvorschriften des Jugendmedienschutzstaatsvertrags – auf den noch einzugehen sein wird –für alle Maßnahmen der Medienanstalten eine umfassende Kostenregelung in § 35 Abs. 11 Rundfunkstaatsvertrag geschaffen werden sollte. Es heißt dazu in der Begründung für Art. 4 zur Änderung des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages, dass die bisherigen Bestimmungen über die Kommission für Jugendmedienschutz – KJM – in § 14 Abs. 8 – 10, die die Finanzierung und Personalausstattung betrafen, nunmehr in § 35 des Rundfunkstaatsvertrages enthalten seien. Wenn es Zweck des Staatsvertrages gewesen sein sollte, mit § 35 Abs. 11 Rundfunkstaatsvertrag auch eine Kostenregelung für Tätigkeiten der Kommission für Jugendmedienschutz im Internetbereich zu schaffen, dann ist dieser gesetzgeberische Wille nicht hinreichend umgesetzt worden.

Ob es vertragstechnisch möglich gewesen wäre, den Unterabschnitt 4 des Abschnitts III RStV-10 als eigenen Abschnitt, also gleichrangig mit den übrigen Abschnitten auszugestalten und damit auch auf Telemedien auszudehnen, ist nicht relevant, weil es dazu nicht gekommen ist. Außerdem wäre es mit der Aufwertung zu einem eigenen Abschnitt nicht getan gewesen. Auch § 1 RStV-10 hätte geändert werden müssen, indem dort ausdrücklich hätte aufgeführt werden müssen, dass der zum eigenen Abschnitt erhobene 4. Unterabschnitt sowohl für Rundfunk- als auch für Telemedien gelten soll. Wegen seiner Ausrichtung auf den privaten Rundfunk wäre dies jedoch ohne gravierende inhaltliche Änderungen gar nicht möglich gewesen.

Auch aus anderen Vorschriften des Medienrechts lässt sich die Kostenpflicht für den Kläger nicht begründen. Insbesondere lässt sie sich nicht aus dem Landesmediengesetz herleiten7. Zeitlich anwendbar ist hier das NMedienG vom 1. November 2001 in der Fassung der Änderung vom 13. Mai 20098 – NMedienG-2009 -. Die Änderung durch Gesetz vom 11.10.20109 bleibt außer Betracht, weil sie erst am 1. Januar 2011 und damit nach Ergehen des angefochtenen Beitragsbescheides in Kraft getreten ist.

Zu den Aufgaben der Nds. Landesmedienanstalt gehört nach § 39 Nr. 2 NMedienG 2009 auch die Aufsicht über private Anbieter von Telemedien (§ 20 Jugendmedienschutzstaatsvertrag). Damit wird die Tätigkeit der Landesmedienanstalt über den Bereich des privaten Rundfunks und des Rundfunks allgemein, mit dem sich die meisten Vorschriften des Mediengesetzes befassen, auch auf das Internet ausgedehnt. Für Amtshandlungen nach dem NMedienG 2009 erhebt die Landesmedienanstalt gemäß § 51 Abs. 2 Verwaltungsgebühren und Auslagen. Das Nähere regelt die Landesmedienanstalt in ihrer Kostensatzung, die sie am 02.09.2009 (Nds. MBl. 846) erlassen hat. Sie gilt für Kosten für Amtshandlungen, die nicht von der Kostensatzung gemäß § 35 Abs. 11 RStV erfasst werden.

Aber auch darauf lässt sich die angefochtene Kostenentscheidung nicht stützen. Voraussetzung für eine rechtmäßige Kostenerhebung ist ein Gebührenverzeichnis, in dem sowohl der Gebührengegenstand als auch der Gebührensatz hinreichend bestimmt oder bestimmbar enthalten sind. Daran fehlt es im vorliegenden Fall. Das Gebührenverzeichnis enthält keinerlei Gebührentatbestände für Aufsichtsmaßnahmen zur Durchführung der Aufgaben nach § 39 Nr. 2 2. Halbsatz NMedienG 2009. Die unter I „Zulassung von Rundfunkveranstaltern“ aufgeführten Gebührentatbestände scheiden von vornherein aus. Unter II sind Aufsichtsmaßnahmen im Fernsehen und Hörfunk aufgeführt, um die es hier nicht geht. Insbesondere kann die Kostenforderung nicht auf II 1.2 der Kostensatzung gestützt werden, wo für Beanstandungen und Anordnungen gemäß § 12 Abs. 3 Nds. Mediengesetz ein Gebührenrahmen von 250,00 bis 2.500,00 € enthalten ist. Diese Gebühren können erhoben werden, wenn die Landesmedienanstalt feststellt, dass durch ein Rundfunkprogramm, durch eine Sendung oder durch einen Beitrag oder in sonstiger Weise gegen Rechtsvorschriften oder behördliche Entscheidungen verstoßen wurde. Die Anordnungen sind jedoch als Aufsichtsmaßnahmen nur gegenüber Rundfunkveranstaltern zulässig. Weil sich § 12 NMedienG in dem Abschnitt „Zulassung von Rundfunkveranstaltern“ befindet, ist diese Vorschrift auf Telemedien, also auf das Internet, nicht anwendbar. Die übrigen Gebührentatbestände sind nicht einschlägig.

Auch aus dem Staatsvertrag über den Schutz der Menschenwürde und den Jugendschutz in Rundfunk und Telemedien (Jugendmedienschutz-Staatsvertrag – JMStV) ist der Fassung des 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrages Art. 4 vom 17. März 20103 lässt sich für eine Kostenlast des Klägers nichts herleiten. Das wird auch von der Beklagten nicht in Abrede gestellt. Eine Ermächtigung zur Kostenerhebung und zum Erlass von Kostensatzungen war in § 14 Abs. 9 des JMStV in der Fassung vor dem 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrag enthalten, ist jedoch durch Art. 4 des 10. Rundfunk­änderungs­staatsvertrages10 gestrichen worden. Damit enthält der JMStV weder eine eigenständige Kostenregelung noch die Ermächtigung zum Erlass von Kostensatzungen. In der Begründung zur Änderung des JMStV wurde dazu angeführt, dass die bisherigen Bestimmungen über die Kommission für Jugendmedienschutz in § 14 Abs. 8 – 10, die die Finanzierung und Personalausstattung sowie den Sitz der Kommission für Jugendmedienschutz betrafen, nunmehr in § 35 des Rundfunkstaatsvertrages enthalten seien. Sofern sich diese Absicht auch auf Internetauftritte erstrecken sollte, ist sie nicht hinreichend umgesetzt worden, wie bereits oben ausgeführt wurde.

Die fehlende Ermächtigungsgrundlage für die Kostenerhebung kann nicht durch die analoge Anwendung etwa von § 35 Abs. 11 RStV-10 geschaffen werden. Die Ausdehnung auch auf die Aufgabenerfüllung im Bereich von Telemedien scheidet aus Rechtsgründen aus. Es mag zwar sein, dass hier eine Lücke vorliegt, die eine Voraussetzung für die Zulässigkeit einer analogen Anwendung wäre. Eine Analogie ist jedoch ausgeschlossen, weil damit gegen den Vorbehalt des Gesetzes verstoßen würde. Bei hoheitlichen Eingriffen besteht generell ein Analogieverbot. Es verstößt nicht nur gegen das Rechtsstaatsprinzip, sondern auch gegen das Freiheitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG, wenn gesetzliche Ermächtigungsgrundlagen für einen belastenden Verwaltungsakt im Wege der analogen Anwendung einer Norm gewonnen werden11. Der Inhalt von Gesetzen als Grundlage für belastende Maßnahmen kann durch Auslegung ermittelt werden, wenn er sich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut ergibt. Die sich nach den anerkannten Auslegungsregeln ergebenden Grenzen bei der Gesetzesanwendung dürfen bei belastenden Maßnahmen nicht durch eine analoge Anwendung überschritten werden.

Verwaltungsgericht Oldenburg, Urteil vom 23. August 2011 – 1 A 2903/10

  1. Nds.MBl. 847 []
  2. Nds. GVBl. 198 []
  3. Nds. GVBl. 135 [] []
  4. Nds. MBl. 847 [] []
  5. Nds. GVBl. 2008 S. 198 []
  6. VG Münster, Urteil vom 12.02.2010 – 1 K 1608/09; a.A. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 16.12.2009 – 14 K 4085/07; offen gelassen VG Minden, Urteil vom 18.08.2010 – 7 K 721/10 []
  7. wohl a.A. für Nordrhein-Westfalen VG Münster, a.a.O. []
  8. Nds. GVBl. 170 []
  9. Nds. GVBl. 480 []
  10. Nds. GVBl. 2008, 198 []
  11. BVerfG, Beschl. v. 14.08.1996 – 2 BvR 2088/93, NJW 1996, 3146; VG Minden, Urteil vom 29.07.2002 – 6 K 2617/01 []