Verwaltungsgebührenbefreiung für staatliche Hochschulen

Eine Hochschule in Trägerschaft des Staates ist auch als staatliche Einrichtung keine Landesbehörde im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz in der Fassung des Gesetzes vom 7. Dezember 20061 und genießt daher keine Verwaltungsgebührenbefreiung.

Verwaltungsgebührenbefreiung für staatliche Hochschulen

Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 NVwKostG 2007 werden Gebühren nicht erhoben für Amtshandlungen, zu denen eine Landesbehörde Anlass gegeben hat (Alt. 1) oder zu denen in Ausübung öffentlicher Gewalt eine andere Behörde im Land, eine Behörde des Bundes oder die Behörde eines anderen Bundeslandes Anlass gegeben hat (Alt 2), es sei denn, dass die Gebühr Dritten auferlegt oder in sonstiger Weise auf Dritte umgelegt werden kann2.

Eine Hochschule in staatlicher Trägerschaft ist keine Landesbehörde im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 NVwKostG 2007. Landesbehörden im Sinne dieser Vorschrift sind nur die dem Land Niedersachsen unmittelbar, also nicht rechtsfähig zugeordneten Behörden und Einrichtungen der Landesverwaltung3. Hierzu zählt die Hochschule nicht. Sie ist als Hochschule in Trägerschaft des Staates (vgl. §§ 1 Abs. 1 Satz 1, 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. f NHG) zwar nicht nur Körperschaft des öffentlichen Rechts, sondern auch staatliche Einrichtung (vgl. § 58 Abs. 1 Satz 1 HRG; §§ 15, 47 NHG) und nimmt als solche insbesondere die Krankenversorgung und andere Aufgaben auf dem Gebiet des öffentlichen Gesundheitswesens wahr (vgl. § 47 Satz 2 Nr. 5 NHG). Die Hochschule bedient sich zur Erfüllung dieser verschiedenen Aufgaben aber einer einheitlichen (körperschaftlichen) Verwaltungsstruktur (vgl. §§ 36, 63b Satz 1 NHG und § 58 Abs. 3 HRG a.F., § 75 Abs. 3 NHG a.F.), die es ausschließt, die Hochschule als Teil der unmittelbaren Landesverwaltung anzusehen. Auch die staatlichen Angelegenheiten werden daher nur im Wege der mittelbaren Landesverwaltung wahrgenommen4.

Dieses Ergebnis widerspricht auch nicht dem Willen des Gesetzgebers, wie er im NVwKostG 2007 Niederschlag gefunden hat.

Den Gesetzesmaterialien des NVwKostG 2007 kann nicht entnommen werden, dass der Gesetzgeber die Hochschulen in Trägerschaft des Staates als “Landesbehörden” im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 NVwKostG 2007 angesehen hat. Erkennbar ist vielmehr, dass sich der Gesetzgeber mit der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts auseinandergesetzt, diese aber nur zum Anlass genommen hat, künftig auch bereits die mittelbare Abwälzungsmöglichkeit einer Gebühr zum Wegfall der persönlichen Gebührenfreiheit nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 NVwKostG genügen zu lassen5. Den seinerzeit ebenfalls in der Rechtsprechung bereits entwickelten Begriff der “Landesbehörde”6 wollte der Gesetzgeber mit dem NVwKostG 2007 hingegen offenbar (noch) nicht korrigieren.

Dies ist vielmehr erst mit dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Haushaltsbegleitgesetz 20087 geschehen, mit dem der Gesetzgeber die Gebührenfreiheit nach § 2 Abs. 1 NVwKostG auch auf solche Amtshandlungen erstreckt hat, “zu denen eine Hochschule in staatlicher Verantwortung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 NHG oder eine Stiftung, die nach § 55 NHG Trägerin einer Hochschule ist, Anlass gegeben hat, es sei denn, dass die Gebühr Dritten auferlegt oder in sonstiger Weise auf Dritte umgelegt werden kann”. Zur Begründung dieser Regelung wird im Gesetzentwurf der Regierungsfraktionen8 ausgeführt:

“Die Einfügung der neuen Nummer 2 in § 2 Abs. 1 NVwKostG beruht auf der Überlegung, dass eine Hochschule nach § 55 Abs. 1 NHG auf Antrag durch Verordnung der Landesregierung in die Trägerschaft einer rechtsfähigen Stiftung des öffentlichen Rechts überführt werden kann. Durch die Nummer 2 wird klargestellt, dass die Hochschulen in staatlicher Verantwortung (Hochschulen in Trägerschaft des Staates und Hochschulen in Trägerschaft von rechtsfähigen Stiftungen des öffentlichen Rechts) nach § 1 NHG gleich behandelt werden und den Landesbehörden nach Nummer 1 gleichgestellt sind. Dieses rechtfertigt sich durch das beiden Hochschultypen immanente Strukturprinzip der staatlichen Verantwortung, das insbesondere auch die finanzielle Verantwortung des Staates umfasst, und entspricht dem Sinn und Zweck der Befreiungsnorm, Zahlungen innerhalb desselben Kassenkreises möglichst zu vermeiden. Die Klarstellung dient zugleich der Rechtssicherheit. Dabei handelt es sich bei der neuen Nummer 2 um einen Sonderfall, der teilweise auch bereits durch Nummer 1 geregelt ist. Im gegebenen Zusammenhang ist es jedoch notwendig, diesen Sonderfall in seiner Gesamtheit ausdrücklich zu regeln.”

Mit dieser Begründung gibt auch der Gesetzgeber zu erkennen, dass er die Hochschulen in staatlicher Trägerschaft lediglich den Landesbehörden gleichstellen möchte, diese aber nicht als solche ansieht. Die zwar als solche bezeichnete Klarstellung durch das Haushaltsbegleitgesetz 2008 gewährt die Gebührenbefreiung den Hochschulen in staatlicher Trägerschaft damit konstitutiv. Bestätigt wird diese Annahme durch die Auffassung des Gesetzgebers, mit der im NVwKostG 2007 zunächst nur vorgesehenen Gebührenbefreiung für Landesbehörden lediglich Zahlungen innerhalb desselben Kassenkreises zu vermeiden. Denn dieser Zweck wird für die Hochschulen in staatlicher Trägerschaft mit einer Gebührenbefreiung nicht erreicht. Entgegen der Auffassung der Hochschule werden ihre Einnahmen und Ausgaben nämlich nicht unmittelbar und vollständig im Haushaltsplan des Landes Niedersachsen abgebildet. Gemäß § 49 NHG wird die Hochschule vielmehr als Landesbetrieb nach § 26 Abs. 1 Landeshaushaltsordnung Niedersachsen – LHO – geführt. Sie erstellt damit nach § 26 Abs. 1 Satz 2 LHO einen Wirtschaftsplan, der dem Haushaltsplan lediglich als Anlage beigefügt oder in die Erläuterungen aufgenommen wird. Im Haushaltsplan selbst sind für die Hochschule nur die Zuführungen oder die Ablieferungen veranschlagt9. Damit erscheinen lediglich die wirtschaftlichen Ergebnisse der Hochschule als staatlicher Einrichtung im Landeshaushaltsplan; ihre Einnahmen und Ausgaben werden dagegen nicht unmittelbar im Landeshaushaltsplan geführt und die Kassenkreise des Landes Niedersachsen und der Hochschule als staatlicher Einrichtung sind getrennt10.

Die Hochschule kann sich als “andere Behörde im Land” im vorliegenden Fall auch nicht auf den Befreiungstatbestand des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 NVwKostG 2007 berufen. Das Verwaltungsgericht hat in der angefochtenen Entscheidung zutreffend darauf hingewiesen, dass die letztlich die Verwaltungsgebührenpflicht veranlassende medizinische Strahlenanwendung (vgl. § 83 Strahlenschutzanwendung) und Anwendung von Röntgenstrahlung am Menschen (vgl. § 17a Röntenverordnung) durch die Hochschule keine Ausübung öffentlicher Gewalt darstellt11.

Ist damit die Hochschule keine “Landesbehörde” im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 NVwKostG 2007 und hat sie hier auch nicht “in Ausübung öffentlicher Gewalt (als) eine andere Behörde im Land” im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 NVwKostG 2007 gehandelt, kommt es für das Nichtvorliegen der Gebührenbefreiung nach diesen Bestimmungen entscheidungserheblich nicht mehr darauf an, ob die Hochschule die von der Beklagten erhobene Gebühr auf Dritte abwälzen kann. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht kann daher hier dahinstehen lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen dieses Ausschlussgrundes für eine Gebührenbefreiung erfüllt sind. Es weist gleichwohl darauf hin, dass entgegen der Auffassung der Hochschule bereits nach dem am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen und hier anzuwendenden Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes, des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes und anderer Gesetze12 auch die mittelbare Abwälzungsmöglichkeit einer Gebühr zum Wegfall der persönlichen Gebührenfreiheit nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 NVwKostG führt und diese Voraussetzungen nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts hier vorliegen dürften.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 4. Mai 2011 – 8 LA 73/10

  1. Nds. GVBl. S. 575 []
  2. vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt der bei Anfechtungsklagen zu berücksichtigenden Sach- und Rechtslage: Nds. OVG, vom 15.06.2010 – 8 LB 115/09, m.w.N. []
  3. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 14.09.1993 – 1 L 334/91, NdsRpfl. 1994, 27 f.; Loeser/Barthel, Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz, Stand: August 2010, § 2 Anm. 2.1 []
  4. vgl. VG Göttingen, Urteil vom 04.10.2007 – 2 A 607/05; VG Göttingen, Urteil vom 16.11.1995 – 4 A 4063/95; Hailbronner/Geis, HRG, § 58 Rn. 18; Oldiges, Hochschulleitung und Hochschulverwaltung, in: Festschrift für Werner Thieme zum 70. Geburtstag, 1993, S. 647, 652 ff.; Thieme, Deutsches Hochschulrecht, 3. Aufl., Rn. 595 []
  5. vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes, des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes und anderer Gesetze, LT-Drs. 15/3000, S. 12 und 29; Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres und Sport, LT-Drs. 15/3376, S. 13; Schriftlicher Bericht der Berichterstatterin, LT-Drs. 15/3401, S. 2 und 6 []
  6. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 14.09.1993, a.a.O.; VG Göttingen, Urteil vom 16.11.1995 – 4 A 4063/95 []
  7. vom 17.12. 2007, Nds. GVBl. S. 775 []
  8. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und der FDP, LT-Drs. 15/4025, S. 6 f. []
  9. vgl. Land Niedersachsen, Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 2007, Band 1, S. 126 ff. (Anlage zu Kapitel 06 19), Stand: 03.05.2011 []
  10. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 – 3 C 43.09, LKV 2011, 134, 135; LSG Niedersachsen-Bremen, Beschluss vom 21.12.2009 – L 1 SF 1/08 (zur Kostenbefreiung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 GKG) []
  11. vgl. zu den Anforderungen: Nds. OVG, Beschluss vom 05.06.2001 – 1 L 3362/00; Urteil vom 27.10.1967 – III OVG A 163/66, KStZ 1968, 99, 101 []
  12. vom 07.12. 2006, Nds. GVBl. S. 575, dort Art. 2 Nr. 1. a. []