Ver­wal­tungs­in­ter­ne Neu­be­wer­tung als auf­lö­sen­de Bedin­gung?

Unter den Begriff des eine Bedin­gung aus­lö­sen­den Ereig­nis­ses im Sin­ne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayV­wVfG fal­len nur von der Außen­welt wahr­nehm­ba­re Hand­lun­gen, Erklä­run­gen oder Gescheh­nis­se, nicht hin­ge­gen nur zur Gedan­ken­welt eines Betei­lig­ten gehö­ren­de Vor­stel­lun­gen. Die rein ver­wal­tungs­in­ter­ne Neu­be­wer­tung abge­schlos­se­ner Zuwen­dungs­fäl­le kann dar­um nicht als künf­ti­ges Ereig­nis für eine auf­lö­sen­de Bedin­gung die­nen und kei­ne auto­ma­ti­sche Redu­zie­rung einer Zuwen­dung bewir­ken.

Ver­wal­tungs­in­ter­ne Neu­be­wer­tung als auf­lö­sen­de Bedin­gung?

Ein Zuwen­dungs­emp­fän­ger hat nach Art. 49a Abs. 1 Satz 1 BayV­wVfG bereits erbrach­te Leis­tun­gen grund­sätz­lich zu erstat­ten, wenn und soweit die Zuwen­dung infol­ge Ein­tritts einer auf­lö­sen­den Bedin­gung unwirk­sam gewor­den ist. Im vor­lie­gend vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall fin­den die baye­ri­schen All­ge­mei­nen Neben­be­stim­mun­gen für Zuwen­dun­gen zur Pro­jekt­för­de­rung an kom­mu­na­le Kör­per­schaf­ten mit Stand 2005 1 als Neben­be­stim­mun­gen Anwen­dung. Die­se all­ge­mei­nen Neben­be­stim­mun­gen, die für eine Viel­zahl von För­der­fäl­len vor­for­mu­liert sind, kön­nen wirk­sa­me Auf­la­gen oder Bedin­gun­gen ent­hal­ten. Aller­dings ist die in Nr. 2.1 ANBest‑K 2005 ent­hal­te­ne Rege­lung, dass der Rück­gang der im Finan­zie­rungs­plan ver­an­schlag­ten zuwen­dungs­fä­hi­gen Aus­ga­ben zu einer Ermä­ßi­gung der Zuwen­dung führt, nicht als auf­schie­ben­de Bedin­gung zu ver­ste­hen.

Eine Bedin­gung wird nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayV­wVfG dadurch cha­rak­te­ri­siert, dass sie den Ein­tritt oder den Weg­fall einer Ver­güns­ti­gung oder Belas­tung von dem unge­wis­sen Ein­tritt eines zukünf­ti­gen Ereig­nis­ses abhän­gig macht. Unter den Begriff des Ereig­nis­ses fal­len nur von der Außen­welt wahr­nehm­ba­re Hand­lun­gen, Erklä­run­gen oder Gescheh­nis­se. Für ein Ereig­nis ist im all­ge­mei­nen Sprach­ge­brauch kenn­zeich­nend, dass es erlebt, gehört, gese­hen, mit ande­ren Wor­ten durch Wahr­neh­mung erfasst wer­den kann. Dass es sich bei dem in Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayV­wVfG genann­ten "Ereig­nis" um einen empi­risch nach­prüf­ba­ren Vor­gang han­deln muss, legt auch der seman­ti­sche Zusam­men­hang zum "Ein­tritt" des Ereig­nis­ses nahe, der den Zeit­punkt bestimmt, ab dem der Ver­wal­tungs­akt einen ande­ren Rege­lungs­ge­halt erhält. Da das künf­ti­ge unge­wis­se Ereig­nis kraft Geset­zes ohne wei­te­ren Zwi­schen­schritt einen Rechts­ver­lust oder einen Rechts­ge­winn her­bei­führt, muss sein Ein­tritt auch aus Grün­den der Rechts­si­cher­heit für alle Betei­lig­ten – für den Adres­sa­ten des Bescheids, für die Behör­de und ggf. für Drit­te – glei­cher­ma­ßen ohne Wei­te­res erfass­bar sein. Dies ist bei äuße­ren, zur all­ge­mei­nen Erfah­rungs­welt gehö­ren­den Tat­sa­chen der Fall, nicht hin­ge­gen bei nur zur Gedan­ken­welt eines Betei­lig­ten gehö­ren­den Vor­stel­lun­gen.

Nach die­sen Maß­stä­ben wider­spricht die Annah­me revi­si­blem Recht, dass es sich bei der in Nr. 2.1 ANBest‑K 2005 ent­hal­te­nen Neben­be­stim­mung um eine auf­lö­sen­de Bedin­gung im Sin­ne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayV­wVfG han­de­le. Hier­für kann zwar ins Feld geführt wer­den, dass durch die For­mu­lie­rung "ermä­ßigt sich" ein Auto­ma­tis­mus zwi­schen dem Rück­gang der zuwen­dungs­fä­hi­gen Aus­ga­ben und dem Rück­gang der Zuwen­dung nahe­ge­legt wird. Ein sol­cher Auto­ma­tis­mus zwi­schen dem Ein­tritt eines künf­ti­gen Ereig­nis­ses und einer Ver­än­de­rung des Rege­lungs­ge­halts des Ver­wal­tungs­ak­tes prägt auch die Bedin­gung im Sin­ne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayV­wVfG.

Gegen ein sol­ches Ver­ständ­nis der Nr. 2.1 ANBest‑K 2005 als Bedin­gung spricht aber ent­schei­dend, dass in die­ser Klau­sel kein die Bedin­gung aus­lö­sen­des Ereig­nis benannt wird. Ver­steht man den Begriff des Ereig­nis­ses im Sin­ne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayV­wVfG als ein empi­risch wahr­nehm­ba­res Gesche­hen, dann ver­mit­telt zwar die For­mu­lie­rung "Rück­gang der zuwen­dungs­fä­hi­gen Aus­ga­ben" das Bild eines wahr­nehm­ba­ren Vor­gangs. Tat­säch­lich ist der Aus­ga­ben­rück­gang aber anders als die bau­li­che Durch­füh­rung der geför­der­ten Maß­nah­men kein beob­acht­ba­res Ereig­nis. Die Fest­stel­lung, dass und um wie­viel die zuwen­dungs­fä­hi­gen Aus­ga­ben zurück­ge­gan­gen sind, beruht nicht auf der grund­sätz­lich allen Betei­lig­ten glei­cher­ma­ßen mög­li­chen Wahr­neh­mung von Tat­sa­chen. Ins­be­son­de­re kann der Rück­gang der zuwen­dungs­fä­hi­gen Aus­ga­ben nicht auf ein­fa­che Wei­se durch Sich­tung und Addi­ti­on der im Zusam­men­hang mit der geför­der­ten Maß­nah­me ein­ge­gan­ge­nen Abrech­nungs­be­le­ge gewon­nen wer­den. Denn bei jedem Ein­zel­be­leg muss eine för­der­recht­li­che Bewer­tung, ob und inwie­weit eine tat­säch­lich getä­tig­te Aus­ga­be zuwen­dungs­fä­hig ist, hin­zu­kom­men. Erst dann kön­nen die getä­tig­ten zuwen­dungs­fä­hi­gen Aus­ga­ben addiert und mit den ver­an­schlag­ten zuwen­dungs­fä­hi­gen Aus­ga­ben ver­gli­chen wer­den.

Das für eine Bedin­gung unab­ding­ba­re "Ereig­nis" kann auch nicht durch Aus­le­gung der Klau­sel ermit­telt wer­den. Denk­bar wäre, dabei auf wahr­nehm­ba­re Ereig­nis­se abzu­stel­len, die – wie die Berech­nung des Zuwen­dungs­emp­fän­gers, der Schluss­be­scheid der Bewil­li­gungs­be­hör­de oder der Prüf­be­richt eines Rech­nungs­hofs – dem "Rück­gang der zuwen­dungs­fä­hi­gen Aus­ga­ben" nach­fol­gen. Aller­dings ent­hält die Nr. 2.1 ANBest‑K 2005 kei­ner­lei Hin­weis dar­auf, dass es für die "Ermä­ßi­gung" der Zuwen­dung auf die vom Zuwen­dungs­emp­fän­ger, von der Bewil­li­gungs­be­hör­de oder von einem Prü­fer sub­jek­tiv für rich­tig gehal­te­ne Rechts­an­wen­dung ankom­men soll. Kei­ner der Akteu­re wird in der Neben­be­stim­mung genannt und für maß­geb­lich erklärt. Ins­be­son­de­re tritt aus der Rege­lung nicht erkenn­bar der Wil­le her­vor, dass auch eine recht­lich viel­leicht feh­ler­haf­te "Schluss­be­rech­nung" der Bewil­li­gungs­be­hör­de, sobald sie abge­ge­ben wird, als auf­lö­sen­des Ereig­nis den Umfang der Zuwen­dung bestim­men soll.

Die recht­li­che Neu­be­wer­tung des Zuwen­dungs­fal­les durch die Bewil­li­gungs­be­hör­de stellt damit kein für den Ein­tritt der Rechts­än­de­rung taug­li­ches Ereig­nis im Sin­ne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayV­wVfG dar. Der Klä­ger weist daher zu Recht dar­auf hin, dass die recht­li­che Neu­be­wer­tung von Zuwen­dungs­fra­gen zunächst ein rein inne­rer Vor­gang und nicht – wie von Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayV­wVfG gefor­dert – ein von der Außen­welt erfass­ba­res Ereig­nis dar­stellt. Solan­ge kein ver­tre­tungs­be­rech­tig­ter Amts­trä­ger der Bewil­li­gungs­be­hör­de eine nach außen gerich­te­te Erklä­rung abgibt oder eine für die Außen­welt wahr­nehm­ba­re Hand­lung vor­nimmt, ist im Zwei­fel auch nicht fest­stell­bar, ob und ggf. ab wel­chem Zeit­punkt Erwä­gun­gen ein­zel­ner oder meh­re­rer Mit­ar­bei­ter reprä­sen­ta­tiv für den Wil­len der Behör­de sind. Eine rein inter­ne Neu­be­wer­tung kann daher schon aus Grün­den der Rechts­klar­heit und Rechts­si­cher­heit nicht im Sin­ne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayV­wVfG Anknüp­fungs­punkt einer Ände­rung der im Bewil­li­gungs­be­scheid gere­gel­ten Zuwen­dungs­hö­he sein.

Im Übri­gen wäre eine Bedin­gung, die auf ein dem Zuwen­dungs­emp­fän­ger über­mit­tel­tes recht­li­ches Neu­be­wer­tungs­schrei­ben als unge­wis­ses Ereig­nis abstel­len wür­de, auch in ande­rer Hin­sicht mit Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayV­wVfG unver­ein­bar. Hier­nach muss die Bedin­gung auf ein unge­wis­ses künf­ti­ges Ereig­nis Bezug neh­men. Maß­geb­lich ist dabei die zeit­li­che Per­spek­ti­ve bei Erlass des Beschei­des. Das unge­wis­se zukünf­ti­ge Ereig­nis muss nach Beschei­der­lass ein­tre­ten 2. Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayV­wVfG lässt es nach sei­nem ein­deu­ti­gen Wort­laut nicht zu, dass die Wirk­sam­keit des Beschei­des von ver­gan­ge­nen Ereig­nis­sen abhän­gig gemacht wird. Die recht­li­che Bewer­tung von vor Erlass des Beschei­des ein­ge­tre­te­nen Umstän­den soll gera­de im Ver­wal­tungs­akt selbst erfol­gen. Das Instru­ment der Bedin­gung dient nicht dazu, der Behör­de die Mög­lich­keit zu ver­schaf­fen, die recht­li­che Bewer­tung abge­schlos­se­ner Sach­ver­hal­te offen zu las­sen oder einer zukünf­ti­gen recht­li­chen (Neu-)Bewertung vor­zu­be­hal­ten. Daher hat die Recht­spre­chung Über­prü­fungs­vor­be­hal­te in Bezug auf abge­schlos­se­ne Sach­ver­hal­te nie als Bedin­gung ange­se­hen 3.

Schließ­lich wür­de die Aner­ken­nung eines behörd­li­chen Neu­be­wer­tungs­schrei­bens als auf­lö­sen­de Bedin­gung auch eine unzu­läs­si­ge Umge­hung der Art. 43 Abs. 2, Art. 48 Abs. 1 BayV­wVfG bewir­ken. Denn das Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz hat in den Vor­schrif­ten über die Bestands­kraft und die Rück­nah­me von Ver­wal­tungs­ak­ten für den Fall, dass sich ein Ver­wal­tungs­akt bei erneu­ter recht­li­cher Bewer­tung durch die zustän­di­ge Behör­de als rechts­wid­rig erweist, ein aus­ta­rier­tes Rege­lungs­sys­tem geschaf­fen, das den Prin­zi­pi­en der Rechts­si­cher­heit und der mate­ri­el­len Gerech­tig­keit glei­cher­ma­ßen Rech­nung trägt.

Ein wesent­li­ches Ele­ment die­ser Rege­lung besteht nach Art. 43 Abs. 2 BayV­wVfG dar­in, dass rechts­wid­ri­ge Ver­wal­tungs­ak­te gleich­wohl aus Grün­den der Rechts­si­cher­heit vor­erst wirk­sam blei­ben und nicht im Sin­ne einer auf­lö­sen­den Bedin­gung ab Erkennt­nis der Rechts­wid­rig­keit hin­fäl­lig sind. Die Behör­de muss, um die Wirk­sam­keit des für rechts­wid­rig gehal­te­nen Ver­wal­tungs­akts zu besei­ti­gen, nach Anhö­rung des Betrof­fe­nen eine Ermes­sens­ent­schei­dung über das "Ob" und "Wie" einer Rück­nah­me tref­fen und dabei neben dem Inter­es­se an der Her­stel­lung gesetz­mä­ßi­ger Zustän­de auch das Inter­es­se des Betrof­fe­nen am Erhalt der Zuwen­dung berück­sich­ti­gen. Dabei spielt natur­ge­mäß die Fra­ge eine Rol­le, ob die Grün­de für die Rechts­wid­rig­keit in der Sphä­re des Betrof­fe­nen oder in der Sphä­re der Behör­de lie­gen. Außer­dem räumt das Gesetz – wie die Jah­res­frist des Art. 48 Abs. 4 BayV­wVfG zeigt – dem Grund­satz der Rechts­si­cher­heit beson­de­res Gewicht ein, wenn die zu beur­tei­len­den Umstän­de und die Rechts­wid­rig­keit der Behör­de seit mehr als einem Jahr bekannt sind.

Eine Umge­hung der Art. 43 Abs. 2, Art. 48 BayV­wVfG kann auch nicht mit der Son­der­si­tua­ti­on von Zuwen­dun­gen des Staa­tes an ande­re öffent­lich-recht­li­che Kör­per­schaf­ten gerecht­fer­tigt wer­den. Es trifft zwar zu, dass öffent­lich-recht­li­che Kör­per­schaf­ten auf­grund der eige­nen Bin­dung an Recht und Gesetz sich grund­sätz­lich bei Rück­nah­me rechts­wid­ri­ger Ver­wal­tungs­ak­te nicht auf die beson­de­ren Ver­trau­ens­schutz­be­stim­mun­gen des Art. 48 BayV­wVfG beru­fen kön­nen 4. Dies bedeu­tet jedoch nicht, dass sie kein Inter­es­se an einer ver­läss­li­chen und bestands­si­che­ren Ent­schei­dung des staat­li­chen Zuwen­dungs­ge­bers haben. Viel­mehr müs­sen auch Gemein­den, Zweck­ver­bän­de und ande­re öffent­lich-recht­li­che Zuwen­dungs­emp­fän­ger mit den ihnen zuge­wie­se­nen Mit­teln kal­ku­lie­ren und sich auf eine staat­li­cher­seits ver­bind­lich zuge­sag­te Refi­nan­zie­rung ver­las­sen kön­nen 5. Es liegt daher kei­ne Lage vor, die eine völ­li­ge Außer­acht­las­sung der im Gesetz vor­ge­se­he­nen Bestands­kraft- und Rück­nah­me­re­ge­lun­gen der Art. 43 Abs. 2, Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayV­wVfG recht­fer­ti­gen wür­de.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 15.2014 -

  1. Bekannt­ma­chung vom 08.03.1982, MABl. S. 165, zuletzt geän­dert durch Bekannt­ma­chung vom 02.05.2005, FMBl. S. 84 – im Fol­gen­den ANBest‑K 2005[]
  2. BVerwG, Urteil vom 08.03.1990 – 3 C 15.84, BVerw­GE 85, 24, 27[]
  3. BVerwG, Urteil vom 14.04.1983 – 3 C 8.82 – 67, 99, 102; BSG, Urtei­le vom 11.06.1987 – 7 RAr 105/​85BSGE 62, 32 32; und vom 25.06.1998 – B 7 AL 126/​95 RBSGE 82, 183 31[]
  4. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.04.2006 – 3 C 23.05, BVerw­GE 126, 7 Rn. 24[]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.04.2006 – 3 C 23.05, BVerw­GE 126, 7 Rn. 25[]