Ver­wal­tungs­recht­li­che Straf­zah­lun­gen – und der Schuld­grund­satz

§ 18 Abs. 1 des Geset­zes über den Han­del mit Berech­ti­gun­gen zur Emis­si­on von Treib­haus­ga­sen 1 (TEHG) ist mit dem bun­des­ver­fas­sungs­recht­li­chen Schuld­grund­satz ver­ein­bar.

Ver­wal­tungs­recht­li­che Straf­zah­lun­gen – und der Schuld­grund­satz

§ 18 Abs. 1 TEHG dient der Umset­zung von Art. 16 Abs. 3 und 4 der Richt­li­nie 2003/​87/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 13.10.2003 über ein Sys­tem für den Han­del mit Treib­haus­gas­emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­ten in der Gemein­schaft und zur Ände­rung der Richt­li­nie 96/​61/​EG des Rates 2. Nach die­ser Vor­schrift haben die Mit­glied­staa­ten sicher­zu­stel­len, dass Betrei­bern, die nicht bis zum 30.04.jeden Jah­res eine aus­rei­chen­de Anzahl von Zer­ti­fi­ka­ten zur Abde­ckung ihrer Emis­sio­nen im Vor­jahr abge­ben, eine Sank­ti­on wegen Emis­si­ons­über­schrei­tung auf­er­legt wird; die Sank­ti­on beträgt für jede von der Anla­ge aus­ge­sto­ße­ne Ton­ne Koh­len­di­oxid­ä­qui­va­lent, für die der Betrei­ber kei­ne Zer­ti­fi­ka­te abge­ge­ben hat, 100 €, wäh­rend der ers­ten Han­dels­pe­ri­ode 40 €. Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL ist mit höher­ran­gi­gem Uni­ons­recht, ins­be­son­de­re mit dem uni­ons­recht­lich gewähr­leis­te­ten Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit, ver­ein­bar. Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on hat in sei­nem Urteil vom 17.10.2013 3 ent­schie­den, dass die Sank­ti­on wegen Emis­si­ons­über­schrei­tung unge­ach­tet der Ursa­che der Nicht­ab­ga­be oder der Anzahl der Zer­ti­fi­ka­te, über die die betref­fen­den Betrei­ber tat­säch­lich ver­fü­gen, zu ver­hän­gen ist. Die Höhe der pau­scha­len Sank­ti­on darf nicht unter Beru­fung auf den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ange­passt wer­den 4. Der Gerichts­hof hat die Sank­ti­on auch in der für die ers­te Han­dels­pe­ri­ode maß­ge­ben­den Höhe von 40 € pro Ton­ne nicht bean­stan­det 5. Die Auf­er­le­gung einer Zah­lungs­pflicht in star­rer, von den Grün­den für die Nicht­ab­ga­be der Zer­ti­fi­ka­te unab­hän­gi­ger Höhe ist hier­nach mit den im maß­ge­ben­den Zeit­punkt bei Erlass der EH-RL 6 auf euro­päi­scher Ebe­ne gewähr­leis­te­ten Grund­rech­ten und den all­ge­mei­nen Grund­sät­zen des Uni­ons­rechts ver­ein­bar. Der gegen­tei­li­gen Auf­fas­sung des Gene­ral­an­walts 7 ist der Gerichts­hof nicht gefolgt. Das Vor­brin­gen der Klä­ge­rin gibt kei­nen Anlass, dem Gerichts­hof die Fra­ge der Ver­ein­bar­keit des Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL mit höher­ran­gi­gem Uni­ons­recht erneut vor­zu­le­gen.

Soweit § 18 Abs. 1 TEHG zwin­gen­de Vor­ga­ben des Uni­ons­rechts umsetzt, schei­det eine Über­prü­fung der Vor­schrift am Maß­stab des deut­schen Ver­fas­sungs­rechts, ins­be­son­de­re der Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes, grund­sätz­lich aus 8. An die Stel­le der inzi­den­ten Kon­trol­le am Maß­stab des deut­schen Rechts tritt jene am Maß­stab euro­päi­schen Rechts 9.

Spiel­raum bei der Umset­zung von Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL ver­bleibt den Mit­glied­staa­ten nach dem Urteil des Gerichts­hofs vom 17.10.2013 nur in sehr engen Gren­zen. Zum einen kön­nen die Mit­glied­staa­ten – unter den im Urteil dar­ge­leg­ten Vor­aus­set­zun­gen 10 – Fäl­le höhe­rer Gewalt aner­ken­nen. Von die­ser Mög­lich­keit hat Deutsch­land in § 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG Gebrauch gemacht. Höhe­re Gewalt lag jedoch hier unstrei­tig nicht vor. Zum ande­ren steht es den Mit­glied­staa­ten frei, Mecha­nis­men zur Mah­nung, Auf­for­de­rung und vor­zei­ti­gen Abga­be ein­zu­füh­ren, durch die gut­gläu­bi­ge Betrei­ber umfas­send über ihre Abga­be­pflicht infor­miert wer­den und so der Gefahr einer Sank­ti­on ent­ge­hen kön­nen 11. Das TEHG ent­hält der­ar­ti­ge Mecha­nis­men nicht. Ihre Ein­füh­rung ist durch den bun­des­ver­fas­sungs­recht­lich inso­weit allein in Betracht kom­men­den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit jedoch auch nicht gebo­ten. Der maß­ge­ben­de Abga­be­zeit­punkt ergibt sich unmit­tel­bar aus dem Gesetz (§ 6 Abs. 1 TEHG). Mehr Klar­heit ist auch durch eine Erin­ne­rung oder Mah­nung nicht zu errei­chen. Ein vor dem Abga­be­zeit­punkt erfol­gen­der Hin­weis auf die Fol­gen einer Frist­ver­säu­mung könn­te eben­falls nur das wie­der­ho­len, was sich bereits unmiss­ver­ständ­lich aus dem Gesetz ergibt; Spiel­räu­me bestehen bei der Fest­le­gung der Zah­lungs­pflicht nicht. Dass sie über ihre Abga­be­pflicht und deren Sank­ti­ons­be­weh­rung nicht hin­rei­chend infor­miert wor­den sei, macht die Klä­ge­rin im Übri­gen selbst nicht gel­tend. Die Beklag­te hat vor­ge­tra­gen, die DEHSt habe u.a. die Klä­ge­rin per E‑Mail vom 03. und 21.04.2006 auf die sank­ti­ons­be­wehr­te Erfül­lung der Abga­be­pflicht geson­dert hin­ge­wie­sen. Die Klä­ge­rin ist die­sem Vor­trag nicht ent­ge­gen­ge­tre­ten 12.

Ob, soweit die Vor­ga­ben des Uni­ons­rechts zwin­gend sind, eine Über­prü­fung der deut­schen Umset­zung auch am Maß­stab der soge­nann­ten Wesens­ge­halts­ga­ran­tie (Art.19 Abs. 2 GG) aus­schei­det, kann offen blei­ben. Für die von der Klä­ge­rin ohne wei­te­re Sub­stan­ti­ie­rung behaup­te­te Ver­let­zung der Wesens­ge­halts­ga­ran­tie gibt es kei­ne Anhalts­punk­te.

Jeden­falls der Schuld­grund­satz dürf­te von dem Aus­schluss der Über­prü­fung am Maß­stab des deut­schen Ver­fas­sungs­rechts jedoch nicht umfasst sein. Der Grund­satz, dass jede Stra­fe Schuld vor­aus­setzt, hat nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts sei­ne Grund­la­ge in der Men­schen­wür­de­ga­ran­tie des Art. 1 Abs. 1 GG; das Schuld­prin­zip gehört zu der wegen Art. 79 Abs. 3 GG unver­füg­ba­ren Ver­fas­sungs­iden­ti­tät, die auch vor Ein­grif­fen durch die supra­na­tio­nal aus­ge­üb­te öffent­li­che Gewalt geschützt ist 13. Hat die Maß­nah­me eines Organs der Euro­päi­schen Uni­on Aus­wir­kun­gen, die die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschütz­te Ver­fas­sungs­iden­ti­tät berüh­ren, so ist sie in Deutsch­land von vorn­her­ein unan­wend­bar 14. Mit dem bun­des­ver­fas­sungs­recht­li­chen Schuld­grund­satz ist § 18 Abs. 1 TEHG jedoch ver­ein­bar.

Der, a href="http://www.proverbia-iuris.de/nulla-poena-sine-culpa/" title="Nulla poe­na sine cul­pa" target="_blank"Grundsatz "Kei­ne Stra­fe ohne Schuld" (nul­la poe­na sine culpa)gebietet, dass Stra­fen oder stra­f­ähn­li­che Sank­tio­nen in einem gerech­ten Ver­hält­nis zur Schwe­re der Tat und zum Ver­schul­den des Täters ste­hen. Straf­tat­be­stand und Straf­rechts­fol­ge müs­sen sach­ge­recht auf­ein­an­der abge­stimmt sein. Der Schuld­grund­satz schließt die stra­fen­de oder stra­f­ähn­li­che Ahn­dung einer Tat ohne Schuld des Täters aus 15. Die im Ein­zel­fall ver­häng­te Stra­fe muss in einem gerech­ten Ver­hält­nis zur Schwe­re der Tat und zum Maß der Schuld des Täters ste­hen 16. Die­se Anfor­de­run­gen gel­ten nicht für alle Arten von Sank­tio­nen, son­dern nur für Stra­fen und stra­f­ähn­li­che Maß­nah­men. Die Stra­fe ist im Gegen­satz zur rei­nen Prä­ven­ti­ons­maß­nah­me dadurch gekenn­zeich­net, dass sie – wenn nicht aus­schließ­lich, so doch auch – auf gerech­te Ver­gel­tung für ein recht­lich ver­bo­te­nes Ver­hal­ten abzielt. Mit der Stra­fe wird dem Täter ein sozi­al­ethi­sches Fehl­ver­hal­ten vor­ge­wor­fen 17. Stra­f­ähn­lich ist eine Maß­nah­me nicht schon dann, wenn sie mit einer Ein­bu­ße an Frei­heit oder Ver­mö­gen ver­bun­den ist und damit fak­tisch die Wir­kung eines Übels ent­fal­tet. Bei der Beur­tei­lung des pöna­len Cha­rak­ters einer Rechts­fol­ge sind viel­mehr wei­te­re, wer­ten­de Kri­te­ri­en her­an­zu­zie­hen, ins­be­son­de­re der Rechts­grund der Anord­nung und der vom Gesetz­ge­ber mit ihr ver­folg­te Zweck 18. In der Lite­ra­tur wer­den – mit unter­schied­li­cher Gewich­tung – ver­schie­de­ne Ziel­rich­tun­gen der Zah­lungs­pflicht her­aus­ge­ar­bei­tet, die wegen ihrer Viel­ge­stal­tig­keit eine Ein­ord­nung der Sank­ti­on in das her­kömm­li­che Sank­tio­nen­sys­tem erschwe­ren. Eini­ge Autoren rücken den prä­ven­ti­ven Cha­rak­ter der Zah­lungs­pflicht in den Vor­der­grund 19, ver­ste­hen § 18 Abs. 1 TEHG wegen der Anknüp­fung an die in der Ver­gan­gen­heit lie­gen­de Ver­let­zung der Abga­be­pflicht jedoch teil­wei­se gleich­wohl als Norm des Voll­stre­ckungs­rechts 20. Hier­ge­gen wird ein­ge­wandt, dass die nach­träg­li­che Abga­be der Berech­ti­gun­gen die Zah­lungs­pflicht nicht ent­fal­len las­se; die Zah­lungs­pflicht sei des­halb eher den Säum­nis­zu­schlä­gen und Säum­nis­zin­sen des Steu­er­rechts ver­gleich­bar 21. Wie­der ande­re sehen die Zah­lungs­pflicht als Sank­ti­on eige­ner Art, der mate­ri­ell Straf­cha­rak­ter zukom­me 22, oder als Buß­geld eige­ner Art 23. Dass § 18 Abs. 1 TEHG gegen das Schuld­prin­zip ver­sto­ße, hat kei­ner der genann­ten Autoren ange­nom­men. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat § 18 Abs. 1 TEHG zu Recht nicht als Straf­norm oder stra­f­ähn­li­che Vor­schrift qua­li­fi­ziert. Die Zah­lungs­pflicht ist kei­ne Stra­fe, son­dern ein auf Prä­ven­ti­on ange­leg­tes Druck- und Zwangs­mit­tel zur Durch­set­zung der Abga­be­pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG. Sie ist inso­weit der Zah­lungs­pflicht nach § 31b PartG bei Unrich­tig­kei­ten im Rechen­schafts­be­richt einer Par­tei 24, dem Zwangs­geld zur Durch­set­zung von Beför­de­rungs­ent­gel­ten nach § 74 Abs. 2 Aus­lG i.d.F. des Geset­zes vom 03.12 2001 25 und den Säum­nis­zu­schlä­gen nach § 240 Abs. 1 AO 26 ver­gleich­bar, auf die das Schuld­prin­zip eben­falls nicht anwend­bar ist. § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG knüpft die Sank­ti­on an einen rein objek­ti­ven Tat­be­stand an. Die Zah­lungs­pflicht ist fest­zu­set­zen, wenn ein Anla­gen­be­trei­ber sei­ner Pflicht, recht­zei­tig eine aus­rei­chen­de Anzahl von Berech­ti­gun­gen zur Abde­ckung sei­ner Emis­sio­nen im Vor­jahr abzu­ge­ben (§ 6 Abs. 1 TEHG), nicht nach­kommt. Wenn der Zah­lungs­be­scheid bestands­kräf­tig ist, ist gemäß § 18 Abs. 4 TEHG zudem der Name des Ver­ant­wort­li­chen im Bun­des­an­zei­ger zu ver­öf­fent­li­chen. In ihrer allein an die nicht recht­zei­ti­ge Abga­be von Berech­ti­gun­gen anknüp­fen­den Aus­ge­stal­tung unter­schei­den sich die Sank­tio­nen zur Durch­set­zung der Abga­be­pflicht nach § 18 TEHG von den Ord­nungs­wid­rig­kei­ten­tat­be­stän­den des § 19 TEHG, die neben einem objek­ti­ven Pflich­ten­ver­stoß ein vor­sätz­li­ches oder fahr­läs­si­ges Han­deln vor­aus­set­zen. Ein sozi­al­ethi­sches Unwert­ur­teil ist mit der Fest­set­zung der Zah­lungs­pflicht nach § 18 Abs. 1 TEHG – anders als mit der Ahn­dung einer Ord­nungs­wid­rig­keit nach § 19 TEHG – nicht ver­bun­den. Die Fest­set­zung der Zah­lungs­pflicht wird auch nicht in ein Straf­re­gis­ter ein­ge­tra­gen. Ihre Inaus­sicht­stel­lung soll Ver­stö­ße gegen die Abga­be­pflicht ver­hin­dern. Sie wirkt dem Anreiz ent­ge­gen, die Abga­be der Zer­ti­fi­ka­te aus öko­no­mi­schen Grün­den bewusst zu ver­zö­gern, z.B. um von fal­len­den Zer­ti­fi­kats­prei­sen zu pro­fi­tie­ren. Zudem hält sie dazu an, bei der Erfül­lung der Abga­be­pflicht beson­de­re Sorg­falt wal­ten zu las­sen. Die Gesetz­ge­bungs­ma­te­ria­li­en bestä­ti­gen die­se Aus­le­gung. Der Gesetz­ent­wurf bezeich­net die Zah­lungs­ver­pflich­tung als prä­ven­ti­ve Ver­wal­tungs­maß­nah­me, die nicht an ein vor­werf­ba­res Ver­hal­ten anknüpft, son­dern einen zusätz­li­chen wirt­schaft­li­chen Anreiz zur Durch­set­zung des Emis­si­ons­han­dels dar­stellt und damit dem markt­wirt­schaft­li­chen Ansatz des gesam­ten Emis­si­ons­han­dels folgt 27. Der ers­te Refe­ren­ten­ent­wurf, der die Sank­ti­on wegen Emis­si­ons­über­schrei­tung noch als Ord­nungs­wid­rig­keit mit star­rem Buß­geld aus­ge­stal­te­te, wur­de nicht wei­ter ver­folgt. Der Richt­li­ni­en­vor­schlag der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on sah bei Ver­stö­ßen gegen die Abga­be­pflicht die Ver­hän­gung einer "Stra­fe" bzw. "Geld­stra­fe" vor 28. In der eng­li­schen Fas­sung des Ent­wurfs wur­de – wie spä­ter in der Richt­li­nie – der Begriff "penal­ty" ver­wen­det. Dies ist ein wei­ter Begriff, der nicht nur Stra­fen und Buß­gel­der, son­dern Sank­tio­nen aller Art umfasst. Bereits im Kom­mis­si­ons­ent­wurf wur­de dar­ge­legt, ent­schei­dend sei, dass die "Stra­fe" für die Nicht­ein­hal­tung so hoch sei, dass Betrei­ber nicht dar­auf ver­zich­te­ten, die tat­säch­li­chen Emis­sio­nen ihrer Anla­ge durch eine aus­rei­chen­de Zahl von Berech­ti­gun­gen abzu­de­cken. So sei bei Schwef­elemis­sio­nen in den USA eine sehr gute Beach­tung der Auf­la­gen zu beob­ach­ten, weil die "Stra­fen" bei Nicht­ein­hal­tung so hoch sei­en 29. Auch nach der EH-RL war die "excess emis­si­ons penal­ty" mit­hin von vorn­her­ein ein auf Prä­ven­ti­on ange­leg­tes Druck- und Zwangs­mit­tel. Dass die Sank­ti­on – inso­weit einer Stra­fe ver­gleich­bar – an einen in der Ver­gan­gen­heit lie­gen­den Ver­stoß gegen die Abga­be­pflicht anknüpft, und dass auch eine Stra­fe neben der Ver­gel­tung der Abschre­ckung dient, stellt den prä­ven­ti­ven Cha­rak­ter der Zah­lungs­pflicht nicht in Fra­ge. Wesent­lich für eine Straf­norm ist der rechts­ethi­sche Schuld­vor­wurf. Ein sol­cher Vor­wurf ist mit der Fest­set­zung der Zah­lungs­pflicht – wie dar­ge­legt – nicht ver­bun­den. Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 20. Febru­ar 2014 – 7 C 6.12

  1. vom 08.07.2004, BGBl I S. 1578[]
  2. ABl EU Nr. L 275 S. 32 – im Fol­gen­den: EH-RL[]
  3. Bil­le­rud – C‑203/​12, NVwZ 2013, 1536 Rn. 22[]
  4. BVerwG, Urteil vom 17.10.2013 a.a.O. Rn. 42[]
  5. BVerwG, Urteil vom 17.10.2013 a.a.O. Rn. 40[]
  6. BVerwG, Urteil vom 17.10.2013 a.a.O. Rn. 37[]
  7. EuGH, Schluss­an­trä­ge des Gene­ral­an­walts Pao­lo Men­goz­zi vom 16.05.2013, noch nicht in der amt­li­chen Samm­lung ver­öf­fent­licht[]
  8. BVerwG, Urtei­le vom 10.10.2012 – 7 C 8.10, Buch­holz 406.255 § 20 ZuG 2012 Nr. 1 Rn. 32; und vom 30.06.2005 – 7 C 26.04, BVerw­GE 124, 47, 56 ff. = Buch­holz 451.91 Europ UmweltR Nr.19 S. 104, 111 ff.; BVerfG, Beschluss vom 13.03.2007 – 1 BvF 1/​05, BVerfGE 118, 79, 95 und Kam­mer­be­schluss vom 14.05.2007 – 1 BvR 2036/​05, NVwZ 2007, 942 Rn. 8[]
  9. BVerwG, Urteil vom 30.06.2005 a.a.O. S. 57 bzw. S. 112[]
  10. a.a.O. Rn. 31[]
  11. BVerwG, Urteil vom 17.10.2013 a.a.O. Rn. 41[]
  12. BVerwG, Urteil des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts S. 9[]
  13. BVerfG, Urteil vom 30.06.2009 – 2 BvE 2/​08 u.a., BVerfGE 123, 267, 413[]
  14. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2014 – 2 BvR 2728/​13 u.a. – EuGRZ 2014, 141 Rn. 27[]
  15. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2004 – 2 BvR 564/​95, BVerfGE 110, 1, 13 m.w.N.[]
  16. BVerfG, Urteil vom 20.03.2002 – 2 BvR 794/​95, BVerfGE 105, 135, 154 m.w.N.[]
  17. BVerfG, Urteil vom 19.03.2013 – 2 BvR 2628/​10 u.a. – NJW 2013, 1058 Rn. 54 m.w.N.[]
  18. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2004 a.a.O., 13 f.[]
  19. Frenz, Emis­si­ons­han­dels­recht, 3. Aufl.2012, § 30 Rn. 6; Mas­la­ton, TEHG – Hand­kom­men­tar, 2005, § 18 Rn. 7; Schweer/​von Ham­mer­stein, TEHG, 2004, §§ 17, 18 Rn. 1[]
  20. Mas­la­ton, a.a.O. Rn. 8; Schweer/​von Ham­mer­stein, a.a.O.[]
  21. Vier­haus, in: Körner/​Vierhaus, TEHG, 2005, § 18 Rn. 2[]
  22. Bey­er, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, Band II, § 18 TEHG Rn. 2[]
  23. Marr, EurUP 2004, 10, 18[]
  24. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 12.12 2012 – 6 C 32.11, BVerw­GE 145, 194 = Buch­holz 150 § 24 PartG Nr. 1, jeweils Rn. 65; und vom 25.04.2013 – 6 C 5.12, BVerw­GE 146, 224 = Buch­holz 150 § 25 PartG Nr. 2, jeweils Rn. 46[]
  25. BGBl I S. 3306; vgl. BVerwG, Urteil vom 21.01.2003 – 1 C 5.02, BVerw­GE 117, 332 = Buch­holz 402.240 § 74 Aus­lG Nr. 3 S. 7[]
  26. vgl. BFH, Urtei­le vom 17.01.1964 – I 256/​59 U – BFHE 79, 385 20; und vom 17.07.1985 – I R 172/​79BFHE 145, 1 5[]
  27. BT-Drs. 15/​2328 S. 16[]
  28. Vor­schlag für eine Richt­li­nie des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates über einen Rah­men für den Han­del mit Treib­haus­gas­emis­sio­nen in der Euro­päi­schen Gemein­schaft und zur Ände­rung der Richt­li­nie 96/​61/​EG des Rates KOM<2001 581 S. 5, 15 f.[]
  29. KOM<2001 581 S. 15 f.[]