Ver­wal­tungs­rich­ter auf Zeit

§ 17 Nr. 3, § 18 VwGO, die die Ernen­nung von Beam­ten auf Lebens­zeit zu Rich­tern auf Zeit erlau­ben, sind mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar. § 18 VwGO ist aller­dings ver­fas­sungs­kon­form dahin aus­zu­le­gen, dass die wie­der­hol­te Bestel­lung eines Beam­ten zum Rich­ter auf Zeit nach Ablauf sei­ner Amts­zeit aus­ge­schlos­sen ist.

Ver­wal­tungs­rich­ter auf Zeit

Die Ernen­nung von Beam­ten auf Lebens­zeit zu Rich­tern auf Zeit an den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten ers­ter Instanz in außer­ge­wöhn­li­chen Situa­tio­nen vor­über­ge­hend erhöh­ten Per­so­nal­be­darfs ist mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. Sol­che Rich­ter erfül­len nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts die Anfor­de­run­gen an den gesetz­li­chen Rich­ter gemäß Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Grund­sät­ze der Gewal­ten­tei­lung sowie der Unab­hän­gig­keit und Unpar­tei­lich­keit der Rich­ter sind gewahrt.

Aller­dings bedarf es einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung der maß­geb­li­chen Vor­schrif­ten dahin, dass die wie­der­hol­te Bestel­lung eines Beam­ten zum Rich­ter auf Zeit nicht in Betracht kommt.

Mit die­ser Begrün­dung hat jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen den Beschluss eines Rich­ters auf Zeit zurück­ge­wie­sen.

Die gesetz­li­che Rege­lung[↑]

§ 17 Nr. 3 und § 18 VwGO wur­den durch das Asyl­ver­fah­rens­be­schleu­ni­gungs­ge­setz vom 20.10.20151 (soge­nann­tes "Asyl­pa­ket I") mit Wir­kung vom 24.10.2015 in die Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung auf­ge­nom­men. Die Neu­re­ge­lung ermög­licht die Ernen­nung von Beam­ten auf Lebens­zeit mit der Befä­hi­gung zum Rich­ter­amt zu Rich­tern auf Zeit. Dies soll vor allem die zügi­ge Bear­bei­tung asyl­recht­li­cher Strei­tig­kei­ten durch die Ver­wal­tungs­ge­rich­te sicher­stel­len. Wäh­rend die Anzahl der bei den Gerich­ten neu ein­ge­gan­ge­nen Ver­fah­ren aus dem Flücht­lings­recht im Jahr 2015 bei etwa 45.000 lag, waren es 2016 bereits etwa 173.000 neue Fäl­le; 2017 war noch­mals ein deut­li­cher Anstieg der Ein­gangs­zah­len auf etwa 300.000 Fäl­le zu ver­zeich­nen. Am 30.09.2017 waren in der Ver­wal­tungs­ge­richts­bar­keit etwa 365.000 asyl­recht­li­che Ver­fah­ren anhän­gig gegen­über etwa 59.000 zum 31.12 2015 und etwa 160.000 zum 31.12 20162.

In der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs zum Asyl­ver­fah­rens­be­schleu­ni­gungs­ge­setz3 heißt es:

Es ist abseh­bar, dass auf die Ver­wal­tungs­ge­richts­bar­keit mit Blick auf die aktu­el­le Flücht­lings­si­tua­ti­on kurz­fris­tig ein erhöh­tes Auf­kom­men von Ver­fah­ren zukommt. Zur Abde­ckung die­ser Son­der­be­las­tun­gen, die sich mit dem vor­han­de­nen Per­so­nal nicht zeit­nah bear­bei­ten las­sen, ande­rer­seits vor­aus­sicht­lich auch nicht so lan­ge bestehen wer­den, dass zusätz­lich Dau­er­kräf­te ange­stellt wer­den kön­nen, bie­tet es sich an, Beam­te auf Lebens­zeit mit der Befä­hi­gung zum Rich­ter­amt (§ 9 des Deut­schen Rich­ter­ge­set­zes – DRiG) zu Rich­tern auf Zeit zu ernen­nen. …

Zudem wird in die VwGO ein neu­er § 18 VwGO ein­ge­fügt, der § 11 DRiG Rech­nung trägt, wonach eine Ernen­nung zum Rich­ter auf Zeit nur unter den durch Bun­des­ge­setz bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen und nur für die bun­des­ge­setz­lich bestimm­ten Auf­ga­ben zuläs­sig ist. Dem dient die neu auf­ge­nom­me­ne Rege­lung in § 18 VwGO. Danach muss es um einen vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darf in Ver­fah­ren vor den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten gehen. Fer­ner muss die Ernen­nung für einen bestimm­ten Zeit­raum von min­des­tens zwei Jah­ren erfol­gen, um die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit nicht zu gefähr­den. Ein Zeit­raum von zwei Jah­ren wird als Unter­gren­ze für ander­weit finan­zi­ell abge­si­cher­te Rich­ter auf Zeit ange­se­hen, was für Beam­te frag­los zutrifft4. Um ange­sichts der abseh­bar regio­nal unter­schied­li­chen Bedürf­nis­se für eine vor­über­ge­hen­de per­so­nel­le Ver­stär­kung beim tat­säch­li­chen Ein­satz von Rich­tern auf Zeit mög­lichst fle­xi­bel reagie­ren zu kön­nen, wur­de die recht­lich zuläs­si­ge Min­dest­gren­ze gewählt. Für die Beru­fung zum Rich­ter auf Zeit ist eine Ernen­nung erfor­der­lich (§§ 11, 17 DRiG), so dass ein Beam­ter nicht gegen sei­nen Wil­len zum Rich­ter auf Zeit ernannt wer­den kann. …

Der klar­stel­len­de Ver­weis auf § 15 DRiG, wonach für die Dau­er des Rich­ter­ver­hält­nis­ses (kraft Auf­trags) die Rech­te und Pflich­ten aus dem Beam­ten­ver­hält­nis ruhen, ver­deut­licht die Ein­hal­tung der durch die Inkom­pa­ti­bi­li­täts­re­ge­lung des § 4 Absatz 1 DRiG gege­be­nen Vor­ga­ben. Nach § 4 Absatz 1 DRiG darf ein Rich­ter nicht zugleich Auf­ga­ben der recht­spre­chen­den und voll­zie­hen­den Gewalt wahr­neh­men. …

Der Aus­schuss des Bun­des­ra­tes für Inne­re Ange­le­gen­hei­ten emp­fahl am 8.10.2015, die vor­ge­schla­ge­nen Ände­run­gen der §§ 17, 18 VwGO aus dem Ent­wurf zu strei­chen5. Sie sei­en ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken aus­ge­setzt. Die Vor­aus­set­zung des "vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs" sei schwer ein­zu­gren­zen, die vor­zu­neh­men­de Pro­gno­se spe­ku­la­tiv. Es sei nicht sicher­ge­stellt, dass der Ein­satz von Rich­tern auf Zeit nur aus zwin­gen­den Grün­den erfol­ge und die Aus­nah­me blei­be.

Die Neue Rich­ter­ver­ei­ni­gung äußer­te in ihrer Stel­lung­nah­me vom 09.10.2015 Beden­ken im Hin­blick auf die Grund­sät­ze der Gewal­ten­tei­lung und der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit. Auch der Bund Deut­scher Ver­wal­tungs­rich­ter und Ver­wal­tungs­rich­te­rin­nen (BDVR) und die Kon­fe­renz der Prä­si­den­tin­nen und Prä­si­den­ten der Ober­ver­wal­tungs­ge­rich­te und Ver­wal­tungs­ge­richts­hö­fe der Län­der sowie des Prä­si­den­ten des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts for­mu­lier­ten ver­fas­sungs­recht­li­che Kri­tik.

Von der Mög­lich­keit, an den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten Rich­ter auf Zeit ein­zu­set­zen, hat bis­lang nur das Land Meck­len­burg-Vor­pom­mern Gebrauch gemacht. An den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten Schwe­rin und Greifs­wald sind bezie­hungs­wei­se waren, begin­nend mit dem 1.02.2016, sie­ben Beam­tin­nen und Beam­te jeweils für eine Dau­er von zwei Jah­ren als Rich­ter auf Zeit tätig. Fünf von ihnen hat­ten zuvor das Amt eines Ober­re­gie­rungs­rats bezie­hungs­wei­se einer Ober­re­gie­rungs­rä­tin inne, einer das Amt eines Kri­mi­nal­ober­rats. Eine wei­te­re Rich­te­rin auf Zeit war Regie­rungs­rä­tin. Funk­tio­nell waren die Betrof­fe­nen vor ihrem Wech­sel in das Rich­ter­amt in der Finanz­ver­wal­tung, beim Lan­des­kri­mi­nal­amt, in der Staats­kanz­lei bezie­hungs­wei­se in der Ver­wal­tung einer Uni­ver­si­tät tätig.

Beim Ver­wal­tungs­ge­richt Schwe­rin waren zum Zeit­punkt der ange­grif­fe­nen Ent­schei­dung 31 Rich­ter tätig, davon vier Rich­ter auf Zeit. Drei von ihnen waren nach dem Geschäfts­ver­tei­lungs­plan Mit­glie­der einer neu ein­ge­rich­te­ten Kam­mer, die aus­schließ­lich für bestimm­te Ver­fah­ren aus dem Bereich des Asyl­rechts zustän­dig und mit ins­ge­samt fünf Rich­tern besetzt war. Der Vor­sit­zen­de und ein wei­te­rer Lebens­zeit­rich­ter, der als stell­ver­tre­ten­der Vor­sit­zen­der fun­gier­te, waren der Kam­mer jeweils ohne eige­nes Dezer­nat zuge­ord­net; ihre Stamm­kam­mer war eine ande­re (auch) für Asyl­recht zustän­di­ge Kam­mer. Ein Rich­ter auf Zeit war einer nicht für Asyl­recht zustän­di­gen Kam­mer zuge­wie­sen.

Beim Ver­wal­tungs­ge­richt Greifs­wald wur­den im Ver­lauf des Jah­res 2016 drei Rich­ter auf Zeit ernannt, bei einer Beset­zung des Gerichts mit ins­ge­samt 17 Rich­tern. Sie waren in Kam­mern ein­ge­setzt, die für asyl­recht­li­che Ver­fah­ren und für ande­re Sach­ge­bie­te zustän­dig waren.

Alle Rich­te­rin­nen und Rich­ter auf Zeit wur­den in den Geschäfts­ver­tei­lungs­plä­nen ohne Hin­wei­se dar­auf, dass es sich um nur auf Zeit begrün­de­te Rich­ter­ver­hält­nis­se han­delt, als "Richter/​in am Ver­wal­tungs­ge­richt" bezeich­net.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]

Der Beschwer­de­füh­rer ist ein soma­li­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger, dem in Ita­li­en inter­na­tio­na­ler Schutz zuer­kannt wur­de. Er reis­te nach eige­nen Anga­ben im März 2014 wei­ter in die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land. Sei­nen Asyl­an­trag lehn­te das Bun­des­amt für Migra­ti­on und Flücht­lin­ge mit dem Hin­weis auf die Schutz­ge­wäh­rung in Ita­li­en als unzu­läs­sig ab und ord­ne­te die Abschie­bung nach Ita­li­en an. Den Antrag des Beschwer­de­füh­rers auf vor­läu­fi­gen Rechts­schutz lehn­te das Ver­wal­tungs­ge­richt Schwe­rin durch einen Rich­ter auf Zeit als Ein­zel­rich­ter mit unan­fecht­ba­rem Beschluss vom 14.03.2016 ab (§ 76 Abs. 4 Satz 1, § 80 AsylG). Hier­ge­gen hat der Beschwer­de­füh­rer Ver­fas­sungs­be­schwer­de erho­ben und zugleich den Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung zur Ver­hin­de­rung auf­ent­halts­be­en­den­der Maß­nah­men bean­tragt.

Mit sei­ner Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügt der Beschwer­de­füh­rer eine Ver­let­zung des grund­rechts­glei­chen Rechts auf den gesetz­li­chen Rich­ter. Der Rich­ter auf Zeit erfül­le nicht die Anfor­de­run­gen des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. § 17 Nr. 3 und § 18 VwGO sei­en ver­fas­sungs­wid­rig. Nach die­sen Vor­schrif­ten ernann­te Rich­ter sei­en nicht Rich­ter im Sin­ne des Art. 97 GG. Der Beschwer­de­füh­rer ver­weist unter ande­rem auf die Beschluss­emp­feh­lung des feder­füh­ren­den Aus­schus­ses für Inne­re Ange­le­gen­hei­ten des Bun­des­ra­tes vom 08.10.20156. Eine per­sön­li­che Abhän­gig­keit des Rich­ters auf Zeit erge­be sich dar­aus, dass nach sehr kur­zer Zeit der Rich­ter­tä­tig­keit kon­kret abseh­bar ent­we­der die Wie­der­ein­glie­de­rung in die Ver­wal­tung oder die Ver­län­ge­rung der Amts­zeit anste­he und damit die Bewer­tung der rich­ter­li­chen Tätig­keit durch Vor­ge­setz­te für die wei­te­re beruf­li­che Ent­wick­lung maß­geb­lich wer­den kön­ne.

Der Rich­ter auf Zeit sei nicht "end­gül­tig" im Sin­ne des Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG ange­stellt. Die­ses Tat­be­stands­merk­mal sol­le eine gewis­se Min­dest­dau­er der Amts­zeit garan­tie­ren, um die per­sön­li­che Unab­hän­gig­keit zu gewähr­leis­ten. Wel­che Min­dest­dau­er zu for­dern sei, hän­ge von der Stel­lung des kon­kre­ten Rich­ter­am­tes im Rechts­pfle­ge­sys­tem ab. Inso­weit sei von Bedeu­tung, dass die Rich­ter auf Zeit am Ver­wal­tungs­ge­richt als Ein­zel­rich­ter tätig wür­den und in Strei­tig­kei­ten nach dem Asyl­ge­setz zum Teil unan­fecht­bar ent­schie­den. Dass nach § 18 VwGO eine Wie­der­er­nen­nung zuläs­sig und für eine Amts­zeit­ver­län­ge­rung erfor­der­lich sei, beein­träch­ti­ge die per­sön­li­che Unab­hän­gig­keit eben­falls und sei mit Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG unver­ein­bar.

Hin­zu kom­me, dass die in Meck­len­burg-Vor­pom­mern täti­gen Rich­te­rin­nen und Rich­ter auf Zeit schon nach den Vor­ga­ben des ein­fa­chen Rechts nicht hät­ten ein­ge­stellt wer­den dür­fen. Denn eine vor­über­ge­hen­de Bedarfs­si­tua­ti­on, wie sie § 18 VwGO für den Ein­satz von Rich­tern auf Zeit vor­aus­set­ze, habe bei der Ernen­nung der betref­fen­den Rich­te­rin­nen und Rich­ter nicht vor­ge­le­gen. Die auch schon vor dem Anstieg der Asyl­ver­fah­ren bestehen­de unzu­rei­chen­de Per­so­nal­aus­stat­tung begrün­de eine sol­che Bedarfs­si­tua­ti­on nicht, son­dern ver­lan­ge die Ein­stel­lung einer aus­rei­chen­den Anzahl von Lebens­zeit­rich­tern. Außer­dem sei nicht anzu­neh­men, dass die infol­ge der Asyl­ver­fah­ren bestehen­de Pro­blem­la­ge inner­halb von nur zwei Jah­ren wie­der auf eine ver­tret­ba­re Situa­ti­on zurück­ge­führt wer­den kön­ne.

Die Ansicht der Bun­des­re­gie­rung[↑]

Zum Ver­fah­ren haben die Bun­des­re­gie­rung, die Lan­des­re­gie­rung Meck­len­burg-Vor­pom­mern, die Bun­des­rechts­an­walts­kam­mer, der Deut­sche Anwalt­ver­ein, die Neue Rich­ter­ver­ei­ni­gung und der Bund Deut­scher Ver­wal­tungs­rich­ter und Ver­wal­tungs­rich­te­rin­nen Stel­lung genom­men.

Die Bun­des­re­gie­rung hält die Neu­re­ge­lung zum Rich­ter auf Zeit in § 17 Nr. 3, § 18 VwGO für ver­fas­sungs­kon­form.

Rich­ter auf Zeit ent­sprä­chen dem von Art. 97 Abs. 2 GG vor­ge­ge­be­nen Regel­ty­pus des haupt­amt­li­chen und plan­mä­ßig end­gül­tig ange­stell­ten (Berufs-)Richters. Die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit for­de­re kei­ne Ernen­nung auf Lebens­zeit. Soweit ein Erfor­der­nis lebens­zei­ti­ger Anstel­lung aus Art. 33 Abs. 5 GG abge­lei­tet wer­de, sei die­sem Rech­nung getra­gen, da nur Beam­te auf Lebens­zeit ver­wen­det wür­den. Der Rich­ter auf Zeit genie­ße wirk­sa­men Schutz gegen Ein­fluss­nah­me, weil er einen Anspruch dar­auf habe, nur nach sei­ner Eig­nung, Befä­hi­gung und fach­li­chen Leis­tung behan­delt zu wer­den.

Rich­ter auf Zeit sei­en auch gemäß Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG end­gül­tig ange­stellt, weil das Dienst­ver­hält­nis nicht vor Ablauf der im Vor­hin­ein bestimm­ten Amts­zeit been­det wer­den kön­ne. Da die Befris­tung nur auf die Dau­er des vor­aus­sicht­li­chen Son­der­be­darfs erfol­gen dür­fe, kom­me eine Wie­der­er­nen­nung nur in Betracht, wenn ent­ge­gen der ursprüng­li­chen Pro­gno­se der Bedarf bei Ablauf der Amts­zeit noch fort­be­stehe, ohne sich aber zu einem dau­er­haf­ten Bedarf ver­dich­tet zu haben. Da dies im Vor­hin­ein nicht abseh­bar sei, kön­ne eine Beein­träch­ti­gung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit nicht ent­ste­hen.

Durch das Tat­be­stands­merk­mal "zur Deckung eines nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs" wer­de sicher­ge­stellt, dass eine Beru­fung von Rich­tern auf Zeit nur erfol­ge, wenn eine Son­der­be­las­tung mit dem vor­han­de­nen Per­so­nal nicht zeit­nah bewäl­tigt wer­den kön­ne. Die Flücht­lings­kri­se stel­le eine sol­che Son­der­be­las­tung dar, von der der Bun­des­ge­setz­ge­ber habe anneh­men dür­fen, dass ande­re Abhil­fe­mög­lich­kei­ten jeden­falls nicht über­all aus­rei­chen wür­den.

Die Fest­le­gung einer Min­dest­amts­dau­er von zwei Jah­ren sei ver­fas­sungs­ge­mäß. Eine län­ge­re Amts­zeit sei nicht erfor­der­lich, weil die Rich­ter auf Zeit bereits als Beam­te auf Lebens­zeit dau­er­haft abge­si­chert sei­en. Die Amts­dau­er von Rich­tern im Neben­amt gemäß § 16 VwGO und § 11 Abs. 4 SGG sei eben­so gere­gelt. Die Fest­le­gung ledig­lich einer Min­dest­amts­dau­er, mit der den Län­dern wegen der abseh­bar regio­nal unter­schied­li­chen Bedürf­nis­se Fle­xi­bi­li­tät habe eröff­net wer­den sol­len, hal­te sich eben­falls im Rah­men des wei­ten Ein­schät­zungs­spiel­raums des Gesetz­ge­bers.

Auch die Kop­pe­lung der Amts­zeit an die Dau­er des Haupt­am­tes sei unbe­denk­lich. Soweit die Ent­las­sung aus dem Haupt­amt als Lebens­zeit­be­am­ter kei­ne rich­ter­li­che Ent­schei­dung vor­aus­set­ze, kön­ne der Beam­te vor den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten mit auf­schie­ben­der Wir­kung kla­gen. Fer­ner bestehe die Mög­lich­keit einer ver­fas­sungs­kon­for­men Hand­ha­bung dadurch, dass in die­sen Fäl­len in ent­spre­chen­der Anwen­dung des § 78 DRiG eine kon­sti­tu­ti­ve Ent­schei­dung des Rich­ter­dienst­ge­richts ver­langt wer­de.

Die Ansicht der Lan­des­re­gie­rung Meck­len­burg-Vor­pom­mern[↑]

Die Lan­des­re­gie­rung Meck­len­burg-Vor­pom­mern hält die Ver­fas­sungs­be­schwer­de eben­falls für unbe­grün­det. Der in den §§ 8, 11 DRiG vor­ge­se­he­ne Rich­ter auf Zeit stel­le eine ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­si­ge Sta­tus­form des Rich­ter­am­tes dar. Er sei per­sön­lich unab­hän­gig sowie im Sin­ne von Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG haupt­amt­lich und plan­mä­ßig end­gül­tig ange­stellt. Die Neu­re­ge­lung in § 17 Nr. 3, § 18 VwGO wah­re den Aus­nah­me­cha­rak­ter, den das Rich­ter­ver­hält­nis auf Zeit mit Blick auf das aus Art. 33 Abs. 5 GG fol­gen­de Lebens­zeit­prin­zip des Rich­ter­amts­rechts haben müs­se. Rich­ter­ver­hält­nis­se auf Zeit kämen danach nur bei Son­der­be­las­tun­gen in Betracht, die mit dem vor­han­de­nen Per­so­nal nicht ohne über­lan­ge Ver­fah­rens­lauf­zei­ten bewäl­tigt wer­den könn­ten, für deren Bewäl­ti­gung aber auch kei­ne zusätz­li­chen Dau­er­kräf­te benö­tigt wür­den. Den Gerichts­prä­si­di­en sei es mög­lich zu ver­hin­dern, dass Rich­ter auf Zeit sich mit Streit­sa­chen befass­ten, die in ihren ehe­ma­li­gen Auf­ga­ben­be­reich fie­len.

Die Amts­dau­er sei in § 18 VwGO hin­rei­chend bestimmt gere­gelt. Die vor­ge­se­he­ne Min­dest­amts­zeit sei auch nicht – mit der Fol­ge einer Gefähr­dung der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit – zu kurz, ins­be­son­de­re weil der Rich­ter auf Zeit durch sein ruhen­des Beam­ten­ver­hält­nis auf Lebens­zeit wirt­schaft­lich abge­si­chert sei. Die Abhän­gig­keit der Dau­er des Rich­ter­am­tes auf Zeit von der Dau­er des Amtes als Beam­ter ermög­li­che kei­ne unzu­läs­si­ge Ein­fluss­nah­me der Exe­ku­ti­ve auf den Fort­be­stand des Rich­ter­am­tes, weil das Amt des Rich­ters auf Zeit nicht allein durch eine Ver­wal­tungs­ent­schei­dung been­det wer­den kön­ne. § 18 VwGO erfor­de­re in sol­chen Fäl­len viel­mehr eine Ent­schei­dung des Rich­ter­dienst­ge­richts (§ 78 Nr. 3 DRiG).

Die Ansicht der Berufs­fach­ver­bän­de[↑]

Die Bun­des­rechts­an­walts­kam­mer äußert kei­ne grund­sätz­li­chen Beden­ken gegen die Bestel­lung von Rich­tern auf Zeit, hält aber die Min­dest­amts­zeit von zwei Jah­ren im Hin­blick auf die per­sön­li­che Unab­hän­gig­keit für zu kurz. Es sei mög­lich, dass sich ein Rich­ter auf Zeit, der die Per­spek­ti­ve sei­ner (zeit­na­hen) Rück­kehr in die Ver­wal­tung vor Augen habe, bei sei­nen Ent­schei­dun­gen von der Erwä­gung beein­flus­sen las­se, wie die­se von der Behör­de bezie­hungs­wei­se der Ver­wal­tung auf­ge­nom­men wür­den, in der er wie­der tätig sein wer­de. Die Amts­dau­er eines Rich­ters auf Zeit müs­se so bemes­sen sein, dass die­ser als unab­hän­gi­ge Rich­ter­per­sön­lich­keit wahr­ge­nom­men wer­de. Kur­ze Befris­tun­gen der Rich­ter­äm­ter von Rich­tern im Neben­amt, Mit­glie­dern eines Berufs­ge­richts oder ehren­amt­li­chen Rich­tern sei­en nicht ver­gleich­bar, weil die­se Rich­ter nicht in eine hier­ar­chi­sche Behör­den­struk­tur zurück­kehr­ten.

Dass § 18 VwGO die Amts­zeit nicht kon­kret bestim­me, son­dern die Dau­er sowohl einer erst­ma­li­gen als auch einer mög­li­cher­wei­se fol­gen­den Amts­zeit zur Dis­po­si­ti­on der Ernen­nungs­be­hör­de stel­le und die­ser damit Steue­rungs­mög­lich­kei­ten eröff­ne, kön­ne zumin­dest den Anschein erwe­cken, dass die per­sön­li­che Unab­hän­gig­keit des Rich­ters auf Zeit nicht gewähr­leis­tet sei.

Der Deut­sche Anwalt­ver­ein hält die Ver­fas­sungs­be­schwer­de für begrün­det. Die Rege­lung begrün­de eine per­so­nel­le Ver­flech­tung zwi­schen der Ver­wal­tung und den Gerich­ten, die mit der Funk­ti­on der Ver­wal­tungs­ge­richts­bar­keit als Teil der recht­spre­chen­den Gewalt nicht ver­ein­bar sei. Dies gel­te unab­hän­gig davon, ob der Lebens­zeit­be­am­te als Rich­ter auf Zeit in dem Rechts­ge­biet tätig wer­de, in dem Ver­fah­ren aus sei­ner Fach­ver­wal­tung bear­bei­tet wür­den. Maß­geb­lich sei, dass Lebens­zeit­be­am­te ein­ge­setzt wür­den, die nach einem rela­tiv kur­zen Zeit­raum wie­der in die Ver­wal­tung zurück­kehr­ten. Die­se müss­ten – anders als Rich­ter kraft Auf­trags, die einen dau­er­haf­ten Über­gang in den Rich­ter­dienst anstreb­ten – ihr beruf­li­ches Rol­len­ver­ständ­nis für einen nur vor­über­ge­hen­den Zeit­raum ändern. Dass sie ihr beruf­li­ches Fort­kom­men nicht inner­halb der Jus­tiz, son­dern in der Ver­wal­tung such­ten, mache es für sie aber schwer, aus der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit auch eine inne­re Unab­hän­gig­keit zu ent­wi­ckeln. Auch eine län­ge­re Amts­zeit kön­ne dar­an nichts ändern. Der Rich­ter auf Zeit ste­he – von außen betrach­tet – mehr im Lager der Ver­wal­tung. Er erschei­ne nicht als der neu­tra­le Ver­tre­ter der Drit­ten Gewalt, der einen Streit zwi­schen Bür­ger und Ver­wal­tung nach objek­ti­ven Kri­te­ri­en ent­schei­de. Es ent­ste­he der Ein­druck einer "Per­so­nal­lei­he" von der Ver­wal­tung an die sie kon­trol­lie­ren­den Gerich­te.

Die Neue Rich­ter­ver­ei­ni­gung lässt offen, ob eine Beru­fung von Rich­tern auf Zeit für die Ver­wal­tungs­ge­richts­bar­keit über­haupt in ver­fas­sungs­kon­for­mer Wei­se mög­lich sei. Jeden­falls ver­sto­ße das Modell des § 18 VwGO gegen Art. 97 Abs. 2 GG. Rich­tern auf Zeit feh­le die Unab­hän­gig­keit, weil ihr wei­te­res beruf­li­ches Schick­sal nach Rück­kehr in die Ver­wal­tung in der Hand ihres dor­ti­gen Dienst­herrn lie­ge; dies unter­schei­de sie von Rich­tern auf Pro­be und kraft Auf­trags. Es feh­le an einer hin­rei­chen­den gesetz­li­chen Bestim­mung der Auf­ga­be, für die Rich­ter auf Zeit in Abwei­chung vom gemäß Art. 33 Abs. 5 GG vor­ge­ge­be­nen Lebens­zeit­prin­zip ein­ge­setzt wer­den dürf­ten. Der Begriff des "nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs" sei nicht hin­rei­chend aus­sa­ge­kräf­tig. § 18 Satz 1 VwGO ent­hal­te nicht die zur Siche­rung der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit erfor­der­li­che kon­kre­te und abschlie­ßen­de gesetz­li­che Rege­lung der Dau­er der Amts­zeit, son­dern ermög­li­che es der Exe­ku­ti­ve, Rich­ter auf Zeit mit unter­schied­li­chen Amts­zei­ten zu ernen­nen oder ein­zel­ne Ernen­nun­gen zu wie­der­ho­len. Einem Rich­ter auf Zeit wer­de es wegen sei­ner Prä­gung durch eine wei­sungs­ge­bun­de­ne Beam­ten­tä­tig­keit schwer­fal­len, inner­halb einer Amts­zeit von nur zwei Jah­ren sein beruf­li­ches Rol­len­ver­ständ­nis zu ver­än­dern und mit der gebo­te­nen inne­ren Unab­hän­gig­keit zu ent­schei­den.

Der Bund Deut­scher Ver­wal­tungs­rich­ter und Ver­wal­tungs­rich­te­rin­nen (BDVR) hält die Neu­re­ge­lung für "kaum ver­ein­bar" mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG in Ver­bin­dung mit Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG. Es sei zwei­fel­haft, ob eine Amts­zeit von nur zwei Jah­ren aus­rei­che, Gefähr­dun­gen für die per­sön­li­che und sach­li­che Unab­hän­gig­keit der Rich­ter zu ver­mei­den. Die Rege­lung ledig­lich einer Min­dest­dau­er begeg­ne wegen der damit ver­bun­de­nen Befug­nis der Exe­ku­ti­ve, über die Dau­er der Amts­zeit ein­zel­ner Rich­ter auf Zeit zu befin­den, Beden­ken im Hin­blick auf Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG. Auch die unein­ge­schränk­te Kop­pe­lung der Ernen­nung an den Fort­be­stand des Haupt­am­tes erschei­ne bedenk­lich, soweit damit nicht ledig­lich eine Beschrän­kung auf die Zeit bis zum regu­lä­ren Ein­tritt in den Ruhe­stand ver­bun­den sei.

Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist zuläs­sig.

Der Beschwer­de­füh­rer wen­det sich gegen den ihn belas­ten­den, von einem Rich­ter auf Zeit erlas­se­nen Beschluss vom 14.03.2016, weil er § 17 Nr. 3, § 18 VwGO als Rechts­grund­la­ge für den Ein­satz von Rich­tern auf Zeit in der Ver­wal­tungs­ge­richts­bar­keit für ver­fas­sungs­wid­rig hält; inso­weit ist sei­ne Ver­fas­sungs­be­schwer­de frist­ge­recht erho­ben (§ 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG) und den Anfor­de­run­gen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG ent­spre­chend begrün­det. Der Beschwer­de­füh­rer macht deut­lich, wel­ches Grund­recht er als ver­letzt rügt (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG), und lässt hin­rei­chend sub­stan­ti­iert erken­nen, aus wel­chen Grün­den er die Rechts­grund­la­ge für den Ein­satz von Rich­tern auf Zeit als ver­fas­sungs­wid­rig ein­stuft.

Der Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät (§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG) steht der Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht ent­ge­gen. Eine zumut­ba­re Mög­lich­keit, die gel­tend gemach­te Grund­rechts­ver­let­zung in einem ande­ren Rechts­schutz­ver­fah­ren7 oder durch Nut­zung wei­te­rer pro­zes­sua­ler Mög­lich­kei­ten im Rah­men des durch­ge­führ­ten fach­ge­richt­li­chen Ver­fah­rens8 zu ver­hin­dern, hat­te der Beschwer­de­füh­rer nicht; zur Durch­set­zung sei­nes Rechts­schutz­be­geh­rens ist er viel­mehr auf eine Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ange­wie­sen.

Zuläs­sig­keit von Rich­tern auf Zeit[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist unbe­grün­det. Das Kon­zept des Ein­sat­zes von Rich­tern auf Zeit gemäß § 17 Nr. 3, § 18 VwGO ist, gemes­sen an den aus der Ver­fas­sung abzu­lei­ten­den Prü­fungs­maß­stä­ben, grund­sätz­lich mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ver­ein­bar. § 18 VwGO bedarf aller­dings einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung dahin, dass die wie­der­hol­te Bestel­lung eines Beam­ten auf Lebens­zeit zum Rich­ter auf Zeit nach dem Ende sei­ner Amts­zeit nicht in Betracht kommt.

Rich­ter auf Zeit befin­den sich in einem spe­zi­ell aus­ge­stal­te­ten Rich­ter­ver­hält­nis, das der Gesetz­ge­ber auf der Grund­la­ge des § 11 DRiG durch § 17 Nr. 3, § 18 VwGO geschaf­fen hat. Die­se Vor­schrif­ten ermög­li­chen es, in beson­de­ren Bedarfs­si­tua­tio­nen Beam­te auf Lebens­zeit zu Rich­tern am Ver­wal­tungs­ge­richt zu ernen­nen, die haupt­amt­lich, aber zeit­lich begrenzt tätig wer­den, ohne dass damit die Erwar­tung einer spä­te­ren Ver­wen­dung als Rich­ter auf Lebens­zeit ver­bun­den wäre. Bei der Rege­lung der Ein­zel­hei­ten hat sich der Gesetz­ge­ber auf Grund­zü­ge beschränkt.

Das Rich­ter­ver­hält­nis ist die ein­zi­ge Form eines öffent­lich-recht­li­chen Dienst- und Treue­ver­hält­nis­ses, in der Auf­ga­ben der staat­li­chen Recht­spre­chung wahr­ge­nom­men wer­den dür­fen. Zu (Berufs-)Richterinnen und Rich­tern kön­nen Per­so­nen, die die all­ge­mei­nen Vor­aus­set­zun­gen für die Beru­fung in das Rich­ter­ver­hält­nis (§ 9 DRiG) erfül­len, in den Rechts­for­men des Rich­ters auf Lebens­zeit, auf Zeit, auf Pro­be oder kraft Auf­trags beru­fen wer­den (§ 8 DRiG). Für den Ein­satz von Rich­tern auf Zeit sieht § 11 DRiG vor, dass dies nur für die bun­des­ge­setz­lich bestimm­ten Auf­ga­ben und nur unter den durch Bun­des­ge­setz bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen zuläs­sig ist. § 16 VwGO und § 11 Abs. 4 SGG ermög­li­chen zudem die Bestel­lung von Rich­tern im Neben­amt. Die Regel­form des Berufs­rich­ter­ver­hält­nis­ses ist aller­dings nach ein­fa­chem Recht (§ 28 Abs. 1 DRiG) die­je­ni­ge des Rich­ters auf Lebens­zeit; auch in eini­gen Lan­des­ver­fas­sun­gen ist vor­ge­se­hen, dass die Rich­ter auf Lebens­zeit beru­fen wer­den (Art. 63 Abs. 2 Satz 1 Ver­fas­sung der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg; Art. 127 Abs. 1 Ver­fas­sung des Lan­des Hes­sen; Art. 122 Abs. 1 Ver­fas­sung für Rhein­land-Pfalz; Art. 111 Satz 1 Ver­fas­sung des Saar­lan­des; vgl. auch Art. 87 Abs. 2 Ver­fas­sung des Frei­staa­tes Bay­ern; Art. 136 Abs. 2 Lan­des­ver­fas­sung der Frei­en Han­se­stadt Bre­men).

Bis zum Inkraft­tre­ten der mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten hat­te der Gesetz­ge­ber für die Fach­ge­richts­bar­keit von der Mög­lich­keit, Rich­ter­ver­hält­nis­se auf Zeit zu begrün­den, nur wenig Gebrauch gemacht (vgl. aber die Mög­lich­keit der befris­te­ten Bestel­lung von Rich­tern im Neben­amt gemäß § 16 VwGO und § 11 Abs. 4 SGG). Die nach der Wie­der­ver­ei­ni­gung geschaf­fe­ne Mög­lich­keit eines auf drei Jah­re befris­te­ten Rich­ter­ver­hält­nis­ses (Anla­ge I Kapi­tel III Sach­ge­biet A Abschnitt III Nr. 8 Buchst. d) und g) des Eini­gungs­ver­tra­ges9) beruh­te auf der Erwar­tung, die Betrof­fe­nen im Anschluss zu Rich­tern auf Lebens­zeit ernen­nen zu kön­nen. Die­se Form eines Rich­ter­ver­hält­nis­ses auf Zeit unter­schied sich daher in ihrer Ziel­set­zung nicht von dem Rich­ter­ver­hält­nis auf Pro­be oder kraft Auf­trags. In der Ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit von Bund und Län­dern hin­ge­gen ist der Ein­satz von Rich­te­rin­nen und Rich­tern auf Zeit gebräuch­lich (vgl. § 4 Abs. 1 BVerfGG sowie z.B. Art. 68 Abs. 3 Satz 2 Ver­fas­sung des Lan­des Baden-Würt­tem­berg, Art. 130 Abs. 2 Ver­fas­sung des Lan­des Hes­sen, § 5 Abs. 1 LVerfGG M‑V, Art. 134 Abs. 3 Ver­fas­sung für Rhein­land-Pfalz; Art. 79 Abs. 3 Satz 3 Ver­fas­sung des Frei­staats Thü­rin­gen).

Das streit­ge­gen­ständ­li­che Kon­zept des Rich­ters auf Zeit, das der Gesetz­ge­ber mit § 17 Nr. 3, § 18 VwGO ver­wirk­licht hat, ist im Wesent­li­chen durch fol­gen­de Merk­ma­le gekenn­zeich­net:

Rich­ter auf Zeit dür­fen nur in der Ver­wal­tungs­ge­richts­bar­keit und dort allein in der ers­ten Instanz bei den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten ein­ge­setzt wer­den. Dies folgt aus einem Ver­gleich des § 17 Nr. 3 VwGO mit § 16 VwGO, der die Ernen­nung von Rich­tern im Neben­amt aus­drück­lich "bei dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt und bei dem Ver­wal­tungs­ge­richt" vor­sieht, wäh­rend § 17 VwGO die Ver­wen­dung von Rich­tern auf Pro­be, Rich­tern kraft Auf­trags und Rich­tern auf Zeit "bei den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten" regelt.

Nur Beam­te auf Lebens­zeit, die die Befä­hi­gung zum Rich­ter­amt haben, kön­nen zu Rich­tern auf Zeit ernannt wer­den; Beam­te auf Zeit kom­men – anders als für eine Tätig­keit als Rich­ter kraft Auf­trags – nicht in Betracht. Die all­ge­mei­nen Vor­aus­set­zun­gen für die Beru­fung ins Rich­ter­ver­hält­nis (§ 9 DRiG) müs­sen vor­lie­gen. Die Ernen­nung bedarf der Zustim­mung des Beam­ten10. Anders als beim Rich­ter­ver­hält­nis kraft Auf­trags zielt der Ein­satz als Rich­ter auf Zeit nicht auf die anschlie­ßen­de Über­nah­me als Rich­ter auf Lebens­zeit.

Rich­ter auf Zeit dür­fen gemäß § 18 Satz 1 VwGO aus­schließ­lich "zur Deckung eines nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs" ernannt wer­den. Die Vor­schrift regelt jedoch nicht aus­drück­lich, wie die vor­über­ge­hen­de Bedarfs­si­tua­ti­on, in der Rich­ter auf Zeit ein­ge­setzt wer­den dür­fen, zu bestim­men ist.

Die Ernen­nung zum Rich­ter auf Zeit ist hin­sicht­lich der Amts­dau­er in mehr­fa­cher Hin­sicht beschränkt: Sie ist auf bestimm­te Zeit aus­zu­spre­chen, darf also nicht "bis auf wei­te­res" erfol­gen. Die Amts­dau­er muss min­des­tens zwei Jah­re betra­gen, ist jedoch auf die Dau­er des Haupt­am­tes begrenzt. Schließ­lich muss die kon­kre­te Amts­dau­er mit der Ernen­nung fest­ge­legt und gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 DRiG in die Ernen­nungs­ur­kun­de auf­ge­nom­men wer­den. Das Ende der Amts­dau­er des Rich­ters auf Zeit und sei­ne Rück­kehr in das Amt als Beam­ter sind nicht von einer neu­er­li­chen Ent­schei­dung der Jus­tiz­ver­wal­tung oder des zustän­di­gen Minis­te­ri­ums, der Behör­de, bei der der Beam­te zuvor tätig war (Stamm­be­hör­de), oder des Beam­ten selbst abhän­gig: Nach Ablauf der in der Ernen­nungs­ur­kun­de zum Rich­ter auf Zeit fest­ge­leg­ten Amts­dau­er wech­selt der Rich­ter auf Zeit zurück in den Sta­tus des Beam­ten auf Lebens­zeit.

Sta­tus­recht­lich sind Rich­ter auf Zeit – anders als Rich­ter kraft Auf­trags – für die Dau­er ihrer Amts­zeit den Rich­tern auf Lebens­zeit gleich­ge­stellt. Dies gilt ins­be­son­de­re für den Schutz vor Ent­las­sung, Ver­set­zung, Amts­ent­he­bung und Ver­set­zung in den Ruhe­stand wegen Dienst­un­fä­hig­keit (vgl. etwa § 18 Abs. 3, § 19 Abs. 3, § 21 Abs. 3, §§ 30 bis 34, § 62 Abs. 1 Nr. 3, § 78 Nr. 3 DRiG, § 21b Abs. 1 Sät­ze 1 und 2 GVG). Eine vor­zei­ti­ge Ent­las­sung des Rich­ters auf Zeit ist nach § 21 DRiG nicht zuläs­sig, und zwar auch dann nicht, wenn der sei­ner Bestel­lung zugrun­de lie­gen­de vor­über­ge­hen­de Per­so­nal­be­darf vor Ablauf des Ernen­nungs­zeit­raums ent­fällt11. Dar­über hin­aus darf der Rich­ter auf Zeit – anders als der Rich­ter kraft Auf­trags – nicht ohne sei­ne Zustim­mung an unter­schied­li­chen Gerich­ten ver­wen­det wer­den (vgl. § 37 DRiG).

§ 18 Satz 2 VwGO ver­weist für die wei­te­re Aus­ge­stal­tung der Stel­lung des Rich­ters auf Zeit auf § 15 Abs. 1 Sät­ze 1 und 3 sowie Abs. 2 DRiG und damit im Wesent­li­chen auf die Rege­lun­gen zum Rich­ter kraft Auf­trags. Eben­so wie die­ser hat der Rich­ter auf Zeit nach § 17 Nr. 3, § 18 VwGO einen Dop­pel­sta­tus. Er befin­det sich in einem Rich­ter­ver­hält­nis und gleich­zei­tig in einem – ruhen­den – Beam­ten­ver­hält­nis: Wäh­rend sei­ner Amts­zeit behält er sein bis­he­ri­ges Amt als Beam­ter (§ 15 Abs. 1 Satz 1 DRiG), jedoch ruhen die Rech­te und Pflich­ten aus dem Beam­ten­ver­hält­nis mit Aus­nah­me der Pflicht zur Amts­ver­schwie­gen­heit und des Ver­bots der Annah­me von Geschen­ken (§ 15 Abs. 1 Satz 3 DRiG). Besol­dung und Ver­sor­gung bestim­men sich – anders als beim Rich­ter kraft Auf­trags – nach dem Rich­ter­amt, da § 18 Satz 2 VwGO nicht auf § 15 Abs. 1 Satz 2 DRiG ver­weist; sie rich­ten sich damit nach Lan­des­recht12. In Betracht kommt nur eine Besol­dung nach Besol­dungs­grup­pe R 1, da Rich­ter auf Zeit gemäß § 28 Abs. 2 Satz 2 DRiG nicht als Vor­sit­zen­de Rich­ter ein­ge­setzt wer­den dür­fen.

§ 18 VwGO ent­hält kei­ne aus­drück­li­che Rege­lung zu der Fra­ge, ob und gege­be­nen­falls unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen nach dem Ende der Amts­zeit eines Rich­ters auf Zeit des­sen erneu­te Ernen­nung zum Rich­ter auf Zeit zuläs­sig ist.

Wäh­rend Rich­ter auf Pro­be und Rich­ter kraft Auf­trags grund­sätz­lich nach Fest­stel­lung ihrer fach­li­chen Eig­nung als Rich­ter auf Lebens­zeit oder als Staats­an­walt ver­wen­det wer­den sol­len (vgl. § 12 Abs. 1 und §§ 14, 15 DRiG), gilt dies für Rich­ter auf Zeit nicht. Ihr Ein­satz zielt auf die Behe­bung einer nur vor­über­ge­hen­den per­so­nel­len Not­la­ge; nach Ablauf der fest­ge­setz­ten Amts­dau­er lebt ihr Sta­tus als Lebens­zeit­be­am­ter wie­der auf.

Der Beschwer­de­füh­rer greift eine ihn belas­ten­de Ent­schei­dung eines Rich­ters auf Zeit mit der Begrün­dung an, bei die­sem Rich­ter han­de­le es sich nicht um den von der Ver­fas­sung garan­tier­ten gesetz­li­chen Rich­ter, da die Rechts­grund­la­ge für die Bestel­lung von Rich­tern auf Zeit in der Ver­wal­tungs­ge­richts­bar­keit (§ 17 Nr. 3, § 18 VwGO) ver­fas­sungs­wid­rig sei. Die maß­geb­li­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be sind mit­hin im Wesent­li­chen aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG abzu­lei­ten. Zu prü­fen ist ins­be­son­de­re, ob die Bestel­lung von Rich­tern auf Zeit dem Gebot der orga­ni­sa­to­ri­schen Tren­nung von Recht­spre­chung und Ver­wal­tung gerecht wird und ob die sach­li­che und die per­sön­li­che Unab­hän­gig­keit sowie die Unpar­tei­lich­keit der auf der Grund­la­ge der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ernann­ten Rich­ter gewähr­leis­tet sind. Bei der Aus­le­gung die­ser ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be sind die Kon­ven­ti­on zum Schutz der Men­schen­rech­te und Grund­frei­hei­ten (EMRK) sowie die dazu ergan­ge­ne Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te (EGMR) zu berück­sich­ti­gen.

Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG gewähr­leis­tet dem Ein­zel­nen das Recht auf eine Ent­schei­dung sei­ner Rechts­sa­che durch den hier­für von Geset­zes wegen vor­ge­se­he­nen Rich­ter. Ziel der Ver­fas­sungs­ga­ran­tie ist es, Ein­grif­fe in die Rechts­pfle­ge zu ver­hin­dern und der Gefahr vor­zu­beu­gen, dass die Jus­tiz durch Mani­pu­la­ti­on der recht­spre­chen­den Orga­ne sach­frem­den Ein­flüs­sen aus­ge­setzt wird13. Damit soll die Unab­hän­gig­keit der Recht­spre­chung gewahrt und das Ver­trau­en der Recht­su­chen­den und der Öffent­lich­keit in die Unpar­tei­lich­keit und Sach­lich­keit der Gerich­te gesi­chert wer­den14.

Gesetz­li­cher Rich­ter ist nicht nur das Gericht als orga­ni­sa­to­ri­sche Ein­heit und das Gericht als Spruch­kör­per, son­dern auch der im Ein­zel­fall zur Ent­schei­dung beru­fe­ne Rich­ter15. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG garan­tiert in ver­fah­rens­recht­li­cher Hin­sicht den gesetz­lich bestimm­ten, das heißt in den all­ge­mei­nen Vor­schrif­ten der Geset­ze und Geschäfts­ver­tei­lungs­re­geln vor Ein­gang einer Streit­sa­che fest­ge­leg­ten Rich­ter16. In mate­ri­ell-recht­li­cher Hin­sicht ver­leiht Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG den Pro­zess­par­tei­en fer­ner das sub­jek­ti­ve Recht dar­auf, vor einem den Anfor­de­run­gen des Grund­ge­set­zes ent­spre­chen­den Rich­ter zu ste­hen17, das heißt vor einem Rich­ter, der den objek­tiv-recht­li­chen Orga­ni­sa­ti­ons­vor­schrif­ten der Art. 92 und 97 GG an die Aus­übung recht­spre­chen­der Gewalt ent­spricht und die Vor­aus­set­zung der Unpar­tei­lich­keit erfüllt. Die Insti­tu­ti­on, inner­halb derer der Rich­ter zu ent­schei­den hat, muss ein Gericht sein18, der ein­zel­ne Rich­ter muss wirk­sam zum Rich­ter ernannt sein19 und ent­spre­chend dem Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung20 die ihm anver­trau­te recht­spre­chen­de Gewalt in insti­tu­tio­nel­ler Unab­hän­gig­keit wahr­neh­men. Der Rich­ter muss per­sön­lich und sach­lich unab­hän­gig sein21 und die Gewähr für Neu­tra­li­tät und Distanz gegen­über den Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten bie­ten22. Die grund­rechts­glei­che Gewähr­leis­tung des gesetz­li­chen Rich­ters umfasst damit alles, was das Grund­ge­setz über die Orga­ne der recht­spre­chen­den Gewalt aus­sagt und von ihnen for­dert. Die Betrof­fe­nen sol­len dar­auf ver­trau­en kön­nen, dass der für sie zustän­di­ge Rich­ter allein dem Recht ver­pflich­tet ist, nicht staat­lich oder von ande­ren Kräf­ten gelenkt wird und als unbe­tei­lig­ter Drit­ter die Frei­heit von Vor­ur­teil und Par­tei­nah­me und damit die Sach­lich­keit und Objek­ti­vi­tät der Ent­schei­dung gewähr­leis­tet.

Abs. 1 Satz 2 GG bin­det auch den Gesetz­ge­ber23. Die­ser ist eben­falls Adres­sat des Ver­bots sach­frem­der Ein­fluss­nah­me auf die recht­spre­chen­den Orga­ne24. Die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der gesetz­li­chen Grund­la­ge für das Tätig­wer­den eines Gerichts unter den genann­ten Gesichts­punk­ten führt dazu, dass ein Urteil als nicht durch den gesetz­li­chen Rich­ter ergan­gen und somit als unver­ein­bar mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG auf­zu­he­ben ist25.

Der Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung (Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG) ver­langt, dass die Recht­spre­chung durch "beson­de­re", das heißt von den Orga­nen der Gesetz­ge­bung und der voll­zie­hen­den Gewalt ver­schie­de­ne Orga­ne des Staa­tes aus­ge­übt wird26; dies wird durch das in Art. 92 1. Halb­satz GG begrün­de­te Recht­spre­chungs­mo­no­pol der Rich­ter kon­kre­ti­siert27. Dabei ver­langt die funk­ti­ons­be­dingt erfor­der­li­che Unab­hän­gig­keit und Unpar­tei­lich­keit der recht­spre­chen­den Gewalt eine strik­te­re Tren­nung der Recht­spre­chung von den übri­gen Gewal­ten, als sie durch das in Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG nor­mier­te, Gewal­ten­ver­schrän­kun­gen erlau­ben­de all­ge­mei­ne Orga­ni­sa­ti­ons- und Funk­ti­ons­prin­zip der Gewal­ten­tei­lung gefor­dert wird. Aus­nah­men hier­von sind ledig­lich in gerin­gem Umfang zuläs­sig, wenn – wie etwa bei der Betrau­ung von Rich­tern mit Geschäf­ten der Jus­tiz­ver­wal­tung – der Cha­rak­ter der Gerich­te als beson­de­re Orga­ne der Staats­ge­walt nicht beein­träch­tigt wird28.

Von beson­de­rer Bedeu­tung für die vor­lie­gend auf­ge­wor­fe­nen Fra­gen ist das Gebot der orga­ni­sa­to­ri­schen Tren­nung von Recht­spre­chung und Ver­wal­tung29, zunächst im Sin­ne insti­tu­tio­nel­ler Unab­hän­gig­keit30. Nur wenn die Gerich­te als beson­de­re, von der Exe­ku­ti­ve getrenn­te Insti­tu­tio­nen aus­ge­stal­tet sind, kann eine Recht­spre­chung gegen­über dem Staat oder sei­nen Behör­den im Sin­ne des Art.19 Abs. 4 GG wie durch einen unbe­tei­lig­ten Drit­ten ver­wirk­licht wer­den31. Ins­be­son­de­re besteht ein strik­tes Ver­bot für die Ver­wal­tung, Recht­spre­chungs­funk­tio­nen aus­zu­üben32. Rich­ter­äm­ter dür­fen nur bei den Gerich­ten und nicht auch bei Ver­wal­tungs­be­hör­den ein­ge­rich­tet wer­den. Jede orga­ni­sa­to­ri­sche Ver­bin­dung von Gerich­ten mit Orga­nen ande­rer Gewal­ten, vor allem den Ver­wal­tungs­be­hör­den, ist unzu­läs­sig. Auch das Par­la­ment und die Regie­rung dür­fen – vor­be­halt­lich ver­fas­sungs­recht­li­cher Anord­nung – selbst kei­ne Recht­spre­chungs­auf­ga­ben wahr­neh­men oder ande­ren staat­li­chen Stel­len als den Gerich­ten zuwei­sen.

Die Not­wen­dig­keit, die Recht­spre­chung durch "beson­de­re" Orga­ne des Staa­tes aus­zu­üben, ver­bie­tet dar­über hin­aus eine per­so­nel­le Ver­flech­tung zwi­schen der Gerichts­bar­keit und den ande­ren Staats­ge­wal­ten33. Es gilt der Grund­satz der per­so­nel­len Tren­nung zwi­schen den Gewal­ten34. Die rich­ter­li­che Neu­tra­li­tät darf nicht durch eine mit die­sem Grund­satz unver­ein­ba­re per­sön­li­che Ver­bin­dung zwi­schen Ämtern der Rechts­pfle­ge und der Ver­wal­tung oder der Gesetz­ge­bung in Fra­ge gestellt wer­den. Ins­be­son­de­re ist eine zu enge per­so­nel­le Ver­zah­nung zwi­schen den Orga­nen der recht­spre­chen­den und der voll­zie­hen­den Gewalt unzu­läs­sig35.

Nach Art. 97 Abs. 1 GG sind die Rich­ter unab­hän­gig und nur dem Gesetz unter­wor­fen. Die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit ist mit dem Kon­zept des Rechts­staa­tes unlös­bar ver­bun­den36. Nur so ist die Gewäh­rung effek­ti­ven Rechts­schut­zes gemäß Art.19 Abs. 4 GG und im Rah­men des all­ge­mei­nen Jus­tiz­ge­wäh­rungs­an­spruchs, der sei­ner­seits wesent­li­cher Bestand­teil des Rechts­staa­tes ist37, mög­lich.

Die ver­fas­sungs­recht­lich garan­tier­te Unab­hän­gig­keit hat kon­sti­tu­ti­ve Bedeu­tung für den Richter­sta­tus und unter­schei­det den Rich­ter vom Beam­ten. Der Beam­te ist in die Behör­den­hier­ar­chie ein­ge­glie­dert und unter­liegt den Wei­sun­gen sei­ner Vor­ge­setz­ten (§ 3 Abs. 3, § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG; § 35 Satz 2 BeamtStG). Dem­ge­gen­über ist der Rich­ter nur dem Gesetz unter­wor­fen.

GG ent­hält auch eine objek­tiv-recht­li­che Ver­pflich­tung für den par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­ber. Ins­be­son­de­re bei Erfül­lung des Rege­lungs­auf­trags gemäß Art. 98 Abs. 1 und 3 GG hat er den beson­de­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Sta­tus der sach­li­chen und per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit zu kon­kre­ti­sie­ren und zu ent­fal­ten. Die Unter­schie­de zu den Beam­ten dür­fen nicht durch ein ein­heit­li­ches Amts- oder Dienst­recht ein­ge­eb­net wer­den38.

Die in Art. 97 Abs. 1 GG garan­tier­te sach­li­che Unab­hän­gig­keit der Rich­ter soll sicher­stel­len, dass die Gerich­te ihre Ent­schei­dun­gen allein an Gesetz und Recht aus­rich­ten39. Auch soll das Ver­trau­en der Recht­su­chen­den und der Öffent­lich­keit in die Objek­ti­vi­tät und Sach­lich­keit der Gerich­te gefes­tigt wer­den. Die sach­li­che Unab­hän­gig­keit betrifft im Aus­gangs­punkt das Ver­hält­nis der Rich­ter zu den Trä­gern nicht­rich­ter­li­cher Gewalt, ins­be­son­de­re der Exe­ku­ti­ve, gegen die die Unab­hän­gig­keits­ga­ran­tie his­to­risch erkämpft wor­den ist. Die Gewähr­leis­tung der sach­li­chen Unab­hän­gig­keit wirkt aber auch inner­halb der Gerichts­bar­keit und im Innen­ver­hält­nis eines Kol­le­gi­al­ge­richts40. Dar­über hin­aus wird Art. 97 Abs. 1 GG auch als auf den Schutz vor pri­va­ter und gesell­schaft­li­cher Ein­fluss­nah­me gerich­tet ver­stan­den41.

Die Garan­tie der sach­li­chen Unab­hän­gig­keit bedeu­tet im Wesent­li­chen, dass die Rich­ter nur an das Gesetz gebun­den, also frei von Wei­sun­gen sind42. Dar­über hin­aus ist der Exe­ku­ti­ve grund­sätz­lich auch jede ande­re Form der ver­meid­ba­ren Ein­fluss­nah­me auf die recht­spre­chen­de Gewalt unter­sagt. Hier­her zäh­len mit­tel­ba­re, sub­ti­le und psy­cho­lo­gi­sche Ein­fluss­nah­men. Zu ver­mei­den ist des­halb jede Ein­fluss­nah­me (-befug­nis) der Exe­ku­ti­ve, die zur Erhal­tung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Gerich­te nicht erfor­der­lich ist43.

Das Ziel, die Geset­zes­bin­dung der rich­ter­li­chen Ent­schei­dung zu sichern, bestimmt die Reich­wei­te des Schut­zes vor Wei­sun­gen und ande­ren Ein­wir­kun­gen, die sich als – sei es auch mit­tel­ba­re – Ein­fluss­nah­me auf die rich­ter­li­che Ent­schei­dung dar­stel­len. Auch Ein­wir­kun­gen, die nicht schon für sich genom­men eine unbe­rech­tig­te Ein­fluss­nah­me auf das rich­ter­li­che Ent­schei­dungs­ver­hal­ten dar­stel­len, aber die Gefahr einer sol­chen Ein­fluss­nah­me mit sich brin­gen, kön­nen den "bösen Schein" der Abhän­gig­keit begrün­den und das Ver­trau­en in die Objek­ti­vi­tät und Sach­lich­keit der Gerich­te beein­träch­ti­gen44.

Maß­nah­men, die den Sta­tus des Rich­ters betref­fen, kön­nen sich eben­falls als mit­tel­ba­re Ein­fluss­nah­men auf die rich­ter­li­che Ent­schei­dung dar­stel­len. Mit der Begren­zung sol­cher Ein­wir­kungs­mög­lich­kei­ten soll der Gefahr des "Beloh­nens" oder "Abstra­fens" für ein bestimm­tes Ent­schei­dungs­ver­hal­ten begeg­net wer­den. Art. 97 Abs. 1 GG gewähr­leis­tet den Rich­tern daher Schutz vor Gefähr­dun­gen ihrer aus­schließ­li­chen Geset­zes­bin­dung auch im Sin­ne des Schut­zes vor Beein­träch­ti­gun­gen ihrer per­sön­li­chen Rechts­stel­lung. Bei die­ser durch Art. 97 Abs. 1 GG garan­tier­ten äuße­ren, struk­tu­rel­len Unab­hän­gig­keit han­delt es sich um einen Teil­be­reich der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit45, die mit den aus­drück­li­chen Sta­tus­ga­ran­ti­en des Art. 97 Abs. 2 GG nicht abschlie­ßend gere­gelt ist. Aus die­sem Grund muss das Auf­stei­gen der Rich­ter in den Besol­dungs­stu­fen gesetz­lich nor­miert sein und darf nicht in das Ermes­sen der Exe­ku­ti­ve gestellt wer­den. Ein Ermes­sen der Jus­tiz­ver­wal­tung, Rich­ter mit glei­chem Amt und glei­cher Rich­ter­funk­ti­on in Plan­stel­len unter­schied­li­cher Besol­dungs­grup­pen ein­zu­wei­sen, wäre ver­fas­sungs­wid­rig46. Fer­ner ist Art. 97 Abs. 1 GG zum Schutz der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit die grund­sätz­li­che Ver­pflich­tung ent­nom­men wor­den, eine hier­ar­chi­sche Struk­tu­rie­rung der Rich­ter­schaft durch die Schaf­fung von Beför­de­rungs­äm­tern nach Art des beam­ten­recht­li­chen Lauf­bahn­prin­zips zu ver­mei­den und mög­lichst weni­ge Beför­de­rungs­äm­ter vor­zu­se­hen47. Auch Vor­ga­ben für die Besol­dung sind aus Art. 97 Abs. 1 GG her­zu­lei­ten48. Hier­her gehört die wirt­schaft­li­che Absi­che­rung der Rich­ter, die der Gefahr vor­beu­gen soll, dass sie durch den Zwang, außer­halb der Rich­ter­tä­tig­keit zusätz­lich für ihren Lebens­un­ter­halt zu sor­gen, in wirt­schaft­li­che Abhän­gig­keit gera­ten. Ins­ge­samt sind durch die Aus­ge­stal­tung des Richter­sta­tus und die Hand­ha­bung des Dienst­rechts Bedin­gun­gen zu schaf­fen, die eine unbe­ein­fluss­te Ent­schei­dungs­fin­dung und damit Ent­fal­tung auch der inne­ren Unab­hän­gig­keit49 ermög­li­chen.

Dem an Gesetz­ge­ber und Ver­wal­tung gerich­te­ten Auf­trag, die Rich­ter vor Ver­su­chen unzu­läs­si­ger Ein­fluss­nah­me zu schüt­zen, ent­spricht die Pflicht der Rich­ter, sich gegen der­ar­ti­ge Ver­su­che zur Wehr zu set­zen. Ihnen obliegt es, sich von Ein­flüs­sen und Erwar­tungs­hal­tun­gen Drit­ter frei zu machen und für das von ihnen als recht- und gesetz­mä­ßig Erkann­te ein­zu­tre­ten; die Bewäl­ti­gung die­ser Auf­ga­be ist von ihrer Per­sön­lich­keit und ihrem Amts­ethos glei­cher­ma­ßen abhän­gig. Die Befä­hi­gung dazu ist ein Ele­ment der Eig­nung für den Rich­ter­dienst, die nach Art. 33 Abs. 2 GG für die Beru­fung in ein Rich­ter­amt maß­geb­lich ist und deren Prü­fung in § 22 Abs. 2 Nr. 1, § 57 Abs. 1 Satz 1, § 75 Abs. 1 Satz 2 DRiG zum Aus­druck kommt50.

Auch wenn Art. 97 Abs. 1 GG den Rich­ter nicht nur wei­sungs­frei stellt, son­dern dar­über hin­aus die struk­tu­rel­len Vor­aus­set­zun­gen einer objek­ti­ven, sach­li­chen, unbe­ein­fluss­ten Ent­schei­dung schützt, kann die­ser Schutz nicht abso­lut sein. Gefähr­dun­gen kön­nen aber nur hin­ge­nom­men wer­den, soweit sie ein ver­tret­ba­res Maß nicht über­schrei­ten und durch gewich­ti­ge Grün­de gerecht­fer­tigt sind. Auf eine im ers­ten Schritt erfor­der­li­che Prü­fung, ob über­haupt eine Gefahr für die unab­hän­gi­ge rich­ter­li­che Ent­schei­dungs­fin­dung besteht, folgt im zwei­ten Schritt die Bewer­tung der Gefahr im Hin­blick auf die Wahr­schein­lich­keit ihrer Rea­li­sie­rung, auch unter Berück­sich­ti­gung etwai­ger Schutz­vor­keh­run­gen, und in einem drit­ten Schritt die Fra­ge, ob die Gefahr im Hin­blick auf ein ent­spre­chend gewich­ti­ges Inter­es­se hin­ge­nom­men wer­den kann. In die­sem Sin­ne ist die For­mu­lie­rung eines "Ver­fas­sungs­ge­bots nach best­mög­li­cher Ver­wirk­li­chung der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit aller Recht­spre­chungs­or­ga­ne"51 zu ver­ste­hen.

Art. 97 Abs. 2 GG garan­tiert den haupt­amt­lich und plan­mä­ßig end­gül­tig ange­stell­ten Rich­tern einen beson­de­ren Schutz ihrer per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit. Sie kön­nen gegen ihren Wil­len nur kraft rich­ter­li­cher Ent­schei­dung und nur aus Grün­den und unter den For­men, wel­che die Geset­ze bestim­men, vor Ablauf ihrer Amts­zeit ent­las­sen oder dau­ernd oder zeit­wei­se ihres Amtes ent­ho­ben oder an eine ande­re Stel­le oder in den Ruhe­stand ver­setzt wer­den (Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG). Sie sind damit im Grund­satz für die Dau­er ihrer Amts­zeit unab­setz­bar und unver­setz­bar.

Haupt­amt­lich ange­stellt sind Rich­ter, die kei­ne ande­re Haupt­tä­tig­keit als die des Rich­ters aus­üben52, also auch Rich­ter auf Pro­be und Rich­ter kraft Auf­trags sowie abge­ord­ne­te Rich­ter. Plan­mä­ßig ange­stellt sind Rich­ter, die auf eine Plan­stel­le bei einem bestimm­ten Gericht beru­fen sind. Als end­gül­tig ange­stellt wer­den die auf Lebens­zeit oder für eine bestimm­te Amts­dau­er ernann­ten Rich­ter bezeich­net. Die Amts­dau­er muss im Inter­es­se der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit durch Par­la­ments­ge­setz gere­gelt sein53. Maß­geb­lich ist, dass eine Been­di­gung des Anstel­lungs­ver­hält­nis­ses nicht ohne wei­te­res mög­lich ist. Die Rich­ter dür­fen also nicht etwa "bis auf wei­te­res" oder unter Wider­rufs­vor­be­halt ange­stellt sein54. Die Ver­bür­gung des Art. 97 Abs. 2 GG greift dem­nach nicht für Rich­ter auf Pro­be, Rich­ter kraft Auf­trags, abge­ord­ne­te Rich­ter (soweit das Abord­nungs­ver­hält­nis betrof­fen ist), Rich­ter im Neben­amt und ehren­amt­li­che Rich­ter55.

Der Schutz der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit in Art. 97 Abs. 2 GG stellt eine grund­le­gen­de rechts­staat­li­che Anfor­de­rung an das Gerichts­we­sen dar. Die Vor­schrift hat den Zweck, die sach­li­che Unab­hän­gig­keit der Rich­ter abzu­si­chern56, indem die­se vor dienst­recht­li­chen Kon­se­quen­zen in Gestalt von Amts­ent­he­bung, Ent­las­sung, Ver­set­zung oder Beur­lau­bung bewahrt wer­den, mit denen rich­ter­li­che Ent­schei­dun­gen sank­tio­niert wer­den könn­ten. Zudem wird ver­hin­dert, dass die Recht­su­chen­den einem Gericht mit Miss­trau­en begeg­nen, weil des­sen Rich­ter im Hin­blick auf den Bestand ihres Rich­ter­am­tes von der Exe­ku­ti­ve abhän­gig sind. Das gilt umso mehr, wenn das Gericht über Ver­wal­tungs­ak­te gera­de der­je­ni­gen Ver­wal­tungs­be­hör­de zu ent­schei­den hat, die ihrer­seits über Ver­set­zung und Abbe­ru­fung des Rich­ters befin­det oder maß­ge­ben­den Ein­fluss dar­auf hat57. Die sach­li­che Unab­hän­gig­keit ist nur effek­tiv, wenn ein Rich­ter nicht befürch­ten muss, dass sei­ne Recht­spre­chung nega­ti­ve Aus­wir­kun­gen auf sein Amt haben wird58.

Der in Art. 97 Abs. 2 GG gewähr­leis­te­te Schutz der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit erstreckt sich auf jede Maß­nah­me, die mate­ri­ell einer Ent­las­sung, dau­ern­den oder zeit­wei­sen Amts­ent­he­bung oder Ver­set­zung an eine ande­re Stel­le oder in den Ruhe­stand gleich­kommt. Der Schutz besteht auch gegen­über Maß­nah­men der gericht­li­chen Selbst­ver­wal­tung59. Ande­re Beein­träch­ti­gun­gen der per­sön­li­chen Rechts­stel­lung des Rich­ters, die sich auf sei­ne Unab­hän­gig­keit aus­wir­ken kön­nen, unter­fal­len dem­ge­gen­über Art. 97 Abs. 1 GG.

Wegen der Bedeu­tung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit für den Rechts­schutz­auf­trag der Gerich­te und das Ver­trau­en der Öffent­lich­keit in die Jus­tiz sind die Gerich­te grund­sätz­lich mit haupt­amt­lich und plan­mä­ßig end­gül­tig ange­stell­ten Rich­tern zu beset­zen. Die Ver­wen­dung von Rich­tern ohne die­se Garan­tie der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit muss die Aus­nah­me blei­ben. Das Grund­ge­setz setzt als Nor­mal­fall den Rich­ter vor­aus, der unver­setz­bar und unab­setz­bar ist60. Haben bei einer Ent­schei­dung ohne zwin­gen­de Grün­de Rich­ter mit­ge­wirkt, die nicht haupt­amt­lich und plan­mä­ßig end­gül­tig ange­stellt sind, so ist das Recht auf den gesetz­li­chen Rich­ter gemäß Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ver­letzt61.

Rich­ter, die nach dem Maß­stab des Art. 97 Abs. 2 GG nicht in vol­lem Umfang per­sön­li­che Unab­hän­gig­keit genie­ßen – ins­be­son­de­re Rich­ter auf Pro­be und Rich­ter kraft Auf­trags –, dür­fen nur aus zwin­gen­den Grün­den und auf das unver­zicht­ba­re Maß beschränkt her­an­ge­zo­gen wer­den. So gel­ten für die Her­an­zie­hung von Rich­tern auf Pro­be die Gren­zen, die sich nach ver­stän­di­gem Ermes­sen aus der Not­wen­dig­keit erge­ben, Nach­wuchs her­an­zu­bil­den. Zwin­gen­de Grün­de lie­gen auch vor, wenn Rich­ter zur Eig­nungs­er­pro­bung abge­ord­net wer­den62. Sol­che Grün­de kön­nen fer­ner dann bestehen, wenn vor­über­ge­hend aus­fal­len­de plan­mä­ßi­ge Rich­ter durch die im Geschäfts­ver­tei­lungs­plan bestimm­ten Ver­tre­ter nicht hin­rei­chend ersetzt wer­den kön­nen oder wenn ein zeit­wei­li­ger außer­ge­wöhn­li­cher Arbeits­an­fall auf­zu­ar­bei­ten ist. Die Ver­wen­dung nicht voll­stän­dig per­sön­lich unab­hän­gi­ger Rich­ter ist dem­ge­gen­über nicht gerecht­fer­tigt, wenn die Arbeits­last des Gerichts nicht bewäl­tigt wer­den kann, weil es unzu­rei­chend mit Plan­stel­len aus­ge­stat­tet ist oder weil die Jus­tiz­ver­wal­tung es ver­säumt hat, offe­ne Plan­stel­len bin­nen ange­mes­se­ner Frist zu beset­zen63.

Um das Gewicht einer Ver­wen­dung nicht voll­stän­dig per­sön­lich unab­hän­gi­ger Rich­ter zu redu­zie­ren, ist die Anzahl sol­cher an einer gericht­li­chen Ent­schei­dung mit­wir­ken­den Rich­ter im Regel­fall auf einen beschränkt; die Betei­li­gung meh­re­rer sol­cher Rich­ter wird nur in beson­de­ren Aus­nah­me­fäl­len zwin­gend not­wen­dig sein (vgl. § 29 Satz 1 DRiG; zum Aus­nah­me­fall der Wie­der­ver­ei­ni­gung BVerfG, Beschluss vom 23.01.1996 – 1 BvR 1551/​95 4; Beschluss vom 13.11.1997 – 2 BvR 2269/​93 18 f.). Der Grund­satz der beschränk­ten Mit­wir­kung nicht voll­stän­dig per­sön­lich unab­hän­gi­ger Rich­ter gebie­tet dar­über hin­aus all­ge­mein, die Zahl sol­cher Rich­ter sowohl inner­halb der Gerichts­zwei­ge und Gerich­te als auch inner­halb der ein­zel­nen Spruch­kör­per so gering wie mög­lich zu hal­ten64.

Die Garan­tie des gesetz­li­chen Rich­ters in Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG umfasst auch des­sen Unpar­tei­lich­keit. Der Grund­satz, dass nie­mand in eige­ner Sache Rich­ter sein darf, ist ein tra­gen­des rechts­staat­li­ches Prin­zip. Es gehört zum Wesen der rich­ter­li­chen Tätig­keit, dass sie von einem nicht­be­tei­lig­ten Drit­ten aus­ge­übt wird; dies erfor­dert Neu­tra­li­tät und Distanz gegen­über allen Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG gewähr­leis­tet, dass der Ein­zel­ne im kon­kre­ten Fall vor einem Rich­ter steht, der die­se Vor­aus­set­zun­gen erfüllt65. Wäh­rend der Schutz der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit, der mit­tel­bar eben­falls der Siche­rung der Unpar­tei­lich­keit dient, die all­ge­mei­ne Stel­lung und Tätig­keit des Rich­ters betrifft und von außen kom­men­de rechts­frem­de oder sach­frem­de Ein­wir­kun­gen von ihm fern­hal­ten will, zielt die Unpar­tei­lich­keit auf die Vor­aus­set­zun­gen der Objek­ti­vi­tät und Sach­lich­keit im Hin­blick auf Bezie­hun­gen des Rich­ters zu den Betei­lig­ten und zum Streit­ge­gen­stand im kon­kre­ten Ver­fah­ren.

Abs. 1 Satz 2 GG ver­pflich­tet den Gesetz­ge­ber, Ver­fah­rens­re­ge­lun­gen vor­zu­se­hen, die es ermög­li­chen, im Ein­zel­fall die Neu­tra­li­tät und Distanz der zur Ent­schei­dung beru­fe­nen Rich­ter zu sichern66. Die­sem Ziel die­nen die pro­zess­recht­li­chen Vor­schrif­ten über die Aus­schlie­ßung von Rich­tern und ihre Ableh­nung wegen einer begrün­de­ten Besorg­nis der Befan­gen­heit (§ 54 VwGO und §§ 41 bis 49 ZPO). Im letzt­ge­nann­ten Fall genügt bereits der "böse Schein" man­geln­der Objek­ti­vi­tät, der in der Außen­wahr­neh­mung das Ver­trau­en in die Rich­ter­rol­le beein­träch­tigt67. Nur ein Rich­ter, dem die Par­tei­en und auch die All­ge­mein­heit ver­trau­en, kann sei­ner Kon­flikt­lö­sungs­auf­ga­be und sei­ner dar­aus resul­tie­ren­den Befrie­dungs­funk­ti­on gerecht wer­den68.

Die vor­ge­nann­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be aus Art.20 Abs. 2, Art. 92, Art. 97 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG stim­men mit Art. 6 Abs. 1 EMRK und der dazu ergan­ge­nen Recht­spre­chung des EGMR über­ein69. Art. 6 Abs. 1 EMRK garan­tiert das Recht jeder Per­son dar­auf, dass über Strei­tig­kei­ten in Bezug auf ihre zivil­recht­li­chen Ansprü­che und Ver­pflich­tun­gen von einem unab­hän­gi­gen und unpar­tei­ischen, auf Gesetz beru­hen­den Gericht ver­han­delt wird. Dafür, ob ein Anspruch zivil­recht­lich ist, kommt es nicht ent­schei­dend auf die Behand­lung im inner­staat­li­chen Recht an; zivil­recht­lich im Sin­ne von Art. 6 Abs. 1 EMRK kann nach der Recht­spre­chung des EGMR auch ein Streit zwi­schen einem Bür­ger und dem Staat wegen eines Hoheits­akts sein, über den die Ver­wal­tungs­ge­rich­te ent­schei­den70. Die mate­ri­el­len Vor­ga­ben der Vor­schrift sind somit auch für die hier in Rede ste­hen­de Ergän­zung der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung bedeut­sam.

Mit dem Erfor­der­nis eines "auf Gesetz beru­hen­den Gerichts" soll sicher­ge­stellt wer­den, dass die Jus­tiz­or­ga­ni­sa­ti­on in einer demo­kra­ti­schen Gesell­schaft nicht im Belie­ben der Exe­ku­ti­ve steht, son­dern durch Par­la­ments­ge­setz gere­gelt wird71.

Ob ein Gericht als unab­hän­gig im Sin­ne des Art. 6 Abs. 1 EMRK ange­se­hen wer­den kann, hängt nach der Recht­spre­chung des EGMR von der Art und Wei­se der Bestel­lung sei­ner Mit­glie­der und der Dau­er ihrer Amts­zeit ab, fer­ner von den Schutz­vor­keh­run­gen gegen äuße­ren Druck, aber auch vom äuße­ren Erschei­nungs­bild, dem Anschein der Unab­hän­gig­keit ("appearence of inde­pen­dence")72. Zur Unab­hän­gig­keit gehö­ren danach die grund­sätz­li­che Unab­setz­bar­keit, die Unver­setz­bar­keit und die Wei­sungs­frei­heit der Rich­ter sowie der Schutz gegen Ein­fluss­nah­me von außen, ins­be­son­de­re durch Exe­ku­ti­ve oder Par­tei­en73. Maß­geb­lich ist jeweils nicht die Rege­lung, son­dern deren Anwen­dung in der Pra­xis74.

Unpar­tei­lich­keit im Sin­ne des Art. 6 Abs. 1 EMRK bedeu­tet die Abwe­sen­heit von Vor­ur­teil und Par­tei­nah­me. Dies muss zum einen unter einem sub­jek­ti­ven Blick­win­kel geprüft wer­den, wobei die per­sön­li­che Über­zeu­gung und das Ver­hal­ten des Rich­ters zu wür­di­gen sind; die sub­jek­ti­ve Unpar­tei­lich­keit wird bis zum Beweis des Gegen­teils ver­mu­tet. Zum ande­ren sind objek­ti­ve Gesichts­punk­te zu prü­fen. Es ist danach zu fra­gen, ob struk­tu­rel­le oder funk­tio­na­le Grün­de der Unpar­tei­lich­keit ent­ge­gen­ste­hen. Maß­geb­lich ist, ob das Gericht ins­be­son­de­re durch sei­ne Zusam­men­set­zung aus­rei­chen­de Gewähr dafür bie­tet, jeden legi­ti­men Zwei­fel an sei­ner Unpar­tei­lich­keit aus­zu­schlie­ßen75.

Bei der Prü­fung der Unpar­tei­lich­keit ist der Anschein von beson­de­rer Bedeu­tung. Denn ent­schei­dend ist, ob die Rechts­un­ter­wor­fe­nen in einer demo­kra­ti­schen Gesell­schaft den Gerich­ten Ver­trau­en ent­ge­gen­brin­gen ("Jus­ti­ce must not only be done, it must also be seen to be done")76.

Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der der­zei­ti­gen Rege­lung[↑]

Gemes­sen an die­sen Maß­stä­ben ist das in § 17 Nr. 3, § 18 VwGO ver­wirk­lich­te Kon­zept eines auf einen nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darf beschränk­ten Ein­sat­zes von Beam­ten auf Lebens­zeit als Rich­ter auf Zeit grund­sätz­lich ver­fas­sungs­ge­mäß. Die Rege­lun­gen zur Begren­zung der Amts­dau­er sind im Ergeb­nis gleich­falls nicht zu bean­stan­den.

Ein ver­fas­sungs­recht­li­ches Gebot, sämt­li­che (Berufs-)Richter auf Lebens­zeit zu ernen­nen, das kei­ne auf außer­ge­wöhn­li­che Bedarfs­si­tua­tio­nen beschränk­ten Aus­nah­men zulie­ße, besteht nicht. Selbst wenn der Sta­tus des Lebens­zeit­rich­ters von Ver­fas­sungs wegen als Regel­sta­tus der Berufs­rich­ter ver­bind­lich sein soll­te, wäre ein Ein­satz von Rich­tern auf Zeit in Aus­nah­me­fäl­len, wie ihn § 18 VwGO vor­sieht, ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich. Der Rich­ter auf Zeit nach § 17 Nr. 3, § 18 VwGO ent­spricht dem Leit­bild des haupt­amt­lich und plan­mä­ßig end­gül­tig ange­stell­ten Rich­ters. Ein Ein­satz von Beam­ten auf Lebens­zeit als Rich­ter auf Zeit, die im Anschluss an ihre Ver­wen­dung im Rich­ter­dienst in die Ver­wal­tung zurück­keh­ren, ist ohne Ver­stoß gegen die ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­sät­ze der orga­ni­sa­to­ri­schen Tren­nung von Gerich­ten und Ver­wal­tung sowie der per­sön­li­chen und sach­li­chen Unab­hän­gig­keit und der Unpar­tei­lich­keit der Rich­ter mög­lich. Schließ­lich for­dert die Ver­fas­sung weder gene­rell die Sta­tus­gleich­heit aller Rich­ter, noch begeg­net es unüber­wind­ba­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken, dass der Exe­ku­ti­ve in gewis­sem Umfang die anlass­be­zo­ge­ne Schaf­fung und befris­te­te Beset­zung von Rich­ter­stel­len ermög­licht wird. Die Rege­lun­gen zur Amts­dau­er sind im Ergeb­nis eben­falls mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar.

Ein Ver­fas­sungs­ge­bot der lebens­lan­gen Anstel­lung aller Berufs­rich­ter steht der auf außer­ge­wöhn­li­che Bedarfs­si­tua­tio­nen beschränk­ten Ver­wen­dung von Rich­tern auf Zeit nicht ent­ge­gen. Ein sol­ches Gebot lässt sich weder dem Wort­laut der Art. 92 und 97 GG ent­neh­men, noch folgt es aus ihrer Ent­ste­hungs­ge­schich­te oder einer teleo­lo­gi­schen Aus­le­gung. Auch eine sys­te­ma­ti­sche Aus­le­gung der rele­van­ten Ver­fas­sungs­nor­men, ins­be­son­de­re unter Ein­be­zie­hung des in Art. 33 Abs. 5 GG als her­ge­brach­ter Grund­satz des Berufs­be­am­ten­tums ver­an­ker­ten Lebens­zeit­prin­zips, führt zu kei­nem ande­ren Ergeb­nis.

Die jus­tiz­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Vor­schrif­ten des Grund­ge­set­zes schwei­gen zu der Fra­ge, ob der Sta­tus der Berufs­rich­ter durch eine Anstel­lung auf Lebens­zeit abge­si­chert wer­den muss. Damit weicht die Ver­fas­sung, bezo­gen auf die ordent­li­chen Gerich­te, sowohl von Art. 104 Abs. 1 Satz 1 der Wei­ma­rer Reichs­ver­fas­sung ("Die Rich­ter der ordent­li­chen Gerichts­bar­keit wer­den auf Lebens­zeit ernannt.") als auch vom Her­ren­chiem­se­er Ent­wurf (Art. 133 Abs. 2: "Die plan­mä­ßi­gen Rich­ter der ordent­li­chen Gerichts­bar­keit wer­den auf Lebens­zeit bestellt.") ab. Dem­ge­gen­über sehen meh­re­re Lan­des­ver­fas­sun­gen ein Gebot der Lebens­zeit­an­stel­lung vor; ent­spre­chen­de Rege­lun­gen für die Fach­ge­richts­bar­keit sind im Deut­schen Rich­ter­ge­setz sowie in den Pro­zess­ord­nun­gen ent­hal­ten (§ 28 Abs. 1 DRiG, § 15 Abs. 1 VwGO, § 36 ArbGG, § 14 Abs. 1 FGO, § 11 Abs. 1, § 32 SGG).

Die Ent­schei­dung gegen die Ver­an­ke­rung eines aus­drück­lich auf Berufs­rich­ter bezo­ge­nen Lebens­zeit­grund­sat­zes im Ver­fas­sungs­text wur­de bewusst getrof­fen. Ihr war, beein­flusst durch das Ver­sa­gen der Jus­tiz im Natio­nal­so­zia­lis­mus und die dadurch auf­ge­wor­fe­ne Fra­ge nach der Zuläs­sig­keit einer Ent­las­sung von Lebens­zeit­rich­tern, eine inten­si­ve Debat­te vor­aus­ge­gan­gen, die erst unmit­tel­bar vor Beginn der Schluss­ab­stim­mung im Par­la­men­ta­ri­schen Rat77 abge­schlos­sen wor­den war. Da das Lebens­zeit­prin­zip in zu die­sem Zeit­punkt bereits bestehen­den Lan­des­ver­fas­sun­gen (etwa in Art. 127 Abs. 1 der Hes­si­schen Ver­fas­sung) und bun­des­ge­setz­lich im Gerichts­ver­fas­sungs­ge­setz (§ 6 GVG a.F.: "Die Rich­ter wer­den auf Lebens­zeit ernannt.") ver­an­kert war, wur­de von eini­gen Mit­glie­dern des Par­la­men­ta­ri­schen Rates die Not­wen­dig­keit einer ver­fas­sungs­kräf­ti­gen Gewähr­leis­tung nicht gese­hen; auch spiel­te die föde­ra­le Struk­tur der Gerichts­bar­keit eine Rol­le. Eine Viel­zahl aus­drück­li­cher Anträ­ge, in die anders lau­ten­den Ent­wür­fe das Lebens­zeit­prin­zip für Berufs­rich­ter (wie­der) ein­zu­fü­gen, schei­ter­te. Im Ergeb­nis setz­te sich die Auf­fas­sung durch, es kom­me zur Siche­rung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit weni­ger auf die Amts­dau­er der Rich­ter als viel­mehr auf ihre Unab­setz­bar­keit an78.

Den jus­tiz­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Vor­schrif­ten des Grund­ge­set­zes ist das Leit­bild des haupt­amt­lich und plan­mä­ßig end­gül­tig ange­stell­ten Rich­ters (Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG) als die maß­geb­li­che Grund­la­ge für eine rechts­staat­li­che, die Gewäh­rung effek­ti­ven Rechts­schut­zes ver­wirk­li­chen­de Jus­tiz zu ent­neh­men. Nur unab­hän­gi­ge Rich­ter kön­nen dem Anspruch der Rechts­weg­ga­ran­tie des Art.19 Abs. 4 GG in vol­lem Umfang gerecht wer­den. Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG schützt die per­sön­li­che Unab­hän­gig­keit der Rich­ter wirk­sam durch die Garan­ti­en der Unver­setz­bar­keit und Unab­setz­bar­keit. Die Haupt­amt­lich­keit der Beschäf­ti­gung ermög­licht die unge­teil­te Kon­zen­tra­ti­on der Rich­ter auf die ihnen über­tra­ge­ne Auf­ga­be. Ihre Unab­hän­gig­keit wird dadurch gesi­chert, dass ihnen eine Plan­stel­le an einem bestimm­ten Gericht zuge­wie­sen ist und zusätz­lich garan­tiert wird, dass die Jus­tiz­ver­wal­tung nicht die Mög­lich­keit hat, ihren Ein­satz­ort (Unver­setz­bar­keit) oder ihre Amts­zeit (Unab­setz­bar­keit) gegen­über der bei der Ernen­nung fest­ge­leg­ten Amts­dau­er nach­träg­lich gegen ihren Wil­len zu ver­än­dern79. Das Gebot einer Lebens­zeit­er­nen­nung von Rich­tern ergibt sich aus Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG nicht80.

Die Ele­men­te der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit, die durch Art. 97 Abs. 1 GG geschützt wer­den, gebie­ten eben­falls nicht gene­rell eine Ernen­nung der Rich­ter auf Lebens­zeit. Dies gilt ins­be­son­de­re im Hin­blick auf den Aspekt der beruf­li­chen und wirt­schaft­li­chen Absi­che­rung. Eine Unsi­cher­heit über die beruf­li­che Zukunft nach Abschluss der durch den Grund­satz der Unver­setz­bar­keit und Unab­setz­bar­keit gesi­cher­ten Zeit­pe­ri­ode, durch die die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit beein­träch­tigt wer­den könn­te, besteht bei einem Rich­ter auf Zeit gemäß § 17 Nr. 3, § 18 VwGO gera­de nicht, da sein für die Dau­er sei­ner Amts­zeit als Rich­ter ruhend gestell­tes Beam­ten­ver­hält­nis ihn sta­tus­recht­lich und wirt­schaft­lich dau­er­haft absi­chert; das Besol­dungs­ni­veau wäh­rend sei­ner Amts­zeit als Rich­ter, in der er in ers­ter Instanz tätig ist (Besol­dungs­grup­pe R 1), liegt regel­mä­ßig allen­falls gering­fü­gig über dem­je­ni­gen sei­nes vor­über­ge­hend ruhen­den Beam­ten­ver­hält­nis­ses. Die Unab­hän­gig­keit des Rich­ters auf Zeit wird damit maß­geb­lich durch die – dau­er­haf­te – Ver­knüp­fung sei­nes ruhen­den Amtes als Beam­ter auf Lebens­zeit mit dem Rich­ter­amt gesi­chert.

Auch eine sys­te­ma­ti­sche Aus­le­gung der Art. 92 und 97 GG unter Ein­be­zie­hung der aus Art. 33 Abs. 5 GG ableit­ba­ren her­ge­brach­ten Grund­sät­ze des Rich­ter­amts­rechts führt nicht zu dem Ergeb­nis, dass alle Berufs­rich­ter von Ver­fas­sungs wegen auf Lebens­zeit zu ernen­nen wären.

Für Beam­te gebie­tet Art. 33 Abs. 5 GG die Beach­tung des Lebens­zeit­prin­zips als eines für die Ent­wick­lung des Rechts­staa­tes beson­ders her­vor­ge­ho­be­nen her­ge­brach­ten Grund­sat­zes des Berufs­be­am­ten­tums. Das Lebens­zeit­prin­zip hat die Funk­ti­on, die Unab­hän­gig­keit der Beam­ten im Inter­es­se einer rechts­staat­li­chen Ver­wal­tung zu gewähr­leis­ten. Dazu gehört auch und vor allem, dass der Beam­te nicht will­kür­lich oder nach frei­em Ermes­sen poli­ti­scher Gre­mi­en aus sei­nem Amt ent­fernt wer­den kann, denn damit ent­fie­le die Grund­la­ge für sei­ne Unab­hän­gig­keit81. Erst die recht­li­che und wirt­schaft­li­che Sicher­heit bie­tet die Gewähr dafür, dass das Berufs­be­am­ten­tum zur Erfül­lung der ihm vom Grund­ge­setz zuge­wie­se­nen Auf­ga­be, im poli­ti­schen Kräf­te­spiel eine sta­bi­le, geset­zes­treue Ver­wal­tung zu sichern, bei­tra­gen kann82. Das Bewusst­sein sei­ner gesi­cher­ten Rechts­stel­lung soll die Bereit­schaft des Beam­ten zu einer an Gesetz und Recht ori­en­tier­ten Amts­füh­rung för­dern und ihn zu unpar­tei­ischem Dienst für die Gesamt­heit befä­hi­gen83.

Die von der Ver­fas­sung gewähr­leis­te­te Unab­hän­gig­keit ver­setzt den Beam­ten in die Lage, Ver­su­chen unsach­li­cher Beein­flus­sung zu wider­ste­hen und sei­ner Pflicht zur Bera­tung sei­ner Vor­ge­setz­ten und der poli­ti­schen Füh­rung unbe­fan­gen nach­zu­kom­men sowie gege­be­nen­falls auch sei­ner Pflicht zur Gegen­vor­stel­lung zu genü­gen, wenn er Beden­ken gegen die Recht­mä­ßig­keit von Geset­zen oder dienst­li­chen Anord­nun­gen hat. Hier­zu soll ihn die durch das Lebens­zeit­ver­hält­nis gewähr­te Unent­zieh­bar­keit des sta­tus­recht­li­chen Amtes befä­hi­gen84. Die mit dem Lebens­zeit­prin­zip ange­streb­te Unab­hän­gig­keit der Amts­füh­rung ist dabei nicht ein per­sön­li­ches Pri­vi­leg des Beam­ten, son­dern dient dem Gemein­wohl85.

Dass die jus­tiz­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Vor­schrif­ten des Grund­ge­set­zes ein Lebens­zeit­prin­zip für Rich­ter nicht vor­se­hen, schließt nicht aus, Art. 33 Abs. 5 GG das Lebens­zeit­prin­zip als her­ge­brach­ten Grund­satz auch des Rich­ter­amts­rechts zu ent­neh­men86. Denn die Not­wen­dig­keit einer Stär­kung der Fähig­keit sowie der Bereit­schaft, sich nicht durch sach­frem­de Ein­flüs­se lei­ten zu las­sen, betrifft Rich­ter eben­so wie Beam­te. Gegen eine Über­tra­gung des beam­ten­recht­li­chen Lebens­zeit­prin­zips auf das für Rich­ter gel­ten­de Recht mag aller­dings spre­chen, dass die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit nach dem Kon­zept des Art. 97 Abs. 2 GG durch das Gebot der haupt­amt­li­chen und plan­mä­ßig end­gül­ti­gen Anstel­lung hin­rei­chend gesi­chert wird, so dass es einer zusätz­li­chen Siche­rung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit durch die ver­fas­sungs­kräf­ti­ge Fest­schrei­bung der regel­mä­ßig lebens­lan­gen Anstel­lung mög­li­cher­wei­se nicht bedarf.

Letzt­lich bedarf die­se Fra­ge jedoch kei­ner abschlie­ßen­den Ent­schei­dung. Denn der beam­ten­recht­li­che Grund­satz der Lebens­zeit­er­nen­nung lässt Aus­nah­men zu, so dass auch eine Über­tra­gung die­ses Grund­sat­zes in das Rich­ter­amts­recht Mög­lich­kei­ten einer Begrün­dung von zeit­lich begrenz­ten Rich­ter­ver­hält­nis­sen nicht von vorn­her­ein aus­schlie­ßen wür­de, solan­ge die­se den grund­sätz­li­chen Vor­rang des Lebens­zeit­ver­hält­nis­ses wah­ren.

Inner­halb des Beam­ten­tums ist der Typus des Beam­ten auf Zeit seit jeher aner­kannt87. Eine Aus­nah­me vom Beam­ten­ver­hält­nis auf Lebens­zeit ist aller­dings nur in Berei­chen zuläs­sig, in denen die beson­de­re Sach­ge­setz­lich­keit und die Natur der wahr­ge­nom­me­nen Auf­ga­ben eine Begrün­dung von Beam­ten­ver­hält­nis­sen auf Zeit erfor­dern. Die Rege­lung muss zudem geeig­net und erfor­der­lich sein, um die­sen beson­de­ren Sach­ge­setz­lich­kei­ten Rech­nung zu tra­gen88. Dies ist etwa bei kom­mu­na­len Wahl­be­am­ten89 oder den so genann­ten poli­ti­schen Beam­ten90 der Fall.

Abs. 5 GG wür­de dem­nach die Mög­lich­keit nicht aus­schlie­ßen, unter den vor­ge­nann­ten Bedin­gun­gen in Aus­nah­me­fäl­len ande­re als Lebens­zeit­rich­ter­ver­hält­nis­se zu begrün­den. Das Kon­zept des § 18 VwGO trägt dem Rech­nung. Es beschränkt den Ein­satz von Rich­tern auf Zeit auf außer­ge­wöhn­li­che Bedarfs­si­tua­tio­nen, denen auf ande­re Wei­se nicht in einer dem Gewähr­leis­tungs­ge­halt des Art.19 Abs. 4 GG ent­spre­chen­den Art begeg­net wer­den kann. Denn der nur vor­über­ge­hen­de Per­so­nal­be­darf recht­fer­tigt die Ein­stel­lung von Rich­tern auf Lebens­zeit nicht, ver­langt aber zugleich den Ein­satz von haupt­amt­lich und plan­mä­ßig end­gül­tig ange­stell­ten Rich­tern. Der Ein­satz von Pro­be­rich­tern oder Rich­tern kraft Auf­trags könn­te dem nicht Rech­nung tra­gen, weil die­se unab­hän­gig von dem pro­gnos­ti­zier­ten Weg­fall des Bedarfs in Lebens­zeit­rich­ter­ver­hält­nis­se zu über­neh­men wären. Hier­von abge­se­hen wären ihrem Ein­satz eben­so wie dem Ein­satz abge­ord­ne­ter Rich­ter jeden­falls quan­ti­ta­ti­ve Gren­zen gesetzt, die einer Ver­wen­dung von Rich­tern auf Zeit nicht ent­ge­gen­ste­hen (vgl. § 29 Satz 1 DRiG).

Rich­ter auf Zeit ent­spre­chen auch dem Leit­bild des "haupt­amt­lich und plan­mä­ßig end­gül­tig ange­stell­ten" Rich­ters gemäß Art. 97 Abs. 2 GG. Denn sie sind haupt­amt­lich als Rich­ter tätig, weil ihr Amt als Lebens­zeit­be­am­ter wäh­rend ihrer rich­ter­li­chen Amts­zeit ruht. Zudem haben sie ein sta­tus­recht­li­ches Rich­ter­amt inne und sind in eine Plan­stel­le ein­ge­wie­sen, auf der sie tätig sind. Schließ­lich kann ihr Anstel­lungs­ver­hält­nis nicht ohne wei­te­res vor­zei­tig been­det wer­den. Rich­ter auf Zeit genie­ßen daher für die Dau­er ihrer Amts­zeit eben­so wie Rich­ter auf Lebens­zeit den vol­len Schutz der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit nach Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG91. Dem ent­spricht die voll­stän­di­ge sta­tus­recht­li­che Gleich­stel­lung mit den Rich­tern auf Lebens­zeit nach den Bestim­mun­gen des DRiG. Daher ist es kon­se­quent, dass die Rich­ter auf Zeit gemäß § 17 Nr. 3, § 18 VwGO auch nicht den ein­fach­ge­setz­li­chen Beschrän­kun­gen unter­wor­fen sind, die für die Ämter der Rich­ter auf Pro­be und kraft Auf­trags gel­ten (§ 29 Satz 1 DRiG: Mit­wir­kung an Kam­mer­ent­schei­dun­gen; § 6 Abs. 1 Satz 2 VwGO und § 76 Abs. 5 AsylG: Ein­zel­rich­ter­tä­tig­keit; § 21b Abs. 1 Satz 2 GVG: Wähl­bar­keit für das Prä­si­di­um). Auch inso­weit sind sie dem Lebens­zeit­rich­ter gleich­ge­stellt und unter­lie­gen nur der Ver­wen­dungs­ein­schrän­kung, dass sie nicht als Spruch­kör­per­vor­sit­zen­de tätig wer­den dür­fen, § 28 Abs. 2 Satz 2 DRiG.

Die Beschäf­ti­gung eines Beam­ten auf Lebens­zeit als Rich­ter auf Zeit, des­sen Amt als Beam­ter ledig­lich ruht und der nach Ablauf sei­ner Amts­zeit als Rich­ter in die­ses Amt zurück­kehrt, ist fer­ner im Ergeb­nis mit dem Gebot der Tren­nung von Gerich­ten und Ver­wal­tungs­be­hör­den, den Grund­sät­zen der per­sön­li­chen und sach­li­chen Unab­hän­gig­keit sowie der Unpar­tei­lich­keit der Rich­ter ver­ein­bar.

Das Ver­bot der per­so­nel­len Ver­flech­tung zwi­schen den Orga­nen der recht­spre­chen­den und der voll­zie­hen­den Gewalt ist ein Ver­bot der gleich­zei­ti­gen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung: Ein Beam­ter darf nicht zugleich Mit­glied der Judi­ka­ti­ve sein, ein Rich­ter nicht zugleich Mit­glied der Exe­ku­ti­ve92. Die­sem Gebot ist Genü­ge getan, wenn die Rech­te und Pflich­ten des Rich­ters auf Zeit aus sei­nem Beam­ten­ver­hält­nis ruhen, solan­ge er als Rich­ter tätig ist (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 3 DRiG). Dem­ge­gen­über begrün­det eine zeit­li­che Auf­ein­an­der­fol­ge von Tätig­kei­ten in unter­schied­li­chen Staats­ge­wal­ten kei­nen Ver­stoß gegen das Ver­bot per­so­nel­ler Ver­flech­tung der Staats­ge­wal­ten.

Auf ein­fach­ge­setz­li­cher Ebe­ne ist der Grund­satz der per­so­nel­len Tren­nung zwi­schen den Gewal­ten durch die umfas­sen­de Inkom­pa­ti­bi­li­täts­vor­schrift des § 4 Abs. 1 DRiG ver­wirk­licht. Danach darf ein Rich­ter nicht zugleich Auf­ga­ben der recht­spre­chen­den Gewalt und sol­che der gesetz­ge­ben­den oder der voll­zie­hen­den Gewalt wahr­neh­men. Eine Ver­mu­tung man­geln­der Unab­hän­gig­keit auf­grund einer Vor­tä­tig­keit in der Ver­wal­tung ist nicht begrün­det93. Auch wenn ein Wech­sel für die nahe Zukunft bereits fest­steht, stellt die wei­te­re Tätig­keit in der bis­he­ri­gen Staats­ge­walt nicht etwa ab die­sem Zeit­punkt einen Ver­fas­sungs­ver­stoß dar94. Pro­ble­me, die sich aus der frü­he­ren Ver­wal­tungs­tä­tig­keit eines Rich­ters erge­ben könn­ten, las­sen sich über eine Anwen­dung der Vor­schrif­ten über die Aus­schlie­ßung und Ableh­nung von Rich­tern (§ 54 VwGO und §§ 41 bis 49 ZPO) bewäl­ti­gen.

Kei­ner ande­ren Bewer­tung unter­liegt auch der mehr­fa­che Wech­sel zwi­schen den Gewal­ten wie der Wech­sel eines Rich­ters in die Exe­ku­ti­ve – ins­be­son­de­re auf dem Wege der Abord­nung – mit anschlie­ßen­der Rück­kehr zur Rich­ter­tä­tig­keit. Ent­spre­chen­de Wech­sel – etwa in die all­ge­mei­ne Kom­mu­nal­ver­wal­tung, in die Minis­te­ri­al­ver­wal­tung oder in die Jus­tiz­prü­fungs­äm­ter – geben Rich­tern die Gele­gen­heit, beruf­li­che Erfah­run­gen in dem Bereich zu sam­meln, über den sie zu judi­zie­ren haben. Damit ver­gleich­bar ist schließ­lich die ins­be­son­de­re in Bay­ern geläu­fi­ge mehr­fa­che Ver­set­zung95.

Das Kon­zept des Rich­ters auf Zeit gemäß § 17 Nr. 3, § 18 VwGO – Wech­sel eines Lebens­zeit­be­am­ten in den Rich­ter­dienst, Ruhen des Beam­ten­ver­hält­nis­ses wäh­rend der Amts­dau­er und an die Voll­endung der Amts­dau­er anschlie­ßen­de Rück­kehr in die Ver­wal­tung ohne neu­er­li­che Per­so­nal­ent­schei­dung – wirft kei­ne dar­über hin­aus­ge­hen­den Pro­ble­me der Gewal­ten­tren­nung auf. In einer ver­gleich­ba­ren Situa­ti­on befin­det sich der Rich­ter kraft Auf­trags, der in einem ruhen­den Beam­ten­ver­hält­nis steht (§ 15 Abs. 1 DRiG), wäh­rend er sich in einem akti­ven Rich­ter­ver­hält­nis befin­det, oder der Rich­ter, der zum Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges (§ 36 Abs. 2 DRiG sowie § 5 Abs. 1, § 8 Abs. 1 AbgG) gewählt oder als Mit­glied der Bun­des­re­gie­rung ernannt wird (§ 18 BMinG). In allen Fall­grup­pen ist eine kla­re zeit­li­che Abgren­zung der Tätig­kei­ten als Beam­ter und Rich­ter bezie­hungs­wei­se Abge­ord­ne­ter oder Regie­rungs­mit­glied gewähr­leis­tet; eine gleich­zei­ti­ge Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ist aus­ge­schlos­sen.

Schließ­lich ent­hält auch die Euro­päi­sche Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on kei­ne Vor­ga­be für die Inter­ak­ti­on der Gewal­ten96. Eine grund­sätz­li­che, auch suk­zes­si­ve Unver­ein­bar­keit der Tätig­kei­ten in ver­schie­de­nen Staats­ge­wal­ten hat der Euro­päi­sche Gerichts­hof für Men­schen­rech­te nicht ange­nom­men97. Erfor­der­lich ist nach des­sen Recht­spre­chung viel­mehr eine Prü­fung anhand der Kri­te­ri­en der Unab­hän­gig­keit und Unpar­tei­lich­keit und unter Berück­sich­ti­gung der kon­kre­ten Gege­ben­hei­ten des Ein­zel­falls98.

Das Kon­zept der § 17 Nr. 3, § 18 VwGO, einen Beam­ten auf Lebens­zeit zu ernen­nen, des­sen Amt als Beam­ter ruht und der nach Ablauf sei­ner Amts­zeit als Rich­ter wie­der als Beam­ter tätig wird, ver­letzt nicht die Grund­sät­ze der sach­li­chen und per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit, Art. 97 Abs. 1 und Abs. 2 GG.

Die Rich­ter auf Zeit sind wäh­rend der Dau­er ihrer Amts­zeit den Rich­tern auf Lebens­zeit voll­stän­dig gleich­ge­stellt und genie­ßen wie die­se die Garan­ti­en der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit gemäß Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG. Dass die Beschäf­ti­gung von Rich­tern, denen die vol­le per­sön­li­che Unab­hän­gig­keit im Sin­ne von Art. 97 Abs. 2 GG fehlt (Rich­ter auf Pro­be, Rich­ter kraft Auf­trags), eine Aus­nah­me blei­ben muss, schließt den Ein­satz von Rich­tern auf Zeit daher nicht aus.

Eine Beein­flus­sung gericht­li­cher Ent­schei­dun­gen auf­grund des Umstands, dass ein Rich­ter auf Zeit abseh­bar in ein Amt zurück­keh­ren wird, in dem er kei­ne per­sön­li­che Unab­hän­gig­keit mehr genießt und ins­be­son­de­re ver­setzt wer­den kann, erscheint aller­dings nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen. Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG ver­mag vor sol­chen Vor­wir­kun­gen nicht zu schüt­zen, weil die­se Norm nur Garan­ti­en zuguns­ten des amtie­ren­den Rich­ters ent­hält und die­sen vor einer Ent­zie­hung der aktu­ell aus­ge­üb­ten rich­ter­li­chen Tätig­keit schützt, indem sie die Ent­las­sung, Amts­ent­he­bung, Ver­set­zung und Ver­set­zung aus dem rich­ter­li­chen Amt in den Ruhe­stand ver­bie­tet.

Die rich­ter­li­che Tätig­keit ver­langt ein grund­sätz­lich ande­res Rol­len­ver­ständ­nis als die Tätig­keit eines wei­sungs­ab­hän­gi­gen und in eine Hier­ar­chie ein­ge­ord­ne­ten Beam­ten. Für einen Lebens­zeit­be­am­ten, der als Rich­ter auf Zeit ein­ge­setzt wer­den soll, folgt dar­aus die Not­wen­dig­keit, sei­ne beruf­li­che Prä­gung als Beam­ter für die Dau­er sei­ner rich­ter­li­chen Tätig­keit in dem erfor­der­li­chen Maß zurück­tre­ten zu las­sen. Die Bereit­schaft und die Fähig­keit, die­sen Rol­len­wech­sel vor­zu­neh­men, sind Teil der per­sön­li­chen Eig­nung, die als Kri­te­ri­um der Bes­ten­aus­le­se nach Art. 33 Abs. 2 GG ver­fas­sungs­recht­lich ver­an­kert und bei der Aus­wahl der Bewer­ber für das Amt des Rich­ters auf Zeit zu berück­sich­ti­gen ist. Gewich­ti­ge Anhalts­punk­te dafür, dass der Rol­len­wech­sel nur in Aus­nah­me­fäl­len gelin­gen könn­te, bestehen nicht. Unab­hän­gig­keits­an­for­de­run­gen sind auch dem Amt des Beam­ten nicht fremd99; aus dem beruf­li­chen Weg in der Ver­wal­tung folgt kei­ne all­ge­mei­ne "inne­re Wei­sungs­ab­hän­gig­keit" oder Unfä­hig­keit zur Ver­wirk­li­chung der für das Rich­ter­amt erfor­der­li­chen inne­ren Unab­hän­gig­keit. Allein die frü­he­re Ver­bin­dung eines Rich­ters zur Exe­ku­ti­ve begrün­det von Ver­fas­sungs wegen noch kei­ne Ver­mu­tung einer man­geln­den Unab­hän­gig­keit. Die mehr oder weni­ger vor­han­de­ne Vor­prä­gung durch die Ver­wal­tung und ein mög­li­cher­wei­se dadurch beein­fluss­tes Rol­len­ver­ständ­nis ver­än­dern sich zudem im Ver­lauf rich­ter­li­cher Tätig­keit. Ver­fas­sungs­recht­lich ist es jeden­falls nicht gebo­ten, im Hin­blick auf der­ar­ti­ge Umstän­de über die Vor­schrif­ten betref­fend die Aus­schlie­ßung und Ableh­nung von Rich­tern hin­aus gene­rell Rege­lun­gen zu tref­fen, um die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit abzu­si­chern100.

Aller­dings geht es in der Kon­stel­la­ti­on des Rich­ters auf Zeit nicht um einen Wech­sel auf Dau­er, son­dern um einen befris­te­ten Wech­sel mit anschlie­ßen­der – durch den ruhend fort­be­stehen­den Beam­ten­sta­tus abge­si­cher­ter – Rück­kehr. Es bedarf daher einer gewis­sen Min­dest­dau­er der Amts­zeit, die dem Rich­ter auf Zeit Gele­gen­heit geben muss, sich in die Rich­ter­rol­le zu fin­den und die­se eigen­stän­dig und auch inner­lich unab­hän­gig aus­zu­fül­len. Allein die bereits fest­ste­hen­de Rück­kehr in die Ver­wal­tung steht dem Errei­chen die­ses Ziels jedoch nicht ent­ge­gen. Gegen­tei­li­ge Befürch­tun­gen unter­schät­zen die prä­gen­de Kraft der orga­ni­sa­to­ri­schen Ein­bin­dung in die Jus­tiz.

Die Gefahr einer Ein­fluss­nah­me der Stamm­be­hör­de auf­grund fort­be­stehen­der Bin­dung des Rich­ters auf Zeit an die­sel­be könn­te sich aus der Befürch­tung des Rich­ters erge­ben, nach sei­ner Rück­kehr beam­ten­recht­li­chen Per­so­nal­steue­rungs­maß­nah­men aus­ge­setzt zu wer­den, die an sein Ent­schei­dungs­ver­hal­ten wäh­rend des rich­ter­li­chen Diens­tes anknüp­fen. Eine sol­che Gefahr erscheint jedoch fern­lie­gend. Dies gilt auch im Hin­blick auf jün­ge­re und weni­ger erfah­re­ne Lebens­zeit­be­am­te, die sich für einen Ein­satz als Rich­ter auf Zeit ent­schei­den. Denn die poli­ti­sche Kul­tur in Deutsch­land ist durch prak­ti­zier­ten und gefes­tig­ten Respekt vor der Unab­hän­gig­keit der Drit­ten Gewalt geprägt und wird auch durch nicht recht­lich nor­mier­te Kon­troll­me­cha­nis­men wie etwa den öffent­li­chen Dis­kurs in Ver­bän­den und Pres­se über Rechts­staat­lich­keit und die Tätig­keit der Jus­tiz wei­ter abge­si­chert. Umstän­de, die einen "Durch­griff" der Exe­ku­ti­ve auf die Judi­ka­ti­ve, einen Miss­brauch oder eine rechts­wid­ri­ge "Steue­rung" der Rich­ter auf Zeit nahe­le­gen wür­den, sind nicht erkenn­bar.

Hin­zu kommt, dass hin­rei­chen­de struk­tu­rel­le Siche­run­gen gegen eine Gefähr­dung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit des Rich­ters auf Zeit im Hin­blick auf sei­ne vor­he­ri­ge und zukünf­tig wie­der zu erwar­ten­de Zuge­hö­rig­keit zu sei­ner Stamm­be­hör­de bestehen101: Über die Ernen­nung des Rich­ters auf Zeit ent­schei­det die nach Lan­des­recht für die Ernen­nung von Ver­wal­tungs­rich­tern zustän­di­ge Ver­wal­tung. Viel­fach ist eine zusätz­li­che orga­ni­sa­to­ri­sche Eigen­stän­dig­keit der Jus­tiz dadurch ver­wirk­licht, dass sie eine ande­re obers­te Dienst­be­hör­de hat als zahl­rei­che Stamm­be­hör­den, aus denen Rich­ter auf Zeit gewon­nen wer­den kön­nen. In wel­chem Spruch­kör­per und damit auch Sach­ge­biet ein Rich­ter auf Zeit ein­ge­setzt wird, ist durch den Anlass der Ernen­nung nicht fest­ge­legt, son­dern hängt von der Geschäfts­ver­tei­lung ab, über die das Prä­si­di­um des jewei­li­gen Ver­wal­tungs­ge­richts in rich­ter­li­cher Unab­hän­gig­keit ent­schei­det. Der Rich­ter auf Zeit darf aus Grün­den der Unpar­tei­lich­keit nicht in Ver­fah­ren tätig wer­den, in denen sei­ne Stamm­be­hör­de oder eine die­ser vor­ge­setz­te Behör­de betei­ligt ist. Er ist orga­ni­sa­to­risch in die Judi­ka­ti­ve ein­ge­bun­den und Mit­glied einer Kam­mer des Ver­wal­tungs­ge­richts, deren Vor­sitz ein Rich­ter auf Lebens­zeit führt. Die Beur­tei­lung sei­ner rich­ter­li­chen Tätig­keit auf der Grund­la­ge eines Beur­tei­lungs­bei­trags des Kam­mer­vor­sit­zen­den ist Auf­ga­be des Prä­si­den­ten des Ver­wal­tungs­ge­richts oder des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts, wäh­rend über die Beför­de­rung als Beam­ter in einem ande­ren Zustän­dig­keits­be­reich ent­schie­den wird102. Dabei ist der Auf­stieg inner­halb der ein­ge­schla­ge­nen Lauf­bahn des Beam­ten weni­ger strikt von ein­zel­nen Beur­tei­lun­gen abhän­gig als in der fla­chen rich­ter­li­chen Hier­ar­chie. Alle nach sei­ner Rück­kehr in die­sen Sta­tus den Beam­ten betref­fen­den Ent­schei­dun­gen kön­nen zudem ange­foch­ten und zur Über­prü­fung durch die Ver­wal­tungs­ge­rich­te gestellt wer­den103.

Die sach­li­che Unab­hän­gig­keit des Rich­ters auf Zeit ist auch im Hin­blick auf eine denk­ba­re Ein­fluss­nah­me der Jus­tiz­ver­wal­tung nicht erkenn­bar gefähr­det.

Zwar spielt die Beur­tei­lung, die der Rich­ter auf Zeit für sei­ne Amts­zeit von dem Prä­si­den­ten des Ver­wal­tungs­ge­richts oder des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts erhält, für sei­ne wei­te­re beruf­li­che Lauf­bahn als Beam­ter eine gewis­se Rol­le. Es ist jedoch nicht die Jus­tiz­ver­wal­tung, die über die wei­te­re Ver­wen­dung des ehe­ma­li­gen Rich­ters auf Zeit und damit über sei­ne wei­te­re Kar­rie­re ent­schei­det, son­dern die Per­so­nal­ver­wal­tung, der sei­ne Stamm­be­hör­de zuge­ord­net ist. Im Übri­gen unter­schei­det sich ein etwa zu befürch­ten­der "Anpas­sungs­druck" im Vor­feld einer rich­ter­li­chen Beur­tei­lung, der die Fra­ge nach der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit auf­wer­fen könn­te, nicht von dem­je­ni­gen, der auf alle Rich­ter ein­wirkt, die eben­falls der Beur­tei­lungs­pflicht unter­lie­gen.

Auch durch die mög­li­che Inaus­sicht­stel­lung einer Ernen­nung zum Rich­ter auf Lebens­zeit im Anschluss an die Amts­zeit als Rich­ter auf Zeit wächst der Jus­tiz­ver­wal­tung nicht in nen­nens­wer­tem Umfang zusätz­li­cher Ein­fluss zu. Abge­se­hen davon, dass der Rich­ter auf Zeit schon vor dem Beginn sei­ner Amts­zeit die Vor­aus­set­zun­gen des § 10 DRiG für eine Ernen­nung zum Rich­ter auf Lebens­zeit regel­mä­ßig weit­ge­hend erfül­len wird, ist er, anders als ein Rich­ter auf Pro­be, nicht dar­auf ange­wie­sen, eine Lebens­zeit­er­nen­nung zu errei­chen, weil er durch sein Amt als Beam­ter auf Lebens­zeit bereits abge­si­chert ist. Zudem ist er anders als der Rich­ter auf Pro­be oder kraft Auf­trags wäh­rend der Dau­er sei­ner Amts­zeit nicht ver­setz­bar oder absetz­bar.

Nichts ande­res ergibt sich unter Berück­sich­ti­gung der Wer­tun­gen von Art. 6 Abs. 1 EMRK. Die Tätig­keit von Beam­ten in einem rich­ter­li­chen Amt ist mit Art. 6 Abs. 1 EMRK nicht von vorn­her­ein unver­ein­bar; dies gilt erst recht für eine auf­ein­an­der­fol­gen­de Tätig­keit in den ver­schie­de­nen Staats­ge­wal­ten104.

Schließ­lich ver­letzt das Kon­zept des Rich­ters auf Zeit auch nicht die Ver­fas­sungs­ga­ran­tie der rich­ter­li­chen Unpar­tei­lich­keit. Dies­be­züg­li­che Beden­ken erwei­sen sich als im Ergeb­nis unbe­grün­det. Die Befürch­tung einer all­zu ver­wal­tungs­freund­li­chen Ent­schei­dungs­pra­xis des aus der Ver­wal­tung rekru­tier­ten Rich­ters auf Zeit ist bei Beach­tung eines "Distanz­ge­bots" nicht begrün­det.

Pro­ble­ma­tisch wäre es aller­dings, wenn ein Rich­ter auf Zeit in Ver­fah­ren ent­schei­den wür­de, an denen sei­ne Stamm­be­hör­de betei­ligt war oder ist. Das­sel­be wür­de gel­ten, wenn nicht die Stamm­be­hör­de selbst, aber eine die­ser vor­ge­setz­te Behör­de Betei­lig­te ist. Ent­spre­chen­den Gefähr­dun­gen kann – und muss – durch die Geschäfts­ver­tei­lung Rech­nung getra­gen wer­den. Im Übri­gen grei­fen erfor­der­li­chen­falls die all­ge­mei­nen Rege­lun­gen über Aus­schlie­ßung und Ableh­nung von Rich­tern (§ 54 VwGO i.V.m. § 42 ZPO) ein, die beim Rich­ter auf Zeit ent­spre­chend streng gehand­habt wer­den müs­sen.

Dass die Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten in sol­chen Fäl­len zur Wah­rung ihrer Rech­te gege­be­nen­falls recht­zei­tig einen Befan­gen­heits­an­trag stel­len müs­sen, ist ihnen zumut­bar; die hier­für erfor­der­li­chen Anga­ben zur Gerichts­be­set­zung müs­sen ihnen auf Anfra­ge mit­ge­teilt wer­den. Auch wenn der­ar­ti­ge Aus­kunfts- und Hin­weis­pflich­ten in der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung (vgl. dem­ge­gen­über § 24 Abs. 3 Satz 2, § 222a StPO) nicht aus­drück­lich gere­gelt sind, folgt ein sol­cher Anspruch unmit­tel­bar aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 103 Abs. 1 GG. Die Betei­lig­ten kön­nen auf die­sem Weg nicht nur vor­ab die Namen der zur Ent­schei­dung beru­fe­nen Rich­ter erfah­ren, son­dern bei Bestehen ent­spre­chen­der Anhalts­punk­te auch Aus­kunft über Umstän­de erhal­ten, die geeig­net sein kön­nen, eine Ableh­nung zu begrün­den105. Des­halb haben die Betei­lig­ten Anspruch auf Aus­kunft dar­über, ob es sich bei einem zur Ent­schei­dung beru­fe­nen Rich­ter um einen Rich­ter auf Zeit han­delt, und über des­sen Stamm­be­hör­de. Die Gerich­te sind aller­dings nicht ver­pflich­tet, von sich aus auf die mit­wir­ken­den Rich­ter hin­zu­wei­sen106.

Vor die­sem Hin­ter­grund bestehen durch­grei­fen­de ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken gegen die Neu­re­ge­lung auch nicht des­halb, weil der Gesetz­ge­ber für die Kon­stel­la­ti­on der "kon­kre­ten Behör­den­nä­he" kei­ne spe­zi­el­le gesetz­li­che Aus­schluss­re­ge­lung getrof­fen hat, wie sie gemäß § 17 Abs. 3 SGG für ehren­amt­li­che Rich­ter in der Sozi­al­ge­richts­bar­keit gilt, und auch kei­ne unwi­der­leg­li­che Ver­mu­tung der Befan­gen­heit gere­gelt hat wie in § 54 Abs. 3 VwGO, § 60 Abs. 3 SGG und § 51 Abs. 3 FGO.

Der gleich­zei­ti­ge Ein­satz von Rich­tern mit unter­schied­li­chem Sta­tus ist im Hin­blick auf die sach­li­che Unab­hän­gig­keit (Art. 97 Abs. 1 GG) nicht zu bean­stan­den. Denn das Neben­ein­an­der von Rich­tern mit unter­schied­li­chem dienst­recht­li­chem Sta­tus auch in ein- und dem­sel­ben Spruch­kör­per – Vor­sit­zen­de, Lebens­zeit­rich­ter, Pro­be­rich­ter, Rich­ter kraft Auf­trags – ist selbst­ver­ständ­li­cher Teil des Gerichts­we­sens und in der bestehen­den gesetz­li­chen Aus­ge­stal­tung ver­fas­sungs­recht­lich unpro­ble­ma­tisch. Aller­dings ver­langt Art. 97 Abs. 1 GG, dass der Gesetz­ge­ber die Aus­wahl zwi­schen ver­schie­de­nen Sta­tus­for­men des Rich­ter­am­tes nicht gene­rell der Exe­ku­ti­ve über­las­sen darf. Dem hat der Gesetz­ge­ber ent­spro­chen, indem er das Regel­mo­dell des Rich­ters auf Lebens­zeit vor­ge­se­hen und die übri­gen zur Ver­fü­gung ste­hen­den Arten von Rich­ter­äm­tern an bestimm­te Vor­aus­set­zun­gen gebun­den hat. Die Exe­ku­ti­ve kann daher nicht belie­big dar­über ent­schei­den, in wel­che Art von Rich­ter­amt ein Rich­ter beru­fen wird oder wel­cher Sta­tus­form im kon­kre­ten Fall der Vor­zug gege­ben wer­den soll. Der Ein­satz von Rich­tern auf Zeit ist auf Fäl­le eines nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs beschränkt. Für die Abwei­chung vom Regel­sta­tus lie­gen damit wich­ti­ge Grün­de vor. Die Vor­aus­set­zun­gen für die Abwei­chung sind hin­rei­chend fest umris­sen, und mit der Ent­schei­dung über die Ernen­nung sind kei­ne mit Art. 97 GG unver­ein­ba­ren Gestal­tungs­spiel­räu­me der Exe­ku­ti­ve ver­bun­den. Die Mög­lich­keit, Rich­ter auf Zeit zu ernen­nen, eröff­net der Exe­ku­ti­ve daher kei­nen ver­fas­sungs­wid­ri­gen Ein­fluss auf die Jus­tiz.

Auch Art. 92 GG for­dert nicht eine voll­kom­me­ne Sta­tus­gleich­heit aller Rich­ter eines Spruch­kör­pers. Aus der Vor­schrift ist hin­ge­gen abzu­lei­ten, dass Auf­ga­be, Leis­tung und Ver­ant­wor­tung aller Mit­glie­der eines gericht­li­chen Spruch­kör­pers bei der Rechts­fin­dung im kon­kre­ten Fall völ­lig gleich sind; in ihrer Funk­ti­on als Rich­ter müs­sen alle gemein­sam zur Ent­schei­dung beru­fe­nen Rich­te­rin­nen und Rich­ter for­mal gleich­ge­stellt sein107. Der Umstand, dass der Rich­ter auf Zeit sein Rich­ter­amt ledig­lich befris­tet inne­hat und auf das rich­ter­li­che Ein­gang­samt beschränkt ist, begrün­det kei­ne Ein­schrän­kung die­ser for­ma­len Gleich­heit. Das Neben­ein­an­der von in unter­schied­li­chen Sta­tus­for­men täti­gen Rich­tern ändert nichts dar­an, dass auch der Rich­ter auf Zeit mit glei­chem Stimm­ge­wicht an Bera­tung und Ent­schei­dung betei­ligt ist wie die in dem­sel­ben Spruch­kör­per täti­gen Lebens­zeit­rich­ter. Der Umstand, dass die Mit­glie­der eines Spruch­kör­pers je nach dem Grad ihrer Erfah­rung, Qua­li­fi­ka­ti­on oder per­sön­li­chen Über­zeu­gungs­kraft im Pro­zess der Ent­schei­dungs­fin­dung ein unter­schied­li­ches Gewicht haben kön­nen, mag zu tat­säch­li­chen Ungleich­ge­wich­ten bei der Mei­nungs­bil­dung füh­ren. Es ist jedoch von jedem Rich­ter, unab­hän­gig von sei­nem Sta­tus, zu erwar­ten, dass er der­ar­ti­gen Ein­flüs­sen stand­hal­ten kann. Dies ist selbst­ver­ständ­li­che Vor­aus­set­zung sei­ner per­sön­li­chen Eig­nung für das Rich­ter­amt.

Dass der Exe­ku­ti­ve in gewis­sem Umfang die anlass­be­zo­ge­ne Schaf­fung und befris­te­te Beset­zung von Rich­ter­stel­len ermög­licht wird, begrün­det eben­falls kei­ne durch­grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken.

Rich­ter auf Zeit wer­den in einer Bedarfs­si­tua­ti­on ver­wen­det, die mit den an den Gerich­ten vor­han­de­nen Lebens­zeit­rich­tern nicht bewäl­tigt wer­den kann, die aber wegen ihres vor­her­seh­bar vor­über­ge­hen­den Cha­rak­ters die Ein­stel­lung zusätz­li­cher Rich­ter auf Lebens­zeit nicht recht­fer­tigt. Die Defi­ni­ti­on einer sol­chen Bedarfs­si­tua­ti­on, die anlass­be­zo­ge­ne und vor­über­ge­hen­de Schaf­fung zusätz­li­cher Plan­stel­len – die nach dem Weg­fall des zusätz­li­chen Bedarfs wie­der ein­ge­zo­gen wer­den kön­nen – und deren Beset­zung mit Rich­tern auf Zeit eröff­net der Exe­ku­ti­ve aller­dings eine Gestal­tungs­macht, die erhöh­te Risi­ken für die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit mit sich bringt (Art. 97 Abs. 1 GG). Die­se hal­ten sich jedoch noch im ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­si­gen Rah­men.

Denn auch wenn Rich­ter auf Zeit viel­fach für Strei­tig­kei­ten in dem Sach­ge­biet zustän­dig sein wer­den, das den ihre Ernen­nung aus­lö­sen­den Per­so­nal­be­darf begrün­det, sind ihre Ein­satz­mög­lich­kei­ten recht­lich nicht auf die­ses Sach­ge­biet beschränkt. Eine geziel­te inhalt­li­che Ein­fluss­nah­me der Exe­ku­ti­ve auf die Recht­spre­chung durch die Aus­wahl der Rich­ter auf Zeit erscheint gleich­wohl schon des­halb fern­lie­gend, weil Rich­ter auf Zeit wie alle ande­ren rich­ter­li­chen Mit­glie­der eines Gerichts der Geschäfts­ver­tei­lung durch das Prä­si­di­um des jewei­li­gen Gerichts unter­lie­gen; im Zusam­men­hang mit der Aus­wahl der Rich­ter auf Zeit etwa auf­tre­ten­den Pro­ble­men kann auch im Ver­lauf ihrer Amts­dau­er durch Ein­grei­fen des Prä­si­di­ums begeg­net wer­den.

Die in § 18 VwGO auf­ge­nom­me­nen aus­drück­li­chen Rege­lun­gen zur Amts­dau­er eines Rich­ters auf Zeit sind im Ergeb­nis ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den: Die Vor­schrift über­lässt es zwar im Wesent­li­chen der Exe­ku­ti­ve, die Amts­dau­er der Rich­ter auf Zeit im Ein­zel­fall fest­zu­le­gen, doch lässt sich der Norm zugleich ein hin­rei­chend kon­kre­ter Rah­men für die Bemes­sung der Amts­dau­er ent­neh­men (a). Die Min­dest­amts­dau­er von zwei Jah­ren ist ver­fas­sungs­recht­lich noch nicht zu bean­stan­den (b). Das­sel­be gilt für die Begren­zung der Amts­dau­er eines Rich­ters auf Zeit auf die Dau­er des Haupt­am­tes, das er als Beam­ter inne­hat ©.

§ 18 VwGO sieht für den Ein­satz von Rich­te­rin­nen und Rich­tern auf Zeit kei­ne fes­te Amts­dau­er vor. Weder ist ein für alle Anwen­dungs­fäl­le gel­ten­der kon­kre­ter Zeit­raum genannt, noch ist die Amts­dau­er des Rich­ters auf Zeit strikt an die pro­gnos­ti­zier­te Dau­er der für den Ein­satz Anlass geben­den Bedarfs­si­tua­ti­on gebun­den. Es ist viel­mehr Auf­ga­be der Exe­ku­ti­ve, die Amts­dau­er in jedem kon­kre­ten Fall fest­zu­le­gen und in die Ernen­nungs­ur­kun­de auf­zu­neh­men; ver­bind­lich vor­ge­ge­ben sind ledig­lich ein Min­dest­zeit­raum von zwei Jah­ren sowie Beschrän­kun­gen der Höchst­dau­er auf die Dau­er des vor­über­ge­hen­den Bedarfs und auf die Dau­er des Haupt­am­tes als Beam­ter. Der der Ver­wal­tung eröff­ne­te Ein­fluss auf die Jus­tiz, auf die für den Ein­satz als Rich­ter auf Zeit in Betracht kom­men­den Beam­ten und auf die bereits ernann­ten Rich­ter auf Zeit über­schrit­te aller­dings die Gren­ze des ver­fas­sungs­recht­lich Zuläs­si­gen, wenn damit die Ent­schei­dung über die jewei­li­ge Amts­dau­er in das Belie­ben der Exe­ku­ti­ve gestellt wäre. In die­sem Fall bestün­de die Gefahr, dass mit der Befug­nis zur Bemes­sung der Amts­dau­er, die für die Lebens- und Berufs­pla­nung der in Betracht kom­men­den Beam­ten bedeut­sam ist, ein erheb­li­cher Druck im Sin­ne eines Wohl­ver­hal­tens­ge­bots auf die in Betracht kom­men­den Beam­ten aus­ge­übt wer­den könn­te. Da sich aus dem Norm­zweck des § 18 VwGO jedoch Maß­stä­be für die Ent­schei­dung über die Län­ge der im Ein­zel­fall fest­zu­set­zen­den Amts­dau­er ablei­ten las­sen, die einer Ver­let­zung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit und des Grund­sat­zes der Tren­nung von Jus­tiz und Ver­wal­tung vor­beu­gen, besteht eine sol­che Gefahr der sach­wid­ri­gen Ein­fluss­nah­me auf das Ent­schei­dungs­ver­hal­ten der Rich­ter auf Zeit nicht.

Ziel der Ernen­nung von Rich­tern auf Zeit ist die Sicher­stel­lung des durch Art.19 Abs. 4 GG gewähr­leis­te­ten effek­ti­ven – und damit auch recht­zei­ti­gen – Rechts­schut­zes in Situa­tio­nen, in denen dies allein mit Hil­fe der vor­han­de­nen Lebens­zeit­rich­ter nicht mög­lich ist, eine Ein­stel­lung zusätz­li­cher Rich­te­rin­nen und Rich­ter wegen des vor­über­ge­hen­den Cha­rak­ters der Bedarfs­si­tua­ti­on aber nicht ver­tret­bar erscheint. Um die­ses Ziel zu errei­chen, ist ein Instru­ment erfor­der­lich, das einer­seits ein hohes Maß an Fle­xi­bi­li­tät auf­weist, ande­rer­seits aber nur in der­ar­ti­gen Bedarfs­si­tua­tio­nen ein­ge­setzt wer­den kann. Star­re, gesetz­lich fest­ge­leg­te Zeit­räu­me für die Ernen­nung von Rich­tern auf Zeit wür­den es erschwe­ren, geeig­ne­te Beam­tin­nen und Beam­te zu fin­den, die für den Wech­sel in das Amt des Rich­ters auf Zeit in Betracht kom­men, und auch die Gefahr ber­gen, am jeweils zu befrie­di­gen­den Bedarf vor­bei­zu­ge­hen. Denn die Fest­stel­lung einer Bedarfs­si­tua­ti­on und die Pro­gno­se ihrer Dau­er ent­zie­hen sich einer Fest­le­gung durch den Gesetz­ge­ber; sie sind von zahl­rei­chen Fak­to­ren des kon­kre­ten Ein­zel­fal­les abhän­gig und kön­nen sich zudem lau­fend – auch wäh­rend die Bedarfs­si­tua­ti­on noch besteht – ver­än­dern108. Des­halb ist es erfor­der­lich, den Ein­satz von Rich­tern auf Zeit hin­sicht­lich der Amts­dau­er fle­xi­bel gestal­ten zu kön­nen109.

Eine Gefähr­dung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit durch den Ein­fluss der Exe­ku­ti­ve auf die Amts­dau­er der Rich­ter auf Zeit wird schon dadurch gemin­dert, dass eine nach­träg­li­che Ver­kür­zung der Dau­er der Amts­zeit aus­ge­schlos­sen ist110. Vor allem aber wird die Dau­er der Tätig­keit als Rich­ter auf Zeit durch das Tat­be­stands­merk­mal des "nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs" in einer Wei­se begrenzt, die die Ein­fluss­mög­lich­kei­ten der Exe­ku­ti­ve an die Tat­be­stands­vor­aus­set­zung und das Ziel der Norm bin­det. Die gegen die Bestimmt­heit die­ser Vor­aus­set­zung erho­be­nen Beden­ken111 grei­fen nicht durch.

Der Begriff des nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs kann durch Aus­le­gung hin­rei­chend prä­zi­siert wer­den112. Er zielt sach­lich auf einen objek­tiv bestehen­den Bedarf an zusätz­li­chem rich­ter­li­chem Per­so­nal bei einem kon­kre­ten Ver­wal­tungs­ge­richt. Dies setzt vor­aus, dass die dort anfal­len­den Ver­wal­tungs­streit­ver­fah­ren mit dem vor­han­de­nen Per­so­nal bei regel­ge­rech­ter Bear­bei­tung der Streit­sa­chen nicht ohne über­lan­ge Ver­fah­rens­lauf­zei­ten (§ 198 GVG) bewäl­tigt wer­den kön­nen. Erfor­der­lich ist also die Pro­gno­se, dass die Ein­gangs­be­las­tung inner­halb einer über­schau­ba­ren Zeit­span­ne nicht so weit zurück­ge­hen wird, dass die ver­blei­ben­de Belas­tung mit dem vor­han­de­nen Bestand an Rich­tern zügig abge­baut wer­den könn­te. In zeit­li­cher Hin­sicht muss die Zusatz­be­las­tung für einen Zeit­raum von min­des­tens zwei Jah­ren, aber nicht auf Dau­er zu erwar­ten sein.

Der Umstand, dass der Ein­satz von Rich­tern auf Zeit eine begrün­dungs­be­dürf­ti­ge Aus­nah­me gegen­über dem ein­fach­recht­li­chen Regel­mo­dell des Lebens­zeit­rich­ters dar­stellt, erfor­dert eine enge Aus­le­gung des Tat­be­stands­merk­mals eines "nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs". Es muss sich daher um eine außer­ge­wöhn­li­che und damit nicht durch her­kömm­li­che Instru­men­te der Per­so­nal­be­wirt­schaf­tung hand­hab­ba­re Belas­tungs­si­tua­ti­on han­deln. Die Anwen­dung der Rege­lung ist dabei nicht auf das Sach­ge­biet des Asyl­rechts, das dem Gesetz­ge­ber bei der Ein­füh­rung der § 17 Nr. 3, § 18 VwGO vor Augen stand, beschränkt; ein vor­über­ge­hen­der Per­so­nal­be­darf kann auch in ande­ren Rechts­be­rei­chen auf­tre­ten, etwa bei mas­sen­haft anfal­len­den Strei­tig­kei­ten um Gebüh­ren­sat­zun­gen oder bei neu­en Ein­griffs­ge­set­zen. Die Schwel­le einer als his­to­risch zu bezeich­nen­den Son­der­si­tua­ti­on – wie sie etwa nach der Wie­der­ver­ei­ni­gung vor­lag – muss nicht über­schrit­ten sein.

Eine Situa­ti­on des "nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs" liegt daher nur vor, wenn an einem kon­kre­ten erst­in­stanz­li­chen Ver­wal­tungs­ge­richt über­lan­ge Ver­fah­rens­dau­ern dro­hen, aber die Schaf­fung wei­te­rer Lebens­zeit­stel­len nicht gerecht­fer­tigt erscheint113 und ande­re Mög­lich­kei­ten der Bedarfs­de­ckung sich als nicht geeig­net dar­stel­len. Eine Dau­er­be­las­tung des Ver­wal­tungs­ge­richts darf nicht – auch nicht in der Erwar­tung, sie wer­de sich in Zukunft redu­zie­ren – zum Ein­satz von Rich­tern auf Zeit füh­ren. Auch haus­halts­recht­li­che Spar­zwän­ge erlau­ben kei­ne Alter­na­ti­ve zur Ernen­nung von Rich­tern auf Lebens­zeit.

§ 18 Satz 1 VwGO legt eine Min­dest­amts­dau­er von zwei Jah­ren für die Ernen­nung eines Beam­ten zum Rich­ter auf Zeit fest. Damit soll es den Län­dern ermög­licht wer­den, auf das Bedürf­nis für eine vor­über­ge­hen­de per­so­nel­le Ver­stär­kung der Ver­wal­tungs­ge­rich­te mög­lichst fle­xi­bel reagie­ren zu kön­nen. Die­se – kurz bemes­se­ne – Min­dest­amts­dau­er wirft aller­dings die Fra­ge auf, ob sie den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Siche­rung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit noch genügt. Im Ergeb­nis liegt sie an der unters­ten Gren­ze des­sen, was bei einem Ein­satz von Lebens­zeit­be­am­ten als Rich­ter auf Zeit ohne greif­ba­re Gefähr­dung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit noch hin­ge­nom­men wer­den kann.

Die Amts­dau­er eines Rich­ters auf Zeit hat erheb­li­che Bedeu­tung für die Fra­ge, ob es einem Lebens­zeit­be­am­ten in dem durch Art. 92, 97 GG gefor­der­ten Maß gelin­gen kann, sich nicht nur von der Bin­dung an sei­ne Stamm­be­hör­de zu lösen, son­dern sei­ne inne­re Unab­hän­gig­keit trotz der inner­halb von zwei Jah­ren bevor­ste­hen­den Rück­kehr in das Amt eines wei­sungs­ge­bun­de­nen Beam­ten zu bewah­ren114. Für die Tätig­keit von Rich­tern auf Zeit in der Ver­wal­tungs­ge­richts­bar­keit gilt dies in beson­de­rer Wei­se, weil den betrof­fe­nen Rich­te­rin­nen und Rich­tern gera­de die Kon­trol­le von Ver­wal­tungs­ent­schei­dun­gen über­tra­gen ist115.

Geeig­ne­te nor­ma­ti­ve Anhalts­punk­te für die Bemes­sung der Min­dest­amts­zeit für Rich­ter auf Zeit feh­len.

Die Fest­le­gung der Min­dest­amts­dau­er für Rich­ter im Neben­amt (§ 16 VwGO) betrifft eine von der Situa­ti­on des Rich­ters auf Zeit abwei­chen­de Kon­stel­la­ti­on, auch wenn sowohl Rich­ter im Neben­amt als auch Rich­ter auf Zeit unab­hän­gig von ihrer Amts­dau­er wirt­schaft­lich abge­si­chert sind. Denn das Haupt­amt eines Rich­ters im Neben­amt, etwa die Tätig­keit als Hoch­schul­leh­rer (Art. 5 Abs. 3 GG), ist zumin­dest in ähn­li­cher Wei­se durch recht­li­che Unab­hän­gig­keit geprägt wie die Beschäf­ti­gung als Rich­ter116. Dem­ge­gen­über ste­hen die Tätig­keit eines Rich­ters auf Zeit und die­je­ni­ge eines wei­sungs­ge­bun­de­nen Beam­ten in einem Span­nungs­ver­hält­nis zuein­an­der (vgl. zur Unver­ein­bar­keit der Auf­ga­ben die Rege­lung des § 4 Abs. 2 Nr. 3 DRiG), das eine Über­tra­gung der Rege­lung für Rich­ter im Neben­amt auf die Bemes­sung der Amts­dau­er eines Rich­ters auf Zeit nicht ohne wei­te­res nahe­legt.

Auch aus den Rege­lun­gen der Amts­dau­er von ehren­amt­li­chen und Lai­en­rich­tern las­sen sich kei­ne Rück­schlüs­se auf die gebo­te­ne Min­dest­amts­dau­er für Rich­ter auf Zeit zie­hen. Dies gilt sowohl für eine sechs­jäh­ri­ge Amts­zeit117 als auch für die vier­jäh­ri­ge Bestel­lung der Mit­glie­der von Berufs­ge­rich­ten118 und für die Amts­zeit von drei Jah­ren bei ehren­amt­li­chen Bei­sit­zern in den Land­wirt­schafts­ge­rich­ten119. Die­se Rege­lungs­mo­del­le sind im Hin­blick auf die Art der jewei­li­gen rich­ter­li­chen Tätig­keit mit der Situa­ti­on des als Rich­ter auf Zeit ein­ge­setz­ten Beam­ten auf Lebens­zeit nicht ver­gleich­bar.

Nichts ande­res gilt schließ­lich für das Amt der Rich­te­rin­nen und Rich­ter der Ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit. Sie üben ihr Amt auf Zeit aus; die gesetz­li­chen Rege­lun­gen sehen eine Amts­dau­er von zumin­dest vier Jah­ren vor (vgl. Art. 139 Abs. 2 Satz 2 der Lan­des­ver­fas­sung der Frei­en Han­se­stadt Bre­men – Bin­dung an die Wahl­pe­ri­ode der Bür­ger­schaft; vgl. BVerfGE 40, 356, 362 ff.: zwei­jäh­ri­ge Amts­zeit als das "unte­re Ende der denk­ba­ren Mög­lich­kei­ten"), über­wie­gend auch die Mög­lich­keit einer Wie­der­wahl. Doch der Umstand, dass die ver­fas­sungs­rich­ter­li­che Tätig­keit in den Län­dern regel­mä­ßig nicht haupt­amt­lich aus­ge­übt wird (vgl. etwa § 7 Abs. 1 VerfGHG BW; § 3 Abs. 3 Satz 1 Berl­VerfGHG) und dass für die Beset­zung der Ver­fas­sungs­ge­rich­te eine gewis­se Band­brei­te der von den Ver­fas­sungs­rich­tern aus­ge­üb­ten haupt­amt­li­chen Beschäf­ti­gun­gen in Kauf genom­men wird bezie­hungs­wei­se erwünscht ist, steht einem Ver­gleich mit dem Amt eines (Fach-)Richters auf Zeit ent­ge­gen.

Gesichts­punk­te der wirt­schaft­li­chen Absi­che­rung des Rich­ters kön­nen gegen die Zuläs­sig­keit einer rich­ter­li­chen Amts­zeit von nur zwei Jah­ren nicht ange­führt wer­den. Rich­ter auf Zeit im Sin­ne der § 17 Nr. 3, § 18 VwGO kön­nen nicht dadurch in Abhän­gig­keit gera­ten, dass sie sich um Tätig­keit und Ein­kom­men für die Zeit nach Ablauf der Amts­dau­er sor­gen müs­sen. Denn als Lebens­zeit­be­am­te ver­fü­gen sie über eine wirt­schaft­li­che Absi­che­rung, die Ein­bu­ßen infol­ge der rich­ter­li­chen Amts­zeit aus­schließt120.

Die Amts­dau­er des Rich­ters auf Zeit muss so bemes­sen sein, dass ver­stän­di­ge Ver­fah­rens­be­tei­lig­te und die Öffent­lich­keit den Rich­ter auf Zeit als unab­hän­gi­ge Rich­ter­per­sön­lich­keit wahr­neh­men kön­nen und nicht nur als einen aus der Ver­wal­tung vor­über­ge­hend abge­ord­ne­ten "Aus­hilfs­rich­ter auf Kurz-Zeit"121. Je kür­zer die rich­ter­li­che Amts­zeit ist, des­to mehr Anlass mag bestehen, an einem Gelin­gen des dem Beam­ten auf Lebens­zeit abver­lang­ten Rol­len­wech­sels zu zwei­feln. Je län­ger hin­ge­gen die­se Amts­zeit ist, des­to mehr wird sich die prä­gen­de Kraft der Zuge­hö­rig­keit zur Jus­tiz ent­fal­ten und eine unge­teil­te Bin­dung des Rich­ters an sein Amt her­vor­ru­fen. Auch für den Rich­ter auf Zeit selbst muss der Zeit­raum, in dem sein Beam­ten­ver­hält­nis ruhend gestellt ist, so lang sein, dass er sich als Teil der Drit­ten Gewalt ver­ste­hen und das ihm anver­trau­te Rich­ter­amt eigen­stän­dig aus­fül­len kann.

Maß­geb­lich dafür, dass die Min­dest­amts­zeit von zwei Jah­ren den vor­ge­nann­ten Anfor­de­run­gen noch ent­spricht, ist die Erwar­tung, dass die­se Zeit­span­ne den Rich­ter auf Zeit befä­higt, die ihn mit sei­ner Ernen­nung tref­fen­de Dienst­pflicht zur Aus­übung sei­nes Amtes in vol­ler Unab­hän­gig­keit und Unpar­tei­lich­keit ohne Ein­schrän­kun­gen erfül­len zu kön­nen. Nur dem­je­ni­gen, der auf­grund sei­ner Eig­nung, Befä­hi­gung, fach­li­chen Leis­tung und sei­ner Per­sön­lich­keit sub­jek­tiv die­se Erwar­tung recht­fer­tigt, darf das Amt eines Rich­ters auf Zeit über­tra­gen wer­den. Hin­zu kommt die im Wege der ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung aus § 18 VwGO abzu­lei­ten­de Beschrän­kung auf nur eine Amts­zeit ohne die Mög­lich­keit einer erneu­ten Ernen­nung.

Einem Lebens­zeit­be­am­ten, des­sen per­sön­li­che Eig­nung für das Rich­ter­amt geprüft und bejaht wur­de, kann der erfor­der­li­che Rol­len­wech­sel für die Dau­er von zwei Jah­ren eben­so abver­langt wie zuge­traut wer­den. Jedem Rich­ter auf Zeit ist bewusst, dass er mit sei­ner Ernen­nung die unein­ge­schränk­te Ver­ant­wor­tung zur Gewäh­rung effek­ti­ven Rechts­schut­zes über­nom­men hat. Dies schließt die Pflicht ein, auf der Grund­la­ge eines fun­dier­ten Rol­len­ver­ständ­nis­ses als Rich­ter jeden ihm unter­brei­te­ten Fall unter Wah­rung der erfor­der­li­chen glei­chen Distanz gegen­über allen Pro­zess­be­tei­lig­ten zu ent­schei­den. Die­se Pflicht stellt den zum Rich­ter auf Zeit ernann­ten Lebens­zeit­be­am­ten nicht vor eine uner­füll­ba­re Auf­ga­be. Die unge­ach­tet der gän­gi­gen Pra­xis ein­zel­rich­ter­li­cher Auf­ga­ben­er­le­di­gung von Beginn an vor­han­de­ne Ein­bin­dung in einen Spruch­kör­per prägt das Selbst­ver­ständ­nis als Rich­ter und ver­mit­telt ein Amts­ethos, das auch den Rich­ter auf Zeit trägt. Dass eine zügi­ge Ein­ar­bei­tung und ein schnel­ler Auf­bau einer gewis­sen rich­ter­li­chen Rou­ti­ne in tat­säch­li­cher Hin­sicht mög­lich und üblich sind, zeigt im Übri­gen die Pra­xis, Rich­ter auf Pro­be schon im ers­ten Dienst­jahr erst­mals dienst­lich zu beur­tei­len und sie bereits nach Ablauf von sechs Mona­ten als Ein­zel­rich­ter in asyl­recht­li­chen Strei­tig­kei­ten ein­zu­set­zen (§ 76 Abs. 5 AsylG abwei­chend von § 6 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Es spricht Über­wie­gen­des dafür, dass die­se an Berufs­an­fän­ger in der Jus­tiz gerich­te­ten Erwar­tun­gen durch Lebens­zeit­be­am­te mit der Befä­hi­gung zum Rich­ter­amt erst recht erfüllt wer­den kön­nen.

Einem Lebens­zeit­be­am­ten, dem die­se Fähig­keit nicht zu Gebo­te steht, fehlt die Eig­nung für das Amt des Rich­ters auf Zeit; im Rah­men der durch Art. 33 Abs. 2 GG gesteu­er­ten Aus­wahl wird er für einen Ein­satz in die­sem Amt nicht in Betracht kom­men. Mit zwei Jah­ren hat der Gesetz­ge­ber jedoch den kür­zest mög­li­chen Zeit­raum gewählt, den er für geeig­net hal­ten durf­te, außer­ge­wöhn­li­che Bedarfs­si­tua­tio­nen an den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten durch den Ein­satz von Rich­tern auf Zeit zu bewäl­ti­gen.

Die­se Bewer­tung steht mit Art. 6 Abs. 1 EMRK in Ein­klang. Nach der Recht­spre­chung des EGMR müs­sen die Rich­ter ihr Amt zwar nicht auf Lebens­zeit, aber grund­sätz­lich für eine bestimm­te Dau­er inne­ha­ben, die eine gewis­se Sta­bi­li­tät gewähr­leis­ten muss122. Eine Min­dest­amts­zeit von drei Jah­ren ist grund­sätz­lich unbe­denk­lich123; als abso­lu­te Unter­gren­ze dürf­te die­se Zeit­span­ne indes nicht zu ver­ste­hen sein124. Zwar hat der EGMR eine Amts­dau­er von vier Jah­ren bei einem tür­ki­schen Staats­si­cher­heits­ge­richt für kurz gehal­ten125, ande­rer­seits aber eine Amts­dau­er von nur einem Jahr nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen, wenn die übri­gen Anfor­de­run­gen an die Gewähr­leis­tung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit erfüllt sind126.

Nach § 18 Satz 1 VwGO kann ein Beam­ter auf Lebens­zeit "längs­tens … für die Dau­er sei­nes Haupt­amts" zum Rich­ter auf Zeit ernannt wer­den. Mit dem "Haupt­amt" ist dabei das ruhen­de Amt als Beam­ter gemeint127. Die­se Rege­lung erschöpft sich nicht in der Aus­sa­ge, dass die Amts­dau­er des Rich­ters auf Zeit nicht über den Zeit­punkt der Zur­ru­he­set­zung als Beam­ter hin­aus­rei­chend fest­ge­legt wer­den darf. Sie sieht viel­mehr für die gesam­te Dau­er der rich­ter­li­chen Amts­zeit eine Kopp­lung des Amtes als Rich­ter auf Zeit an das (ruhen­de) Amt als Beam­ter auf Lebens­zeit vor; das letz­te­re muss also für die­sen gesam­ten Zeit­raum des Ein­sat­zes als Rich­ter fort­be­stehen. Den Rich­ter auf Zeit zeich­net gera­de die dau­er­haf­te Ver­knüp­fung sei­nes ruhen­den Amtes als Beam­ter auf Lebens­zeit mit dem Rich­ter­amt aus, weil sei­ne Unab­hän­gig­keit wesent­lich auch auf die­se Wei­se gesi­chert wird. Des­halb wird mit die­ser Rege­lung die Amts­zeit des Rich­ters auf Zeit durch sei­ne Amts­zeit als Beam­ter nicht nur im Ernen­nungs­zeit­punkt, son­dern auch im Fort­be­stand begrenzt. Der Rich­ter auf Zeit ver­liert sein Rich­ter­amt jeden­falls dann, wenn er auf eige­nen Wunsch aus dem Beam­ten­ver­hält­nis aus­schei­det.

Eine ent­spre­chen­de Fol­ge kann ohne den Wil­len des Rich­ters auf Zeit jedoch nicht ein­tre­ten. Eine Ent­las­sung ist wäh­rend sei­ner Amts­dau­er als Rich­ter auf Zeit nur nach den all­ge­mein für Rich­ter gel­ten­den Vor­schrif­ten mög­lich. Der Ent­las­sungs­schutz der Beam­ten auf Lebens­zeit ist zwar eben­falls stark, unter­schrei­tet aber das Niveau des Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG. Danach kön­nen Rich­ter gegen ihren Wil­len nur kraft rich­ter­li­cher Ent­schei­dung und nur aus Grün­den und unter For­men, wel­che die Geset­ze bestim­men, vor Ablauf ihrer Amts­zeit ent­las­sen oder dau­ernd oder zeit­wei­se ihres Amtes ent­ho­ben oder an eine ande­re Stel­le oder in den Ruhe­stand ver­setzt wer­den. Wäre eine Ent­las­sung des Rich­ters auf Zeit aus dem Amt als Beam­ter unter – im Ver­gleich zu den für Rich­ter gel­ten­den Rege­lun­gen – erleich­ter­ten Vor­aus­set­zun­gen mög­lich, und zöge die­se sodann die auto­ma­ti­sche Been­di­gung des Amtes als Rich­ter nach sich, so wür­den die stren­gen Vor­aus­set­zun­gen des Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG ver­fehlt. Der Exe­ku­ti­ve wäre damit die ver­fas­sungs­wid­ri­ge128 Mög­lich­keit eröff­net, ohne Zwi­schen­schal­tung eines Gerichts, wenn auch mit­tel­bar, die Been­di­gung des Rich­ter­am­tes her­bei­zu­füh­ren.

Der Rich­ter auf Zeit ist nach den ein­fach­recht­li­chen Vor­schrif­ten des Deut­schen Rich­ter­ge­set­zes dem Rich­ter auf Lebens­zeit gleich­ge­stellt. Sein Amt als Rich­ter kann des­halb wäh­rend der Dau­er der Amts­zeit nicht durch Ver­wal­tungs­ent­schei­dung aus Grün­den been­det wer­den, die aus dem Beam­ten­ver­hält­nis her­rüh­ren. All­ge­mein rich­tet sich die Been­di­gung des Rich­ter­ver­hält­nis­ses vor Ablauf der mit der Ernen­nung fest­ge­leg­ten Amts­zeit aus­schließ­lich nach den rich­ter­recht­li­chen Vor­schrif­ten129. Auch Pflicht­ver­let­zun­gen, die im Beam­ten­ver­hält­nis began­gen wur­den, kön­nen nach Begrün­dung des Rich­ter­ver­hält­nis­ses und solan­ge die­ses besteht, nur nach den Vor­schrif­ten über die Dis­zi­pli­nie­rung des Rich­ters geahn­det wer­den130.

Mög­lich der erneu­ten Ernen­nung als Rich­ter auf Zeit[↑]

Der wei­te Gestal­tungs­spiel­raum der Exe­ku­ti­ve, der aus dem Feh­len einer gesetz­li­chen Rege­lung zur Mög­lich­keit einer erneu­ten Ernen­nung nach Ablauf der Amts­dau­er eines Rich­ters auf Zeit folgt, lässt sich ver­fas­sungs­recht­lich nicht recht­fer­ti­gen. § 18 VwGO erfor­dert vor die­sem Hin­ter­grund eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung.

Die Fra­ge nach einer neu­er­li­chen Ernen­nung kann sich stel­len, wenn der nur vor­über­ge­hen­de Per­so­nal­be­darf, der Anlass für den Ein­satz eines Rich­ters auf Zeit war, über das Ende sei­ner Amts­dau­er hin­aus – gege­be­nen­falls ent­ge­gen der ursprüng­li­chen Pro­gno­se – andau­ert.

§ 18 VwGO regelt nicht aus­drück­lich, ob ein Rich­ter auf Zeit nach dem Ablauf sei­ner Amts­dau­er erneut zum Rich­ter auf Zeit ernannt wer­den darf. Die­ser Umstand spricht dafür, dass eine der­ar­ti­ge neu­er­li­che Ernen­nung jeden­falls durch den Wort­laut der Norm nicht aus­ge­schlos­sen ist131. Ent­spre­chend wer­den die Rege­lun­gen für Rich­ter im Neben­amt in § 16 VwGO ver­stan­den132.

Eine der­ar­ti­ge Befug­nis wäre mit einem Gestal­tungs­spiel­raum der Exe­ku­ti­ve ver­bun­den, der über die Ent­schei­dung über eine nicht wie­der­hol­ba­re oder ver­län­ger­ba­re Ernen­nung zum Rich­ter auf Zeit und über die auf die­sen Fall beschränk­te Bemes­sung der Amts­dau­er hin­aus­gin­ge: Denn die­se Ent­schei­dung umfasst ledig­lich die Fest­stel­lung einer vor­über­ge­hen­den Bedarfs­si­tua­ti­on, die Pro­gno­se ihrer Län­ge, die Aus­wahl geeig­ne­ter Lebens­zeit­be­am­ter sowie die Fest­le­gung der Amts­dau­er, wobei der mög­li­che Zeit­raum zwi­schen der gesetz­lich fest­ge­leg­ten Min­dest­dau­er von zwei Jah­ren und der pro­gnos­ti­zier­ten Dau­er des nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs liegt. Nach Ablauf der in die Ernen­nungs­ur­kun­de auf­ge­nom­me­nen Amts­dau­er ist in die­ser Kon­stel­la­ti­on kei­ne wei­te­re Ent­schei­dung der Exe­ku­ti­ve im Hin­blick auf das Rich­ter­ver­hält­nis mehr erfor­der­lich; viel­mehr kehrt der Rich­ter auf Zeit ohne wei­te­res in sein Amt als Lebens­zeit­be­am­ter zurück. Kommt hin­ge­gen nach dem Ende der Amts­zeit als Rich­ter auf Zeit eine erneu­te Ernen­nung in Betracht, erwei­tern sich die Ein­fluss­mög­lich­kei­ten der zur Ent­schei­dung beru­fe­nen Per­so­nal­ver­wal­tung deut­lich. Dies gilt bereits für die Ersternen­nung, in beson­de­rem Maße aber für alle dar­auf­fol­gen­den wei­te­ren Ver­wen­dun­gen eines Lebens­zeit­be­am­ten als Rich­ter auf Zeit. Denn gera­de im Zusam­men­hang mit der Ent­schei­dung über die erst­ma­li­ge Ernen­nung könn­te es nahe­lie­gen, die Amts­dau­er auf einen mög­lichst kur­zen Zeit­raum zu beschrän­ken, um die Mög­lich­keit einer spä­te­ren Anschluss­ernen­nung aus­drück­lich oder unaus­ge­spro­chen an die "Bewäh­rung" im Amt des Rich­ters auf Zeit zu knüp­fen und den Per­so­nal­ein­satz auf die­se Wei­se effi­zi­ent und fle­xi­bel zu gestal­ten. Erst recht gilt dies für die Situa­ti­on nach dem Ende der ers­ten Amts­dau­er. Das Ange­bot oder die Ver­wei­ge­rung einer Wie­der­er­nen­nung sowie die Wahl zwi­schen unter­schied­lich bemes­se­nen Zeit­räu­men für wei­te­re Ein­sät­ze als Rich­ter auf Zeit wür­den der Exe­ku­ti­ve die Mög­lich­keit eröff­nen, auf die Per­so­nal­pla­nung und den Per­so­nal­ein­satz inner­halb der Jus­tiz wäh­rend der Dau­er einer Bedarfs­si­tua­ti­on lau­fend Ein­fluss zu neh­men.

Der­ar­ti­ge Ein­fluss­mög­lich­kei­ten sind für die Erfül­lung der den Rich­tern auf Zeit zuge­dach­ten Funk­ti­on nicht erfor­der­lich und wegen Ver­let­zung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit ver­fas­sungs­wid­rig.

Die Auf­tei­lung des Ein­sat­zes eines Lebens­zeit­be­am­ten als Rich­ter auf Zeit in meh­re­re kur­ze Zeit­räu­me kann zwar mög­li­cher­wei­se die Per­so­nal­pla­nung inner­halb der Ver­wal­tung erleich­tern. Erfor­der­lich ist eine Staf­fe­lung meh­re­rer kur­zer Amts­zeit­räu­me aber regel­mä­ßig schon des­halb nicht, weil bereits beim erst­ma­li­gen Ein­satz von Rich­tern auf Zeit eine sach­lich fun­dier­te Pro­gno­se für die vor­aus­sicht­li­che Dau­er der Bedarfs­si­tua­ti­on vor­lie­gen muss, so dass nichts dage­gen spricht, eine ein­ma­li­ge und abschlie­ßen­de Ent­schei­dung über die erfor­der­li­che Amts­dau­er der Rich­ter auf Zeit zu tref­fen.

Hilf­reich wäre die Befug­nis zu einer Zwei­ternen­nung nach Ablauf der ers­ten Amts­zeit allen­falls, um die Fol­gen einer feh­ler­haf­ten Pro­gno­se über die Dau­er der Bedarfs­si­tua­ti­on ohne Hin­zu­zie­hung zusätz­li­cher Rich­ter auf Zeit aus­zu­glei­chen. Dies recht­fer­tigt indes eine Gefähr­dung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit durch einen erheb­li­chen Ein­fluss der Exe­ku­ti­ve nicht, da eine sorg­fäl­ti­ge Pro­gno­se zur vor­aus­sicht­li­chen Dau­er des vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs mög­lich ist. Zudem reicht auch eine nicht voll­kom­men exak­te Schät­zung der vor­aus­sicht­li­chen Dau­er aus. Ins­ge­samt spricht daher nichts dafür, der Exe­ku­ti­ve die Mög­lich­keit ein­zu­räu­men, eine Fol­ge meh­re­rer kur­zer Amts­dau­ern bei einem Rich­ter auf Zeit zu kom­bi­nie­ren.

Zudem erhöht sich durch eine Fol­ge meh­re­rer kur­zer Amts­pe­ri­oden eines Rich­ters auf Zeit das Risi­ko eines Miss­brauchs exe­ku­ti­ver Gestal­tungs­mög­lich­kei­ten durch den Ein­fluss sach­frem­der Gesichts­punk­te. Auch wenn eine Min­dest­amts­dau­er von zwei Jah­ren für sich genom­men ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist, beruht die­se Ein­schät­zung doch auf der Prä­mis­se, dass grund­sätz­lich nur die ein­ma­li­ge Ernen­nung für einen von Beginn an abschlie­ßend fest­ge­setz­ten Zeit­raum in Betracht kommt. Denn schon eine nur zwei­jäh­ri­ge, aber ein­ma­li­ge Amts­dau­er stellt an die Betrof­fe­nen im Blick auf die Bewah­rung der gebo­te­nen rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit jeden­falls höhe­re Anfor­de­run­gen als eine län­ge­re, etwa auf den gesam­ten und über zwei Jah­re hin­aus­ge­hend pro­gnos­ti­zier­ten Zeit­raum bemes­se­ne Amts­dau­er.

Selbst wenn die Ent­schei­dung über die Wie­der­er­nen­nung allein bei der Jus­tiz­ver­wal­tung als dem sach­nächs­ten Teil der Exe­ku­ti­ve läge, wäre die Mög­lich­keit einer erneu­ten Ernen­nung nach been­de­ter Amts­dau­er ver­fas­sungs­recht­lich nicht hin­nehm­bar. Denn sie ver­setzt den Rich­ter auf Zeit in die Lage eines Rich­ters auf Pro­be – die zum Ende der Amts­dau­er anste­hen­de Beur­tei­lung wür­de über die mög­li­che Wie­der­er­nen­nung und damit Fort­füh­rung sei­ner Tätig­keit ent­schei­den –, ohne dass die damit ver­bun­de­ne Ein­schrän­kung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit zwin­gend erfor­der­lich wäre. Im Hin­blick dar­auf, dass die Recht­fer­ti­gung einer nur zwei­jäh­ri­gen Min­dest­amts­dau­er maß­geb­lich dar­auf beruht, dass der Rich­ter auf Zeit sta­tus­recht­lich dem Rich­ter auf Lebens­zeit gleich­ge­stellt ist, wür­de sich die Mög­lich­keit der erneu­ten Ver­wen­dung eines Lebens­zeit­be­am­ten als Rich­ter auf Zeit als Umge­hung des Ver­bots einer Ver­set­zung oder Abset­zung (Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG) dar­stel­len, weil sie die Fort­füh­rung sei­ner rich­ter­li­chen Tätig­keit dem kon­trol­lie­ren­den Zugriff der Exe­ku­ti­ve öff­nen wür­de und zudem die bestehen­den struk­tu­rel­len Siche­run­gen gegen die Gefahr einer Anknüp­fung an den Inhalt der in der (kur­zen) ers­ten Amts­pe­ri­ode getrof­fe­nen Ent­schei­dun­gen wir­kungs­los machen könn­te133.

Der nor­ma­ti­ve Befund und die Recht­spre­chung zur Mög­lich­keit einer Wie­der­wahl von Rich­te­rin­nen und Rich­tern an Ver­fas­sungs­ge­rich­ten (vgl. einer­seits – Aus­schluss der Wie­der­wahl – § 4 Abs. 2 BVerfGG134; eben­so § 2 Abs. 1 Satz 2 Berl­VerfGHG; Art. 112 Abs. 4 Satz 3 Ver­fas­sung des Lan­des Bran­den­burg; § 5 Abs. 1 Satz 3 LVerfGG MV; § 4 Abs. 3 Satz 1 VGHG NW; ande­rer­seits – Zuläs­sig­keit der ein­ma­li­gen Wie­der­wahl – Art. 65 Abs. 2 Satz 2 Ver­fas­sung der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg; Art. 55 Abs. 2 Satz 2 Nie­der­säch­si­sche Ver­fas­sung; Art. 134 Abs. 3 Satz 2 Ver­fas­sung für Rhein­land-Pfalz und § 3 Abs. 1 Satz 4 VerfGG LSA; § 3 Abs. 2 Satz 1 Thür­VerfGHG sowie – unein­ge­schränk­te Zuläs­sig­keit der Wie­der­wahl – § 3 Abs. 1 Satz 3 VerfGHG BW; Art. 4 Abs. 3 BayVfGHG; Art. 139 Abs. 2 Satz 5 Lan­des­ver­fas­sung der Frei­en Han­se­stadt Bre­men; Art. 130 Abs. 3 Ver­fas­sung des Lan­des Hes­sen; § 3 Abs. 2 Satz 2 Saarl­VerfGHG; § 3 Abs. 3 Satz 4 Sächs­VerfGHG135) ste­hen die­ser Ein­schät­zung nicht ent­ge­gen, da sie ein zu hete­ro­ge­nes Bild bie­ten und zudem auf die Fach­ge­richts­bar­keit nicht über­trag­bar sind. Zum einen betref­fen sie im Wesent­li­chen eine nicht haupt­amt­lich wahr­ge­nom­me­ne rich­ter­li­che Tätig­keit (aus­drück­lich als ehren­amt­lich bezeich­net in § 7 Abs. 1 VerfGHG BW; § 3 Abs. 3 Satz 1 Berl­VerfGHG; § 2 Abs. 6 StGHG BR; § 8 Abs. 2 LVerfGG MV; § 5 Abs. 1 Satz 1 NStGHG; § 8 Abs. 1 LVerfGG LSA; Art. 51 Abs. 4 Satz 1 Ver­fas­sung des Lan­des Schles­wig Hol­stein; § 9 Abs. 1 Satz 1 Thür­VerfGHG; dif­fe­ren­zie­rend § 9 Abs. 3 VerfGG Bbg). Zum ande­ren tra­gen sie den Beson­der­hei­ten der Ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit Rech­nung, ins­be­son­de­re dem Erfor­der­nis der Kon­ti­nui­tät und Lang­fris­tig­keit136. Im Gegen­satz dazu dient der Ein­satz von Rich­tern auf Zeit nach § 18 VwGO gera­de der Behe­bung vor­über­ge­hen­der Per­so­nal­eng­päs­se durch Rich­te­rin­nen und Rich­ter, die nach dem Ende ihrer Amts­zeit wie­der in das Amt eines wei­sungs­ge­bun­de­nen Beam­ten zurück­keh­ren.

Das vor­ge­nann­te Rege­lungs­de­fi­zit führt jedoch nicht zur Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des § 18 VwGO. Denn die Norm kann ver­fas­sungs­kon­form dahin aus­ge­legt wer­den, dass die erneu­te Bestel­lung eines Rich­ters auf Zeit nach Ablauf sei­ner Amts­pe­ri­ode aus­ge­schlos­sen ist.

Aus der grund­sätz­li­chen Ver­mu­tung der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit eines Geset­zes ergibt sich das Gebot, ein Gesetz im Zwei­fel ver­fas­sungs­kon­form aus­zu­le­gen. Der Respekt vor der gesetz­ge­ben­den Gewalt gebie­tet es, dem Wil­len des Gesetz­ge­bers im Rah­men des ver­fas­sungs­recht­lich Zuläs­si­gen soweit wie mög­lich Rech­nung zu tra­gen. Sind unter Berück­sich­ti­gung von Wort­laut, Ent­ste­hungs­ge­schich­te, sys­te­ma­ti­scher Aus­le­gung und Norm­zweck unter­schied­li­che Deu­tun­gen einer ein­fach­recht­li­chen Vor­schrift mög­lich, von denen eine als ver­fas­sungs­wid­rig zu ver­wer­fen wäre, zumin­dest eine hin­ge­gen zu einem ver­fas­sungs­ge­mä­ßen Ergeb­nis führt, so kommt es nicht in Betracht, die Vor­schrift für mit der Ver­fas­sung unver­ein­bar zu erklä­ren. Gren­zen der ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung erge­ben sich aller­dings aus den aner­kann­ten Aus­le­gungs­me­tho­den. Ein Norm­ver­ständ­nis, das im Wider­spruch zu dem klar erkenn­bar geäu­ßer­ten Wil­len des Gesetz­ge­bers steht, kann auch im Wege der ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung nicht begrün­det wer­den137. Eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung schei­det auch aus, wenn der Vor­schrift ein vom Gesetz­ge­ber gewoll­ter und hin­rei­chend bestimm­ter Rege­lungs­ge­halt nicht zu ent­neh­men ist138.

Nach die­sen Grund­sät­zen ist eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung des § 18 VwGO mög­lich und gebo­ten. Die Vor­schrift ist daher so zu ver­ste­hen, dass die wie­der­hol­te Ernen­nung eines Beam­ten auf Lebens­zeit zum Rich­ter auf Zeit aus­ge­schlos­sen ist. Dies gilt sowohl dann, wenn die Bedarfs­si­tua­ti­on, die Anlass für den Ein­satz des Beam­ten als Rich­ter auf Zeit war, ent­spre­chend der ursprüng­li­chen Pro­gno­se fort­dau­ert, als auch dann, wenn sie ent­ge­gen die­ser Pro­gno­se län­ger anhält oder wenn am Ende sei­ner Amts­zeit die Situa­ti­on eines nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs in einem ande­ren sach­li­chen Zusam­men­hang auf­tritt.

Der Wort­laut des § 18 VwGO steht einer sol­chen Aus­le­gung nicht ent­ge­gen, da die Vor­schrift kei­ne Rege­lung zu der Fra­ge einer erneu­ten Ernen­nung ent­hält. Ent­ste­hungs­ge­schich­te und Norm­zweck des § 18 VwGO las­sen einen ent­ge­gen­ste­hen­den gesetz­ge­be­ri­schen Wil­len nicht erken­nen. Die Mög­lich­keit einer wie­der­hol­ten Ernen­nung von Lebens­zeit­be­am­ten zu Rich­tern auf Zeit hat in der Bera­tung des Gesetz­ent­wurfs zum Asyl­ver­fah­rens­be­schleu­ni­gungs­ge­setz kei­ne Rol­le gespielt. Ziel der Vor­schrift ist viel­mehr ledig­lich, in außer­ge­wöhn­li­chen Bedarfs­si­tua­tio­nen unter Wah­rung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit vom Grund­satz der lebens­zei­ti­gen Ernen­nung von Rich­te­rin­nen und Rich­tern abzu­wei­chen, um die Gewäh­rung effek­ti­ven Rechts­schut­zes auch in Aus­nah­me­si­tua­tio­nen beson­de­rer Belas­tung der Ver­wal­tungs­ge­rich­te sicher­zu­stel­len. Ein gesetz­ge­be­ri­scher Wil­le, zur Errei­chung die­ses Ziels auch und gera­de wie­der­hol­te Ernen­nun­gen der­sel­ben Beam­ten zu Rich­tern auf Zeit vor­neh­men zu kön­nen, ist nicht erkenn­bar.

Als Fol­ge der gebo­te­nen ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung wird die Jus­tiz­ver­wal­tung bereits beim erst­ma­li­gen Auf­tre­ten eines nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs eine mög­lichst genaue Pro­gno­se abge­ben müs­sen, für wel­chen Zeit­raum die Bedarfs­si­tua­ti­on vor­aus­sicht­lich bestehen wird. Soll­te sich die­se Pro­gno­se im Lau­fe der Zeit als feh­ler­haft her­aus­stel­len, ist es nicht mög­lich, die bis­her als Rich­ter auf Zeit ein­ge­setz­ten Beam­ten erneut zu Rich­tern auf Zeit zu ernen­nen; sie sind viel­mehr nach dem Ende ihrer Amts­zeit auf ande­re Wei­se zu erset­zen. Dar­aus folgt, dass vor der Ernen­nung eines Lebens­zeit­be­am­ten zum Rich­ter auf Zeit eine abschlie­ßen­de Ent­schei­dung dar­über getrof­fen wer­den muss, ob er für den gesam­ten Zeit­raum der Bedarfs­si­tua­ti­on zur Ver­fü­gung gestellt wer­den soll.

Aller­dings bleibt es zuläs­sig, den Rich­ter auf Zeit im Anschluss an sei­ne Amts­zeit zum Rich­ter auf Lebens­zeit zu ernen­nen. Die Vor­aus­set­zun­gen hier­für wird er regel­mä­ßig erfül­len. Gemäß § 10 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 DRiG kann zum Rich­ter auf Lebens­zeit ernannt wer­den, wer nach Erwerb der Befä­hi­gung zum Rich­ter­amt min­des­tens drei Jah­re im rich­ter­li­chen Dienst tätig gewe­sen ist, wobei eine Tätig­keit als Beam­ter des höhe­ren Diens­tes mit regel­mä­ßig nicht mehr als zwei Jah­ren ange­rech­net wer­den kann. Beden­ken im Hin­blick auf den Schutz der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit bestehen hier nicht. Der Rich­ter auf Zeit steht im Hin­blick auf die­se Mög­lich­keit nicht wie ein Rich­ter auf Pro­be in einem Sta­tus gemin­der­ter rich­ter­li­cher Unab­hän­gig­keit. Denn zum einen wird eine Über­nah­me als Rich­ter auf Lebens­zeit nur in Aus­nah­me­fäl­len in Betracht kom­men. Zum ande­ren genießt der Rich­ter auf Zeit anders als der Rich­ter auf Pro­be in vol­lem Umfang die Garan­ti­en der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit gemäß Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG. Er ist zudem per­sön­lich und wirt­schaft­lich durch sein Amt als Beam­ter auf Lebens­zeit abge­si­chert.

Die Ent­schei­dung über die vor­lie­gen­de Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]

Ent­ge­gen der Annah­me des Beschwer­de­füh­rers sind kei­ne hin­rei­chen­den Anhalts­punk­te dafür vor­ge­tra­gen oder ersicht­lich, dass am Ver­wal­tungs­ge­richt Schwe­rin im Zeit­punkt der Ernen­nung von Beam­ten auf Lebens­zeit als Rich­ter auf Zeit die Situa­ti­on eines nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs nicht gege­ben gewe­sen wäre. Die der ange­grif­fe­nen Ent­schei­dung zugrun­de lie­gen­de Annah­me, die ein­fach­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen des § 18 VwGO für eine sol­che Situa­ti­on hät­ten vor­ge­le­gen, lässt die Ver­let­zung spe­zi­fi­schen Ver­fas­sungs­rechts nicht erken­nen und ist daher ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den.

Der Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung wird durch die Zurück­wei­sung der Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen­stands­los, da das Bedürf­nis ent­fal­len ist, eine Abschie­bung des Beschwer­de­füh­rers wäh­rend der Dau­er des Haupt­sa­che­ver­fah­rens zu ver­hin­dern. Auf die Fra­ge, ob eine Abschie­bung recht­lich oder fak­tisch noch mög­lich wäre, kommt es in die­sem Zusam­men­hang nicht an.

Abwei­chen­de Mei­nung der Rich­te­rin Her­manns[↑]

Die Auf­fas­sung, dass § 18 VwGO grund­sätz­lich ver­fas­sungs­ge­mäß ist, teilt die Rich­te­rin am Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Her­manns nicht. Das gilt auch bei einer Aus­le­gung dahin, dass die wie­der­hol­te Bestel­lung eines Beam­ten auf Lebens­zeit zum Rich­ter auf Zeit nach dem Ende sei­ner Amts­zeit nicht in Betracht kommt. Die Ver­fas­sungs­rich­te­rin Her­manns hält die Vor­schrift für unver­ein­bar mit der durch Art. 97 GG garan­tier­ten Unab­hän­gig­keit der Rich­ter und mit den Anfor­de­run­gen von Art. 92 GG an die recht­spre­chen­de Gewalt. Zwin­gen­de oder auch nur gewich­ti­ge Grün­de, die eine Ein­schrän­kung der Gewähr­leis­tun­gen von Art. 92 und Art. 97 GG recht­fer­ti­gen könn­ten, lie­gen nicht vor. Die mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de ange­grif­fe­ne, von einem Rich­ter auf Zeit im Sin­ne von § 18 VwGO getrof­fe­ne ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Ent­schei­dung ver­letzt des­halb den Beschwer­de­füh­rer in sei­nem Recht auf den gesetz­li­chen Rich­ter aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG; die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist nach mei­ner Ansicht begrün­det.

Abs. 1 GG, der bestimmt, dass Rich­ter unab­hän­gig und nur dem Gesetz unter­wor­fen sein müs­sen, dient der unpar­tei­ischen Gewähr­leis­tung der Geset­zes­bin­dung des Rich­ters gemäß Art.20 Abs. 3 GG139. Bei­de Rege­lun­gen zusam­men kon­kre­ti­sie­ren zum einen den Gewal­ten­tei­lungs­grund­satz (Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG) und zum ande­ren das in Art.20 Abs. 1 und 2 ver­an­ker­te Demo­kra­tie­prin­zip140. Art. 97 GG schützt um des Gemein­wohls wil­len141 nicht nur die Gerich­te als Insti­tu­tio­nen, son­dern jeden ein­zel­nen Rich­ter142. Der danach gebo­te­ne Schutz ist beim Rich­ter auf Zeit gemäß § 18 VwGO unzu­rei­chend aus­ge­stal­tet.

Die durch Art. 97 Abs. 1 GG gewähr­leis­te­te sach­li­che Unab­hän­gig­keit wird durch die Garan­tie der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit in Art. 97 Abs. 2 GG insti­tu­tio­nell gesi­chert143. Art. 97 Abs. 2 GG for­dert zwar nicht zwin­gend die Lebens­zeit­er­nen­nung jedes Rich­ters. Die Lebens­zeit­er­nen­nung gewähr­leis­tet aller­dings das Höchst­maß an Unab­hän­gig­keit144. Das ein­fa­che Recht trägt dem Rech­nung, indem es von der Ernen­nung auf Lebens­zeit als Regel­fall aus­geht (§ 10 DRiG, vgl. auch § 15 VwGO) und ein befris­te­tes Rich­ter­ver­hält­nis nur unter beson­de­ren, gesetz­lich zu regeln­den Vor­aus­set­zun­gen zulässt (§ 11 DRiG).

Die per­sön­li­che Unab­hän­gig­keit eines Rich­ters auf Zeit bleibt hin­ter der­je­ni­gen eines Rich­ters auf Lebens­zeit schon des­halb zurück, weil die Fra­ge sei­ner wei­te­ren beruf­li­chen Kar­rie­re und/​oder finan­zi­el­len Absi­che­rung nach dem Ende der Amts­zeit als Rich­ter auf­ge­wor­fen ist. Die­se Fra­ge wird durch die Garan­ti­en, die ihm durch Art. 97 Abs. 2 GG für die Dau­er sei­nes Amts als haupt­amt­lich und plan­mä­ßig end­gül­tig ange­stell­ter Rich­ter gewährt wer­den (Schutz vor Ent­las­sung, dau­ern­der oder zeit­wei­ser Amts­ent­he­bung, Ver­set­zung an eine ande­re Stel­le oder in den Ruhe­stand), nicht beant­wor­tet. Eine im Hin­blick auf die Zeit danach bestehen­de Unsi­cher­heit erhöht die Gefahr äuße­rer Ein­fluss­nah­me auf sei­ne Ent­schei­dun­gen als Rich­ter.

Dem Schutz vor unzu­läs­si­ger Ein­fluss­nah­me von außen dient die Garan­tie der sach­li­chen Unab­hän­gig­keit durch Art. 97 Abs. 1 GG.

Sie unter­sagt ins­be­son­de­re jede Art exe­ku­ti­ver Ein­fluss­nah­me auf die recht­spre­chen­de Tätig­keit. Art. 97 Abs. 1 GG garan­tiert in ers­ter Linie Frei­heit von Wei­sun­gen145, erschöpft sich dar­in jedoch nicht. Ein wirk­sa­mer Schutz der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit erfor­dert mehr146. Art. 97 GG lässt sich eine objek­tiv-recht­li­che Ver­pflich­tung des Gesetz­ge­bers ent­neh­men, gesetz­li­che Vor­keh­run­gen für eine mög­lichst effek­ti­ve Ent­fal­tung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit zu tref­fen. Rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit ist auf gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung im Sin­ne posi­ti­ver Ord­nung und auf deren Opti­mie­rung ange­wie­sen147. Die ver­fas­sungs­recht­li­che Garan­tie ist vom Gesetz­ge­ber kon­kre­ti­sie­rend so aus­zu­ge­stal­ten, dass eine Mani­pu­la­ti­on der Recht­spre­chung nach Mög­lich­keit aus­ge­schlos­sen wer­den kann. Es soll weder zu unmit­tel­ba­ren, auf den Aus­gang eines kon­kre­ten Ver­fah­rens gerich­te­ten Ein­wir­kun­gen kom­men, noch zu mit­tel­ba­ren Aus­wir­kun­gen, die eine mehr oder weni­ger intui­ti­ve Aus­rich­tung der Recht­spre­chung auf den mut­maß­li­chen Wil­len eines ande­ren Staats­or­gans hin bewir­ken148.

Die fak­tisch stärks­ten Druck­mit­tel auch gegen­über dem haupt­amt­lich und plan­mä­ßig end­gül­tig ange­stell­ten Rich­ter erge­ben sich aus sei­ner per­sön­li­chen, beruf­li­chen und finan­zi­el­len Abhän­gig­keit vom Staat149. Zu den Vor­aus­set­zun­gen für die Unab­hän­gig­keit des Richter­stan­des gehört des­halb – über die Garan­tie der per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit nach Art. 97 Abs. 2 GG hin­aus – min­des­tens die ange­mes­se­ne Besol­dung150. Die Rege­lung der besol­dungs­recht­li­chen Ein­stu­fung der Rich­ter muss jede ver­meid­ba­re Ein­wir­kung der Jus­tiz­ver­wal­tung dar­auf, wel­che Besol­dung der ein­zel­ne Rich­ter (ohne Ände­rung sei­ner rich­ter­li­chen Tätig­keit) am Ende erhält, aus­schlie­ßen151. Dar­aus lei­tet sich auch die Anfor­de­rung ab, mög­lichst weni­ge Beför­de­rungs­äm­ter vor­zu­se­hen152.

Beim Rich­ter auf Zeit nach § 18 VwGO ergibt sich eine spe­zi­fi­sche, mit Art. 97 Abs. 1 GG unver­ein­ba­re Mög­lich­keit der ver­meid­ba­ren Ein­fluss­nah­me durch die Exe­ku­ti­ve auf sei­ne rich­ter­li­che Tätig­keit aus der durch den Richter­sta­tus nur vor­über­ge­hend gesi­cher­ten per­sön­li­chen Unab­hän­gig­keit im Sin­ne von Art. 97 Abs. 2 GG und der danach abseh­bar (wie­der) bestehen­den stär­ke­ren Abhän­gig­keit der beruf­li­chen Kar­rie­re des Rich­ters gera­de vom Staat.

Zwar ist der Rich­ter durch das auto­ma­ti­sche Wie­der­auf­le­ben sei­nes Beam­ten­sta­tus nach Been­di­gung des Rich­ter­amts finan­zi­ell abge­si­chert. Er hat auch Anspruch auf amts­an­ge­mes­se­ne Beschäf­ti­gung, das heißt auf Über­tra­gung einer sei­nem Sta­tus ent­spre­chen­den Funk­ti­on. Der Beam­te braucht grund­sätz­lich in Aus­übung sei­nes Amts nur sol­che Tätig­kei­ten zu ver­rich­ten, die sei­nem Sta­tus ent­spre­chen153. Das sta­tus­recht­li­che Amt ist unent­zieh­bar. Zusam­men mit dem das Beam­ten­recht beherr­schen­den Lebens­zeit­prin­zip als her­ge­brach­tem Grund­satz im Sin­ne von Art. 33 Abs. 5 GG sichert dies die Unab­hän­gig­keit der Beam­ten, die erfor­der­lich ist, damit das Berufs­be­am­ten­tum zur Erfül­lung der ihm vom Grund­ge­setz zuge­wie­se­nen Auf­ga­be, im poli­ti­schen Kräf­te­spiel eine sta­bi­le, geset­zes­treue Ver­wal­tung zu sichern, bei­tra­gen kann154.

Der Anspruch auf Über­tra­gung einer dem sta­tus­recht­li­chen Amt ent­spre­chen­den Funk­ti­on bedeu­tet aber kein Recht auf unver­än­der­te oder unge­schmä­ler­te Aus­übung eines bestimm­ten Amts im funk­tio­nel­len Sinn; der Beam­te muss viel­mehr Ände­run­gen sei­nes abs­trak­ten und kon­kre­ten Auf­ga­ben­be­rei­ches nach Maß­ga­be sei­nes sta­tus­recht­li­chen Amts hin­neh­men155. Sei­ne kon­kre­te Ver­wen­dung nach Been­di­gung des Rich­ter­amts auf Zeit ist des­halb offen, wäh­rend dem Rich­ter auf Lebens­zeit durch Art. 97 Abs. 2 GG das ihm zuge­wie­se­ne Rich­ter­amt an einem bestimm­ten Gericht dau­er­haft garan­tiert ist. Außer­dem genießt der Beam­te nicht den Schutz der Unab­hän­gig­keit durch eine mög­lichst fla­che Hier­ar­chie. Ein Amt, das im End­grund­ge­halt der Besol­dung in einem in die Besol­dungs­grup­pe R 2 ein­ge­stuf­ten Rich­ter­amt ent­spricht, erreicht der Beam­te des höhe­ren Diens­tes erst nach ins­ge­samt drei Beför­de­run­gen in ein Amt der Besol­dungs­grup­pe A 16156.

Aus der Unsi­cher­heit über die wei­te­re Ver­wen­dung und der Ein­bin­dung in eine gegen­über der Rich­ter­lauf­bahn stei­le­re Hier­ar­chie resul­tie­ren Anrei­z­ef­fek­te, die wegen ihrer Vor­wir­kung – auch bei strik­ter Ein­hal­tung des Grund­sat­zes der Bes­ten­aus­le­se gemäß Art. 33 Abs. 2 GG – eine jeden­falls mit­tel­ba­re, infor­mel­le Ein­fluss­nah­me der Exe­ku­ti­ve auf die Tätig­keit als Rich­ter auf Zeit ermög­li­chen, wel­che beim Rich­ter auf Lebens­zeit durch den fort­dau­ern­den Schutz nach Art. 97 Abs. 2 GG und durch die oben dar­ge­stell­ten, nach Art. 97 Abs. 1 GG gebo­te­nen Beson­der­hei­ten des Rich­ter­lauf­bahn- und ‑besol­dungs­rechts aus­ge­schlos­sen sind157. Die­se Ein­fluss­mög­lich­kei­ten sind umso weni­ger fern­lie­gend, je kür­zer die Dau­er des Rich­ter­ver­hält­nis­ses auf Zeit ist158. Bei einer nur zwei­jäh­ri­gen Dau­er, wie sie § 18 VwGO als Min­dest­maß vor­sieht, schließt sich an die Pha­se der Ein­ar­bei­tung in die Rich­ter­tä­tig­keit nahe­zu unmit­tel­bar die Pha­se ers­ter Kon­takt­auf­nah­me mit der Stamm­be­hör­de wegen der wei­te­ren Ver­wen­dung nach dem Ende des Rich­ter­ver­hält­nis­ses auf Zeit an. Hin­zu kommt, dass bei einer nur kurz­fris­ti­gen Frei­ga­be eines Beam­ten für eine Ernen­nung als Rich­ter auf Zeit wegen der dadurch beding­ten grö­ße­ren Fle­xi­bi­li­tät des Per­so­nal­ein­sat­zes der Ein­fluss der Ver­wal­tung auf die Zusam­men­set­zung der Rich­ter­schaft eines Gerichts steigt. Je lang­fris­ti­ger ande­rer­seits das Rich­ter­ver­hält­nis auf Zeit gemäß § 18 VwGO ange­legt ist, umso mehr ver­liert sei­ne – wegen des gerin­ge­ren Maßes an Unab­hän­gig­keit erfor­der­li­che – Recht­fer­ti­gung gegen­über der Lebens­zeit­er­nen­nung durch einen nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darf an Gewicht und die dahin­ge­hen­de Pro­gno­se an Plau­si­bi­li­tät.

Ein­fluss­mög­lich­kei­ten der Exe­ku­ti­ve bestehen dage­gen nicht, wenn der Rich­ter nach Ablauf einer län­ge­ren, wenn auch befris­te­ten Amts­zeit sowohl als Rich­ter als auch als Beam­ter in den Ruhe­stand tritt und ihm ein ande­res Amt nur mit sei­ner Zustim­mung über­tra­gen wer­den kann, wie dies bei Been­di­gung des Amts als Rich­ter des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts der Fall ist (§ 98, § 101 Abs. 2 BVerfGG). Der aus­schei­den­de Bun­des­ver­fas­sungs­rich­ter, der zuvor Beam­ter war, ist nicht ver­pflich­tet, ein ihm ange­bo­te­nes ande­res Amt anzu­neh­men159. Der Rich­ter auf Zeit im Sin­ne von § 18 VwGO kann dage­gen Unab­hän­gig­keit von der Exe­ku­ti­ve nur dadurch errei­chen, dass er frei­wil­lig aus dem Beam­ten­ver­hält­nis aus­schei­det (§ 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BeamtStG), damit aber zugleich auch sei­ne finan­zi­el­le Absi­che­rung ver­liert.

Der eben­falls nur befris­tet ernann­te Rich­ter im Neben­amt nach § 16 VwGO ist nach dem Ende des Rich­ter­ver­hält­nis­ses unab­hän­gig abge­si­chert durch sein Haupt­amt als Lebens­zeit­rich­ter an einem ande­ren Gericht oder durch sein Haupt­amt als ordent­li­cher Pro­fes­sor des Rechts, des­sen Aus­übung ihm neben der Wahr­neh­mung von Auf­ga­ben der recht­spre­chen­den Gewalt erlaubt ist (vgl. § 4 Abs. 2 Nr. 3 DRiG).

Die Mög­lich­keit einer mit­tel­ba­ren Beein­flus­sung der Tätig­keit des Rich­ters auf Zeit gemäß § 18 VwGO wird nicht dadurch aus­ge­schlos­sen, dass die obers­te Dienst­be­hör­de der Ver­wal­tungs­rich­ter mit der obers­ten Dienst­be­hör­de des Beam­ten iden­tisch sein kann, aber in vie­len Fäl­len nicht iden­tisch sein wird. Die abwei­chen­de Bewer­tung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt geht von einer Art "Chi­ne­se wall" zwi­schen den ver­schie­de­nen Res­sorts der Bun­des- und Lan­des­ver­wal­tung aus, die recht­lich nicht exis­tiert und fak­tisch nicht nach­weis­bar ist.

Die öffent­li­che Kon­trol­le der Recht­spre­chung, ins­be­son­de­re durch die Pres­se, hat zwar einer­seits eine die Unab­hän­gig­keit sichern­de und unzu­läs­si­ger Ein­fluss­nah­me ent­ge­gen­wir­ken­de Funk­ti­on160. Da der Rich­ter (anders als der in die Ver­wal­tungs­hier­ar­chie ein­ge­glie­der­te Beam­te) öffent­lich per­sön­lich – gege­be­nen­falls mit sei­nem Namen und/​oder Bild in den Medi­en – für sei­ne Ent­schei­dung ver­ant­wort­lich ist, hat die Kon­trol­le durch die Öffent­lich­keit aber ande­rer­seits nicht nur den im Hin­blick auf die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit uner­wünsch­ten Neben­ef­fekt, dass er einem erheb­li­chen Druck von Sei­ten der (Medien-)Öffentlichkeit aus­ge­setzt sein kann161. Viel­mehr ent­fal­tet wegen des öffent­li­chen Dis­kur­ses eine etwai­ge orga­ni­sa­to­ri­sche Abschot­tung zwi­schen den ver­schie­de­nen Tei­len der Ver­wal­tung umso weni­ger Wir­kung.

Ver­meid­bar sind die durch den Ein­satz von Rich­tern auf Zeit nach § 18 VwGO ent­ste­hen­den Ein­fluss­mög­lich­kei­ten der Exe­ku­ti­ve162 schon des­halb, weil sie durch die Ernen­nung von Lebens­zeit­rich­tern (wenn auch nach einer vor­he­ri­gen Pro­be­zeit) sowie durch die Ernen­nung von Rich­tern im Neben­amt gemäß § 16 VwGO aus­ge­schlos­sen wer­den kön­nen. Die­se Alter­na­ti­ven mögen unter dem Gesichts­punkt der Per­so­nal­wirt­schaft grö­ße­re Schwie­rig­kei­ten auf­wer­fen. Die Begrün­dung von Rich­ter­ver­hält­nis­sen auf Zeit wird dadurch aber nicht in dem Sin­ne zwin­gend, dass sie zur Erhal­tung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Jus­tiz unum­gäng­lich wäre, wie es der begrenz­te Ein­satz von Rich­tern auf Pro­be oder kraft Auf­trags zur siche­ren Gewin­nung qua­li­fi­zier­ten Nach­wuch­ses ist163 und wie es der Ein­satz von abge­ord­ne­ten Rich­tern sein kann, wenn vor­über­ge­hend aus­fal­len­de plan­mä­ßi­ge Rich­ter ver­tre­ten wer­den müs­sen oder ein zeit­wei­li­ger außer­ge­wöhn­li­cher Arbeits­an­fall auf­zu­ar­bei­ten ist, ohne dass dies auf eine unzu­rei­chen­de Aus­stat­tung mit Plan­stel­len zurück­zu­füh­ren ist164.

Ein hohes Amts­ethos ver­setzt den Rich­ter auf Zeit sicher­lich in die Lage, gemäß sei­ner Amts­pflicht165 einer mit­tel­ba­ren Ein­fluss­nah­me durch die Exe­ku­ti­ve schon im Ansatz ent­ge­gen­zu­wir­ken. Es soll des­halb nicht in Abre­de gestellt wer­den, dass es einem pflicht­ge­treu­en Beam­ten, der bewusst den Rol­len­wech­sel zum Rich­ter auf Zeit voll­zieht und dabei ins­be­son­de­re eine mög­li­che Beein­flus­sung sei­ner Ent­schei­dun­gen durch Umstän­de in Betracht zieht, die nicht (voll­stän­dig) in sein Bewusst­sein gelan­gen166, gelin­gen kann und wird, sich von äuße­ren Ein­flüs­sen und Erwar­tungs­hal­tun­gen von Sei­ten des Staa­tes frei zu machen und sei­ner rich­ter­li­chen Tätig­keit gemäß Art. 97 Abs. 1 GG in vol­ler Unab­hän­gig­keit nach­zu­ge­hen. Eben­so wenig wie sich inne­re Unab­hän­gig­keit regeln lässt167, ist sie bei Mög­lich­kei­ten der Ein­fluss­nah­me von außen aus­ge­schlos­sen. Fer­ner kann die orga­ni­sa­to­ri­sche Ein­bin­dung in die recht­spre­chen­de Gewalt die­se Ent­wick­lung för­dern und unter­stüt­zen, wenn­gleich die inte­gra­ti­ve Kraft der Jus­tiz durch die Ver­stär­kung des Ein­zel­rich­ter­prin­zips (vgl. § 6 VwGO, § 76 AsylG) nicht uner­heb­lich geschwächt wor­den ist.

Das Grund­ge­setz ver­lässt sich zur Wah­rung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit indes nicht allein auf die mora­li­sche Her­aus­for­de­rung168 und das unver­zicht­ba­re stän­di­ge Bemü­hen des ein­zel­nen Rich­ters, sei­ne Unab­hän­gig­keit her­zu­stel­len169. Es garan­tiert viel­mehr durch Art. 97 GG jeden­falls Frei­heit von äuße­rer Ein­fluss­nah­me durch die Exe­ku­ti­ve und ver­langt vom Gesetz­ge­ber Vor­keh­run­gen für eine mög­lichst effek­ti­ve Ent­fal­tung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit. Die­ses nor­ma­ti­ve Gerüst bil­det die Grund­la­ge für die Ent­wick­lung einer poli­ti­schen Kul­tur, die von Respekt vor der Unab­hän­gig­keit der Gerich­te geprägt ist, wie umge­kehrt eine sol­che Kul­tur bei einer Schwä­chung der nor­ma­ti­ven Rah­men­be­din­gun­gen, die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit sichern, zuneh­mend Scha­den erlei­den kann. Die gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung des Rich­ters auf Zeit durch § 18 VwGO unter­schrei­tet das Maß der durch Art. 97 GG vom Gesetz­ge­ber gefor­der­ten Vor­keh­run­gen zum Schutz der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit, weil sie, wie dar­ge­stellt, ver­meid­ba­re Ein­fluss­mög­lich­kei­ten eröff­net.

§ 18 VwGO ist fer­ner mit den Anfor­de­run­gen von Art. 92 GG an die recht­spre­chen­de Gewalt nicht ver­ein­bar.

Der Ver­fas­sung ist das Ver­ständ­nis einer insti­tu­tio­nell unab­hän­gi­gen und neu­tra­len Gerichts­bar­keit imma­nent170. Zum Wesen der rich­ter­li­chen Tätig­keit nach dem Grund­ge­setz gehört es, dass sie von einem nicht­be­tei­lig­ten Drit­ten in per­sön­li­cher und sach­li­cher Unab­hän­gig­keit aus­ge­übt wird171. Die­se Vor­stel­lung ist mit den Begrif­fen von "Rich­ter" und "Gericht" untrenn­bar ver­knüpft172. Die rich­ter­li­che Tätig­keit erfor­dert daher Neu­tra­li­tät und Distanz gegen­über den Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten173. Die rich­ter­li­che Neu­tra­li­tät darf ins­be­son­de­re nicht durch eine mit Art.20 Abs. 2 und Art. 92 GG unver­ein­ba­re per­so­nel­le Ver­bin­dung zwi­schen Ämtern der Rechts­pfle­ge und Ver­wal­tung in Fra­ge gestellt wer­den174.

Neu­tra­li­tät oder Unpar­tei­lich­keit der Rich­ter ist nicht gleich­be­deu­tend mit dem Aus­schluss jeder rich­ter­li­chen Sub­jek­ti­vi­tät. Rich­ter sind kei­ne Sub­sum­ti­ons­au­to­ma­ten, sie haben in schöp­fe­ri­scher Tätig­keit an der Kon­kre­ti­sie­rung und Fort­bil­dung des Rechts teil175. Recht­spre­chung liegt ein Akt des bewer­ten­den Erken­nens zugrun­de, dem auch wil­len­haf­te Ele­men­te nicht feh­len176. In jede Rechts­an­wen­dung flie­ßen des­halb in mehr oder weni­ger gro­ßem Umfang eige­ne Wer­tun­gen des Rechts­an­wen­ders ein.

Dafür spie­len die Per­son des Rich­ters und sei­ne Vor­ver­ständ­nis­se177 eine Rol­le. Die­se grün­den in sei­ner Per­sön­lich­keit, sei­ner indi­vi­du­el­len und beruf­li­chen Bio­gra­fie, sei­nen Erfah­run­gen und Über­zeu­gun­gen, die mehr oder weni­ger bestimm­te, mehr oder weni­ger bewuss­te Anschau­un­gen von Recht, Staat und Gesell­schaft begrün­den178. Dar­aus sich erge­ben­de Ein­flüs­se auf die recht­spre­chen­de Tätig­keit, die von Men­schen aus­ge­übt wird, sind unver­meid­bar. Gerich­te kön­nen – und sol­len auch – nicht in einem Vaku­um ope­rie­ren179.

Dass die rich­ter­li­che Tätig­keit des Rich­ters auf Zeit geprägt ist durch Wis­sen und Erfah­run­gen, die er als Beam­ter auf Lebens­zeit gewon­nen hat, ist des­halb für sich genom­men nicht zu bean­stan­den. Der Per­spek­ti­ven­wech­sel kann im Gegen­teil die Offen­heit für sämt­li­che Aspek­te, die bei der Norm­kon­kre­ti­sie­rung von Bedeu­tung sein kön­nen, för­dern.

Recht­spre­chungs­im­ma­nen­te Sub­jek­ti­vi­tät ist aber abzu­gren­zen von funk­ti­ons­frem­der, par­tei­li­cher Sub­jek­ti­vi­tät, die auf Ein­fluss­fak­to­ren zurück­geht, die nicht, wie etwa sein Geschlecht, untrenn­bar mit der Per­son des Rich­ters ver­bun­den sind und die mit der Norm­kon­kre­ti­sie­rung und ‑anwen­dung nichts zu tun haben180. Die­se gefähr­det das Ziel rich­ter­li­cher Tätig­keit181.

Eine par­ti­el­le Kon­kre­ti­sie­rung der durch die Grund­ent­schei­dung von Art. 92 GG gebo­te­nen Neu­tra­li­tät und Unpar­tei­lich­keit ent­hält Art. 97 Abs. 1 GG182. Die Vor­schrift soll jeden­falls Ein­fluss­fak­to­ren, die von der Exe­ku­ti­ve her­rüh­ren, auf die recht­spre­chen­de Tätig­keit soweit wie mög­lich aus­schlie­ßen. Inso­fern indi­ziert der Ver­stoß gegen Art. 97 Abs. 1 GG zugleich eine Ver­let­zung des Neu­tra­li­täts­ge­bots aus Art. 92 GG. Die Unab­hän­gig­keit der Gerich­te ist auch durch Art. 92 GG geschützt183. Dem Rich­ter auf Zeit im Sin­ne von § 18 VwGO fehlt die von Art. 92 GG vor­aus­ge­setz­te Neu­tra­li­tät objek­tiv des­halb, weil er wegen des plan­mä­ßi­gen Wie­der­auf­le­bens sei­nes Beam­ten­sta­tus nach Been­di­gung des Rich­ter­ver­hält­nis­ses mehr als unver­meid­bar dem Ein­fluss­be­reich der Exe­ku­ti­ve unter­liegt, über deren Akte er als Ver­wal­tungs­rich­ter zu urtei­len hat.

Bestä­tigt wird die­ser Befund dadurch, dass auch vom äuße­ren Erschei­nungs­bild her184 Zwei­fel an der Unpar­tei­lich­keit eines mit einem Rich­ter auf Zeit besetz­ten Gerichts bestehen kön­nen.

Dass der Rich­ter nur vor­über­ge­hend von der voll­zie­hen­den Gewalt an die Judi­ka­ti­ve "aus­ge­lie­hen" ist, kann bei einem Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten auch bei ver­nünf­ti­ger Wür­di­gung aller Umstän­de die Befürch­tung begrün­den, der Rich­ter ste­he bild­lich gespro­chen "im Lager" der geg­ne­ri­schen Pro­zess­par­tei und sei nicht neu­tral185. Die­se Befürch­tung hat ihre Berech­ti­gung umso eher, je kür­zer der Zeit­raum ist, für den der Rich­ter auf Zeit ernannt ist186.

Die beab­sich­tig­te Rück­kehr in die Ver­wal­tung und die dau­er­haf­te Bei­be­hal­tung des Beam­ten­sta­tus unter­schei­den den Rich­ter auf Zeit vom Rich­ter kraft Auf­trags, obwohl auch des­sen Sta­tus im Beam­ten­recht grün­det187. Anders als das Rich­ter­ver­hält­nis auf Zeit gemäß § 18 VwGO zielt das Rich­ter­ver­hält­nis kraft Auf­trags auf eine als­bal­di­ge end­gül­ti­ge Über­nah­me in den Rich­ter­dienst (§§ 14, 16 DRiG) und damit auf Distan­zie­rung und Lösung von der Exe­ku­ti­ve188.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ist es im Hin­blick auf das äuße­re Bild der Neu­tra­li­tät und Unpar­tei­lich­keit nicht nur bedenk­lich, wenn ein Rich­ter auf Zeit in Ver­fah­ren ent­schei­den wür­de, in denen die Stamm­be­hör­de des Rich­ters oder eine die­ser vor­ge­setz­te Behör­de Betei­lig­te ist. Eine Rege­lung der Geschäfts­ver­tei­lung, die dies ver­mei­det, ist not­wen­dig, aber nicht hin­rei­chend. Denn auch die­ser Bewer­tung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts liegt die Vor­stel­lung einer Abschot­tung der ver­schie­de­nen Tei­le der Exe­ku­ti­ve gegen­ein­an­der zugrun­de, die bei den Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten eben­so wenig vor­aus­ge­setzt wer­den kann wie bei dem Rich­ter selbst. In beson­de­rem Maße augen­fäl­lig wird dies, wenn der Rich­ter als Beam­ter etwa dem Geschäfts­be­reich einer Staats­kanz­lei, des Finanz­mi­nis­te­ri­ums oder einer Poli­zei- oder Ord­nungs­be­hör­de ange­hört, deren Auf­ga­ben deut­li­che Ver­bin­dun­gen zu den Geschäfts­be­rei­chen ande­rer Res­sorts der Lan­des- oder Bun­des­ver­wal­tung auf­wei­sen.

Die Regeln über die Ableh­nung von Rich­tern wegen Besorg­nis der Befan­gen­heit (§ 54 VwGO i.V.m. §§ 41 ff. ZPO) sind nicht geeig­net, einen struk­tu­rel­len Man­gel an Unpar­tei­lich­keit, wie er beim Rich­ter auf Zeit nach § 18 VwGO vor­liegt, zu kom­pen­sie­ren. Sie bie­ten Gewähr dafür, dass im Ein­zel­fall189 ein Rich­ter von der Aus­übung sei­nes Amts aus­ge­schlos­sen ist oder abge­lehnt wer­den kann, wenn berech­tig­te Zwei­fel an sei­ner Neu­tra­li­tät bestehen. Dafür knüp­fen sie an Umstän­de an, die nur in der kon­kre­ten Per­son eines ein­zel­nen Rich­ters ein nicht gene­rell vor­her­seh­ba­res und bestimm­ba­res Nähe­ver­hält­nis des Rich­ters zu dem Streit­ge­gen­stand begrün­den. Die Regeln über die Ableh­nung wegen der Besorg­nis der Befan­gen­heit (§ 54 VwGO i.V.m. § 42 ZPO) ver­la­gern zudem die Ver­ant­wor­tung auf die betrof­fe­nen Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten und den Rich­ter auf Zeit selbst, indem sie ein Ableh­nungs­ge­such eines Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten oder eine Selbst­an­zei­ge des Rich­ters (§ 54 VwGO i.V.m. § 48 ZPO) vor­aus­set­zen. Sie erfor­dern einen Anstoß durch die­je­ni­gen, die sich durch die eine Besorg­nis begrün­den­den Vor­gän­ge unmit­tel­bar betrof­fen füh­len, weil sie von Wer­tun­gen und damit von sub­jek­ti­ven Ele­men­ten abhän­gen190. Eine Zwei­fel an der Neu­tra­li­tät begrün­den­de Nähe des Rich­ters auf Zeit im Sin­ne von § 18 VwGO zur Exe­ku­ti­ve ist dem­ge­gen­über gene­rell gege­ben und kann mit­hin auch all­ge­mein das Ver­trau­en der Recht­su­chen­den in die Unpar­tei­lich­keit der Gerich­te in Fra­ge stel­len, ohne dass es auf eine Bewer­tung durch die im kon­kre­ten Fall betrof­fe­nen Per­so­nen ankommt.

Zwin­gen­de oder auch nur gewich­ti­ge Grün­de, die eine Ein­schrän­kung der Anfor­de­run­gen von Art. 92 und Art. 97 GG recht­fer­ti­gen könn­ten, lie­gen nicht vor. Als sol­che kom­men von vorn­her­ein nur kol­li­die­ren­de ver­fas­sungs­recht­li­che Wert­ent­schei­dun­gen in Betracht, die ent­spre­chend dem Grund­satz der prak­ti­schen Kon­kor­danz im Wege der Abwä­gung zu einem scho­nen­den Aus­gleich zu brin­gen wären. Sol­che sind hier nicht ersicht­lich.

Sie erge­ben sich ins­be­son­de­re nicht aus Art.19 Abs. 4 GG.

Aller­dings stellt Art.19 Abs. 4 GG auch Anfor­de­run­gen an die zeit­li­che Dimen­si­on von Rechts­schutz. Wirk­sa­mer Rechts­schutz bedeu­tet Rechts­schutz inner­halb ange­mes­se­ner Zeit191. Der Gesetz­ge­ber ziel­te mit der Ein­füh­rung des Rich­ters auf Zeit durch § 18 VwGO ins­be­son­de­re auf eine zeit­na­he Bear­bei­tung der erheb­li­chen Zahl zusätz­li­cher Ver­fah­ren, die durch die aktu­el­le Flücht­lings­si­tua­ti­on auf die Ver­wal­tungs­ge­rich­te zukommt192.

Ele­men­ta­re Vor­aus­set­zung für die Gewäh­rung effek­ti­ven Rechts­schut­zes im Sin­ne des Art.19 Abs. 4 GG sind aber Unab­hän­gig­keit und Neu­tra­li­tät der Rich­ter193. Effek­ti­ver Rechts­schutz ist nur durch unab­hän­gi­ge Rich­ter mög­lich194. Das schließt es aus, um der Schnel­lig­keit des Rechts­schut­zes wil­len Ein­bu­ßen bei der Unab­hän­gig­keit und Neu­tra­li­tät der Rich­ter hin­zu­neh­men.

Dem Gesetz­ge­ber ging es neben der Gewäh­rung recht­zei­ti­gen Rechts­schut­zes dar­um, die Fle­xi­bi­li­tät der Per­so­nal­wirt­schaft zu erhö­hen und ange­sichts einer Asyl­ver­fah­rens­wel­le die Schaf­fung neu­er Plan­stel­len für Lebens­zeit­rich­ter zu ver­mei­den, die (mög­li­cher­wei­se) nicht auf Dau­er benö­tigt wer­den195. § 18 VwGO ist inso­fern auch durch Erwä­gun­gen zur Finanz­la­ge der öffent­li­chen Haus­hal­te moti­viert. Die Finanz­la­ge der öffent­li­chen Haus­hal­te oder das Ziel einer Haus­halts­kon­so­li­die­rung ver­mö­gen jedoch Ein­schrän­kun­gen der gebo­te­nen Unab­hän­gig­keit der Rich­ter durch die Eröff­nung von Ein­fluss­mög­lich­kei­ten der Exe­ku­ti­ve eben­so wenig zu recht­fer­ti­gen, wie sie den Grund­satz der amts­an­ge­mes­se­nen Ali­men­tie­rung der Rich­ter ein­zu­schrän­ken ver­mö­gen196. Andern­falls lie­fe die Schutz­funk­ti­on von Art.19 Abs. 4 GG ins Lee­re.

Damit ist kei­ne Ent­schei­dung dar­über getrof­fen, wo – auch unter dem Gesichts­punkt mög­li­cher orga­ni­sa­to­ri­scher oder per­so­nel­ler Effi­zi­enz­ge­win­ne – die Gren­zen rich­ter­li­cher Unab­hän­gig­keit im Sin­ne von Art. 97 GG ver­lau­fen. Die­se Grenz­zie­hung ist im Rah­men der Kon­kre­ti­sie­rung von Art. 97 GG mit dem gebo­te­nen Augen­maß vor­zu­neh­men197. Wenn indes – wie nach mei­ner Auf­fas­sung hier – eine Beein­träch­ti­gung der Grund­sät­ze der Art. 97 und 92 GG vor­liegt, ist für eine Abwä­gung mit Gesichts­punk­ten der Finanz- und Haus­halts­la­ge kein Raum.

Es kommt des­halb nicht mehr dar­auf an, dass das Tat­be­stands­merk­mal des "nur vor­über­ge­hen­den Per­so­nal­be­darfs" zur Kon­kre­ti­sie­rung der Grün­de, die den Ein­satz von Rich­tern auf Zeit recht­fer­ti­gen, selbst nach der im Bun­des­rat geäu­ßer­ten Auf­fas­sung der Län­der198, denen die Orga­ni­sa­ti­on der Ver­wal­tungs­ge­richts­bar­keit obliegt, kaum ein­zu­gren­zen und zu kon­tu­rie­ren ist und die Pro­gno­se, ob ein Anstieg der Ver­fah­rens­zah­len vor­über­ge­hend oder nach­hal­tig ist, regel­mä­ßig rei­ne Spe­ku­la­ti­on sein wird.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 22. März 2018 – 2 BvR 780/​16

  1. BGBl I S. 1722 []
  2. vgl. Bun­des­amt für Migra­ti­on und Flücht­lin­ge, BAMF, Das Bun­des­amt in Zah­len 2015. Asyl, Migra­ti­on und Inte­gra­ti­on, S. 57, 60; BAMF, Das Bun­des­amt in Zah­len 2016. Asyl, Migra­ti­on und Inte­gra­ti­on, S. 57, 60; BAMF, Jah­res­ge­richts­sta­tis­tik 2017 vom 23.02.2018; BT-Drs. 18/​13551, S. 31 ff.; BT-Drs.19/385, S. 43 f. []
  3. BT-Drs. 18/​6185, S. 56 f.; BR-Drs. 446/​15, S. 77 []
  4. vgl. Schmidt-Räntsch, DRiG Rn. 4 zu § 11 []
  5. BR-Drs. 446÷1÷15, S. 9 f. []
  6. BR-Drs. 446÷1÷15 []
  7. vgl. BVerfGE 114, 1, 32 []
  8. vgl. BVerfGE 112, 50, 60 []
  9. vom 31.08.1990, BGBl II S. 889, 929 []
  10. vgl. die Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs, BT-Drs. 18/​6185, S. 57 []
  11. vgl. Pan­zer, in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, § 17 Rn. 11, Juni 2016; Wysk, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl.2016, § 18 Rn. 4 []
  12. vgl. Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs, BT-Drs. 18/​6185, S. 57; Pan­zer, in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, § 18 Rn. 3, 10, Juni 2016 []
  13. BVerfGE 17, 294, 299; 48, 246, 254; 95, 322, 327 []
  14. BVerfGE 4, 412, 416; 95, 322, 327; BVerfG, Beschluss vom 15.06.2015 – 1 BvR 1288/​14 11 []
  15. vgl. BVerfGE 18, 344, 349 []
  16. vgl. BVerfGE 17, 294, 299; 18, 344, 349; 95, 322, 328; zuletzt BVerfG, Beschluss vom 28.09.2017 – 1 BvR 1510/​17 14 []
  17. vgl. BVerfGE 14, 156, 162 []
  18. vgl. BVerfGE 23, 321, 324 f. []
  19. vgl. BVerfGE 42, 206, 209 []
  20. vgl. BVerfGE 10, 200, 216 []
  21. vgl. BVerfGE 42, 206, 209; vgl. auch BVerfGE 21, 139, 145 f.; 23, 321, 325; 82, 286, 298 []
  22. vgl. BVerfGE 21, 139, 146 f.; 30, 149, 153; 40, 268, 271 []
  23. BVerfGE 9, 223, 226; 10, 200, 213 []
  24. vgl. BVerfGE 118, 212, 239 []
  25. vgl. BVerfGE 27, 355, 364 []
  26. BVerfGE 18, 241, 254 []
  27. vgl. BVerfGE 22, 49, 76; Hopf­auf, in: Schmidt-Bleib­treu/Hof­man­n/Hen­ne­ke, GG, 14. Aufl.2018, Art. 92 Rn. 2 []
  28. vgl. BVerfGE 4, 331, 346 f. []
  29. vgl. BVerfGE 18, 241, 254; 27, 312, 321 – zu Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG []
  30. vgl. Tschent­scher, Demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on der drit­ten Gewalt, 2006, S. 162 []
  31. BVerfGE 4, 331, 346 []
  32. vgl. BVerfGE 20, 365, 369; 22, 49, 73, 80; Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 92 Rn. 42 []
  33. vgl. BVerfGE 10, 200, 216; 103, 111, 139; Tschent­scher, Demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on der drit­ten Gewalt, 2006, S. 162 []
  34. Her­zog, in: Maunz/​Dürig, GG, Art.20 Abschn. V, Rn. 16, Sept.1980 []
  35. vgl. BVerfGE 14, 56, 68; 18, 241, 254; 26, 186, 197; 54, 159, 166 []
  36. vgl. Simon, Die Unab­hän­gig­keit des Rich­ters, 1975, S. 9; Kissel/​Mayer, GVG, 8. Aufl.2015, § 1 Rn. 1 []
  37. vgl. BVerfGE 107, 395, 401 []
  38. vgl. Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 98 Rn. 29 []
  39. vgl. BVerfGE 107, 395, 402 f. []
  40. vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.02.1996 – 2 BvR 136/​96 17; Wit­treck, Die Ver­wal­tung der Drit­ten Gewalt, 2006, S. 183 ff. []
  41. Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 97 Rn. 45 f. []
  42. vgl. BVerfGE 14, 56, 69; 26, 186, 198; 27, 312, 319 []
  43. vgl. BVerfGE 26, 79, 93 f.; 55, 372, 389 []
  44. vgl. BVerfGE 12, 81, 97; vgl. auch VerfGH NW, Urteil vom 09.02.1999 – 11/​98 56 f. []
  45. vgl. Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 97 Rn. 48; Wit­treck, Die Ver­wal­tung der Drit­ten Gewalt, 2006, S. 178 ff.; Tschent­scher, Demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on der drit­ten Gewalt, 2006, S. 160 ff. []
  46. BVerfGE 26, 79, 93 ff.; 32, 199, 213; vgl. auch BVerfGE 12, 81, 88 zu Art. 33 Abs. 5 GG []
  47. BVerfGE 55, 372, 389; sie­he auch Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 98 Rn. 29 []
  48. vgl. BVerfGE 139, 64, 121 f. Rn. 120 f. zu Art. 33 Abs. 5 GG []
  49. Eichen­ber­ger, Die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit als staats­recht­li­ches Pro­blem, 1960, S. 50 ff.: "inne­re Frei­heit des Rich­ters"; s. fer­ner bereits Grün­hut, Monats­schrift für Kri­mi­nal­psy­cho­lo­gie und Straf­rechts­re­form, Bei­heft 3, 1930, S. 1, 23 []
  50. vgl. Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl.2009, § 9 Rn. 26 []
  51. BVerfGE 14, 156, 166 []
  52. Mey­er, in: von Münch/​Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2012, Art. 97 Rn. 39 []
  53. vgl. BVerfGE 27, 355, 363; zu wei­te­ren Aspek­ten bereits BVerfGE 22, 42, 48 []
  54. Clas­sen, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 97 Rn. 36; Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 97 Rn. 51 []
  55. Heusch, in: Schmidt-Bleib­treu/Hof­man­n/Hen­ne­ke, GG, 14. Aufl.2018, Art. 97 Rn. 42 []
  56. vgl. BVerfGE 14, 56, 69 []
  57. vgl. BVerfGE 4, 331, 346 []
  58. vgl. Wit­treck, DRiZ 2007, S. 356, 359 []
  59. vgl. BVerfGE 17, 252, 259 ff.; BVerfG, Beschluss vom 28.11.2007 – 2 BvR 1431/​07 17; vgl. auch BGHZ 67, 159, 163 f. []
  60. vgl. BVerfGE 4, 331, 345 []
  61. vgl. BVerfGE 14, 156, 162; BVerfG, Beschluss vom 28.02.2007 – 2 BvR 2494/​06 12 []
  62. vgl. BVerfGE 4, 331, 345; 14, 156, 162; BVerfG, Beschluss vom 23.01.1996 – 1 BvR 1551/​95 3; Beschluss vom 22.06.2006 – 2 BvR 957/​05 7 []
  63. BVerfGE 14, 156, 164 f. []
  64. vgl. BVerfGE 14, 156, 164 ff. []
  65. vgl. BVerfGE 3, 377, 381; 4, 331, 346; 14, 56, 69; 21, 139, 145 f.; 82, 286, 298; 89, 28, 36 []
  66. vgl. BVerfGE 21, 139, 146; 30, 149, 153; BVerfGK 5, 269, 279 f. []
  67. vgl. BVerfGE 20, 1, 5; 82, 30, 38; stRspr []
  68. vgl. Rie­del, Das Pos­tu­lat der Unpar­tei­lich­keit des Rich­ters – Befan­gen­heit und Par­tei­lich­keit – im deut­schen Ver­fas­sungs- und Ver­fah­rens­recht, 1980, S.209; Stad­ler, Die rich­ter­li­che Neu­tra­li­tät in den Ver­fah­ren nach dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts­ge­setz, 1977, S. 23 []
  69. zur Funk­ti­on der EMRK und der Recht­spre­chung des EGMR für die Ver­fas­sungs­aus­le­gung vgl. BVerfGE 128, 326, 366 ff. []
  70. Mey­er-Lade­wi­g/Har­ren-dorf­/­Kö­nig, in: Mey­er-Lade­wi­g/­Net­tes­heim/v. Rau­mer, EMRK, 4. Aufl.2017, Art. 6 Rn. 9 []
  71. vgl. EGMR, Coë­me and others v. Bel­gi­um, Urteil vom 22.06.2000, Nr. 32492/​96 u.a., Rn. 99, 107 f.; Fatul­lay­ev v. Azer­bai­jan, Urteil vom 22.04.2010, Nr. 40984/​07, Rn. 141 []
  72. vgl. EGMR, Find­lay v. The United King­dom, Urteil vom 25.02.1997, Nr. 22107/​93, Rn. 73; Brud­nicka and others v. Poland, Urteil vom 03.03.2005, Nr. 54723/​00, Rn. 38 []
  73. vgl. EGMR, Pier­sack v. Bel­gi­um, Urteil vom 01.10.1982, Nr. 8692/​79, Rn. 27; Kadu­bec v. Slo­va­kia, Urteil vom 02.09.1998, Nr. 27061/​95, Rn. 56 []
  74. vgl. EGMR, Camp­bell and Fell v. The United King­dom, Urteil vom 28.06.1984, Nr. 7819/​77 u.a., Rn. 80; Mor­ris v. The United King­dom, Urteil vom 26.02.2002, Nr. 38784/​97, Rn. 68 []
  75. vgl. EGMR, Fey v. Aus­tria, Urteil vom 24.02.1993, Nr. 14396/​88, Rn. 27 ff.; Pul­lar v. The United King­dom, Urteil vom 10.06.1996, Nr. 22399/​93, Rn. 30; Morel v. Fran­ce, Urteil vom 06.06.2000, Nr. 34130/​96, Rn. 40 ff.; Wett­stein v. Switz­er­land, Urteil vom 21.12 2000, Nr. 33958/​96, Rn. 42; EGMR, GK, Micall­ef v. Mal­ta, Urteil vom 15.10.2009, Nr. 17056/​06, Rn. 93; EGMR, Olek­san­dr Vol­kov v. Ukrai­ne, Urteil vom 09.01.2013, Nr. 21722/​11, Rn. 104 []
  76. vgl. EGMR, Del­court v. Bel­gi­um, Urteil vom 17.01.1970, Nr. 2689/​65, Rn. 31; Olek­san­dr Vol­kov v. Ukrai­ne, Urteil vom 09.01.2013, Nr. 21722/​11, Rn. 106, der Sache nach jeweils auf­grei­fend High Court of Jus­ti­ce, R v Sus­sex Jus­ti­ces, ex par­te McCar­thy, [1924] 1 KB 256 []
  77. Ple­num des Par­la­men­ta­ri­schen Rates, Sit­zun­gen am 6. und 8.05.1949 []
  78. Deut­scher Bun­des­tag /​Bun­des­ar­chiv, Hrsg., Der Par­la­men­ta­ri­sche Rat: 1948 – 1949, Akten und Pro­to­kol­le, Band 11, Inter­frak­tio­nel­le Bespre­chun­gen, 1997, S. 263 f. sowie Band 14, Haupt­aus­schuss, Teil­band II, 2009, S. 1150 []
  79. stRspr seit BVerfGE 3, 213, 224; 4, 331, 345; 14, 56, 70 ff.; 18, 241, 255 []
  80. unge­nau daher BVerfG, Beschluss vom 13.11.1997 – 2 BvR 2269/​93 17 f. []
  81. BVerfGE 7, 155, 163 []
  82. vgl. BVerfGE 7, 155, 162; 44, 249, 265; 64, 367, 379; 99, 300, 315 []
  83. vgl. BVerfGE 70, 251, 267 []
  84. vgl. BVerfGE 121, 205, 219, 220 ff. []
  85. vgl. BVerfGE 121, 205, 219, 220 f. []
  86. vgl. Fürst, in: GKÖD T, § 28 Rn. 2, Sep­tem­ber 1992; vor­sich­tig Clas­sen, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 97 Rn. 36 mit Fn. 3; s. fer­ner Kro­nisch, DVBl 2016, S. 490; allg. zum Ver­hält­nis der beam­ten­recht­li­chen zu den rich­ter­amts­recht­li­chen her­ge­brach­ten Grund­sät­zen ins­be­son­de­re BVerfGE 38, 139, 151; vgl. auch BVerfGE 139, 64, 121 Rn. 120 []
  87. vgl. BVerfGE 7, 155, 163; 121, 205, 219, 222 ff. []
  88. BVerfGE 121, 205, 219, 223 f. []
  89. BVerfGE 7, 155, 163 []
  90. BVerfGE 8, 332, 347, 349 []
  91. vgl. Hill­gru­ber, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 97 Rn. 99, Mai 2008; Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 97 Rn. 51; Clas­sen, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 97 Rn. 36; Mey­er, in: von Münch/​Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2012, Art. 97 Rn. 39; Wit­treck, Die Ver­wal­tung der Drit­ten Gewalt, 2006, S. 179 []
  92. vgl. BVerfGE 4, 331, 346 f.; 18, 241, 256; 103, 111, 139 f.; Hopf­auf, in: Schmidt-Bleib­treu/Hof­man­n/Hen­ne­ke, GG, 14. Aufl.2018, Art. 92 Rn. 56; Min­k­ner, Die Gerichts­ver­wal­tung in Deutsch­land und Ita­li­en, 2015, S.203 []
  93. vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.12 1987 – 1 BvR 1271/​87, HFR 1989, S. 272, 273; eben­so BFH, Beschluss vom 23.06.2014 – X R 13/​14 8 m.w.N. []
  94. Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 18.09.2001 – Vf. 51-VI-99 32 []
  95. Wit­treck, BayVBl 2005, S. 428, 433: "eher­ner Grund­satz baye­ri­scher Per­so­nal­ver­wal­tung" []
  96. EGMR, GK, Kleyn and others v. The Nether­lands, Urteil vom 06.05.2003, Nr. 39343/​98 u.a., Rn.193; EGMR, Sacilor Lor­mi­nes v. Fran­ce, Urteil vom 09.11.2006, Nr. 65411/​01, Rn. 59, 71; Olek­san­dr Vol­kov v. Ukrai­ne, Urteil vom 09.01.2013, Nr. 21722/​11, Rn. 103 []
  97. EGMR, Pro­co­la v. Luxem­bourg, Urteil vom 28.09.1995, Nr. 14570/​89, Rn. 44 ff.; EGMR, GK, Kleyn and others v. The Nether­lands, Urteil vom 06.05.2003, Nr. 39343/​98 u.a., Rn.190 ff.; EGMR, McGon­nell v. The United King­dom, Urteil vom 08.02.2000, Nr. 28488/​95, Rn. 51 ff. []
  98. EGMR, Ring­ei­sen v. Aus­tria, Urteil vom 16.07.1971, Nr. 2614/​65, Rn. 97; EGMR, GK, Sra­mek v. Aus­tria, Urteil vom 22.10.1984, Nr. 8790/​79, Rn. 38 ff.; EGMR, Ettl and others v. Aus­tria, Urteil vom 23.04.1987, Nr. 9273/​81, Rn. 38; Olek­san­dr Vol­kov v. Ukrai­ne, Urteil vom 09.01.2013, Nr. 21722/​11, Rn. 110 ff. []
  99. vgl. BVerfGE 121, 205, 221 f. []
  100. vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.12 1987 – 1 BvR 1271/​87, HFR 1989, S. 272, 273; eben­so BFH, Beschluss vom 23.06.2014 – X R 13/​14 8 m.w.N. []
  101. vgl. zum Aspekt der struk­tu­rel­len Siche­rung bei den Anwalts­ge­richts­hö­fen BVerfGK 8, 280, 284 f. []
  102. vgl. BGH, Beschluss vom 17.12 2009 – III ZB 55/​09 9 []
  103. vgl. zu Rich­tern auf Pro­be KG, Beschluss vom 06.09.1995 – 11 W 5392/​95, NJW-RR 1996, S. 1403, 1404 []
  104. vgl. EGMR, Ring­ei­sen v. Aus­tria, Urteil vom 16.07.1971, Nr. 2614/​65, Rn. 97; Ettl and others v. Aus­tria, Urteil vom 23.04.1987, Nr. 9273/​81, Rn. 38; McGon­nell v. The United King­dom, Urteil vom 08.02.2000, Nr. 28488/​95, Rn. 51 f.; Pier­sack v. Bel­gi­um, Urteil vom 01.10.1982, Nr. 8692/​79, Rn. 27 f.; Sacilor Lor­mi­nes v. Fran­ce, Urteil vom 09.11.2006, Nr. 65411/​01, Rn. 72 ff. []
  105. vgl. BayO­bLG, Beschluss vom 30.09.1977 – BReg 3 Z 98/​77 24 ff. []
  106. vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.09.1997 – 1 BvR 116/​94 10 ff. []
  107. vgl. BVerfGE 26, 72, 76; Beschluss vom 23.05.2012 – 2 BvR 610/​12 u.a. 23; Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 92 Rn. 58; Hopf­auf, in: Schmidt-Bleib­treu/Hof­man­n/Hen­ne­ke, GG, 14. Aufl.2018, Art. 92 Rn. 93; Sodan, in: Isensee/​Kirchhof, HStR V, 3. Aufl.2007, § 113 Rn. 53 []
  108. a.A. Mai­er­hö­fer, NVwZ 2015, S. 1655, 1656 []
  109. vgl. Kro­nisch, DVBl 2016, S. 490, 493 []
  110. vgl. BVerfGE 14, 56, 71 []
  111. vgl. Mai­er­hö­fer, NVwZ 2015, S. 1655, 1656 []
  112. vgl. Wysk, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl.2016, § 18 Rn. 2 []
  113. vgl. die Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs zur ursprüng­li­chen Fas­sung des § 17 VwGO, BT-Drs. 3/​55, S. 28 []
  114. kri­tisch etwa: Rut­hig, in: Kopp/​Schenke, VwGO, 23. Aufl.2017, § 18 Rn. 4; Kim­mel, in: Beck­OK, VwGO, § 17 Rn. 12 u. § 18 Rn. 3, April 2017; Mai­er­hö­fer, NVwZ 2015, S. 1655, 1656; a.A. Pan­zer, in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, § 18 Rn. 8, Juni 2016; Kro­nisch, DVBl 2016, S. 490, 493 []
  115. vgl. Kim­mel, a.a.O., § 18 Rn. 3, April 2017 []
  116. vgl. Pan­zer, in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, § 16 Rn. 9, Juni 2016 []
  117. vgl. BVerfGE 14, 56, 71 betr. baden-würt­tem­ber­gi­sche Gemein­de­rich­ter []
  118. vgl. BVerfGE 18, 241, 255; eben­so BVerfGE 26, 186, 199; 27, 312, 322 []
  119. vgl. BVerfGE 42, 206, 210 []
  120. vgl. die Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs in BT-Drs. 18/​6185, S. 57 []
  121. vgl. Stel­kens, NVwZ 1995, S. 325, 327; eben­so Mai­er­hö­fer, NVwZ 2015, S. 1655, 1657 []
  122. vgl. EGMR, Camp­bell and Fell v. The United King­dom, Urteil vom 28.06.1984, Nr. 7819/​77 u.a., Rn. 80; EGMR, GK, Sra­mek v. Aus­tria, Urteil vom 22.10.1984, Nr. 8790/​79, Rn. 38 []
  123. EGMR, Camp­bell and Fell v. The United King­dom, Urteil vom 28.06.1984, Nr. 7819/​77 u.a., Rn. 80; EGMR, GK, Sra­mek v. Aus­tria, Urteil vom 22.10.1984, Nr. 8790/​79, Rn. 26, 38 []
  124. vgl. Mül­ler, Rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit und Unpar­tei­lich­keit nach Art. 6 EMRK, 2015, S. 50 f.; anders wohl Pan­zer, in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, § 15 Rn. 9, § 17 Rn. 3, Juni 2016 []
  125. vgl. EGMR, GK, Incal v. Tur­key, Urteil vom 09.06.1998, Nr. 22678/​93, Rn. 68 []
  126. vgl. EGMR, GK, Irfan Bay­rak c. Tur­quie, Urteil vom 03.05.2007, Nr. 39429/​98, Rn. 39 []
  127. vgl. Mai­er­hö­fer, NVwZ 2015, S. 1655, 1657; Kro­nisch, DVBl 2016, S. 490 []
  128. vgl. BVerfGE 14, 56, 71 f. []
  129. Pan­zer, in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, § 18 Rn. 8, Juni 2016; Kro­nisch, DVBl 2016, S. 490, 492 f. sowie NJW 2016, S. 1623, 1625; vgl. zum Rich­ter kraft Auf­trags Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl.2009, § 15 Rn. 7 []
  130. vgl. Kro­nisch, NJW 2016, S. 1623, 1625 mit Hin­weis auf lan­des­recht­li­che Rege­lun­gen für den Fall der Beklei­dung meh­re­rer Ämter []
  131. Wysk, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl.2016, § 18 Rn. 4; wohl auch Rut­hig, in: Kopp/​Schenke, VwGO, 23. Aufl.2017, § 18 Rn. 4 []
  132. vgl. Wysk, a.a.O., § 16 Rn. 4 []
  133. vgl. Mai­er­hö­fer, NVwZ 2015, S. 1655, 1656 f. []
  134. in der seit Inkraft­tre­ten des Vier­ten Geset­zes zur Ände­rung des Geset­zes über das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vom 21.12 1970, BGBl I S. 1765 gel­ten­den Fas­sung []
  135. zur ver­fas­sungs­recht­li­chen Bewer­tung vgl. BVerfGE 40, 356, 362 ff.; BVerfG, Beschluss vom 23.07.1998 – 1 BvR 2470/​94 40 []
  136. zur Pra­xis einer Man­dats­ver­län­ge­rung ohne Betrach­tung indi­vi­du­el­ler Umstän­de etwa Knöpf­le, in: Starck/​Stern, Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit, Teilbd. 1, 1983, S. 231, 262 []
  137. BVerfGE 130, 372, 397 ff.; vgl. auch BVerfGE 83, 201, 214 f.; 86, 288, 320; 122, 39, 60 f. []
  138. vgl. BVerfGE 107, 104, 128 []
  139. vgl. BVerfGE 107, 395, 402 f. []
  140. vgl. BVerfGE 122, 248, 282, abw. M. []
  141. vgl. Lim­bach, "Im Namen des Vol­kes", 1999, S. 93 []
  142. vgl. Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 97 Rn. 16; vgl. auch Eichen­ber­ger, Die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit als staats­recht­li­ches Pro­blem, 1960, S. 45; Kie­ner, Rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit, 2001, S. 55 []
  143. vgl. BVerfGE 4, 331, 346; 14, 56, 70; 17, 252, 259; 18, 241, 255; 26, 186, 198 f.; 42, 206, 209; 87, 68, 85; 139, 64, 122 Rn. 120 []
  144. vgl. Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl.2009, § 11 Rn. 2 []
  145. vgl. BVerfGE 14, 56, 69; 139, 64, 122 Rn. 120 []
  146. BVerfGE 12, 81, 88 []
  147. vgl. Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 97 Rn. 17; Detter­beck, in: Sachs, GG, 8. Aufl.2018, Art. 97 Rn. 2 []
  148. vgl. Kie­ner, Rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit, 2001, S. 345 []
  149. vgl. Mey­er, in: von Münch/​Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2012, Art. 97 Rn. 2 []
  150. vgl. BVerfGE 12, 81, 88; 26, 141, 154 ff.; 55, 372, 392; 107, 257, 274 f.; 139, 64, 122 Rn. 121 []
  151. vgl. BVerfGE 12, 81, 88; 26, 79, 93 ff. []
  152. vgl. BVerfGE 55, 372, 389 []
  153. vgl. BVerfGE 70, 251, 266; 141, 56, 71 Rn. 37 []
  154. vgl. BVerfGE 121, 205, 221 f.; 141, 56, 71 f. Rn. 38 f. []
  155. vgl. BVerfGE 52, 303, 354 f.; 141, 56, 71 Rn. 37 []
  156. vgl. zu den Unter­schie­den zwi­schen Beam­ten- und Rich­ter­dienst­recht auch Mey­er, in: von Münch/​Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2012, Art. 97 Rn. 3 []
  157. vgl. Rut­hig, in: Kopp/​Schenke, VwGO, 23. Aufl.2017, § 18 Rn. 2 []
  158. vgl. Kim­mel, in: Beck­OK, VwGO, § 18 Rn. 3, Janu­ar 2018; Mai­er­hö­fer, NVwZ 2015, S. 1655, 1657 []
  159. vgl. Schmidt-Bleib­treu, in: Maun­z/­Schmidt-Bleib­treu/Klein/­Be­th­ge, BVerfGG, § 101 Rn. 4, Sep­tem­ber 2017 []
  160. vgl. Kie­ner, Rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit, 2001, S.208 f., 337 f. []
  161. vgl. Kie­ner, Rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit, 2001, S.209 f., 342 []
  162. vgl. BVerfGE 26, 79, 93 f.; 55, 372, 389 []
  163. vgl. BVerfGE 4, 331, 345; 14, 56, 70; 14, 156, 162; Staats, DRiG, 2012, § 14 Rn. 1 f.; Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl.2009, § 14 Rn. 3 []
  164. vgl. BVerfGE 14, 156, 164 f. []
  165. vgl. Mey­er, in: von Münch/​Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2012, Art. 97 Rn. 2 []
  166. vgl. Eichen­ber­ger, Die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit als staats­recht­li­ches Pro­blem, 1960, S. 52 f.; Kauf­mann, in: Fest­schrift für Karl Peters, 1974, S. 295 ff., 305 f.; Kie­ner, Rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit, 2001, S. 327 f. []
  167. vgl. Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 97 Rn. 40 []
  168. vgl. Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 97 Rn. 40; Stern, Das Staats­recht der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, Bd. 2, 1980, § 43 II 5, S. 913 []
  169. vgl. dazu Eichen­ber­ger, Die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit als staats­recht­li­ches Pro­blem, 1960, S. 52; Lim­bach, "Im Namen des Vol­kes", 1999, S. 102 []
  170. vgl. BVerfGE 54, 159, 172 []
  171. vgl. BVerfGE 3, 377, 381; 4, 331, 346; 14, 56, 69; 18, 241, 255; 67, 65, 68; 87, 68, 85; 103, 111, 140 []
  172. vgl. BVerfGE 4, 331, 346; 60, 175, 214; 103, 111, 140 []
  173. BVerfGE 21, 139, 146; 103, 111, 140 []
  174. vgl. BVerfGE 10, 200, 216; 14, 56, 67 f.; 18, 241, 254 f.; 27, 312, 321; 54, 159, 166 []
  175. vgl. Larenz, Metho­den­leh­re der Rechts­wis­sen­schaft, 6. Aufl.1991, S. 137 ff., 140; Kauf­mann, in: Fest­schrift für Karl Peters, 1974, S. 295 ff., 299 ff.; Fik­ent­scher, Metho­den des Rechts, Bd. III, 1976, S. 749 ff. []
  176. vgl. BVerfGE 34, 269, 287 []
  177. vgl. Esser, Vor­ver­ständ­nis und Metho­den­wahl in der Rechts­fin­dung, 1970, S. 133 ff. []
  178. vgl. Kauf­mann, in: Fest­schrift für Karl Peters, 1974, S. 295 ff., 304 ff.; Kie­ner, Rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit, 2001, S. 65 []
  179. vgl. EGMR, The Sunday Times v. The United King­dom, Urteil vom 26.04.1979, Nr. 6538/​74, Rn. 65 []
  180. vgl. Kie­ner, Rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit, 2001, S. 67 f. []
  181. vgl. Eichen­ber­ger, Die rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit als staats­recht­li­ches Pro­blem, 1960, S. 27 []
  182. vgl. Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 97 Rn. 14; Stern, Das Staats­recht der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, Bd. 2, 1980, § 43 II 4, S. 907; vgl. auch Mey­er, in: von Münch/​Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2012, Art. 97 Rn. 1 []
  183. vgl. BVerfGE 60, 253, 296 []
  184. zur Bedeu­tung des Anscheins für die Unpar­tei­lich­keit eines Gerichts im Sin­ne von Art. 6 EMRK vgl. EGMR, Olek­san­dr Vol­kov v. Ukrai­ne, Urteil vom 09.01.2013, Nr. 21722/​11, Rn. 104 – 106 m.w.N. []
  185. vgl. Rut­hig, in: Kopp/​Schenke, VwGO, 23. Aufl.2017, § 18 Rn. 2 []
  186. vgl. Mai­er­hö­fer, NVwZ 2015, S. 1655, 1657 []
  187. vgl. BVerfGE 38, 1, 16 []
  188. vgl. Stel­kens, NVwZ 1995, S. 325, 327 Fn. 22; Mai­er­hö­fer, NVwZ 2015, S. 1655, 1657 []
  189. vgl. BVerfGE 21, 139, 146 []
  190. vgl. BVerfGE 46, 34, 37 []
  191. vgl. BVerfGE 93, 1, 13; 134, 242, 311 Rn. 220 []
  192. vgl. BT-Drs. 18/​6185, S. 56 f. []
  193. vgl. BVerfGE 139, 245, 274 Rn. 81; Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 97 Rn. 14 []
  194. vgl. Detter­beck, in: Sachs, GG, 8. Aufl.2018, Art. 97 Rn. 1 []
  195. vgl. BT-Drs. 18/​6185, S. 56 f. []
  196. vgl. BVerfGE 139, 64, 125 f. Rn. 127 []
  197. vgl. zur Kri­tik an einer zu weit­ge­hen­den Aus­deh­nung der Garan­tie der sach­li­chen Unab­hän­gig­keit Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. III, 2. Aufl.2008, Art. 97 Rn. 35 m.w.N. []
  198. vgl. BR-Drs. 446÷1÷15, S. 9 f. []