Vor­rats­da­ten­spei­che­rung weit­ge­hend gestoppt

Der Eil­an­trag in Sachen “Vor­rats­da­ten­spei­che­rung” vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt war in wesent­li­chen Tei­len erfolg­reich.

Vor­rats­da­ten­spei­che­rung weit­ge­hend gestoppt

Das Gesetz zur Neu­re­ge­lung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung vom 21. Dezem­ber 2007 dient unter ande­rem dazu, die Richt­li­nie der Euro­päi­schen Uni­on über die Vor­rats­da­ten­spei­che­rung in deut­sches Recht umzu­set­zen. Zu die­sem Zweck ent­hält sein Art. 2 Ände­run­gen des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­set­zes (TKG). Gegen­stand der von acht Bür­gern erho­be­nen Ver­fas­sungs­be­schwer­de sind die neu geschaf­fe­nen §§ 113a, 113b TKG.

§ 113a TKG regelt die Spei­che­rungs­pflicht für Daten. Anbie­ter von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­ten wer­den ver­pflich­tet, bestimm­te Ver­kehrs- und Stand­ort­da­ten, die bei der Nut­zung von Tele­fon, Han­dy, E‑Mail und Inter­net anfal­len, für einen Zeit­raum von sechs Mona­ten zu spei­chern.

§ 113b TKG regelt die Ver­wen­dung der gespei­cher­ten Daten. Danach kann der bevor­ra­te­te Daten­be­stand zum Zwe­cke der Ver­fol­gung von Straf­ta­ten, der Abwehr erheb­li­cher Gefah­ren für die öffent­li­che Sicher­heit und der Erfül­lung nach­rich­ten­dienst­li­cher Auf­ga­ben abge­ru­fen wer­den. Die Norm ent­hält kei­ne eigen­stän­di­ge Abruf­be­fug­nis, sie setzt viel­mehr geson­der­te gesetz­li­che Bestim­mun­gen über einen Daten­ab­ruf unter Bezug­nah­me auf § 113a TKG vor­aus. Bis­lang nimmt ledig­lich die Straf­pro­zess­ord­nung (§ 100g StPO) auf § 113a TKG Bezug und ermög­licht zum Zweck der Straf­ver­fol­gung ein Aus­kunfts­er­su­chen über sol­che Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons-Ver­kehrs­da­ten, die aus­schließ­lich auf­grund der in § 113a TKG gere­gel­ten Bevor­ra­tungs­pflicht gespei­chert sind.

Der Antrag der Beschwer­de­füh­rer, §§ 113a, 113b TKG im Wege der einst­wei­li­gen Anord­nung bis zur Ent­schei­dung über die
Ver­fas­sungs­be­schwer­de außer Kraft zu set­zen, hat­te teil­wei­se Erfolg. Der Ers­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ließ die Anwen­dung von § 113b TKG, soweit er die Ver­wen­dung der gespei­cher­ten Daten zum Zweck der Straf­ver­fol­gung regelt, bis zur Ent­schei­dung in der Haupt­sa­che nur modi­fi­ziert zu. Auf­grund eines Abru­fer­su­chens einer Straf­ver­fol­gungs­be­hör­de hat der Anbie­ter von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­ten die ver­lang­ten Daten zwar zu erhe­ben und zu spei­chern. Sie sind jedoch nur dann an die Straf­ver­fol­gungs­be­hör­de zu über­mit­teln, wenn Gegen­stand des Ermitt­lungs­ver­fah­rens eine schwe­re Straf­tat im Sin­ne des § 100a Abs. 2 StPO ist, die auch im Ein­zel­fall schwer wiegt, der Ver­dacht durch bestimm­te Tat­sa­chen begrün­det ist und die Erfor­schung des Sach­ver­halts auf ande­re Wei­se wesent­lich erschwert oder aus­sichts­los wäre (§ 100a Abs. 1 StPO). In den übri­gen Fäl­len ist von einer Über­mitt­lung der Daten einst­wei­len abzu­se­hen. Zugleich wur­de der Bun­des­re­gie­rung auf­ge­ge­ben, dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zum 1. Sep­tem­ber 2008 über die prak­ti­schen Aus­wir­kun­gen der Daten­spei­che­run­gen und der vor­lie­gen­den einst­wei­li­gen Anord­nung zu berich­ten. Im Übri­gen lehn­te der Ers­te Senat den Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung ab; ins­be­son­de­re lehn­te er die Aus­set­zung des Voll­zugs von § 113a TKG, der allein die Spei­che­rungs­pflicht für Daten regelt, ab.

Der Ent­schei­dung lie­gen im Wesent­li­chen fol­gen­de Erwä­gun­gen zu Grun­de:

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt darf von sei­ner Befug­nis, das Inkraft­tre­ten oder den Voll­zug eines Geset­zes aus­zu­set­zen, nur mit größ­ter Zurück­hal­tung Gebrauch machen, da der Erlass einer sol­chen einst­wei­li­gen Anord­nung stets ein erheb­li­cher Ein­griff in die Gestal­tungs­frei­heit des Gesetz­ge­bers ist. Der Prü­fungs­maß­stab ist noch wei­ter ver­schärft, wenn eine einst­wei­li­ge Anord­nung begehrt wird, durch die der Voll­zug einer Rechts­norm aus­ge­setzt wird, soweit sie zwin­gen­de Vor­ga­ben des Gemein­schafts­rechts in das deut­sche Recht umsetzt. Eine sol­che einst­wei­li­ge Anord­nung droht über die Ent­schei­dungs­kom­pe­tenz des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts in der Haupt­sa­che hin­aus­zu­ge­hen und kann zudem das Gemein­schafts­in­ter­es­se an einem effek­ti­ven Voll­zug des Gemein­schafts­rechts stö­ren.

Ob und unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt den Voll­zug eines Geset­zes aus­set­zen kann, soweit es zwin­gen­de gemein­schafts­recht­li­che Vor­ga­ben umsetzt, bedarf hier kei­ner abschlie­ßen­den Ent­schei­dung. Eine der­ar­ti­ge einst­wei­li­ge Anord­nung setzt aber zumin­dest vor­aus, dass aus der Voll­zie­hung des Geset­zes den Betrof­fe­nen ein beson­ders schwer­wie­gen­der und irrepa­ra­bler Scha­den droht, des­sen Gewicht das Risi­ko hin­nehm­bar erschei­nen lässt, im Eil­ver­fah­ren über die Ent­schei­dungs­kom­pe­tenz des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts in der Haupt­sa­che hin­aus­zu­ge­hen und das Gemein­schafts­in­ter­es­se an einem effek­ti­ven Voll­zug des
Gemein­schafts­rechts schwer­wie­gend zu beein­träch­ti­gen. Nach die­sen Maß­stä­ben ist dem Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung nur teil­wei­se statt­zu­ge­ben.

Eine Aus­set­zung des Voll­zugs von § 113a TKG (Spei­che­rungs­pflicht) schei­det aus. Ein beson­ders schwer­wie­gen­der und irrepa­ra­bler Nach­teil, der es recht­fer­ti­gen könn­te, den Voll­zug der Norm aus­nahms­wei­se im Wege einer einst­wei­li­gen Anord­nung aus­zu­set­zen, liegt in der Daten­spei­che­rung allein nicht. Zwar kann die umfas­sen­de und anlass­lo­se Bevor­ra­tung sen­si­bler Daten über prak­tisch jeder­mann für staat­li­che Zwe­cke, die sich zum Zeit­punkt der Spei­che­rung der Daten nicht im Ein­zel­nen abse­hen las­sen, einen erheb­li­chen Ein­schüch­te­rungs­ef­fekt bewir­ken. Der in der Vor­rats­da­ten­spei­che­rung für den Ein­zel­nen lie­gen­de Nach­teil für sei­ne Frei­heit und Pri­vat­heit ver­dich­tet und kon­kre­ti­siert sich jedoch erst durch einen Abruf sei­ner Daten zu einer mög­li­cher­wei­se irrepa­ra­blen indi­vi­du­el­len Beein­träch­ti­gung.

Hin­ge­gen ist die in § 113b Satz 1 Nr. 1 TKG ermög­lich­te Nut­zung der bevor­ra­te­ten Daten zu Zwe­cken der Straf­ver­fol­gung bis zur Ent­schei­dung über die Ver­fas­sungs­be­schwer­de teil­wei­se aus­zu­set­zen. Die erfor­der­li­che Fol­genab­wä­gung ergibt, dass das öffent­li­che Inter­es­se am Voll­zug der Norm hin­ter den Nach­tei­len, die durch den Norm­voll­zug dro­hen, teil­wei­se zurück­ste­hen muss.

Ergin­ge kei­ne einst­wei­li­ge Anord­nung, erwie­se sich die Ver­fas­sungs­be­schwer­de aber spä­ter als begrün­det, so droh­ten Ein­zel­nen und der All­ge­mein­heit in der Zwi­schen­zeit Nach­tei­le von ganz erheb­li­chem Gewicht. In dem Ver­kehrs­da­ten­ab­ruf selbst liegt ein schwer­wie­gen­der und nicht mehr rück­gän­gig zu machen­der Ein­griff in das Grund­recht aus Art. 10 Abs. 1 GG (Schutz des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis­ses). Ein sol­cher Daten­ab­ruf ermög­licht es, weit­rei­chen­de Erkennt­nis­se über das Kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­hal­ten und die sozia­len Kon­tak­te des Betrof­fe­nen zu erlan­gen. Zudem wer­den in vie­len Fäl­len die durch den Ver­kehrs­da­ten­ab­ruf erlang­ten Erkennt­nis­se die Grund­la­ge für wei­te­re Ermitt­lungs­maß­nah­men bil­den. Schließ­lich kön­nen die abge­ru­fe­nen Ver­kehrs­da­ten sowie die durch wei­te­re Ermitt­lungs­maß­nah­men, die an den Ver­kehrs­da­ten­ab­ruf anknüp­fen, erlang­ten Erkennt­nis­se Grund­la­ge eines Straf­ver­fah­rens oder gege­be­nen­falls einer straf­recht­li­chen Ver­ur­tei­lung des Betrof­fe­nen wer­den, die ohne die Daten­be­vor­ra­tung und den Daten­ab­ruf nicht mög­lich gewe­sen wäre.

Ergin­ge eine auf den Abruf der bevor­ra­te­ten Daten bezo­ge­ne einst­wei­li­ge Anord­nung, erwie­sen sich die ange­grif­fe­nen Nor­men jedoch spä­ter als ver­fas­sungs­ge­mäß, so könn­ten sich Nach­tei­le für das öffent­li­che Inter­es­se an einer effek­ti­ven Straf­ver­fol­gung erge­ben. Die­se Nach­tei­le wie­gen aller­dings teil­wei­se weni­ger schwer und sind hin­zu­neh­men, wenn nicht das Abru­fer­su­chen aus­ge­schlos­sen, son­dern ledig­lich die Über­mitt­lung und Nut­zung der auf das Ersu­chen hin von dem zur Spei­che­rung Ver­pflich­te­ten erho­be­nen Daten aus­ge­setzt wer­den. Soll­ten die mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de ange­grif­fe­nen Nor­men sich als ver­fas­sungs­ge­mäß erwei­sen, so könn­ten anschlie­ßend die­se Daten in vol­lem Umfang zum Zweck der Straf­ver­fol­gung genutzt wer­den. Eine Ver­ei­te­lung der Straf­ver­fol­gung durch die zwi­schen­zeit­li­che Löschung der bevor­ra­te­ten Daten ist dann nicht zu besor­gen.

Die Über­mitt­lung und Nut­zung der von einem Diens­te­an­bie­ter auf ein Abru­fer­su­chen hin erho­be­nen Daten sind aller­dings in den Fäl­len nicht zu beschrän­ken, in denen Gegen­stand des Ermitt­lungs­ver­fah­rens eine schwe­re Straf­tat im Sin­ne des § 100a Abs. 2 StPO ist, die auch im Ein­zel­fall schwer wiegt, der Ver­dacht durch bestimm­te Tat­sa­chen begrün­det ist und die Erfor­schung des Sach­ver­halts auf ande­re Wei­se wesent­lich erschwert oder aus­sichts­los wäre (§ 100a Abs. 1 StPO). Im ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Eil­ver­fah­ren ist von der Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers aus­zu­ge­hen, nach der die in § 100a Abs. 2 StPO genann­ten Straf­ta­ten so schwer wie­gen, dass sie auch gewich­ti­ge Ein­grif­fe in das Grund­recht aus Art. 10 Abs. 1 GG recht­fer­ti­gen kön­nen. In die­sen Fäl­len hat das öffent­li­che Straf­ver­fol­gungs­in­ter­es­se daher grund­sätz­lich ein der­ar­ti­ges Gewicht, dass eine Ver­zö­ge­rung durch eine einst­wei­li­ge Anord­nung nicht hin­ge­nom­men wer­den kann.

Dabei ist im Ver­fah­ren über den Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung nicht zu klä­ren, ob der deut­sche Gesetz­ge­ber durch die Richt­li­nie 2006/​24/​EG ver­pflich­tet war, sämt­li­che der in § 100a Abs. 2 StPO auf­ge­führ­ten Straf­ta­ten in die Abru­fer­mäch­ti­gung des § 100g StPO ein­zu­be­zie­hen.

Lie­gen die­se Vor­aus­set­zun­gen hin­ge­gen nicht vor, ist die Über­mitt­lung und Nut­zung der bevor­ra­te­ten Ver­kehrs­da­ten einst­wei­len aus­zu­set­zen. Ins­be­son­de­re in den Fäl­len, in denen die Abru­fer­mäch­ti­gung der Straf­pro­zess­ord­nung (§ 100g StPO) Ver­kehrs­da­ten­ab­ru­fe bei Ver­dacht auf sons­ti­ge “Straf­ta­ten von im Ein­zel­fall erheb­li­cher Bedeu­tung” oder auf Straf­ta­ten mit­tels Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on ermög­licht, ist das Risi­ko hin­zu­neh­men, dass eine Ver­zö­ge­rung der Daten­nut­zung das Ermitt­lungs­ver­fah­ren ins­ge­samt ver­ei­telt. Die Nicht­auf­nah­me in den Kata­log des § 100a Abs. 2 StPO indi­ziert, dass der Geset­zes­ge­ber den ver­blei­ben­den Straf­ta­ten im Hin­blick auf Ein­grif­fe in das Grund­recht aus Art. 10 Abs. 1 GG gerin­ge­re Bedeu­tung bei­gemes­sen hat. Dem­entspre­chend gerin­ger zu gewich­ten sind die Nach­tei­le durch eine Aus­set­zung der Daten­nut­zung, die im Rah­men der Fol­genab­wä­gung der Beein­träch­ti­gung der Grund­rech­te der Betrof­fe­nen gegen­über zu stel­len sind.

Für eine einst­wei­li­ge Anord­nung über die Daten­nut­zung zu prä­ven­ti­ven Zwe­cken (§113b Satz 1 Nr. 2 und 3 TKG) besteht kein Anlass, da bis­lang kei­ne fach­recht­li­chen Abru­fer­mäch­ti­gun­gen bestehen, die aus­drück­lich auf § 113a TKG Bezug neh­men.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 11. März 2008 – 1 BvR 256/​08