Wahl­be­rech­ti­gung von Aus­lands­deut­schen

Zum zwei­ten Mal inner­halb von zwei Wochen hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt gesetz­li­che Bestim­mun­gen im Bun­des­wahl­ge­setz für ver­fas­sungs­wid­rig erklärt. Traf es beim letz­ten Mal die Fra­ge der Über­hang­man­da­te und der nega­ti­ven Stimm­ge­wich­te, ging es dies­mal um die Rege­lung des § 12 Abs. 2 BWG zur Wahl­be­rech­ti­gung von Aus­lands­deut­schen. Auch die­se Rege­lung zur Wahl­be­rech­ti­gung von Aus­lands­deut­schen beur­teilt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt als ver­fas­sungs­wid­rig und erklärt sie für nich­tig:

Wahl­be­rech­ti­gung von Aus­lands­deut­schen

Der Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) ver­bürgt die akti­ve und pas­si­ve Wahl­be­rech­ti­gung aller Staats­bür­ger. Er ist im Sin­ne einer stren­gen und for­ma­len Gleich­heit bei der Zulas­sung zur Wahl des Deut­schen Bun­des­ta­ges zu ver­ste­hen. Dif­fe­ren­zie­run­gen kön­nen nur durch Grün­de gerecht­fer­tigt wer­den, die durch die Ver­fas­sung legi­ti­miert und von min­des­tens glei­chem Gewicht wie die All­ge­mein­heit der Wahl sind.

Die Anknüp­fung der Wahl­be­rech­ti­gung der Aus­lands­deut­schen allein an einen frü­he­ren drei­mo­na­ti­gen Dau­er­auf­ent­halt im Bun­des­ge­biet über­schrei­tet die Gren­zen des dem Gesetz­ge­ber zuste­hen­den Gestal­tungs­spiel­raums.

§ 12 Abs. 2 Satz 1 BWG ist mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG unver­ein­bar und nich­tig.

Die gesetz­li­che Rege­lung[↑]

Die Vor­aus­set­zun­gen der Wahl­be­rech­ti­gung zum Deut­schen Bun­des­tag sind in den §§ 12 und 13 BWG gere­gelt. Die im Aus­land leben­den Deut­schen sind gemäß § 12 Abs. 2 BWG in der hier maß­geb­li­chen, gegen­wär­ti­gen Fas­sung wahl­be­rech­tigt, wenn sie vor ihrem Fort­zug min­des­tens drei Mona­te unun­ter­bro­chen in Deutsch­land gewohnt haben oder ihren gewöhn­li­chen Auf­ent­halt hat­ten.

Wäh­rend die grund­sätz­li­che Inlands­bin­dung des Wahl­rechts (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 BWG) seit jeher im Bun­des­wahl­recht ent­hal­ten war und ledig­lich ter­mi­no­lo­gi­sche Ände­run­gen erfuhr, dehn­te der Gesetz­ge­ber die Aus­nah­me­re­ge­lung (§ 12 Abs. 2 BWG) schritt­wei­se aus. Aus­nah­men waren zunächst nur für Deut­sche, die im Rah­men eines öffent­lich­recht­li­chen Dienst­ver­hält­nis­ses im Aus­land tätig und daher beson­ders eng mit der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ver­bun­den geblie­ben waren, sowie deren Haus­stands­an­ge­hö­ri­ge zuge­las­sen [1]. Durch das Sieb­te Gesetz zur Ände­rung des Bun­des­wahl­ge­set­zes vom 08.03.1985 [2] wur­den die­se Aus­nah­men auf im Aus­land leben­de Deut­sche (im Fol­gen­den: Aus­lands­deut­sche) erwei­tert, die vor ihrem Fort­zug aus dem Gel­tungs­be­reich des Bun­des­wahl­ge­set­zes dort min­des­tens drei Mona­te unun­ter­bro­chen eine Woh­nung inne­ge­habt oder sich sonst gewöhn­lich auf­ge­hal­ten hat­ten, wenn seit dem Fort­zug nicht mehr als zehn Jah­re ver­stri­chen waren; auf die Fort­zugs­frist wur­de bei Deut­schen, die in den Gebie­ten der übri­gen Mit­glied­staa­ten des Euro­pa­rats leben, ver­zich­tet. Mit dem Vier­zehn­ten Gesetz zur Ände­rung des Bun­des­wahl­ge­set­zes vom 20.04.1998 [3] setz­te der Gesetz­ge­ber die Fort­zugs­frist für Aus­lands­deut­sche außer­halb der Mit­glied­staa­ten des Euro­pa­rats von zehn auf 25 Jah­re her­auf. Schließ­lich gab der Gesetz­ge­ber mit Art. 1 Nr. 4 des Geset­zes zur Ände­rung des Wahl- und Abge­ord­ne­ten­rechts vom 17.03.2008 [4] die Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen Aus­lands­deut­schen inner­halb und außer­halb der Mit­glied­staa­ten des Euro­pa­rats auf und ver­zich­te­te auf eine Fort­zugs­frist; § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG erhielt sei­ne gegen­wär­ti­ge Fas­sung.

Dem Erfor­der­nis eines unun­ter­bro­che­nen drei­mo­na­ti­gen Auf­ent­halts in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land lagen ursprüng­lich fol­gen­de Erwä­gun­gen zugrun­de: Als wahl­be­rech­tig­te „Aktiv­bür­ger” könn­ten nur Deut­sche qua­li­fi­ziert wer­den, bei denen objek­ti­ve Merk­ma­le vor­lie­gen, die es gewähr­leis­tet erschei­nen las­sen, dass sie am poli­ti­schen Wil­lens- und Mei­nungs­bil­dungs­pro­zess infor­miert mit­wir­ken; hier­für sei eine auf eige­nen Erfah­run­gen beru­hen­de Ver­traut­heit mit den poli­ti­schen Ver­hält­nis­sen in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land not­wen­dig. Zwei­tens blie­ben durch das Sess­haf­tig­keits­er­for­der­nis die Deut­schen in der Deut­schen Demo­kra­ti­schen Repu­blik (DDR) und Ber­lin (Ost) in der Regel vom Wahl­recht aus­ge­schlos­sen. Drit­tens sei die Vor­aus­set­zung vor­he­ri­ger Sess­haf­tig­keit im Bun­des­ge­biet auch aus Grün­den der „Wahl­tech­nik“ gebo­ten, weil für die Aus­übung des Wahl­rechts an den mel­de­recht­lich erfass­ten Auf­ent­halt in der „Weg­zugs­ge­mein­de” ange­knüpft wer­den kön­ne; dadurch wür­den eine Häu­fung der Wahl­be­rech­tig­ten in bestimm­ten Wahl­krei­sen sowie eine nen­nens­wer­te Ände­rung der Wäh­ler­struk­tur ver­mie­den. Schließ­lich sei eine sol­che Rege­lung mit dem Prin­zip der par­la­men­ta­risch reprä­sen­ta­ti­ven Demo­kra­tie ver­ein­bar und ent­spre­che dem Völ­ker­recht [5].

Die Auf­nah­me einer ergän­zen­den Fort­zugs­frist für Aus­lands­deut­sche außer­halb der Mit­glied­staa­ten des Euro­pa­rats begrün­de­te der Gesetz­ge­ber damit, dass die Betei­li­gung an Wah­len Bestand­teil des stän­di­gen Pro­zes­ses der poli­ti­schen Mei­nungs- und Wil­lens­bil­dung vom Staats­volk zu den Ver­fas­sungs­or­ga­nen hin sei, der die Mög­lich­keit kom­mu­ni­ka­ti­ver Teil­nah­me vor­aus­set­ze, die mit zuneh­men­dem Aus­lands­auf­ent­halt immer weni­ger gewähr­leis­tet sei [6]. Aus­lands­deut­schen inner­halb der Mit­glied­staa­ten des Euro­pa­rats wer­de eine hin­rei­chen­de infor­mier­te Mit­wir­kung am poli­ti­schen Mei­nungs- und Wil­lens­bil­dungs­pro­zess im Hei­mat­staat durch die fort­schrei­ten­de Ver­flech­tung zwi­schen den Mit­glied­staa­ten ermög­licht [7].

Für die Aus­wei­tung der Fort­zugs­frist für Aus­lands­deut­sche außer­halb der Mit­glied­staa­ten des Euro­pa­rats von zehn auf 25 Jah­re im Jah­re 1998 führ­te der Gesetz­ge­ber an, dass die ursprüng­li­che Zehn­jah­res­frist zwar zunächst ein trag­fä­hi­ges Indiz für die Los­lö­sung Aus­lands­deut­scher von der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land gewe­sen sei, im Hin­blick auf die ver­bes­ser­te Mög­lich­keit kom­mu­ni­ka­ti­ver Teil­nah­me am poli­ti­schen Gesche­hen in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land vom Aus­land her aber nicht län­ger gerecht­fer­tigt wer­den kön­ne [8].

Die Auf­ga­be der Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen Aus­lands­deut­schen inner­halb und außer­halb der Mit­glied­staa­ten des Euro­pa­rats im Jah­re 2008 begrün­de­te der Gesetz­ge­ber damit, dass wegen der ange­wach­se­nen Mit­glie­der­zahl die Homo­ge­ni­tät inner­halb des Euro­pa­rats abge­nom­men und es zugleich die Ent­wick­lung moder­ner Infor­ma­ti­ons- und Kom­mu­ni­ka­ti­ons­mög­lich­kei­ten jedem inter­es­sier­ten Aus­lands­deut­schen, unab­hän­gig von sei­nem Auf­ent­halts­ort, ermög­licht habe, sich über die Vor­gän­ge in Deutsch­land zu infor­mie­ren und dar­an Anteil zu neh­men [9].

Die Wahl­prü­fungs­be­schwer­de[↑]

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen wur­den 1982 in Bel­gi­en gebo­ren und sind deut­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge. Da sie zu kei­nem Zeit­punkt drei Mona­te unun­ter­bro­chen in Deutsch­land gewohnt hat­ten, wur­de ihnen die Teil­nah­me an der Bun­des­tags­wahl 2009 ver­sagt. Mit ihren Wahl­prü­fungs­be­schwer­den rügen sie, dass die Vor­aus­set­zung vor­he­ri­ger Sess­haf­tig­keit in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land gegen den Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl ver­sto­ße.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­schied nun, dass die Aus­ge­stal­tung der Wahl­be­rech­ti­gung der Aus­lands­deut­schen durch § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG mit dem Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG unver­ein­bar und nich­tig ist. Der fest­ge­stell­te Wahl­feh­ler führt jedoch nicht zur Ungül­tig­keit der Bun­des­tags­wahl 2009.

Die Ent­schei­dung erging mit 7:1 Stim­men. Die mit dem Mehr­heits­vo­tum nicht über­ein­stim­men­de Ver­fas­sungs­rich­te­rin Lüb­be-Wolff hat ein Son­der­vo­tum abge­ge­ben.

Der Grund­satz der Gleich­heit der Wahl[↑]

Die Anknüp­fung der Wahl­be­rech­ti­gung der Aus­lands­deut­schen an einen frü­he­ren drei­mo­na­ti­gen Dau­er­auf­ent­halt in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ist am Gebot der All­ge­mein­heit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) zu mes­sen.

Die All­ge­mein­heit der Wahl sichert, wie die Gleich­heit der Wahl, die vom Demo­kra­tie­prin­zip vor­aus­ge­setz­te Ega­li­tät der Staats­bür­ger [10]. Die Gleich­be­hand­lung aller Staats­bür­ger bezüg­lich der Fähig­keit, zu wäh­len und gewählt zu wer­den, ist eine der wesent­li­chen Grund­la­gen der Staats­ord­nung [11]. Der Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl ver­bürgt die akti­ve und pas­si­ve Wahl­be­rech­ti­gung aller Staats­bür­ger [12]. Er ist – nicht anders als der Grund­satz der Wahl­rechts­gleich­heit – im Sin­ne einer stren­gen und for­ma­len Gleich­heit bei der Zulas­sung zur Wahl des Deut­schen Bun­des­ta­ges zu ver­ste­hen [13].

Der Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl unter­liegt aber kei­nem abso­lu­ten Dif­fe­ren­zie­rungs­ver­bot. Aus Art. 38 Abs. 2 GG, der für das akti­ve und pas­si­ve Wahl­recht Alters­gren­zen fest­legt, ergibt sich nicht, dass der Gesetz­ge­ber in Wahr­neh­mung sei­ner Rege­lungs­be­fug­nis gemäß Art. 38 Abs. 3 GG nicht wei­te­re Bestim­mun­gen über die Zulas­sung zur Wahl tref­fen dürf­te. Aller­dings folgt aus dem for­ma­len Cha­rak­ter des Grund­sat­zes, dass dem Gesetz­ge­ber bei der Aus­ge­stal­tung der akti­ven und pas­si­ven Wahl­be­rech­ti­gung nur ein eng bemes­se­ner Spiel­raum für Beschrän­kun­gen ver­bleibt. Bei der Prü­fung, ob eine Beschrän­kung gerecht­fer­tigt ist, ist grund­sätz­lich ein stren­ger Maß­stab anzu­le­gen [14]. Dif­fe­ren­zie­run­gen hin­sicht­lich der akti­ven oder pas­si­ven Wahl­be­rech­ti­gung bedür­fen zu ihrer Recht­fer­ti­gung stets eines beson­de­ren, sach­lich legi­ti­mier­ten Grun­des [15]. Sie kön­nen nur durch Grün­de gerecht­fer­tigt wer­den, die durch die Ver­fas­sung legi­ti­miert und von min­des­tens glei­chem Gewicht wie die All­ge­mein­heit der Wahl sind [16].

Gesetz­ge­be­ri­scher Spiel­raum – Gene­ra­li­sie­run­gen und Typi­sie­run­gen im Wahl­recht [↑]

Es ist grund­sätz­lich Sache des Gesetz­ge­bers, ver­fas­sungs­recht­lich legi­ti­me Zie­le und den Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl zum Aus­gleich zu brin­gen [17].

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ach­tet die­sen Spiel­raum. Es prüft ledig­lich, ob des­sen Gren­zen über­schrit­ten sind, nicht aber, ob der Gesetz­ge­ber zweck­mä­ßi­ge oder rechts­po­li­tisch erwünsch­te Lösun­gen gefun­den hat [18]. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt kann daher, sofern die dif­fe­ren­zie­ren­de Rege­lung an einem Ziel ori­en­tiert ist, das der Gesetz­ge­ber bei der Aus­ge­stal­tung des Wahl­rechts ver­fol­gen darf, einen Ver­stoß gegen den Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl nur fest­stel­len, wenn die Rege­lung zur Errei­chung die­ses Zie­les nicht geeig­net ist oder das Maß des zur Errei­chung die­ses Zie­les Erfor­der­li­chen über­schrei­tet [19].

Der Gesetz­ge­ber ist ins­be­son­de­re befugt, bei der Aus­ge­stal­tung der Wahl­be­rech­ti­gung unter Berück­sich­ti­gung der Gren­zen, die die Bedeu­tung des Wahl­rechts und die Stren­ge demo­kra­ti­scher Ega­li­tät sei­nem Bewer­tungs­spiel­raum set­zen, Ver­ein­fa­chun­gen und Typi­sie­run­gen vor­zu­neh­men.

Das Wahl­recht gehört neben den inso­weit her­vor­zu­he­ben­den Mate­ri­en des Steu­er­rechts [20] und des Sozi­al­ver­si­che­rungs­rechts [21] zu den Berei­chen, für die die Zuläs­sig­keit typi­sie­ren­der Rege­lun­gen zur Ord­nung von Mas­sen­er­schei­nun­gen grund­sätz­lich aner­kannt ist [22]. Die Befug­nis zur Typi­sie­rung bedeu­tet, dass Lebens­sach­ver­hal­te im Hin­blick auf wesent­li­che Gemein­sam­kei­ten nor­ma­tiv zusam­men­ge­fasst und dabei Beson­der­hei­ten, die im Tat­säch­li­chen durch­aus bekannt oder abseh­bar sind, gene­ra­li­sie­rend ver­nach­läs­sigt wer­den dür­fen. Der Gesetz­ge­ber darf sich grund­sätz­lich am Regel­fall ori­en­tie­ren und ist nicht gehal­ten, allen Beson­der­hei­ten jeweils durch Son­der­re­ge­lun­gen Rech­nung zu tra­gen [23]. Die gesetz­li­chen Ver­all­ge­mei­ne­run­gen müs­sen aller­dings von einer mög­lichst brei­ten, alle betrof­fe­nen Grup­pen und Rege­lungs­ge­gen­stän­de ein­schlie­ßen­den Beob­ach­tung aus­ge­hen [24]. Ins­be­son­de­re darf der Gesetz­ge­ber für eine gesetz­li­che Typi­sie­rung kei­nen aty­pi­schen Fall als Leit­bild wäh­len, son­dern muss rea­li­täts­ge­recht den typi­schen Fall als Maß­stab zugrun­de legen [25]. Für das Wahl­recht im Beson­de­ren gilt, dass sich der Gesetz­ge­ber bei sei­nen Ein­schät­zun­gen und Bewer­tun­gen nicht an abs­trakt kon­stru­ier­ten Fall­ge­stal­tun­gen, son­dern an der poli­ti­schen Wirk­lich­keit zu ori­en­tie­ren hat [26].

Der Gesetz­ge­ber ist ver­pflich­tet, eine die All­ge­mein­heit der Wahl berüh­ren­de Norm des Wahl­rechts zu über­prü­fen und gege­be­nen­falls zu ändern, wenn die ver­fas­sungs­recht­li­che Recht­fer­ti­gung die­ser Norm durch neue Ent­wick­lun­gen in Fra­ge gestellt wird, etwa durch eine Ände­rung der vor­aus­ge­setz­ten tat­säch­li­chen oder nor­ma­ti­ven Grund­la­gen oder dadurch, dass sich die beim Erlass der Norm hin­sicht­lich ihrer Aus­wir­kun­gen ange­stell­te Pro­gno­se als irrig erwie­sen hat [27].

Dem ent­spre­chend kann auch das – mehr­fach geän­der­te – Wahl­recht der Aus­lands­deut­schen nicht ohne Blick auf die jewei­li­gen recht­li­chen und tat­säch­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen ver­fas­sungs­recht­lich gewür­digt wer­den. Aus­sa­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zu frü­he­ren Aus­ge­stal­tun­gen der Wahl­be­rech­ti­gung der Aus­lands­deut­schen [28] kön­nen daher nicht ohne Wei­te­res zur Beur­tei­lung der aktu­el­len Rechts­la­ge her­an­ge­zo­gen wer­den.

Die Kom­mu­ni­ka­ti­ons­funk­ti­on der Wahl[↑]

Zu den Grün­den, die Dif­fe­ren­zie­run­gen im Anwen­dungs­be­reich des Grund­sat­zes der All­ge­mein­heit der Wahl recht­fer­ti­gen kön­nen, zäh­len ins­be­son­de­re die mit demo­kra­ti­schen Wah­len ver­folg­ten Zie­le der Siche­rung des Cha­rak­ters der Wahl als eines Inte­gra­ti­ons­vor­gangs bei der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung des Vol­kes oder die Gewähr­leis­tung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der zu wäh­len­den Volks­ver­tre­tung [29]. Zum erst­ge­nann­ten Ziel gehört die Siche­rung der so genann­ten Kom­mu­ni­ka­ti­ons­funk­ti­on der Wahl.

Demo­kra­tie setzt, soll sie sich nicht in einem rein for­ma­len Zurech­nungs­prin­zip erschöp­fen, freie und offe­ne Kom­mu­ni­ka­ti­on zwi­schen Regie­ren­den und Regier­ten vor­aus [30]. Dies gilt nicht nur für den Wahl­akt selbst, in dem sich die Wil­lens­bil­dung vom Volk zu den Staats­or­ga­nen hin und nicht umge­kehrt voll­zie­hen muss [31]. Als glei­cher­ma­ßen wich­tig für die Legi­ti­mi­tät demo­kra­ti­scher Ord­nung erweist sich der bestän­di­ge Dia­log zwi­schen Par­la­ment und gesell­schaft­li­chen Kräf­ten [32]. Das Recht des Bür­gers auf Teil­ha­be an der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung äußert sich nicht nur in der Stimm­ab­ga­be bei Wah­len, son­dern auch in der Ein­fluss­nah­me auf den stän­di­gen Pro­zess der poli­ti­schen Mei­nungs­bil­dung [33]. Um den Bür­ger hier­zu zu befä­hi­gen, bedarf es nicht zuletzt der Öffent­lich­keits­ar­beit von Regie­rung und gesetz­ge­ben­den Kör­per­schaf­ten [34]. Das freie Abge­ord­ne­ten­man­dat nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG schließt nach alle­dem die Rück­kop­pe­lung zwi­schen Par­la­men­ta­ri­ern und Wahl­volk nicht aus, son­dern ganz bewusst ein [35].

Ein Aus­schluss vom akti­ven Wahl­recht kann vor die­sem Hin­der­grund ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt sein, wenn bei einer bestimm­ten Per­so­nen­grup­pe davon aus­zu­ge­hen ist, dass die Mög­lich­keit der Teil­nah­me am Kom­mu­ni­ka­ti­ons­pro­zess zwi­schen Volk und Staats­or­ga­nen nicht in hin­rei­chen­dem Maße besteht. So ist es von jeher als mit dem Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl ver­träg­lich ange­se­hen wor­den, dass die Aus­übung des Wahl­rechts an die Errei­chung eines Min­dest­al­ters geknüpft wird [36].

Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG[↑]

Nach die­sen Maß­stä­ben ver­letzt § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG den Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl, soweit dar­in die Wahl­be­rech­ti­gung der Aus­lands­deut­schen allein an einen frü­he­ren unun­ter­bro­che­nen drei­mo­na­ti­gen Auf­ent­halt in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land geknüpft wird. Die Vor­schrift bewirkt eine Ungleich­be­hand­lung inner­halb der Grup­pe der Aus­lands­deut­schen, die nicht durch einen zurei­chen­den Grund legi­ti­miert wer­den kann.

Aus­lands­deut­schen wird dadurch, dass § 12 Abs. 1 Nr. 2 BWG die Wahl­be­rech­ti­gung an das Erfor­der­nis eines min­des­tens drei­mo­na­ti­gen gegen­wär­ti­gen Auf­ent­halts in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land knüpft, das akti­ve Wahl­recht zunächst grund­sätz­lich ver­wehrt. § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG kor­ri­giert dies teil­wei­se, indem die Vor­schrift statt des gegen­wär­ti­gen auch einen frü­he­ren Dau­er­auf­ent­halt im Bun­des­ge­biet von min­des­tens drei Mona­ten genü­gen lässt (Vor­an­knüp­fung); § 12 Abs. 2 Satz 2 BWG stellt den frü­he­ren Auf­ent­halt im Gebiet der ehe­ma­li­gen DDR dem Auf­ent­halt im Bun­des­ge­biet gleich. Die Aus­nah­me­re­ge­lung dif­fe­ren­ziert dem­nach inner­halb der Grup­pe der Aus­lands­deut­schen. Wäh­rend Aus­lands­deut­sche, die das Erfor­der­nis des § 12 Abs. 2 Satz 1 oder 2 BWG erfül­len, wahl­be­rech­tigt sind, blei­ben die übri­gen Aus­lands­deut­schen von der Wahl­be­rech­ti­gung aus­ge­schlos­sen. Zur zwei­ten Teil­grup­pe gehö­ren sol­che Aus­lands­deut­sche, die – wie die Beschwer­de­füh­re­rin­nen – im Aus­land gebo­ren wur­den und sich anschlie­ßend nie min­des­tens drei Mona­te in Deutsch­land unun­ter­bro­chen gewöhn­lich auf­ge­hal­ten haben. Für die­se Teil­grup­pe bewirkt § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG eine Ungleich­be­hand­lung bezüg­lich der Fähig­keit zu wäh­len.

Die­se Beein­träch­ti­gung der All­ge­mein­heit der Wahl kann nicht durch einen zurei­chen­den Grund gerecht­fer­tigt wer­den.

Ob der voll­stän­di­ge oder teil­wei­se Aus­schluss der Aus­lands­deut­schen vom akti­ven Wahl­recht unter Ver­weis auf Unter­schie­de hin­sicht­lich der Betrof­fen­heit durch deut­sche Hoheits­ak­te, das Feh­len einer Kor­re­la­ti­on von Rech­ten und Pflich­ten oder poten­ti­el­le Inter­es­sen- oder Loya­li­täts­kon­flik­te gerecht­fer­tigt wer­den kann, bedarf hier kei­ner Ent­schei­dung. Denn jeden­falls stellt die Anknüp­fung der Wahl­be­rech­ti­gung an einen frü­he­ren drei­mo­na­ti­gen Dau­er­auf­ent­halt im Bun­des­ge­biet ein in die­ser Hin­sicht untaug­li­ches Dif­fe­ren­zie­rungs­kri­te­ri­um dar. Aus­lands­deut­schen, die das Erfor­der­nis des § 12 Abs. 2 Satz 1 oder 2 BWG erfül­len, wird das Wahl­recht ohne Rück­sicht dar­auf zuer­kannt, ob sie aktu­ell der deut­schen Hoheits­ge­walt unter­lie­gen, ob der Staat sie durch Ehren­äm­ter, durch Steu­ern oder auf ande­re Wei­se in die Pflicht neh­men kann oder ob sie sich infol­ge von Inter­es­sen- oder Loya­li­täts­kon­flik­ten bei Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag in einer deren Sinn und Zweck zuwi­der­lau­fen­den Wei­se ver­hal­ten könn­ten. Dem­ge­mäß kann Aus­lands­deut­schen, die sich in Deutsch­land nicht min­des­tens drei Mona­te unun­ter­bro­chen auf­ge­hal­ten haben, das Wahl­recht nicht aus die­sen Erwä­gun­gen her­aus ver­sagt wer­den.

Auch in der Siche­rung der Kom­mu­ni­ka­ti­ons­funk­ti­on der Wahl kann kein hin­rei­chen­der Grund für die durch § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG bewirk­te Dif­fe­ren­zie­rung inner­halb der All­ge­mein­heit der Wahl gese­hen wer­den. Zwar ist es ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den, dass der Gesetz­ge­ber bei der Wahl­be­tei­li­gung der Aus­lands­deut­schen den Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl zuguns­ten der Anfor­de­run­gen an die kom­mu­ni­ka­ti­ve Teil­nah­me nicht voll ver­wirk­licht. Die typi­sie­ren­de Rege­lung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG über­schrei­tet jedoch die Gren­zen des dem Gesetz­ge­ber zuste­hen­den Gestal­tungs­spiel­raums.

Die in § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG vor­ge­se­he­ne Anknüp­fung der Wahl­be­rech­ti­gung an einen drei­mo­na­ti­gen frü­he­ren Auf­ent­halt in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land soll in ers­ter Linie gewähr­leis­ten, dass im Aus­land leben­de Deut­sche imstan­de sind, am Kom­mu­ni­ka­ti­ons­pro­zess zwi­schen Volk und Staats­or­ga­nen teil­zu­neh­men. Nach Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers rei­chen hier­für die (tech­ni­schen) Mög­lich­kei­ten, sich vom Aus­land her über die poli­ti­schen, wirt­schaft­li­chen, sozia­len und kul­tu­rel­len Vor­gän­ge in Deutsch­land zu infor­mie­ren [37], nicht aus. Hin­zu­tre­ten müs­se die Fähig­keit, am aktu­el­len poli­ti­schen Wil­lens- und Mei­nungs­bil­dungs­pro­zess mit­zu­wir­ken; dies set­ze ein Min­dest­maß an per­sön­lich und unmit­tel­bar erwor­be­ner Ver­traut­heit mit dem poli­ti­schen Sys­tem der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land vor­aus [38].

Die­se Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Der Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl strei­tet zwar für eine Teil­nah­me aller Deut­schen im Sin­ne des Grund­ge­set­zes an den Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag. Bei Aus­lands­deut­schen, die sich nicht oder kei­nen nen­nens­wer­ten Zeit­raum in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land auf­ge­hal­ten haben, gerät die­ser Grund­satz jedoch in ein Span­nungs­ver­hält­nis zur Kom­mu­ni­ka­ti­ons­funk­ti­on der Wahl. Danach ist die Mög­lich­keit, eine reflek­tier­te Wahl­ent­schei­dung zu tref­fen, für die Wahl­teil­nah­me unab­ding­bar. Hier­an fehlt es bei man­geln­der Ver­traut­heit mit den Ver­hält­nis­sen in Deutsch­land. Die Annah­me des Gesetz­ge­bers, eine sol­che Ver­traut­heit stel­le sich erst nach einem unun­ter­bro­che­nen Auf­ent­halt von einer – ohne­hin eher knapp bemes­se­nen – Min­dest­dau­er ein, ist nach­voll­zieh­bar.

Hin­zu kommt, dass die für eine leben­di­ge Demo­kra­tie wesent­li­che Kom­mu­ni­ka­ti­on zwi­schen Regie­ren­den und Regier­ten ohne ein Min­dest­maß an kon­ti­nu­ier­li­cher Befas­sung und Aus­ein­an­der­set­zung der Bür­ger mit den poli­ti­schen Ent­wick­lun­gen kaum gelin­gen kann [39]. Der Gesetz­ge­ber darf daher ins­be­son­de­re dem Umstand Rech­nung tra­gen, dass das Staats­an­ge­hö­rig­keits­recht im Wesent­li­chen auf dem „ius san­gui­nis“ beruht, bei dem die Staats­an­ge­hö­rig­keit durch Abstam­mung ver­mit­telt wird und auch durch lan­gen Aus­lands­auf­ent­halt nicht ver­lo­ren geht, was zur Fol­ge haben kann, dass Per­so­nen, deren Vor­fah­ren seit meh­re­ren Genera­tio­nen im Aus­land leben, die deut­sche Staats­an­ge­hö­rig­keit besit­zen, dar­über hin­aus aber zu Deutsch­land kei­ne Bezie­hung haben.

Die Rege­lung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG über­schrei­tet indes die Gren­zen des dem Gesetz­ge­ber ein­ge­räum­ten Gestal­tungs­spiel­raums. Sie ver­fehlt die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an typi­sie­ren­de Rege­lun­gen und ver­stößt damit gegen das Gebot, den Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl und die Kom­mu­ni­ka­ti­ons­funk­ti­on der Wahl zu einem scho­nen­den Aus­gleich zu brin­gen. Das erklär­te Ziel des Gesetz­ge­bers, die für die Wahl­teil­nah­me vor­aus­zu­set­zen­de Ver­traut­heit mit den poli­ti­schen Ver­hält­nis­sen in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land zu sichern, kann allein mit dem Erfor­der­nis eines frü­he­ren drei­mo­na­ti­gen Auf­ent­halts in Deutsch­land nicht erreicht wer­den. Zudem ist die­ses Erfor­der­nis zwar geeig­net, deut­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge ohne jede wei­te­re Bezie­hung zu Deutsch­land von der Wahl­teil­nah­me aus­zu­schlie­ßen, bewirkt aber zugleich ent­ge­gen der Geset­zes­in­ten­ti­on, dass Deut­sche, die typi­scher­wei­se mit den poli­ti­schen Ver­hält­nis­sen ver­traut und von ihnen betrof­fen sind, an den Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag nicht teil­neh­men kön­nen.

Wegen des Ver­zichts auf wei­te­re Ein­gren­zun­gen gestat­tet die Rege­lung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG einer nicht ver­nach­läs­sig­ba­ren Zahl von Aus­lands­deut­schen die Teil­nah­me an den Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag, obwohl die­ser Per­so­nen­kreis hier­von nach dem Norm­zweck eben­falls aus­ge­schlos­sen sein müss­te.

Die iso­lier­te Anknüp­fung an den frü­he­ren Auf­ent­halt im Wahl­ge­biet genügt für zwei Teil­grup­pen der Aus­lands­deut­schen nicht, um eine auf eige­nen Erfah­run­gen beru­hen­de Ver­traut­heit mit den aktu­el­len poli­ti­schen Ver­hält­nis­sen in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land zu gewähr­leis­ten. Dies betrifft zum einen die­je­ni­gen Aus­lands­deut­schen, die sich zu einem Zeit­raum in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land auf­ge­hal­ten haben, zu dem sie die not­wen­di­ge Ver­traut­heit mit den hie­si­gen poli­ti­schen Ver­hält­nis­sen man­gels hin­rei­chen­der Rei­fe und Ein­sichts­fä­hig­keit nicht erwer­ben konn­ten. Dazu gehö­ren vor allem sol­che Aus­lands­deut­sche, die unmit­tel­bar nach ihrer Geburt min­des­tens drei Mona­te im Bun­des­ge­biet ansäs­sig waren, dann mit ihren Eltern die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ver­las­sen haben und nun nach Errei­chen des 18. Lebens­jah­res das Wahl­recht zum Deut­schen Bun­des­tag gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG besit­zen. Zum ande­ren erfasst § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG auch sol­che Aus­lands­deut­sche, die die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land schon vor so lan­ger Zeit ver­las­sen haben, dass die von ihnen erwor­be­nen eige­nen Erfah­run­gen in den aktu­el­len poli­ti­schen Ver­hält­nis­sen kei­ne Ent­spre­chung mehr fin­den. Schließ­lich ver­mag ein Auf­ent­halt zu einem belie­bi­gen frü­he­ren Zeit­punkt eine „Nähe“ zum poli­ti­schen Gesche­hen im Sin­ne einer – wie immer auch kon­kret geleb­ten – Ein­bin­dung in das demo­kra­ti­sche Gesche­hen nicht zu indi­zie­ren.

Wenn­gleich sich die­se Teil­grup­pen der Aus­lands­deut­schen nicht näher quan­ti­fi­zie­ren las­sen, spre­chen bereits Plau­si­bi­li­täts­er­wä­gun­gen dage­gen, dass der Gesetz­ge­ber sie gene­ra­li­sie­rend ver­nach­läs­si­gen durf­te. Auch im Hin­blick dar­auf, dass die Bedeu­tung des Wahl­rechts und die Stren­ge demo­kra­ti­scher Ega­li­tät dem gesetz­ge­be­ri­schen Spiel­raum für Typi­sie­run­gen von vorn­her­ein enge Gren­zen set­zen [40], wäre es Sache des Gesetz­ge­bers gewe­sen, in tat­säch­li­cher Hin­sicht der spä­tes­tens mit dem voll­stän­di­gen Ver­zicht auf eine Fort­zugs­frist auf­ge­wor­fe­nen Fra­ge nach­zu­ge­hen, wel­che Aus­wir­kun­gen die ver­blie­be­ne Rege­lung hat und inwie­weit die durch sie bewirk­te Ungleich­be­hand­lung im Wege der Typi­sie­rung hin­ge­nom­men wer­den kann.

Hin­zu kommt, dass eine ande­re, dem Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl bes­ser ent­spre­chen­de Typi­sie­rung ohne unver­hält­nis­mä­ßi­gen Auf­wand mög­lich ist [41]. Um die Aktua­li­tät der in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land erwor­be­nen Erfah­run­gen zu sichern, könn­te der Gesetz­ge­ber das Erfor­der­nis des vor­he­ri­gen Auf­ent­halts um eine ange­mes­se­ne Fort­zugs­frist ergän­zen, wie dies bereits in frü­he­ren Fas­sun­gen des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG gesche­hen war. Dem Umstand, dass die Ver­traut­heit mit den hie­si­gen poli­ti­schen Ver­hält­nis­sen eine gewis­se Rei­fe und Ein­sichts­fä­hig­keit vor­aus­setzt, könn­te durch die Auf­nah­me einer zusätz­li­chen Alters­gren­ze Rech­nung getra­gen wer­den.

Die ange­grif­fe­ne Bestim­mung kann auch nicht damit gerecht­fer­tigt wer­den, dass sie geeig­net wäre, zumin­dest jenen Aus­lands­deut­schen das Wahl­recht zu ver­sa­gen, die über die deut­sche Staats­an­ge­hö­rig­keit hin­aus kei­ner­lei Bezug zu Deutsch­land haben, etwa weil sie als Abkömm­lin­ge einer Aus­wan­de­rer­fa­mi­lie in jeder Hin­sicht in das Land ihres Auf­ent­halts inte­griert sind.

Ob die mit die­ser Erwä­gung ver­bun­de­ne äußerst gro­be Typi­sie­rung vor dem Hin­ter­grund der soeben ange­spro­che­nen Ungleich­be­hand­lun­gen über­haupt hin­ge­nom­men wer­den könn­te, kann dahin­ge­stellt blei­ben. Denn das Erfor­der­nis eines frü­he­ren Auf­ent­halts im Bun­des­ge­biet bewirkt zugleich, dass Aus­lands­deut­sche, die zwar zu kei­nem Zeit­punkt für min­des­tens drei Mona­te in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ansäs­sig gewe­sen sind, jedoch typi­scher­wei­se mit den poli­ti­schen Ver­hält­nis­sen ver­traut und von ihnen betrof­fen sind, etwa weil sie als „Grenz­gän­ger“ ihre Berufs­tä­tig­keit in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land aus­üben [42] oder weil sie durch ihr Enga­ge­ment in Ver­bän­den, Par­tei­en und sons­ti­gen Orga­ni­sa­tio­nen in erheb­li­chem Umfang am poli­ti­schen und gesell­schaft­li­chen Leben der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land teil­neh­men, vom akti­ven Wahl­recht aus­ge­schlos­sen blei­ben, obwohl sie nach der Wer­tung, die § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG zugrun­de liegt, gleich­falls an den Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag teil­neh­men müss­ten. Das gesetz­li­che Typi­sie­rungs­merk­mal ver­fehlt mit­hin auch inso­weit den Norm­zweck. Die Ein­be­zie­hung die­ser Teil­grup­pe der Aus­lands­deut­schen in den Kreis der Wahl­be­rech­tig­ten erscheint selbst dann, wenn der Gesetz­ge­ber an sei­ner Grund­ent­schei­dung fest­hält, mög­lich.

Der Grund­satz, dass dem Gesetz­ge­ber eine ange­mes­se­ne Zeit zur Samm­lung von Erfah­run­gen gebührt, wäh­rend der er sich mit grö­be­ren Typi­sie­run­gen und Gene­ra­li­sie­run­gen begnü­gen darf [43], kann nicht zur Recht­fer­ti­gung der ange­grif­fe­nen Rege­lung her­an­ge­zo­gen wer­den. Die­ser Grund­satz ist auf kom­ple­xe, in der Ent­wick­lung begrif­fe­ne Sach­ver­hal­te zuge­schnit­ten. Auf die hier zu beur­tei­len­de Ein­schrän­kung der All­ge­mein­heit der Wahl ist er bereits des­halb nicht anwend­bar, weil dem Gesetz­ge­ber die tat­säch­li­chen und nor­ma­ti­ven Grund­la­gen für eine rea­li­täts­ge­rech­te, an der Kom­mu­ni­ka­ti­ons­funk­ti­on der Wahl ori­en­tier­te Betei­li­gung der Aus­lands­deut­schen an den Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag im Zeit­punkt des Erlas­ses des Ände­rungs­ge­set­zes vom 17.03.2008 [4] bekannt waren [44] und Unsi­cher­hei­ten in Bezug auf die wei­te­re Ent­wick­lung allen­falls von unter­ge­ord­ne­ter Bedeu­tung sein kön­nen.

Die Rege­lung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG kann schließ­lich nicht damit gerecht­fer­tigt wer­den, dass durch die Anknüp­fung des Wahl­rechts der Aus­lands­deut­schen an den drei­mo­na­ti­gen vor­he­ri­gen Auf­ent­halt in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land eine Häu­fung der Wahl­be­rech­tig­ten in bestimm­ten Wahl­krei­sen und eine nen­nens­wer­te Ände­rung der Wäh­ler­struk­tur ver­mie­den wür­den. Dabei bedarf kei­ner Ent­schei­dung, inwie­weit die­se Aspek­te zur Recht­fer­ti­gung einer Ein­schrän­kung des akti­ven Wahl­rechts her­an­ge­zo­gen wer­den kön­nen. Denn jeden­falls über­schrei­tet § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG auch in die­ser Hin­sicht den dem Gesetz­ge­ber ein­ge­räum­ten Gestal­tungs­spiel­raum.

Es ist bereits nicht ersicht­lich, dass das Kri­te­ri­um des frü­he­ren Auf­ent­halts im Bun­des­ge­biet zur Errei­chung des Zie­les, eine Häu­fung der Wahl­be­rech­tig­ten in bestimm­ten Wahl­krei­sen und eine nen­nens­wer­te Ände­rung der Wäh­ler­struk­tur wahl­tech­nisch zu ver­hin­dern, geeig­net ist. Die­ses Kri­te­ri­um ermög­licht zwar die Zuord­nung der Aus­lands­deut­schen zu bestimm­ten Wahl­krei­sen, weil für die Aus­übung des Wahl­rechts an den regel­mä­ßig mel­de­recht­lich erfass­ten Auf­ent­halt in der „Weg­zugs­ge­mein­de“ ange­knüpft wer­den kann. Indes lässt sich für die gegen­wär­ti­ge Fas­sung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG nicht fest­stel­len, dass dadurch eine gleich­mä­ßi­ge Ver­tei­lung der wahl­be­rech­tig­ten Aus­lands­deut­schen auf die Wahl­krei­se zuver­läs­sig gesi­chert wer­den könn­te.

Dem frü­he­ren Auf­ent­halts­ort im Bun­des­ge­biet kommt inso­weit Steue­rungs­kraft nur zu, wenn sich die Wäh­ler­struk­tur in den Wahl­krei­sen seit dem Weg­zug der Aus­lands­deut­schen nicht nen­nens­wert geän­dert hat [45]. Dass dies der Fall ist, kann jeden­falls seit dem Ver­zicht auf eine das Sess­haf­tig­keits­er­for­der­nis ergän­zen­de Fort­zugs­frist im Jah­re 2008 nicht mehr ohne Wei­te­res ange­nom­men wer­den. Als Fol­ge die­ser Ände­rung von § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG konn­ten bei der Bun­des­tags­wahl 2009 zwi­schen dem Fort­zug aus der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und der Wahl­teil­nah­me äußers­ten­falls 60 Jah­re lie­gen. Ange­sichts einer Viel­zahl von Ände­run­gen bei der Ein­tei­lung des Bun­des­ge­bie­tes in Wahl­krei­se hät­te es zur Aktua­li­sie­rung der Kon­ti­nui­täts­an­nah­me des­halb tat­säch­li­cher Fest­stel­lun­gen zur Zahl poten­ti­ell wahl­be­rech­tig­ter Aus­lands­deut­scher und zu ihrer Ver­tei­lung auf die Wahl­krei­se bedurft. Da es hier­an fehlt, erweist sich die Behaup­tung, durch die Anknüp­fung an den mel­de­recht­lich erfass­ten Auf­ent­halt in der „Weg­zugs­ge­mein­de“ wür­de die befürch­te­te Häu­fung der Wahl­be­rech­tig­ten in bestimm­ten Wahl­krei­sen und eine nen­nens­wer­te Ände­rung der Wäh­ler­struk­tur ver­mie­den, als nicht (mehr) trag­fä­hig.

Vor allem aber – und letzt­lich ent­schei­dend – ist das Erfor­der­nis des vor­he­ri­gen Auf­ent­halts im Bun­des­ge­biet zur Errei­chung des Zie­les, die Ent­ste­hung ungleich gro­ßer Wahl­krei­se wahl­tech­nisch zu ver­hin­dern, nicht erfor­der­lich. Der frü­he­re Auf­ent­halt im Bun­des­ge­biet bil­det nicht das ein­zi­ge denk­ba­re Anknüp­fungs­merk­mal für eine gere­gel­te Zuord­nung der Aus­lands­deut­schen zu den Wahl­krei­sen [46]. Dass das Ziel, die Ent­ste­hung ungleich gro­ßer Wahl­krei­se wahl­tech­nisch zu ver­hin­dern, mit ande­ren Zuord­nungs­kri­te­ri­en nicht eben­so zuver­läs­sig erreicht wer­den könn­te wie mit­tels der Anknüp­fung an den frü­he­ren Auf­ent­halt im Bun­des­ge­biet, lässt sich nicht fest­stel­len.

Das Son­der­vo­tum der Ver­fas­sungs­rich­te­rin Lüb­be-Wolff[↑]

In ihrem Son­der­vo­tum wirft die Rich­te­rin Lüb­be-Wolff ihren Kol­le­gen vor, der Senats­be­schluss wei­che in über­ra­schen­der und inhalt­lich nicht über­zeu­gen­der Wei­se von der bis­he­ri­gen stän­di­gen Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ab.

Der Ent­wick­lung von Mobi­li­tät und Kom­mu­ni­ka­ti­ons­tech­nik, in deren Fol­ge die frü­he­ren Anknüp­fun­gen des Wahl­rechts an einen aktu­ell bestehen­den oder nur weni­ge Jah­re zurück­lie­gen­den min­des­tens drei­mo­na­ti­gen Wohn­sitz oder gewöhn­li­chen Auf­ent­halt im Wahl­ge­biet an Plau­si­bi­li­tät ein­ge­büßt haben, hat der Gesetz­ge­ber durch suk­zes­si­ven Abbau der Wahl­rechts­be­schrän­kun­gen für Aus­lands­deut­sche Rech­nung getra­gen. Die übrig­ge­blie­be­ne Anfor­de­rung eines min­des­tens drei­mo­na­ti­gen Auf­ent­halts im Wahl­ge­biet, gleich wie lan­ge er zurück­liegt, mag zwar als allei­ni­ges Kri­te­ri­um für wahl­rechts­re­le­van­tes Kom­mu­ni­ka­ti­ons­po­ten­ti­al wenig ein­leuch­ten. Dar­auf kommt es aber nicht an. Kom­mu­ni­ka­ti­on ist für die Demo­kra­tie in der Tat essen­ti­ell. Was den Zusam­men­hang angeht, der durch demo­kra­ti­sche Wah­len eta­bliert wird und eta­bliert wer­den soll, ist aber nicht der Kom­mu­ni­ka­ti­ons­zu­sam­men­hang, son­dern der Ver­ant­wor­tungs­zu­sam­men­hang der grund­le­gen­de­re – ein Ver­ant­wor­tungs­zu­sam­men­hang der wirk­li­chen, erns­ten Art, in dem nicht nur Wor­te zu wech­seln, son­dern auch, von Wäh­lern wie Gewähl­ten, Kon­se­quen­zen des eige­nen Ent­schei­dungs­ver­hal­tens zu tra­gen sind. Je öfter und wei­ter for­mel­le Zuge­hö­rig­keit – in Deutsch­land der Deut­schen­sta­tus gemäß Art. 116 Abs. 1 GG – und mate­ri­el­le Betrof­fen­heit von der Staats­ge­walt aus­ein­an­der­fal­len, des­to mehr ent­spricht es daher dem Sinn demo­kra­ti­scher Wah­len, die Wahl­be­rech­ti­gung nicht allein an die for­mel­le Zuge­hö­rig­keit, son­dern dar­über hin­aus dar­an zu knüp­fen, dass die Wäh­len­den mit ihrer Wahl­ent­schei­dung auf die poli­ti­sche Gestal­tung eige­ner, nicht frem­der, Lebens­ver­hält­nis­se Ein­fluss neh­men. Die Recht­fer­ti­gung für die Drei­mo­nats­re­gel liegt dar­in, dass sie das dazu not­wen­di­ge Min­dest­maß an rea­ler Ver­bin­dung zur Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land wah­ren soll. In die­ser Dif­fe­ren­zie­rungs­funk­ti­on berück­sich­tigt die Drei­mo­nats­re­gel einer­seits, dass auch bei lang­jäh­rig im Aus­land wohn­haf­ten Deut­schen noch Bin­dun­gen an Deutsch­land gege­ben sein kön­nen, die die deut­sche res publi­ca zu ihrer Sache machen.

Ande­rer­seits ver­hin­dert sie, dass das Wahl­recht sich über die durch Abstam­mung ver­mit­tel­te Staats­an­ge­hö­rig­keit auf Per­so­nen fort­erbt, bei denen die Aus­übung des deut­schen Wahl­rechts nicht mehr ein Akt demo­kra­ti­scher Selbst­be­stim­mung, son­dern nur noch ein Akt der Mit­be­stim­mung über Ande­re wäre. Damit ist zwi­schen gegen­läu­fi­gen ver­fas­sungs­recht­li­chen Belan­gen ein ver­tret­ba­rer Aus­gleich gefun­den.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 4. Juli 2012 – 2 BvC 1/​11 und 2 BvC 2/​11

  1. vgl. BVerfGE 36, 139, 142 f.; 58, 202, 205 f.[]
  2. BGBl I S. 521[]
  3. BGBl I S. 706[]
  4. BGBl I S. 394[][]
  5. vgl. BT-Drucks 10/​2834, S. 23 mit Ver­weis auf BT-Drucks 9/​1913, S. 10 ff.[]
  6. vgl. BT-Drucks 10/​2834, S. 24[]
  7. vgl. BT-Drucks 10/​2834, S. 23 mit Ver­weis auf BT-Drucks 9/​1913, S. 11[]
  8. BT-Drucks 13/​9686, S. 5[]
  9. BT-Drucks 16/​7461, S. 16[]
  10. BVerfGE 99, 1, 13[]
  11. vgl. BVerfGE 6, 84, 91; 11, 351, 360[]
  12. vgl. BVerfGE 36, 139, 141; 58, 202, 205[]
  13. vgl. BVerfGE 28, 220, 225; 36, 139, 141; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011 – 2 BvC 4/​10 u.a., NVwZ 2012, S. 33, 35[]
  14. vgl. zur Gleich­heit der Wahl BVerfGE 120, 82, 106; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 35[]
  15. vgl. BVerfGE 28, 220, 225; 36, 139, 141; 42, 312, 340 f.[]
  16. vgl. BVerfGE 42, 312, 340 f.; BVerfG, Beschluss vom 25.07.1997 – 2 BvR 1088/​97, NVwZ 1997, S. 1207; eben­so zur Gleich­heit der Wahl BVerfGE 95, 408, 418; 120, 82, 107; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 35; Beschluss vom 31.01.2012 – 2 BvC 3/​11, NVwZ 2012, S. 622, 624[]
  17. vgl. BVerfGE 95, 408, 420; 121, 266, 303[]
  18. vgl. BVerfGE 6, 84, 94; 51, 222, 237 f.; 95, 408, 420; 121, 266, 303 f.[]
  19. vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.07.1997, a.a.O., S. 1207; zur Gleich­heit der Wahl BVerfGE 6, 84, 94; 51, 222, 238; 95, 408, 420; 120, 82, 107; 121, 266, 304; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 36[]
  20. vgl. dazu BVerfGE 126, 268, 278 f.; stRspr[]
  21. vgl. dazu BVerfGE 112, 368, 404; stRspr[]
  22. vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.07.1997, a.a.O., S. 1207; fer­ner BVerfGE 30, 227, 249; 124, 1, 23[]
  23. vgl. BVerfGE 82, 159, 185 f.; 96, 1, 6[]
  24. vgl. BVerfGE 84, 348, 359; 87, 234, 255; 96, 1, 6[]
  25. BVerfGE 116, 164, 182 f.; 122, 210, 233; 126, 268, 279; stRspr[]
  26. vgl. BVerfGE 95, 408, 418; 120, 82, 107; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 36[]
  27. vgl. BVerfGE 73, 40, 94; 82, 322, 338 f.; 107, 286, 294 f.; 120, 82, 108; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 36[]
  28. nament­lich BVerfGE 5, 2, 6; 36, 139, 141 ff.; 58, 202, 205 ff.; BVerfG, Beschluss vom 02.11.1990 – 2 BvR 1266/​09, NJW 1991, S. 689, 690[]
  29. vgl. BVerfGE 95, 408, 418; 120, 82, 107; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 35[]
  30. vgl. Drei­er, in: Drei­er, GG Bd. II, 2. Aufl.2006, Art.20, Demo­kra­tie Rn. 82 f.; Breu­er, Ver­fas­sungs­recht­li­che Anfor­de­run­gen an das Wahl­recht der Aus­lands­deut­schen, 2001, S. 177[]
  31. vgl. BVerfGE 20, 56, 99; 44, 125, 140; 69, 315, 346[]
  32. vgl. Drei­er, a.a.O., Art.20, Demo­kra­tie Rn. 83[]
  33. vgl. BVerfGE 20, 56, 98; 69, 315, 346; fer­ner BVerfGE 123, 267, 358 f.[]
  34. vgl. BVerfGE 44, 125, 147 f.; 63, 230, 242 f.; fer­ner BVerfGE 105, 252, 268 ff.[]
  35. vgl. BVerfGE 102, 224, 237 f.; 112, 118, 134[]
  36. vgl. BVerfGE 42, 312, 340 f.; BVerfG, Beschluss vom 09.10.2000 – 2 BvC 2/​99, NVwZ 2002, S. 69, 70[]
  37. vgl. dazu BT-Drucks 13/​9686, S. 5, 15/​6015, S. 7 f., 16/​7461, S. 16 und 17/​5260, S. 4[]
  38. BT-Drucks 9/​1913, S. 10 f.[]
  39. vgl. zum – auf­grund der Tei­lung Deutsch­lands dort aller­dings ver­eng­ten – Reprä­sen­ta­ti­ons­ge­dan­ken BVerfGE 5, 2, 6[]
  40. vgl. BVerfGE 95, 408, 417 f.; 121, 266, 297[]
  41. vgl. BVerfGE 48, 227, 239[]
  42. vgl. BVerfGE 110, 412, 415[]
  43. vgl. BVerfGE 33, 171, 189 f.; 37, 104, 118; 70, 1, 34 f.; 71, 364, 393; 75, 108, 162; 100, 59, 101; stRspr[]
  44. vgl. BT-Drucks 13/​9686, S. 5 und 16/​7461, S. 16[]
  45. vgl. BT-Drucks 9/​1913, S. 11[]
  46. vgl. Blu­men­witz, Wahl­recht für Deut­sche in Polen, 1999, S. 106 f.; Schild, Das Wahl­recht der Aus­lands­deut­schen zum Deut­schen Bun­des­tag und die Ein­tei­lung der Wahl­krei­se, NJW 1985, S. 3056[]