Wahlberechtigung von Auslandsdeutschen

Zum zweiten Mal innerhalb von zwei Wochen hat das Bundesverfassungsgericht gesetzliche Bestimmungen im Bundeswahlgesetz für verfassungswidrig erklärt. Traf es beim letzten Mal die Frage der Überhangmandate und der negativen Stimmgewichte, ging es diesmal um die Regelung des § 12 Abs. 2 BWG zur Wahlberechtigung von Auslandsdeutschen. Auch diese Regelung zur Wahlberechtigung von Auslandsdeutschen beurteilt das Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig und erklärt sie für nichtig:

Wahlberechtigung von Auslandsdeutschen

Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) verbürgt die aktive und passive Wahlberechtigung aller Staatsbürger. Er ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit bei der Zulassung zur Wahl des Deutschen Bundestages zu verstehen. Differenzierungen können nur durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl sind.

Die Anknüpfung der Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen allein an einen früheren dreimonatigen Daueraufenthalt im Bundesgebiet überschreitet die Grenzen des dem Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsspielraums.

§ 12 Abs. 2 Satz 1 BWG ist mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar und nichtig.

Inhaltsübersicht


Die gesetzliche Regelung[↑]

Die Voraussetzungen der Wahlberechtigung zum Deutschen Bundestag sind in den §§ 12 und 13 BWG geregelt. Die im Ausland lebenden Deutschen sind gemäß § 12 Abs. 2 BWG in der hier maßgeblichen, gegenwärtigen Fassung wahlberechtigt, wenn sie vor ihrem Fortzug mindestens drei Monate ununterbrochen in Deutschland gewohnt haben oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatten.

Während die grundsätzliche Inlandsbindung des Wahlrechts (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 BWG) seit jeher im Bundeswahlrecht enthalten war und lediglich terminologische Änderungen erfuhr, dehnte der Gesetzgeber die Ausnahmeregelung (§ 12 Abs. 2 BWG) schrittweise aus. Ausnahmen waren zunächst nur für Deutsche, die im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses im Ausland tätig und daher besonders eng mit der Bundesrepublik Deutschland verbunden geblieben waren, sowie deren Hausstandsangehörige zugelassen1. Durch das Siebte Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 08.03.19852 wurden diese Ausnahmen auf im Ausland lebende Deutsche (im Folgenden: Auslandsdeutsche) erweitert, die vor ihrem Fortzug aus dem Geltungsbereich des Bundeswahlgesetzes dort mindestens drei Monate ununterbrochen eine Wohnung innegehabt oder sich sonst gewöhnlich aufgehalten hatten, wenn seit dem Fortzug nicht mehr als zehn Jahre verstrichen waren; auf die Fortzugsfrist wurde bei Deutschen, die in den Gebieten der übrigen Mitgliedstaaten des Europarats leben, verzichtet. Mit dem Vierzehnten Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 20.04.19983 setzte der Gesetzgeber die Fortzugsfrist für Auslandsdeutsche außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats von zehn auf 25 Jahre herauf. Schließlich gab der Gesetzgeber mit Art. 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17.03.20084 die Differenzierung zwischen Auslandsdeutschen innerhalb und außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats auf und verzichtete auf eine Fortzugsfrist; § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG erhielt seine gegenwärtige Fassung.

Dem Erfordernis eines ununterbrochenen dreimonatigen Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland lagen ursprünglich folgende Erwägungen zugrunde: Als wahlberechtigte „Aktivbürger” könnten nur Deutsche qualifiziert werden, bei denen objektive Merkmale vorliegen, die es gewährleistet erscheinen lassen, dass sie am politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess informiert mitwirken; hierfür sei eine auf eigenen Erfahrungen beruhende Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland notwendig. Zweitens blieben durch das Sesshaftigkeitserfordernis die Deutschen in der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) und Berlin (Ost) in der Regel vom Wahlrecht ausgeschlossen. Drittens sei die Voraussetzung vorheriger Sesshaftigkeit im Bundesgebiet auch aus Gründen der „Wahltechnik“ geboten, weil für die Ausübung des Wahlrechts an den melderechtlich erfassten Aufenthalt in der „Wegzugsgemeinde” angeknüpft werden könne; dadurch würden eine Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen sowie eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur vermieden. Schließlich sei eine solche Regelung mit dem Prinzip der parlamentarisch repräsentativen Demokratie vereinbar und entspreche dem Völkerrecht5.

Die Aufnahme einer ergänzenden Fortzugsfrist für Auslandsdeutsche außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats begründete der Gesetzgeber damit, dass die Beteiligung an Wahlen Bestandteil des ständigen Prozesses der politischen Meinungs- und Willensbildung vom Staatsvolk zu den Verfassungsorganen hin sei, der die Möglichkeit kommunikativer Teilnahme voraussetze, die mit zunehmendem Auslandsaufenthalt immer weniger gewährleistet sei6. Auslandsdeutschen innerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats werde eine hinreichende informierte Mitwirkung am politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess im Heimatstaat durch die fortschreitende Verflechtung zwischen den Mitgliedstaaten ermöglicht7.

Für die Ausweitung der Fortzugsfrist für Auslandsdeutsche außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats von zehn auf 25 Jahre im Jahre 1998 führte der Gesetzgeber an, dass die ursprüngliche Zehnjahresfrist zwar zunächst ein tragfähiges Indiz für die Loslösung Auslandsdeutscher von der Bundesrepublik Deutschland gewesen sei, im Hinblick auf die verbesserte Möglichkeit kommunikativer Teilnahme am politischen Geschehen in der Bundesrepublik Deutschland vom Ausland her aber nicht länger gerechtfertigt werden könne8.

Die Aufgabe der Differenzierung zwischen Auslandsdeutschen innerhalb und außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats im Jahre 2008 begründete der Gesetzgeber damit, dass wegen der angewachsenen Mitgliederzahl die Homogenität innerhalb des Europarats abgenommen und es zugleich die Entwicklung moderner Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten jedem interessierten Auslandsdeutschen, unabhängig von seinem Aufenthaltsort, ermöglicht habe, sich über die Vorgänge in Deutschland zu informieren und daran Anteil zu nehmen9.

Die Wahlprüfungsbeschwerde[↑]

Die Beschwerdeführerinnen wurden 1982 in Belgien geboren und sind deutsche Staatsangehörige. Da sie zu keinem Zeitpunkt drei Monate ununterbrochen in Deutschland gewohnt hatten, wurde ihnen die Teilnahme an der Bundestagswahl 2009 versagt. Mit ihren Wahlprüfungsbeschwerden rügen sie, dass die Voraussetzung vorheriger Sesshaftigkeit in der Bundesrepublik Deutschland gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verstoße.

Das Bundesverfassungsgericht entschied nun, dass die Ausgestaltung der Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen durch § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar und nichtig ist. Der festgestellte Wahlfehler führt jedoch nicht zur Ungültigkeit der Bundestagswahl 2009.

Die Entscheidung erging mit 7:1 Stimmen. Die mit dem Mehrheitsvotum nicht übereinstimmende Verfassungsrichterin Lübbe-Wolff hat ein Sondervotum abgegeben.

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl[↑]

Die Anknüpfung der Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen an einen früheren dreimonatigen Daueraufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland ist am Gebot der Allgemeinheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) zu messen.

Die Allgemeinheit der Wahl sichert, wie die Gleichheit der Wahl, die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Staatsbürger10. Die Gleichbehandlung aller Staatsbürger bezüglich der Fähigkeit, zu wählen und gewählt zu werden, ist eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung11. Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verbürgt die aktive und passive Wahlberechtigung aller Staatsbürger12. Er ist – nicht anders als der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit – im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit bei der Zulassung zur Wahl des Deutschen Bundestages zu verstehen13.

Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl unterliegt aber keinem absoluten Differenzierungsverbot. Aus Art. 38 Abs. 2 GG, der für das aktive und passive Wahlrecht Altersgrenzen festlegt, ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber in Wahrnehmung seiner Regelungsbefugnis gemäß Art. 38 Abs. 3 GG nicht weitere Bestimmungen über die Zulassung zur Wahl treffen dürfte. Allerdings folgt aus dem formalen Charakter des Grundsatzes, dass dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der aktiven und passiven Wahlberechtigung nur ein eng bemessener Spielraum für Beschränkungen verbleibt. Bei der Prüfung, ob eine Beschränkung gerechtfertigt ist, ist grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen14. Differenzierungen hinsichtlich der aktiven oder passiven Wahlberechtigung bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten Grundes15. Sie können nur durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl sind16.

Gesetzgeberischer Spielraum – Generalisierungen und Typisierungen im Wahlrecht [↑]

Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, verfassungsrechtlich legitime Ziele und den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl zum Ausgleich zu bringen17.

Das Bundesverfassungsgericht achtet diesen Spielraum. Es prüft lediglich, ob dessen Grenzen überschritten sind, nicht aber, ob der Gesetzgeber zweckmäßige oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden hat18. Das Bundesverfassungsgericht kann daher, sofern die differenzierende Regelung an einem Ziel orientiert ist, das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts verfolgen darf, einen Verstoß gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl nur feststellen, wenn die Regelung zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erreichung dieses Zieles Erforderlichen überschreitet19.

Der Gesetzgeber ist insbesondere befugt, bei der Ausgestaltung der Wahlberechtigung unter Berücksichtigung der Grenzen, die die Bedeutung des Wahlrechts und die Strenge demokratischer Egalität seinem Bewertungsspielraum setzen, Vereinfachungen und Typisierungen vorzunehmen.

Das Wahlrecht gehört neben den insoweit hervorzuhebenden Materien des Steuerrechts20 und des Sozialversicherungsrechts21 zu den Bereichen, für die die Zulässigkeit typisierender Regelungen zur Ordnung von Massenerscheinungen grundsätzlich anerkannt ist22. Die Befugnis zur Typisierung bedeutet, dass Lebenssachverhalte im Hinblick auf wesentliche Gemeinsamkeiten normativ zusammengefasst und dabei Besonderheiten, die im Tatsächlichen durchaus bekannt oder absehbar sind, generalisierend vernachlässigt werden dürfen. Der Gesetzgeber darf sich grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen Rechnung zu tragen23. Die gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen allerdings von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen24. Insbesondere darf der Gesetzgeber für eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss realitätsgerecht den typischen Fall als Maßstab zugrunde legen25. Für das Wahlrecht im Besonderen gilt, dass sich der Gesetzgeber bei seinen Einschätzungen und Bewertungen nicht an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen Wirklichkeit zu orientieren hat26.

Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die Allgemeinheit der Wahl berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa durch eine Änderung der vorausgesetzten tatsächlichen oder normativen Grundlagen oder dadurch, dass sich die beim Erlass der Norm hinsichtlich ihrer Auswirkungen angestellte Prognose als irrig erwiesen hat27.

Dem entsprechend kann auch das – mehrfach geänderte – Wahlrecht der Auslandsdeutschen nicht ohne Blick auf die jeweiligen rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen verfassungsrechtlich gewürdigt werden. Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zu früheren Ausgestaltungen der Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen28 können daher nicht ohne Weiteres zur Beurteilung der aktuellen Rechtslage herangezogen werden.

Die Kommunikationsfunktion der Wahl[↑]

Zu den Gründen, die Differenzierungen im Anwendungsbereich des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl rechtfertigen können, zählen insbesondere die mit demokratischen Wahlen verfolgten Ziele der Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes oder die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung29. Zum erstgenannten Ziel gehört die Sicherung der so genannten Kommunikationsfunktion der Wahl.

Demokratie setzt, soll sie sich nicht in einem rein formalen Zurechnungsprinzip erschöpfen, freie und offene Kommunikation zwischen Regierenden und Regierten voraus30. Dies gilt nicht nur für den Wahlakt selbst, in dem sich die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen hin und nicht umgekehrt vollziehen muss31. Als gleichermaßen wichtig für die Legitimität demokratischer Ordnung erweist sich der beständige Dialog zwischen Parlament und gesellschaftlichen Kräften32. Das Recht des Bürgers auf Teilhabe an der politischen Willensbildung äußert sich nicht nur in der Stimmabgabe bei Wahlen, sondern auch in der Einflussnahme auf den ständigen Prozess der politischen Meinungsbildung33. Um den Bürger hierzu zu befähigen, bedarf es nicht zuletzt der Öffentlichkeitsarbeit von Regierung und gesetzgebenden Körperschaften34. Das freie Abgeordnetenmandat nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG schließt nach alledem die Rückkoppelung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk nicht aus, sondern ganz bewusst ein35.

Ein Ausschluss vom aktiven Wahlrecht kann vor diesem Hindergrund verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, wenn bei einer bestimmten Personengruppe davon auszugehen ist, dass die Möglichkeit der Teilnahme am Kommunikationsprozess zwischen Volk und Staatsorganen nicht in hinreichendem Maße besteht. So ist es von jeher als mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verträglich angesehen worden, dass die Ausübung des Wahlrechts an die Erreichung eines Mindestalters geknüpft wird36.

Verfassungswidrigkeit des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG[↑]

Nach diesen Maßstäben verletzt § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl, soweit darin die Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen allein an einen früheren ununterbrochenen dreimonatigen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland geknüpft wird. Die Vorschrift bewirkt eine Ungleichbehandlung innerhalb der Gruppe der Auslandsdeutschen, die nicht durch einen zureichenden Grund legitimiert werden kann.

Auslandsdeutschen wird dadurch, dass § 12 Abs. 1 Nr. 2 BWG die Wahlberechtigung an das Erfordernis eines mindestens dreimonatigen gegenwärtigen Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland knüpft, das aktive Wahlrecht zunächst grundsätzlich verwehrt. § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG korrigiert dies teilweise, indem die Vorschrift statt des gegenwärtigen auch einen früheren Daueraufenthalt im Bundesgebiet von mindestens drei Monaten genügen lässt (Voranknüpfung); § 12 Abs. 2 Satz 2 BWG stellt den früheren Aufenthalt im Gebiet der ehemaligen DDR dem Aufenthalt im Bundesgebiet gleich. Die Ausnahmeregelung differenziert demnach innerhalb der Gruppe der Auslandsdeutschen. Während Auslandsdeutsche, die das Erfordernis des § 12 Abs. 2 Satz 1 oder 2 BWG erfüllen, wahlberechtigt sind, bleiben die übrigen Auslandsdeutschen von der Wahlberechtigung ausgeschlossen. Zur zweiten Teilgruppe gehören solche Auslandsdeutsche, die – wie die Beschwerdeführerinnen – im Ausland geboren wurden und sich anschließend nie mindestens drei Monate in Deutschland ununterbrochen gewöhnlich aufgehalten haben. Für diese Teilgruppe bewirkt § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG eine Ungleichbehandlung bezüglich der Fähigkeit zu wählen.

Diese Beeinträchtigung der Allgemeinheit der Wahl kann nicht durch einen zureichenden Grund gerechtfertigt werden.

Ob der vollständige oder teilweise Ausschluss der Auslandsdeutschen vom aktiven Wahlrecht unter Verweis auf Unterschiede hinsichtlich der Betroffenheit durch deutsche Hoheitsakte, das Fehlen einer Korrelation von Rechten und Pflichten oder potentielle Interessen- oder Loyalitätskonflikte gerechtfertigt werden kann, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn jedenfalls stellt die Anknüpfung der Wahlberechtigung an einen früheren dreimonatigen Daueraufenthalt im Bundesgebiet ein in dieser Hinsicht untaugliches Differenzierungskriterium dar. Auslandsdeutschen, die das Erfordernis des § 12 Abs. 2 Satz 1 oder 2 BWG erfüllen, wird das Wahlrecht ohne Rücksicht darauf zuerkannt, ob sie aktuell der deutschen Hoheitsgewalt unterliegen, ob der Staat sie durch Ehrenämter, durch Steuern oder auf andere Weise in die Pflicht nehmen kann oder ob sie sich infolge von Interessen- oder Loyalitätskonflikten bei Wahlen zum Deutschen Bundestag in einer deren Sinn und Zweck zuwiderlaufenden Weise verhalten könnten. Demgemäß kann Auslandsdeutschen, die sich in Deutschland nicht mindestens drei Monate ununterbrochen aufgehalten haben, das Wahlrecht nicht aus diesen Erwägungen heraus versagt werden.

Auch in der Sicherung der Kommunikationsfunktion der Wahl kann kein hinreichender Grund für die durch § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG bewirkte Differenzierung innerhalb der Allgemeinheit der Wahl gesehen werden. Zwar ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber bei der Wahlbeteiligung der Auslandsdeutschen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl zugunsten der Anforderungen an die kommunikative Teilnahme nicht voll verwirklicht. Die typisierende Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG überschreitet jedoch die Grenzen des dem Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsspielraums.

Die in § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG vorgesehene Anknüpfung der Wahlberechtigung an einen dreimonatigen früheren Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland soll in erster Linie gewährleisten, dass im Ausland lebende Deutsche imstande sind, am Kommunikationsprozess zwischen Volk und Staatsorganen teilzunehmen. Nach Einschätzung des Gesetzgebers reichen hierfür die (technischen) Möglichkeiten, sich vom Ausland her über die politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Vorgänge in Deutschland zu informieren37, nicht aus. Hinzutreten müsse die Fähigkeit, am aktuellen politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess mitzuwirken; dies setze ein Mindestmaß an persönlich und unmittelbar erworbener Vertrautheit mit dem politischen System der Bundesrepublik Deutschland voraus38.

Diese Einschätzung des Gesetzgebers ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl streitet zwar für eine Teilnahme aller Deutschen im Sinne des Grundgesetzes an den Wahlen zum Deutschen Bundestag. Bei Auslandsdeutschen, die sich nicht oder keinen nennenswerten Zeitraum in der Bundesrepublik Deutschland aufgehalten haben, gerät dieser Grundsatz jedoch in ein Spannungsverhältnis zur Kommunikationsfunktion der Wahl. Danach ist die Möglichkeit, eine reflektierte Wahlentscheidung zu treffen, für die Wahlteilnahme unabdingbar. Hieran fehlt es bei mangelnder Vertrautheit mit den Verhältnissen in Deutschland. Die Annahme des Gesetzgebers, eine solche Vertrautheit stelle sich erst nach einem ununterbrochenen Aufenthalt von einer – ohnehin eher knapp bemessenen – Mindestdauer ein, ist nachvollziehbar.

Hinzu kommt, dass die für eine lebendige Demokratie wesentliche Kommunikation zwischen Regierenden und Regierten ohne ein Mindestmaß an kontinuierlicher Befassung und Auseinandersetzung der Bürger mit den politischen Entwicklungen kaum gelingen kann39. Der Gesetzgeber darf daher insbesondere dem Umstand Rechnung tragen, dass das Staatsangehörigkeitsrecht im Wesentlichen auf dem „ius sanguinis“ beruht, bei dem die Staatsangehörigkeit durch Abstammung vermittelt wird und auch durch langen Auslandsaufenthalt nicht verloren geht, was zur Folge haben kann, dass Personen, deren Vorfahren seit mehreren Generationen im Ausland leben, die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, darüber hinaus aber zu Deutschland keine Beziehung haben.

Die Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG überschreitet indes die Grenzen des dem Gesetzgeber eingeräumten Gestaltungsspielraums. Sie verfehlt die verfassungsrechtlichen Anforderungen an typisierende Regelungen und verstößt damit gegen das Gebot, den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl und die Kommunikationsfunktion der Wahl zu einem schonenden Ausgleich zu bringen. Das erklärte Ziel des Gesetzgebers, die für die Wahlteilnahme vorauszusetzende Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland zu sichern, kann allein mit dem Erfordernis eines früheren dreimonatigen Aufenthalts in Deutschland nicht erreicht werden. Zudem ist dieses Erfordernis zwar geeignet, deutsche Staatsangehörige ohne jede weitere Beziehung zu Deutschland von der Wahlteilnahme auszuschließen, bewirkt aber zugleich entgegen der Gesetzesintention, dass Deutsche, die typischerweise mit den politischen Verhältnissen vertraut und von ihnen betroffen sind, an den Wahlen zum Deutschen Bundestag nicht teilnehmen können.

Wegen des Verzichts auf weitere Eingrenzungen gestattet die Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG einer nicht vernachlässigbaren Zahl von Auslandsdeutschen die Teilnahme an den Wahlen zum Deutschen Bundestag, obwohl dieser Personenkreis hiervon nach dem Normzweck ebenfalls ausgeschlossen sein müsste.

Die isolierte Anknüpfung an den früheren Aufenthalt im Wahlgebiet genügt für zwei Teilgruppen der Auslandsdeutschen nicht, um eine auf eigenen Erfahrungen beruhende Vertrautheit mit den aktuellen politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland zu gewährleisten. Dies betrifft zum einen diejenigen Auslandsdeutschen, die sich zu einem Zeitraum in der Bundesrepublik Deutschland aufgehalten haben, zu dem sie die notwendige Vertrautheit mit den hiesigen politischen Verhältnissen mangels hinreichender Reife und Einsichtsfähigkeit nicht erwerben konnten. Dazu gehören vor allem solche Auslandsdeutsche, die unmittelbar nach ihrer Geburt mindestens drei Monate im Bundesgebiet ansässig waren, dann mit ihren Eltern die Bundesrepublik Deutschland verlassen haben und nun nach Erreichen des 18. Lebensjahres das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG besitzen. Zum anderen erfasst § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG auch solche Auslandsdeutsche, die die Bundesrepublik Deutschland schon vor so langer Zeit verlassen haben, dass die von ihnen erworbenen eigenen Erfahrungen in den aktuellen politischen Verhältnissen keine Entsprechung mehr finden. Schließlich vermag ein Aufenthalt zu einem beliebigen früheren Zeitpunkt eine „Nähe“ zum politischen Geschehen im Sinne einer – wie immer auch konkret gelebten – Einbindung in das demokratische Geschehen nicht zu indizieren.

Wenngleich sich diese Teilgruppen der Auslandsdeutschen nicht näher quantifizieren lassen, sprechen bereits Plausibilitätserwägungen dagegen, dass der Gesetzgeber sie generalisierend vernachlässigen durfte. Auch im Hinblick darauf, dass die Bedeutung des Wahlrechts und die Strenge demokratischer Egalität dem gesetzgeberischen Spielraum für Typisierungen von vornherein enge Grenzen setzen40, wäre es Sache des Gesetzgebers gewesen, in tatsächlicher Hinsicht der spätestens mit dem vollständigen Verzicht auf eine Fortzugsfrist aufgeworfenen Frage nachzugehen, welche Auswirkungen die verbliebene Regelung hat und inwieweit die durch sie bewirkte Ungleichbehandlung im Wege der Typisierung hingenommen werden kann.

Hinzu kommt, dass eine andere, dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl besser entsprechende Typisierung ohne unverhältnismäßigen Aufwand möglich ist41. Um die Aktualität der in der Bundesrepublik Deutschland erworbenen Erfahrungen zu sichern, könnte der Gesetzgeber das Erfordernis des vorherigen Aufenthalts um eine angemessene Fortzugsfrist ergänzen, wie dies bereits in früheren Fassungen des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG geschehen war. Dem Umstand, dass die Vertrautheit mit den hiesigen politischen Verhältnissen eine gewisse Reife und Einsichtsfähigkeit voraussetzt, könnte durch die Aufnahme einer zusätzlichen Altersgrenze Rechnung getragen werden.

Die angegriffene Bestimmung kann auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass sie geeignet wäre, zumindest jenen Auslandsdeutschen das Wahlrecht zu versagen, die über die deutsche Staatsangehörigkeit hinaus keinerlei Bezug zu Deutschland haben, etwa weil sie als Abkömmlinge einer Auswandererfamilie in jeder Hinsicht in das Land ihres Aufenthalts integriert sind.

Ob die mit dieser Erwägung verbundene äußerst grobe Typisierung vor dem Hintergrund der soeben angesprochenen Ungleichbehandlungen überhaupt hingenommen werden könnte, kann dahingestellt bleiben. Denn das Erfordernis eines früheren Aufenthalts im Bundesgebiet bewirkt zugleich, dass Auslandsdeutsche, die zwar zu keinem Zeitpunkt für mindestens drei Monate in der Bundesrepublik Deutschland ansässig gewesen sind, jedoch typischerweise mit den politischen Verhältnissen vertraut und von ihnen betroffen sind, etwa weil sie als „Grenzgänger“ ihre Berufstätigkeit in der Bundesrepublik Deutschland ausüben42 oder weil sie durch ihr Engagement in Verbänden, Parteien und sonstigen Organisationen in erheblichem Umfang am politischen und gesellschaftlichen Leben der Bundesrepublik Deutschland teilnehmen, vom aktiven Wahlrecht ausgeschlossen bleiben, obwohl sie nach der Wertung, die § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG zugrunde liegt, gleichfalls an den Wahlen zum Deutschen Bundestag teilnehmen müssten. Das gesetzliche Typisierungsmerkmal verfehlt mithin auch insoweit den Normzweck. Die Einbeziehung dieser Teilgruppe der Auslandsdeutschen in den Kreis der Wahlberechtigten erscheint selbst dann, wenn der Gesetzgeber an seiner Grundentscheidung festhält, möglich.

Der Grundsatz, dass dem Gesetzgeber eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen gebührt, während der er sich mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen darf43, kann nicht zur Rechtfertigung der angegriffenen Regelung herangezogen werden. Dieser Grundsatz ist auf komplexe, in der Entwicklung begriffene Sachverhalte zugeschnitten. Auf die hier zu beurteilende Einschränkung der Allgemeinheit der Wahl ist er bereits deshalb nicht anwendbar, weil dem Gesetzgeber die tatsächlichen und normativen Grundlagen für eine realitätsgerechte, an der Kommunikationsfunktion der Wahl orientierte Beteiligung der Auslandsdeutschen an den Wahlen zum Deutschen Bundestag im Zeitpunkt des Erlasses des Änderungsgesetzes vom 17.03.20084 bekannt waren44 und Unsicherheiten in Bezug auf die weitere Entwicklung allenfalls von untergeordneter Bedeutung sein können.

Die Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG kann schließlich nicht damit gerechtfertigt werden, dass durch die Anknüpfung des Wahlrechts der Auslandsdeutschen an den dreimonatigen vorherigen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland eine Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen und eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur vermieden würden. Dabei bedarf keiner Entscheidung, inwieweit diese Aspekte zur Rechtfertigung einer Einschränkung des aktiven Wahlrechts herangezogen werden können. Denn jedenfalls überschreitet § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG auch in dieser Hinsicht den dem Gesetzgeber eingeräumten Gestaltungsspielraum.

Es ist bereits nicht ersichtlich, dass das Kriterium des früheren Aufenthalts im Bundesgebiet zur Erreichung des Zieles, eine Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen und eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur wahltechnisch zu verhindern, geeignet ist. Dieses Kriterium ermöglicht zwar die Zuordnung der Auslandsdeutschen zu bestimmten Wahlkreisen, weil für die Ausübung des Wahlrechts an den regelmäßig melderechtlich erfassten Aufenthalt in der „Wegzugsgemeinde“ angeknüpft werden kann. Indes lässt sich für die gegenwärtige Fassung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG nicht feststellen, dass dadurch eine gleichmäßige Verteilung der wahlberechtigten Auslandsdeutschen auf die Wahlkreise zuverlässig gesichert werden könnte.

Dem früheren Aufenthaltsort im Bundesgebiet kommt insoweit Steuerungskraft nur zu, wenn sich die Wählerstruktur in den Wahlkreisen seit dem Wegzug der Auslandsdeutschen nicht nennenswert geändert hat45. Dass dies der Fall ist, kann jedenfalls seit dem Verzicht auf eine das Sesshaftigkeitserfordernis ergänzende Fortzugsfrist im Jahre 2008 nicht mehr ohne Weiteres angenommen werden. Als Folge dieser Änderung von § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG konnten bei der Bundestagswahl 2009 zwischen dem Fortzug aus der Bundesrepublik Deutschland und der Wahlteilnahme äußerstenfalls 60 Jahre liegen. Angesichts einer Vielzahl von Änderungen bei der Einteilung des Bundesgebietes in Wahlkreise hätte es zur Aktualisierung der Kontinuitätsannahme deshalb tatsächlicher Feststellungen zur Zahl potentiell wahlberechtigter Auslandsdeutscher und zu ihrer Verteilung auf die Wahlkreise bedurft. Da es hieran fehlt, erweist sich die Behauptung, durch die Anknüpfung an den melderechtlich erfassten Aufenthalt in der „Wegzugsgemeinde“ würde die befürchtete Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen und eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur vermieden, als nicht (mehr) tragfähig.

Vor allem aber – und letztlich entscheidend – ist das Erfordernis des vorherigen Aufenthalts im Bundesgebiet zur Erreichung des Zieles, die Entstehung ungleich großer Wahlkreise wahltechnisch zu verhindern, nicht erforderlich. Der frühere Aufenthalt im Bundesgebiet bildet nicht das einzige denkbare Anknüpfungsmerkmal für eine geregelte Zuordnung der Auslandsdeutschen zu den Wahlkreisen46. Dass das Ziel, die Entstehung ungleich großer Wahlkreise wahltechnisch zu verhindern, mit anderen Zuordnungskriterien nicht ebenso zuverlässig erreicht werden könnte wie mittels der Anknüpfung an den früheren Aufenthalt im Bundesgebiet, lässt sich nicht feststellen.

Das Sondervotum der Verfassungsrichterin Lübbe-Wolff[↑]

In ihrem Sondervotum wirft die Richterin Lübbe-Wolff ihren Kollegen vor, der Senatsbeschluss weiche in überraschender und inhaltlich nicht überzeugender Weise von der bisherigen ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ab.

Der Entwicklung von Mobilität und Kommunikationstechnik, in deren Folge die früheren Anknüpfungen des Wahlrechts an einen aktuell bestehenden oder nur wenige Jahre zurückliegenden mindestens dreimonatigen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Wahlgebiet an Plausibilität eingebüßt haben, hat der Gesetzgeber durch sukzessiven Abbau der Wahlrechtsbeschränkungen für Auslandsdeutsche Rechnung getragen. Die übriggebliebene Anforderung eines mindestens dreimonatigen Aufenthalts im Wahlgebiet, gleich wie lange er zurückliegt, mag zwar als alleiniges Kriterium für wahlrechtsrelevantes Kommunikationspotential wenig einleuchten. Darauf kommt es aber nicht an. Kommunikation ist für die Demokratie in der Tat essentiell. Was den Zusammenhang angeht, der durch demokratische Wahlen etabliert wird und etabliert werden soll, ist aber nicht der Kommunikationszusammenhang, sondern der Verantwortungszusammenhang der grundlegendere – ein Verantwortungszusammenhang der wirklichen, ernsten Art, in dem nicht nur Worte zu wechseln, sondern auch, von Wählern wie Gewählten, Konsequenzen des eigenen Entscheidungsverhaltens zu tragen sind. Je öfter und weiter formelle Zugehörigkeit – in Deutschland der Deutschenstatus gemäß Art. 116 Abs. 1 GG – und materielle Betroffenheit von der Staatsgewalt auseinanderfallen, desto mehr entspricht es daher dem Sinn demokratischer Wahlen, die Wahlberechtigung nicht allein an die formelle Zugehörigkeit, sondern darüber hinaus daran zu knüpfen, dass die Wählenden mit ihrer Wahlentscheidung auf die politische Gestaltung eigener, nicht fremder, Lebensverhältnisse Einfluss nehmen. Die Rechtfertigung für die Dreimonatsregel liegt darin, dass sie das dazu notwendige Mindestmaß an realer Verbindung zur Bundesrepublik Deutschland wahren soll. In dieser Differenzierungsfunktion berücksichtigt die Dreimonatsregel einerseits, dass auch bei langjährig im Ausland wohnhaften Deutschen noch Bindungen an Deutschland gegeben sein können, die die deutsche res publica zu ihrer Sache machen.

Andererseits verhindert sie, dass das Wahlrecht sich über die durch Abstammung vermittelte Staatsangehörigkeit auf Personen forterbt, bei denen die Ausübung des deutschen Wahlrechts nicht mehr ein Akt demokratischer Selbstbestimmung, sondern nur noch ein Akt der Mitbestimmung über Andere wäre. Damit ist zwischen gegenläufigen verfassungsrechtlichen Belangen ein vertretbarer Ausgleich gefunden.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 4. Juli 2012 – 2 BvC 1/11 und 2 BvC 2/11

  1. vgl. BVerfGE 36, 139, 142 f.; 58, 202, 205 f.[↩]
  2. BGBl I S. 521[↩]
  3. BGBl I S. 706[↩]
  4. BGBl I S. 394[↩][↩]
  5. vgl. BT-Drucks 10/2834, S. 23 mit Verweis auf BT-Drucks 9/1913, S. 10 ff.[↩]
  6. vgl. BT-Drucks 10/2834, S. 24[↩]
  7. vgl. BT-Drucks 10/2834, S. 23 mit Verweis auf BT-Drucks 9/1913, S. 11[↩]
  8. BT-Drucks 13/9686, S. 5[↩]
  9. BT-Drucks 16/7461, S. 16[↩]
  10. BVerfGE 99, 1, 13[↩]
  11. vgl. BVerfGE 6, 84, 91; 11, 351, 360[↩]
  12. vgl. BVerfGE 36, 139, 141; 58, 202, 205[↩]
  13. vgl. BVerfGE 28, 220, 225; 36, 139, 141; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011 – 2 BvC 4/10 u.a., NVwZ 2012, S. 33, 35[↩]
  14. vgl. zur Gleichheit der Wahl BVerfGE 120, 82, 106; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 35[↩]
  15. vgl. BVerfGE 28, 220, 225; 36, 139, 141; 42, 312, 340 f.[↩]
  16. vgl. BVerfGE 42, 312, 340 f.; BVerfG, Beschluss vom 25.07.1997 – 2 BvR 1088/97, NVwZ 1997, S. 1207; ebenso zur Gleichheit der Wahl BVerfGE 95, 408, 418; 120, 82, 107; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 35; Beschluss vom 31.01.2012 – 2 BvC 3/11, NVwZ 2012, S. 622, 624[↩]
  17. vgl. BVerfGE 95, 408, 420; 121, 266, 303[↩]
  18. vgl. BVerfGE 6, 84, 94; 51, 222, 237 f.; 95, 408, 420; 121, 266, 303 f.[↩]
  19. vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.07.1997, a.a.O., S. 1207; zur Gleichheit der Wahl BVerfGE 6, 84, 94; 51, 222, 238; 95, 408, 420; 120, 82, 107; 121, 266, 304; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 36[↩]
  20. vgl. dazu BVerfGE 126, 268, 278 f.; stRspr[↩]
  21. vgl. dazu BVerfGE 112, 368, 404; stRspr[↩]
  22. vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.07.1997, a.a.O., S. 1207; ferner BVerfGE 30, 227, 249; 124, 1, 23[↩]
  23. vgl. BVerfGE 82, 159, 185 f.; 96, 1, 6[↩]
  24. vgl. BVerfGE 84, 348, 359; 87, 234, 255; 96, 1, 6[↩]
  25. BVerfGE 116, 164, 182 f.; 122, 210, 233; 126, 268, 279; stRspr[↩]
  26. vgl. BVerfGE 95, 408, 418; 120, 82, 107; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 36[↩]
  27. vgl. BVerfGE 73, 40, 94; 82, 322, 338 f.; 107, 286, 294 f.; 120, 82, 108; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 36[↩]
  28. namentlich BVerfGE 5, 2, 6; 36, 139, 141 ff.; 58, 202, 205 ff.; BVerfG, Beschluss vom 02.11.1990 – 2 BvR 1266/09, NJW 1991, S. 689, 690[↩]
  29. vgl. BVerfGE 95, 408, 418; 120, 82, 107; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 35[↩]
  30. vgl. Dreier, in: Dreier, GG Bd. II, 2. Aufl.2006, Art.20, Demokratie Rn. 82 f.; Breuer, Verfassungsrechtliche Anforderungen an das Wahlrecht der Auslandsdeutschen, 2001, S. 177[↩]
  31. vgl. BVerfGE 20, 56, 99; 44, 125, 140; 69, 315, 346[↩]
  32. vgl. Dreier, a.a.O., Art.20, Demokratie Rn. 83[↩]
  33. vgl. BVerfGE 20, 56, 98; 69, 315, 346; ferner BVerfGE 123, 267, 358 f.[↩]
  34. vgl. BVerfGE 44, 125, 147 f.; 63, 230, 242 f.; ferner BVerfGE 105, 252, 268 ff.[↩]
  35. vgl. BVerfGE 102, 224, 237 f.; 112, 118, 134[↩]
  36. vgl. BVerfGE 42, 312, 340 f.; BVerfG, Beschluss vom 09.10.2000 – 2 BvC 2/99, NVwZ 2002, S. 69, 70[↩]
  37. vgl. dazu BT-Drucks 13/9686, S. 5, 15/6015, S. 7 f., 16/7461, S. 16 und 17/5260, S. 4[↩]
  38. BT-Drucks 9/1913, S. 10 f.[↩]
  39. vgl. zum – aufgrund der Teilung Deutschlands dort allerdings verengten – Repräsentationsgedanken BVerfGE 5, 2, 6[↩]
  40. vgl. BVerfGE 95, 408, 417 f.; 121, 266, 297[↩]
  41. vgl. BVerfGE 48, 227, 239[↩]
  42. vgl. BVerfGE 110, 412, 415[↩]
  43. vgl. BVerfGE 33, 171, 189 f.; 37, 104, 118; 70, 1, 34 f.; 71, 364, 393; 75, 108, 162; 100, 59, 101; stRspr[↩]
  44. vgl. BT-Drucks 13/9686, S. 5 und 16/7461, S. 16[↩]
  45. vgl. BT-Drucks 9/1913, S. 11[↩]
  46. vgl. Blumenwitz, Wahlrecht für Deutsche in Polen, 1999, S. 106 f.; Schild, Das Wahlrecht der Auslandsdeutschen zum Deutschen Bundestag und die Einteilung der Wahlkreise, NJW 1985, S. 3056[↩]

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