Widerspruch gegen den Widerspruchsbescheid

Ein Widerspruch gegen den Widerspruchsbescheid – oder auch nur die darin getroffene Kostenentscheidung – ist nicht statthaft.

Widerspruch gegen den Widerspruchsbescheid

Gemäß § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO muss die Anfechtungsklage innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids erhoben werden. Gemäß Absatz 2 der Vorschrift gilt für die Verpflichtungsklage Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist. Ohne rechtzeitige Klageerhebung wird der Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, nach Ablauf der Klagefrist unanfechtbar. Eine verspätet erhobene Klage ist unzulässig.

Der zweite Widerspruch – gegen den Widerspruchsbescheid – war unstatthaft, so dass er den Eintritt der Bestandskraft des Ausgangsbescheids in der Gestalt des Widerspruchsbescheids nicht zu verhindern vermochte. Einen Widerspruch gegen den Widerspruchsbescheid oder auch nur die darin getroffene Kostenentscheidung sieht die Verwaltungsgerichtsordnung nicht vor.

Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO sind vor Erhebung der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Damit verfolgt der Gesetzgeber mehrere Zwecke: Zum einen soll das Vorverfahren eine Selbstkontrolle der Verwaltung durch die Widerspruchsbehörde ermöglichen. Zum anderen soll es einen effektiven individuellen Rechtsschutz gewährleisten, indem es für den Rechtsuchenden eine der gerichtlichen Kontrolle vorgelagerte und gegebenenfalls erweiterte Rechtsschutzmöglichkeit eröffnet. Das zeigt sich insbesondere im Rahmen der Überprüfung von Ermessensentscheidungen, bei denen die Widerspruchsbehörde grundsätzlich auch die Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts beurteilt. Schließlich soll das Vorverfahren die Gerichte entlasten und auf diese Weise gerichtliche Ressourcen schonen („Filterwirkung“). Diese dreifache normative Zwecksetzung des Widerspruchsverfahrens ist allgemein anerkannt1. Da das Vorverfahren weder allein öffentlichen Interessen noch allein denen des Betroffenen dient, steht die Durchführung mit Blick auf die Zulässigkeit einer beabsichtigten Klage nicht zur Disposition der Beteiligten2.

Wegen der Funktionentrias sowie aus Gründen der Rechtssicherheit gilt der Grundsatz mangelnder Disponibilität der Beteiligten im Hinblick sowohl auf einen Verzicht als auch eine Wiederholung des Vorverfahrens. Zwar regelt § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO nur, dass es einer Nachprüfung in einem Vorverfahren nicht bedarf, wenn der Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer enthält; dazu zählt auch eine dem Widerspruchsführer nachteilige Kostenentscheidung3. Wollte man aus dieser Formulierung des Gesetzes den Schluss ziehen, der Betroffene könne erneut Widerspruch erheben, bestünde insbesondere in mehrpoligen Rechtsverhältnissen mit Drittbetroffenen die Gefahr einer „Endlosschleife“ sich wiederholender Widerspruchsverfahren. Mit dem Erlass des Abhilfe- oder Widerspruchsbescheids ist das Verwaltungsverfahren jedoch abgeschlossen, und die oben genannten Funktionen des Vorverfahrens sind erfüllt4. Wenn der Gesetzgeber nicht selbst explizit Wahlmöglichkeiten eröffnet (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. Art. 15 Abs. 1 BayAGVwGO), streitet zudem das Gebot der Rechtssicherheit für eine Auslegung des Prozessrechts, die zu klaren und eindeutigen Regelungen über den statthaften Rechtsbehelf führt.

Darüber hinaus schließt die Systematik der Verwaltungsgerichtsordnung, wie sie sich aus der Zusammenschau der mit § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO korrespondierenden Vorschriften ergibt, die Statthaftigkeit eines Widerspruchs gegen einen Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid, auch wenn er erstmalig eine Beschwer enthält, generell aus5. Gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist Gegenstand der Anfechtungsklage der Abhilfe- oder der Widerspruchsbescheid, wenn dieser erstmalig eine Beschwer enthält. § 79 Abs. 2 VwGO ergänzt diese Regelung dahingehend, dass der Widerspruchsbescheid auch dann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein kann, wenn und soweit er gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält. Durch diese Bestimmungen soll vermieden werden, dass Streitigkeiten über Mängel des Widerspruchsverfahrens oder -bescheids zu weiteren Widerspruchsverfahren führen; dies würde den Fortgang der Hauptsache in Richtung auf eine endgültige Entscheidung hemmen6. § 74 Abs. 1 und 2 VwGO, wonach die Klage innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids – bzw. wenn ein Widerspruchsbescheid nach § 68 VwGO nicht erforderlich ist: des Ausgangsbescheids – erhoben werden muss, macht deutlich, dass der Betroffene in diesen Fällen keine Wahl zwischen der Erhebung eines (erneuten) Widerspruchs oder einer Klage hat. Erhebt er nicht fristgerecht Klage, erwächst der Ausgangsbescheid in der Gestalt, die er durch den Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid erhalten hat, in Bestandskraft7.

Für den Fall der isolierten Anfechtung der Kostenentscheidung des Abhilfe- oder Widerspruchsbescheids gilt nichts anderes8. Den oben genannten Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung lässt sich eine solche Differenzierung nicht entnehmen. Zudem wäre bei der Bestimmung des statthaften Rechtsbehelfs eine Auslegung der prozessrechtlichen Vorschriften, die danach unterscheidet, ob der Widerspruchsbescheid insgesamt oder nur dessen Kostengrundentscheidung angegriffen wird, mit dem Postulat der Rechtsmittelklarheit nicht vereinbar. Denn dieses rechtsstaatliche Erfordernis verlangt, dass die Voraussetzungen der Zulässigkeit von Rechtsbehelfen in der geschriebenen Rechtsordnung geregelt und in ihren Voraussetzungen für den Bürger hinreichend bestimmt und erkennbar sind9.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. August 2014 – 1 C 2.2014 –

  1. vgl. nur BVerwG, Urteile vom 12.11.1976 – 4 C 34.75, BVerwGE 51, 310, 314 = Buchholz 406.11 § 36 BBauG Nr. 21 S. 8, 11 f.; und vom 15.09.2010 – 8 C 21.09, BVerwGE 138, 1 = Buchholz 310 § 68 VwGO Nr. 48, jeweils Rn. 30 m.w.N.; Dolde/Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Bd. 1, Stand April 2013, Vorb. § 68 Rn. 1; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl.2014, § 68 Rn. 2; Ulrich Meier, Die Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens, 1992, S. 8 ff.; enger aus kompetenzrechtlichen Gründen: Oerder, Das Widerspruchsverfahren der Verwaltungsgerichtsordnung, 1989, S. 52 ff.[]
  2. BVerwG, Urteil vom 13.01.1983 – 5 C 114.81, BVerwGE 66, 342, 345 = Buchholz 436.0 § 2 BSHG Nr. 7 S. 2, 4 f.; Hofmann, Das Widerspruchsverfahren als Sachentscheidungsvoraussetzung und als Verwaltungsverfahren, in: System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, FS Menger, 1985, S. 605, 615 f.[]
  3. BT-Drs. 13/5098 S. 23; ebenso Kastner, in: Fehling/Kastner/Störmer, Hk-VerwR, 3. Aufl.2013, § 68 VwGO Rn. 41; Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 68 Rn. 146[]
  4. BVerwG, Urteil vom 29.06.2006 – 7 C 14.05, Buchholz 310 § 162 VwGO Nr. 42 = NVwZ 2006, 1294[]
  5. BVerwG, Urteil vom 19.02.2009 – 2 C 56.07, Buchholz 310 § 68 VwGO Nr. 47 S. 4 Rn. 11: „… findet kein weiteres Widerspruchsverfahren statt …“; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v.Albedyll, VwGO, 5. Aufl.2011, § 68 Rn. 18; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl.2013, § 68 Rn. 16; Kastner a.a.O. § 68 VwGO Rn. 39; Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 12. Aufl.2010, § 31 Rn.20; Ulrich Meier a.a.O. S. 42 f. und S. 61; Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, 3. Aufl.1993, S. 251; Schmitt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozessrecht, 15. Aufl.2000, Rn. 178; a.A. Redeker/v.Oertzen, VwGO, 15. Aufl.2010, § 68 Rn. 9a; Geis a.a.O. § 68 Rn. 137 zu § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO[]
  6. BVerwG, Urteil vom 24.10.1973 – 6 C 139.73, BVerwGE 44, 124, 126 = Buchholz 448.0 § 26 WPflG Nr. 7 S. 13, 14[]
  7. BVerwG, Urteil vom 28.11.2001 – 8 C 26.01, Buchholz 428 § 36 VermG Nr. 8 S. 6, 7[]
  8. Dolde/Porsch a.a.O. § 68 Rn. 26; Weides a.a.O. S. 317; Pietzner, BayVBl.1979, 107, 113 f.; offen gelassen im Urteil vom 14.01.1983 – 8 C 80.80, Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 12 S. 12, 14 = NVwZ 1983, 544; offen auch Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl.2014, § 73 Rn.19; a.A. demgegenüber Ulrich Meier a.a.O. S. 65 f.[]
  9. BVerfG, Beschluss [Plenum] vom 30.04.2003 – 1 PBvU 1/02, BVerfGE 107, 395, 416 f.[]

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