Wider­spruch gegen den Wider­spruchs­be­scheid

Ein Wider­spruch gegen den Wider­spruchs­be­scheid – oder auch nur die dar­in getrof­fe­ne Kos­ten­ent­schei­dung – ist nicht statt­haft.

Wider­spruch gegen den Wider­spruchs­be­scheid

Gemäß § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO muss die Anfech­tungs­kla­ge inner­halb eines Monats nach Zustel­lung des Wider­spruchs­be­scheids erho­ben wer­den. Gemäß Absatz 2 der Vor­schrift gilt für die Ver­pflich­tungs­kla­ge Absatz 1 ent­spre­chend, wenn der Antrag auf Vor­nah­me des Ver­wal­tungs­akts abge­lehnt wor­den ist. Ohne recht­zei­ti­ge Kla­ge­er­he­bung wird der Bescheid in der Gestalt, die er durch den Wider­spruchs­be­scheid gefun­den hat, nach Ablauf der Kla­ge­frist unan­fecht­bar. Eine ver­spä­tet erho­be­ne Kla­ge ist unzu­läs­sig.

Der zwei­te Wider­spruch – gegen den Wider­spruchs­be­scheid – war unstatt­haft, so dass er den Ein­tritt der Bestands­kraft des Aus­gangs­be­scheids in der Gestalt des Wider­spruchs­be­scheids nicht zu ver­hin­dern ver­moch­te. Einen Wider­spruch gegen den Wider­spruchs­be­scheid oder auch nur die dar­in getrof­fe­ne Kos­ten­ent­schei­dung sieht die Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung nicht vor.

Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO sind vor Erhe­bung der Anfech­tungs- oder Ver­pflich­tungs­kla­ge Recht­mä­ßig­keit und Zweck­mä­ßig­keit des Ver­wal­tungs­akts in einem Vor­ver­fah­ren nach­zu­prü­fen. Damit ver­folgt der Gesetz­ge­ber meh­re­re Zwe­cke: Zum einen soll das Vor­ver­fah­ren eine Selbst­kon­trol­le der Ver­wal­tung durch die Wider­spruchs­be­hör­de ermög­li­chen. Zum ande­ren soll es einen effek­ti­ven indi­vi­du­el­len Rechts­schutz gewähr­leis­ten, indem es für den Recht­su­chen­den eine der gericht­li­chen Kon­trol­le vor­ge­la­ger­te und gege­be­nen­falls erwei­ter­te Rechts­schutz­mög­lich­keit eröff­net. Das zeigt sich ins­be­son­de­re im Rah­men der Über­prü­fung von Ermes­sens­ent­schei­dun­gen, bei denen die Wider­spruchs­be­hör­de grund­sätz­lich auch die Zweck­mä­ßig­keit des Ver­wal­tungs­akts beur­teilt. Schließ­lich soll das Vor­ver­fah­ren die Gerich­te ent­las­ten und auf die­se Wei­se gericht­li­che Res­sour­cen scho­nen („Fil­ter­wir­kung”). Die­se drei­fa­che nor­ma­ti­ve Zweck­set­zung des Wider­spruchs­ver­fah­rens ist all­ge­mein aner­kannt1. Da das Vor­ver­fah­ren weder allein öffent­li­chen Inter­es­sen noch allein denen des Betrof­fe­nen dient, steht die Durch­füh­rung mit Blick auf die Zuläs­sig­keit einer beab­sich­tig­ten Kla­ge nicht zur Dis­po­si­ti­on der Betei­lig­ten2.

Wegen der Funk­tio­nen­tri­as sowie aus Grün­den der Rechts­si­cher­heit gilt der Grund­satz man­geln­der Dis­po­ni­bi­li­tät der Betei­lig­ten im Hin­blick sowohl auf einen Ver­zicht als auch eine Wie­der­ho­lung des Vor­ver­fah­rens. Zwar regelt § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO nur, dass es einer Nach­prü­fung in einem Vor­ver­fah­ren nicht bedarf, wenn der Abhil­fe- oder Wider­spruchs­be­scheid erst­ma­lig eine Beschwer ent­hält; dazu zählt auch eine dem Wider­spruchs­füh­rer nach­tei­li­ge Kos­ten­ent­schei­dung3. Woll­te man aus die­ser For­mu­lie­rung des Geset­zes den Schluss zie­hen, der Betrof­fe­ne kön­ne erneut Wider­spruch erhe­ben, bestün­de ins­be­son­de­re in mehr­po­li­gen Rechts­ver­hält­nis­sen mit Dritt­be­trof­fe­nen die Gefahr einer „End­los­schlei­fe” sich wie­der­ho­len­der Wider­spruchs­ver­fah­ren. Mit dem Erlass des Abhil­fe- oder Wider­spruchs­be­scheids ist das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren jedoch abge­schlos­sen, und die oben genann­ten Funk­tio­nen des Vor­ver­fah­rens sind erfüllt4. Wenn der Gesetz­ge­ber nicht selbst expli­zit Wahl­mög­lich­kei­ten eröff­net (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. Art. 15 Abs. 1 BayAGVw­GO), strei­tet zudem das Gebot der Rechts­si­cher­heit für eine Aus­le­gung des Pro­zess­rechts, die zu kla­ren und ein­deu­ti­gen Rege­lun­gen über den statt­haf­ten Rechts­be­helf führt.

Dar­über hin­aus schließt die Sys­te­ma­tik der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung, wie sie sich aus der Zusam­men­schau der mit § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO kor­re­spon­die­ren­den Vor­schrif­ten ergibt, die Statt­haf­tig­keit eines Wider­spruchs gegen einen Abhil­fe- oder Wider­spruchs­be­scheid, auch wenn er erst­ma­lig eine Beschwer ent­hält, gene­rell aus5. Gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist Gegen­stand der Anfech­tungs­kla­ge der Abhil­fe- oder der Wider­spruchs­be­scheid, wenn die­ser erst­ma­lig eine Beschwer ent­hält. § 79 Abs. 2 VwGO ergänzt die­se Rege­lung dahin­ge­hend, dass der Wider­spruchs­be­scheid auch dann allei­ni­ger Gegen­stand der Anfech­tungs­kla­ge sein kann, wenn und soweit er gegen­über dem ursprüng­li­chen Ver­wal­tungs­akt eine zusätz­li­che selb­stän­di­ge Beschwer ent­hält. Durch die­se Bestim­mun­gen soll ver­mie­den wer­den, dass Strei­tig­kei­ten über Män­gel des Wider­spruchs­ver­fah­rens oder ‑bescheids zu wei­te­ren Wider­spruchs­ver­fah­ren füh­ren; dies wür­de den Fort­gang der Haupt­sa­che in Rich­tung auf eine end­gül­ti­ge Ent­schei­dung hem­men6. § 74 Abs. 1 und 2 VwGO, wonach die Kla­ge inner­halb eines Monats nach Zustel­lung des Wider­spruchs­be­scheids – bzw. wenn ein Wider­spruchs­be­scheid nach § 68 VwGO nicht erfor­der­lich ist: des Aus­gangs­be­scheids – erho­ben wer­den muss, macht deut­lich, dass der Betrof­fe­ne in die­sen Fäl­len kei­ne Wahl zwi­schen der Erhe­bung eines (erneu­ten) Wider­spruchs oder einer Kla­ge hat. Erhebt er nicht frist­ge­recht Kla­ge, erwächst der Aus­gangs­be­scheid in der Gestalt, die er durch den Abhil­fe- oder Wider­spruchs­be­scheid erhal­ten hat, in Bestands­kraft7.

Für den Fall der iso­lier­ten Anfech­tung der Kos­ten­ent­schei­dung des Abhil­fe- oder Wider­spruchs­be­scheids gilt nichts ande­res8. Den oben genann­ten Vor­schrif­ten der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung lässt sich eine sol­che Dif­fe­ren­zie­rung nicht ent­neh­men. Zudem wäre bei der Bestim­mung des statt­haf­ten Rechts­be­helfs eine Aus­le­gung der pro­zess­recht­li­chen Vor­schrif­ten, die danach unter­schei­det, ob der Wider­spruchs­be­scheid ins­ge­samt oder nur des­sen Kos­ten­grund­ent­schei­dung ange­grif­fen wird, mit dem Pos­tu­lat der Rechts­mit­tel­klar­heit nicht ver­ein­bar. Denn die­ses rechts­staat­li­che Erfor­der­nis ver­langt, dass die Vor­aus­set­zun­gen der Zuläs­sig­keit von Rechts­be­hel­fen in der geschrie­be­nen Rechts­ord­nung gere­gelt und in ihren Vor­aus­set­zun­gen für den Bür­ger hin­rei­chend bestimmt und erkenn­bar sind9.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 12. August 2014 – 1 C 2.2014 -

  1. vgl. nur BVerwG, Urtei­le vom 12.11.1976 – 4 C 34.75, BVerw­GE 51, 310, 314 = Buch­holz 406.11 § 36 BBauG Nr. 21 S. 8, 11 f.; und vom 15.09.2010 – 8 C 21.09, BVerw­GE 138, 1 = Buch­holz 310 § 68 VwGO Nr. 48, jeweils Rn. 30 m.w.N.; Dolde/​Porsch, in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, Bd. 1, Stand April 2013, Vorb. § 68 Rn. 1; Ren­nert, in: Eyer­mann, VwGO, 14. Aufl.2014, § 68 Rn. 2; Ulrich Mei­er, Die Ent­behr­lich­keit des Wider­spruchs­ver­fah­rens, 1992, S. 8 ff.; enger aus kom­pe­tenz­recht­li­chen Grün­den: Oer­der, Das Wider­spruchs­ver­fah­ren der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung, 1989, S. 52 ff.
  2. BVerwG, Urteil vom 13.01.1983 – 5 C 114.81, BVerw­GE 66, 342, 345 = Buch­holz 436.0 § 2 BSHG Nr. 7 S. 2, 4 f.; Hof­mann, Das Wider­spruchs­ver­fah­ren als Sach­ent­schei­dungs­vor­aus­set­zung und als Ver­wal­tungs­ver­fah­ren, in: Sys­tem des ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Rechts­schut­zes, FS Men­ger, 1985, S. 605, 615 f.
  3. BT-Drs. 13/​5098 S. 23; eben­so Kast­ner, in: Fehling/​Kastner/​Störmer, Hk-Ver­wR, 3. Aufl.2013, § 68 VwGO Rn. 41; Geis, in: Sodan/​Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 68 Rn. 146
  4. BVerwG, Urteil vom 29.06.2006 – 7 C 14.05, Buch­holz 310 § 162 VwGO Nr. 42 = NVwZ 2006, 1294
  5. BVerwG, Urteil vom 19.02.2009 – 2 C 56.07, Buch­holz 310 § 68 VwGO Nr. 47 S. 4 Rn. 11: „… fin­det kein wei­te­res Wider­spruchs­ver­fah­ren statt …”; Fun­ke-Kai­ser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v.Albedyll, VwGO, 5. Aufl.2011, § 68 Rn. 18; Kopp/​Schenke, VwGO, 19. Aufl.2013, § 68 Rn. 16; Kast­ner a.a.O. § 68 VwGO Rn. 39; Pietzner/​Ronellenfitsch, Das Asses­sor­ex­amen im Öffent­li­chen Recht, 12. Aufl.2010, § 31 Rn.20; Ulrich Mei­er a.a.O. S. 42 f. und S. 61; Wei­des, Ver­wal­tungs­ver­fah­ren und Wider­spruchs­ver­fah­ren, 3. Aufl.1993, S. 251; Schmitt Glaeser/​Horn, Ver­wal­tungs­pro­zess­recht, 15. Aufl.2000, Rn. 178; a.A. Redeker/v.Oertzen, VwGO, 15. Aufl.2010, § 68 Rn. 9a; Geis a.a.O. § 68 Rn. 137 zu § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
  6. BVerwG, Urteil vom 24.10.1973 – 6 C 139.73, BVerw­GE 44, 124, 126 = Buch­holz 448.0 § 26 WPflG Nr. 7 S. 13, 14
  7. BVerwG, Urteil vom 28.11.2001 – 8 C 26.01, Buch­holz 428 § 36 VermG Nr. 8 S. 6, 7
  8. Dolde/​Porsch a.a.O. § 68 Rn. 26; Wei­des a.a.O. S. 317; Pietz­ner, BayVBl.1979, 107, 113 f.; offen gelas­sen im Urteil vom 14.01.1983 – 8 C 80.80, Buch­holz 316 § 80 VwVfG Nr. 12 S. 12, 14 = NVwZ 1983, 544; offen auch Kopp/​Schenke, VwGO, 20. Aufl.2014, § 73 Rn.19; a.A. dem­ge­gen­über Ulrich Mei­er a.a.O. S. 65 f.
  9. BVerfG, Beschluss [Ple­num] vom 30.04.2003 – 1 PBvU 1/​02, BVerfGE 107, 395, 416 f.