Ausweisungen assoziationsrechtlich begünstigter türkischer Staatsangehöriger sind bei Fehlen eines Rechtsbehelfsverfahrens, das auch eine Überprüfung der Zweckmäßigkeit der Ausweisung ermöglicht, nach dem Außerkrafttreten der Richtlinie 64/221/EWG mit Wirkung vom 30.04.2006 von nicht vornherein unheilbar rechtswidrig1.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 10.07.20122 entschieden, dass Art. 9 der Richtlinie 64/221/EWG und die darin vorgesehene Einschaltung einer unabhängigen Stelle im Ausweisungsverfahren nicht für Ausweisungsverfügungen gilt, die nach Aufhebung der Richtlinie 64/221/EWG zum 30.04.2006 erlassen wurden. Das gilt auch für die hier angegriffene Ausweisung, die mit Bescheid vom 04.11.2008 verfügt wurde. Der Senat hat dies zum einen damit begründet, dass die Vorschrift durch Art. 38 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG mit Wirkung zum 30.04.2006 aufgehoben worden ist. Weiter hat er darauf abgestellt, dass als unionsrechtlicher Bezugsrahmen für die Ausweisung assoziationsrechtlich begünstigter türkischer Staatsangehöriger nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union nunmehr Art. 12 der Richtlinie 2003/109/EG betreffend die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen heranzuziehen ist3. Das Bundesvewaltungsgericht hat aber auch für den Fall, dass die für Unionsbürger maßgebliche Vorschrift des Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG auf die Ausweisung assoziationsrechtlich begünstigter türkischer Staatsangehöriger anwendbar wäre, entschieden, dass sich daraus keine Verpflichtung zur Einschaltung einer unabhängigen Stelle im Ausweisungsverfahren ergibt4. Weder in der für langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige vorgesehenen noch in der für Unionsbürger maßgeblichen Regelung ist die Beteiligung einer unabhängigen Stelle vorgeschrieben5.
Nicht gefolgt werden kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts der Auffassung, Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG sehe weiter die Beteiligung einer unabhängigen Stelle vor, was sich zum einen daraus ergebe, dass der Rechtsbehelf nach Art. 31 Abs. 1 ‚gegebenenfalls’ auch bei einer Behörde eingelegt werden könne und sich die Überprüfung im Rechtsbehelfsverfahren gemäß Art. 31 Abs. 3 nicht nur auf Tatsachen, sondern auch auf ‚Umstände’ zu beziehen habe. Denn der Verweis in Art. 31 Abs. 1 auf die Möglichkeit, einen Rechtsbehelf gegebenenfalls bei einer Behörde einzulegen (englische Fassung: ‚where appropriate’), bezieht sich erkennbar auf die Fälle, in denen das nationale Recht das so vorsieht, etwa wenn der gerichtlichen Überprüfung noch ein behördliches Widerspruchsverfahren vorgeschaltet ist. Eine unionsrechtliche Verpflichtung zur Beteiligung einer zweiten Stelle im Verwaltungsverfahren ergibt sich daraus jedoch nicht. Entsprechendes gilt für die in Art. 31 Abs. 3 vorgeschriebene Überprüfung der Tatsachen und Umstände, auf denen die Entscheidung beruht. Aus dem Begriff der ‚Umstände’ (englische Fassung: ‚circumstances’) lässt sich eine Zweckmäßigkeitsprüfung – wie sie in Deutschland einer Behörde vorbehalten wäre – nicht ableiten. Die Formulierung ist vielmehr im Zusammenhang mit Art. 31 Abs. 3 Satz 2 zu sehen, der die Überprüfung der Verhältnismäßigkeit der Entscheidung im Hinblick auf die Erfordernisse gemäß Art. 28 vorschreibt. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung sind alle ‚Umstände’ zu berücksichtigen, die Art. 28 bezeichnet6.
Im Übrigen ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte des Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG, dass die Mitgliedstaaten nicht zur Aufrechterhaltung einer Regelung verpflichtet werden sollten, wonach vor Ausspruch der Ausweisungsentscheidung eine unabhängige Stelle einzuschalten ist. Vielmehr sollte die Aufnahme einer entsprechenden Regelung der Entscheidung des nationalen Gesetzgebers überlassen werden. Die seinerzeit in Art. 29 des Kommissionsentwurfs vom 23.05.2001 enthaltene Regelung zum Rechtsschutz bei Ausweisungsentscheidungen wurde u.a. wie folgt begründet7:
„1. Diese Bestimmungen zielen darauf ab, den Aufenthaltsberechtigten den Zugang zu Rechtsbehelfen und Rechtsmitteln und somit einen lückenlosen Rechtsschutz zu sichern.
2. Ein lückenloser Rechtsschutz schließt nicht aus, dass ein Mitgliedstaat vorsieht, dass ein Rechtsbehelf bei einer Behörde eingelegt werden kann. In diesem Fall müssen die in Artikel 9 der Richtlinie 64/221/EWG genannten Objektivitätsgarantien gegeben sein, insbesondere die vorherige Stellungnahme einer anderen Behörde, als die, die Einreiseverweigerung oder die Ausweisung verfügen soll, sowie Garantie in Bezug auf die Rechte der Verteidigung.“
Die fehlende Verpflichtung zur Normierung eines behördlichen Rechtsbehelfsverfahrens ergibt sich auch aus der Begründung der Kommission zu ihrem geänderten Vorschlag vom 15.04.2003, der die heute in Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie enthaltene Formulierung einführte, dass ein Rechtsbehelf bei einem Gericht und „gegebenenfalls“ bei einer Behörde eingelegt werden kann. Diese lautete8:
„Die Änderung soll klarstellen, dass der Rechtsbehelf stets bei einem Gericht eingelegt werden muss und ein Rechtsbehelf bei einer Behörde nur dann ebenfalls zulässig ist, wenn der Aufnahmemitgliedstaat dies vorsieht (zum Beispiel bevor ein Rechtsbehelf bei einem Gericht eingelegt werden kann).“
Auch die Begründung der Kommission zur heute in Art. 31 Abs. 3 der Richtlinie geregelten Vorschrift über den Inhalt und Umfang der Überprüfung im Rechtsbehelfsverfahren entspricht der oben wiedergegebenen Auslegung des Senats in seinem Urteil vom 13.12.20126, dass darin eine Verhältnismäßigkeitsprüfung im Hinblick auf die Erfordernisse von Art. 28 der Richtlinie geregelt wird, aber keine Zweckmäßigkeitsprüfung, wie sie in Deutschland nur von einer Behörde erfolgen könnte9.
Ergibt sich aber aus Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG nicht das Erfordernis der Einschaltung einer unabhängigen Stelle im Ausweisungsverfahren, kommt es für die Beantwortung der aufgeworfenen Grundsatzfrage nicht darauf an, ob für die verfahrensmäßigen Anforderungen an die Ausweisung assoziationsrechtlich begünstigter türkischer Staatsangehöriger Art. 12 der Richtlinie 2003/109/EG oder Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG Anwendung findet. Damit sind auch die Einwände gegen die Auslegung des EuGH-Urteils in der Sache Ziebell durch das Berufungsgericht unerheblich, die sich gegen eine Erstreckung der dort getroffenen Aussagen zur Anwendbarkeit von Art. 12 der Richtlinie 2003/109/EG auf die verfahrensrechtlichen Regelungen bei Ausweisungen und damit die Nichtanwendbarkeit von Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG wenden.
Das früher in Art. 9 der Richtlinie 64/221/EWG geregelte Erfordernis der Einschaltung einer unabhängigen Stelle bei Ausweisungen gilt auch nicht als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Europarechts, der aus dem im EGV bzw. AEUV verankerten Grundsatz der Arbeitnehmerfreizügigkeit abzuleiten wäre, für Unionsbürger wie Berechtigte nach dem ARB 1/80 fort. Vielmehr hat der Richtliniengeber die Verfahrenssicherungen bei Ausweisungen ohne vertragsrechtliche Bindung an das Modell der Art. 8 und 9 der Richtlinie 64/221/EWG neu geregelt und durfte dies auch tun. Im Rahmen seines gemeinschaftsrechtlichen Regelungsspielraums hat er in Art. 31 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38/EG den Wegfall der Beteiligung einer unabhängigen Stelle im Verwaltungsverfahren, wie sie noch in Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 64/221/EWG vorgeschrieben war, durch einen erhöhten Rechtsschutz im gerichtlichen Verfahren ausgeglichen – worauf das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Urteil vom 13.12.201210 hingewiesen hat. Die Frage eines solchen Ausgleichs ist mit Blick auf die Rechtslage in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu betrachten und nicht isoliert für einen einzelnen Staat wie Deutschland. In vielen europäischen Staaten unterlagen ausländerbehördliche Entscheidungen bis zum Inkrafttreten von Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG aber keiner vollständigen gerichtlichen Kontrolle in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht.
Aus dem von der Beschwerde zur Stützung ihrer Rechtsauffassung herangezogenen Urteil des Gerichtshofs vom 02.06.2005 in der Sache Dörr/Ünal11 ergibt sich nur, dass die Rechtsschutzgarantien der Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221/EWG in dem Umfang, in dem sie für freizügigkeitsberechtigte EU-Bürger und deren Familienangehörige gelten, auch auf Berechtigte nach Art. 6 und 7 ARB 1/80 zu übertragen sind. Nachdem an die Stelle der bisherigen Regelungen zum Rechtsschutz neue getreten sind, gelten die Grundsätze des Gerichtshofs zur Übertragbarkeit für diese, führen aber nicht zur Aufrechterhaltung der alten, außer Kraft gesetzten Vorschriften.
In der Rechtsprechung des Senats ist mittlerweile auch geklärt, dass eine Aufrechterhaltung der früher in Art. 9 der Richtlinie 64/221/EWG getroffenen Regelung nur für Berechtigte nach dem ARB 1/80 – wie sie vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 24.10.201112 erörtert worden ist – gegen das Besserstellungsverbot des Art. 59 des Zusatzprotokolls zum Abkommen vom 12.09.1963 zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei für die Übergangsphase der Assoziation13 – ZP – verstoßen würde. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies wie folgt begründet14:
Da Ausgangspunkt der Betrachtung des Gerichtshofs die Verfahrensgarantien sind, die den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten durch das Gemeinschaftsrecht gewährleistet werden, erweist sich seine Rechtsprechung zur Übertragung auf assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige schon im Ansatz offen für Fälle von Rechtsänderungen, die die Stellung der Unionsbürger betreffen. Für diese gewährleistet Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG gegen Entscheidungen, die aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung getroffen werden, einen Rechtsbehelf bei einem Gericht und gegebenenfalls bei einer Behörde. Im Rechtsbehelfsverfahren sind nach Art. 31 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2004/38/EG die Rechtmäßigkeit der Entscheidung sowie die Tatsachen und die Umstände zu überprüfen, auf denen die Entscheidung beruht. Nach Satz 2 gewährleistet das Rechtsbehelfsverfahren, dass die Entscheidung insbesondere im Hinblick auf die Erfordernisse gemäß Art. 28 der Richtlinie 2004/38/EG nicht unverhältnismäßig ist. Demzufolge gebietet Unionsrecht bei Ausweisungen von Unionsbürgern keine behördliche Kontrolle mehr nach dem ‚Vier-Augen-Prinzip’. Dann können assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige nach der dynamisch angelegten Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Übertragung von Rechten auf diese Gruppe keine bessere verfahrensrechtliche Rechtsstellung beanspruchen.
Demgegenüber beruft sich der Kläger auf die Stillhalteklauseln in Art. 13 ARB 1/80 und Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls zum Abkommen vom 12.09.1963 zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei für die Übergangsphase der Assoziation13 – ZP. Gemäß Art. 13 ARB 1/80 dürfen die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen. Gemäß Art. 41 Abs. 1 ZP werden die Vertragsparteien untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen. Aus diesen Stand-Still-Klauseln ergibt sich nach Auffassung des Klägers, dass Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 64/221/EWG bei der Ausweisung assoziationsberechtigter türkischer Staatsangehöriger weiterhin anzuwenden sei. Dem folgt das Bundesverwaltungsgericht nicht.
Gegen diese Auffassung spricht bereits, dass Art. 13 ARB 1/80 seinem Wortlaut nach nur die Mitgliedstaaten, nicht aber die Europäische Union verpflichtet. Art. 41 Abs. 1 ZP betrifft sachlich nur Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs, nicht aber die der Arbeitnehmerfreizügigkeit zuzurechnende aufenthaltsrechtliche Stellung aus Art. 7 ARB 1/80. Des Weiteren erscheint fraglich, ob die auf den Zugang zum Arbeits- bzw. Binnenmarkt zugeschnittenen Stand-Still-Klauseln überhaupt Verfahrensregelungen bei der Aufenthaltsbeendigung erfassen15 und ob die Aufhebung des ‚Vier-Augen-Prinzips’ mit Blick auf die gerichtliche Überprüfbarkeit nach Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109/EG eine merkliche Verschlechterung der Rechtsposition darstellt. Das kann aber dahinstehen, da die weitere Anwendung des Art. 9 der Richtlinie 64/221/EWG auf assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige selbst bei Annahme einer rechtserheblichen Verschlechterung gegen Art. 59 ZP verstoßen würde. Nach dieser Vorschrift darf der Türkei in den von diesem Protokoll erfassten Bereichen keine günstigere Behandlung gewährt werden als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander aufgrund des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft einräumen. Das wäre aber bei weiterer Anwendung des ‚Vier-Augen-Prinzips’ im Vergleich zu den Verfahrensrechten von Unionsbürgern aus Art. 31 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2004/38/EG – wie oben dargelegt – der Fall.“
Einer Klärung durch den Gerichtshof der Europäischen Union bedarf es insoweit nicht. Es ist im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs offenkundig („acte clair“), dass zur Rechtfertigung einer verfahrensrechtlichen Besserstellung von Berechtigten nach dem ARB 1/80 nicht auf den weitergehenden materiellrechtlichen Ausweisungsschutz von Unionsbürgern nach der Richtlinie 2004/38/EG abgestellt werden kann. Denn dieser erhöhte Schutz beruht auf der besonderen Rechtsstellung der Unionsbürger, mit der die Berechtigten nach dem ARB 1/80 keine Gleichstellung verlangen können16. Das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften vom 18.07.2007 in der Sache Derin17 trifft für den Vergleich mit der Rechtsstellung von Unionsbürgern keine Aussage, da es zur Auslegung von Art. 59 ZP lediglich die Vor- und Nachteile der Rechtsstellung von Arbeitnehmern aus den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft mit der von Berechtigten nach ARB 1/80 vergleicht, ohne auf die besondere Rechtsstellung von Unionsbürgern einzugehen. Jedenfalls in dem Umfang, in dem sich die Vertragsparteien EWG und Türkei in Art. 59 ZP völkerrechtlich zur Beachtung des Besserstellungsverbots verpflichtet haben, durfte die Union den Wegfall einer Regelung zum außergerichtlichen Rechtsschutz, der für die Angehörigen ihrer Mitgliedstaaten geschaffen worden war, auch mit Wirkung für die Berechtigten nach dem ARB 1/80 entfallen lassen.
Der Rechtsauffassung der Kommission in ihrer Stellungnahme vom 15.12.2006 in der Rechtssache Polat18, auf die sich das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 24.10.201119 bezogen hat, dass die Aufhebung der Richtlinie 64/221/EWG durch die Unionsbürgerrichtlinie auf die Auslegung des Assoziationsabkommens und die auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsakte keinen Einfluss habe, ist der Gerichtshof nicht gefolgt. Vielmehr hat er für Regelungen zum Ausweisungsschutz, bei denen die für Unionsbürger geltenden Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG im Hinblick auf ihren Gegenstand und Zweck nicht auf Berechtigte nach dem Assoziationsrecht EWG – Türkei übertragbar sind, Art. 12 der Richtlinie 2003/109/EG als neuen unionsrechtlichen Bezugsrahmen bestimmt, nicht aber die außer Kraft getretenen Bestimmungen der Richtlinie 64/221/EWG zugunsten der assoziationsrechtlich Begünstigten für weiterhin anwendbar angesehen20.
- BVerwG, Urteile vom 10.07.2012 – 1 C 19.11, BVerwGE 143, 277 Rn. 22 – 25; vom 13.12.2012 – 1 C 20.11; und vom 15.01.2013 – 1 C 10.12[↩]
- BVerwG, Urteil vom 10.07.2012, a.a.O. Rn. 22[↩]
- vgl. EuGH, Urteil vom 08.12.2011 – C-371/08, Ziebell, NVwZ 2012, 422 Rn. 79[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 a.a.O. Rn. 29 f.[↩]
- so erneut Urteil vom 15.01.2013 a.a.O. Rn. 23[↩]
- BVerwG, Urteil vom 13.12.2012, a.a.O., Rn. 30[↩][↩]
- KOM(2001) 257 endgültig S. 23 f.[↩]
- KOM(2003) 199 endgültig, S. 10 zum damaligen Art. 29 Abs. 1[↩]
- vgl. KOM(2003) 199 endgültig, S. 10 zum damaligen Art. 29 Abs. 4[↩]
- BVerwG, Urteil vom 13.12.20012, a.a.O., Rn. 29[↩]
- EuGH, Urteil vom 02.06.2005 – C-136/03, Slg. 2005, I-4759 Rn. 61 – 69[↩]
- BVerfG, Beschluss vom 24.10.2011 – 2 BvR 1969/09, NVwZ 2012, 426, 429[↩]
- BGBl 1972 II S. 385[↩][↩]
- BVerwG, Urteil vom 10.07.2012 – 1 C 19.11, BVerwGE 143, 277 Rn. 23 f.[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.2009 – 1 C 6.08, BVerwGE 134, 27 Rn.20 zu den gesetzlichen Erlöschenstatbeständen für Aufenthaltstitel[↩]
- vgl. EuGH, Urteil vom 08.12.2011 – C-371/08, Ziebell, NVwZ 2012, 422 Rn. 68 – 74[↩]
- EuGH, Urteil vom 18.07.2007 – C-325/05, Slg. 2007, I-6495 Rn. 68 f.[↩]
- EuGH – C-349/06[↩]
- BVerfG, Beschluss vom 24.10.2011, a.a.O. S. 429[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 08.12.2011 a.a.O. Rn. 74 – 79[↩]
