Wie­der­nutz­bar­ma­chung von Flä­chen – als Maß­nah­me der Innenentwicklung

Die Wie­der­nutz­bar­ma­chung einer Flä­che als Maß­nah­me der Innen­ent­wick­lung nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Bau­GB ist erst aus­ge­schlos­sen, wenn eine ehe­mals dem Sied­lungs­be­reich ange­hö­ren­de, bau­lich in Anspruch genom­me­ne Flä­che die­se Zuge­hö­rig­keit wie­der ver­lo­ren hat. Ob eine tat­säch­lich vor­be­las­te­te Brach­flä­che wei­ter­hin dem Sied­lungs­be­reich ange­hört, bestimmt die Verkehrsauffassung.

Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Bau­GB kann ein Bebau­ungs­plan für die Wie­der­nutz­bar­ma­chung von Flä­chen, die Nach­ver­dich­tung oder ande­re Maß­nah­men der Innen­ent­wick­lung (Bebau­ungs­plan der Innen­ent­wick­lung) im beschleu­nig­ten Ver­fah­ren auf­ge­stellt wer­den. Dies gilt ent­spre­chend für die Ände­rung und Ergän­zung eines Bebau­ungs­plans (§ 13a Abs. 4 Bau­GB). 

Das Tat­be­stands­merk­mal der Innen­ent­wick­lung ist der Ober­be­griff. Es ist Vor­aus­set­zung sowohl für die in § 13a Abs. 1 Satz 1 Bau­GB bei­spiel­haft genann­ten Maß­nah­men der Wie­der­nutz­bar­ma­chung und Nach­ver­dich­tung von Flä­chen als auch für ande­re, nicht kon­kre­ti­sier­te Maß­nah­men ^[1]. Mit die­sem Tat­be­stands­merk­mal beschränkt § 13a Abs. 1 Satz 1 Bau­GB sei­nen räum­li­chen Anwen­dungs­be­reich. Der Gesetz­ge­ber knüpft mit § 13a Abs. 1 Satz 1 Bau­GB an die älte­re Boden­schutz­klau­sel des § 1a Abs. 2 Satz 1 Bau­GB an, wonach mit Grund und Boden spar­sam und scho­nend umge­gan­gen wer­den soll und dabei zur Ver­rin­ge­rung der zusätz­li­chen Inan­spruch­nah­me von Flä­chen für bau­li­che Nut­zun­gen die Mög­lich­kei­ten der Ent­wick­lung der Gemein­de ins­be­son­de­re durch Maß­nah­men der Innen­ent­wick­lung zu nut­zen sowie Boden­ver­sie­ge­lun­gen auf das not­wen­di­ge Maß zu begren­zen sind. Er grenzt Bebau­ungs­plä­ne der Innen­ent­wick­lung von Bebau­ungs­plä­nen ab, die gezielt Flä­chen außer­halb der Orts­la­gen einer Bebau­ung zufüh­ren, und will mit § 13a Abs. 1 Bau­GB Pla­nun­gen för­dern, die der Erhal­tung, Erneue­rung, Fort­ent­wick­lung, Anpas­sung und dem Umbau vor­han­de­ner Orts­tei­le die­nen (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 4 Bau­GB). Als Gebie­te, die für Bebau­ungs­plä­ne der Innen­ent­wick­lung in Betracht kom­men, nennt er bei­spiel­haft die im Zusam­men­hang bebau­ten Orts­tei­le im Sin­ne des § 34 Abs. 1 Bau­GB, inner­halb des Sied­lungs­be­reichs befind­li­che brach­ge­fal­le­ne Flä­chen sowie inner­halb des Sied­lungs­be­reichs befind­li­che Gebie­te mit einem Bebau­ungs­plan, der infol­ge not­wen­di­ger Anpas­sungs­maß­nah­men geän­dert oder durch einen neu­en Bebau­ungs­plan abge­löst wer­den soll ^[2]. Mit dem beschleu­nig­ten Ver­fah­ren und den damit ver­bun­de­nen Ver­fah­rens­er­leich­te­run­gen will der Gesetz­ge­ber einen Anreiz dafür schaf­fen, dass die Gemein­den von einer Neu­in­an­spruch­nah­me von Flä­chen durch Über­pla­nung und Zer­sied­lung des Außen­be­reichs abse­hen und dar­auf ver­zich­ten, den äuße­ren Umgriff vor­han­de­ner Sied­lungs­be­rei­che zu erwei­tern ^[3]. Innen­ent­wick­lung ist daher nur inner­halb des Sied­lungs­be­reichs zuläs­sig; das gilt aus­weis­lich der Geset­zes­be­grün­dung auch für die Ände­rung oder Anpas­sung von Bebau­ungs­plä­nen ^[4]. Dabei rich­tet sich die Abgren­zung von Innen- und Außen­ent­wick­lung grund­sätz­lich nach den tat­säch­li­chen Ver­hält­nis­sen und nicht nach dem pla­nungs­recht­li­chen Sta­tus der Flä­chen ^[5].

Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Bau­GB ist die Wie­der­nutz­bar­ma­chung von Flä­chen eine Maß­nah­me der Innenentwicklung. 

Im vor­lie­gen­den Fall hat das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg ^[6] eine fort­dau­ern­de Zuge­hö­rig­keit der Flä­che zum Sied­lungs­be­reich ver­neint, weil die auf­ste­hen­de Bebau­ung besei­tigt wor­den sei, zumin­dest deut­lich wahr­nehm­ba­re ober­fläch­li­che Res­te einer vor­ma­li­gen Nut­zung fehl­ten und die Ver­kehrs­auf­fas­sung nicht mit einer erneu­ten Bebau­ung gerech­net habe. Mit die­ser Sicht­wei­se über­spannt es die Vor­aus­set­zun­gen für die Wie­der­nutz­bar­ma­chung einer Flä­che. Es hat sich ersicht­lich an den stren­gen Maß­stä­ben ori­en­tiert, die das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nem Urteil vom 04.11.2015 ^[7] zu der Fra­ge auf­ge­stellt hat, ob ein Bebau­ungs­plan der Innen­ent­wick­lung auf – seit jeher unbe­bau­te – Flä­chen des Außen­be­reichs zugrei­fen darf. Die­se Maß­stä­be kön­nen aber nicht ohne Wei­te­res beant­wor­ten, ob eine ein­mal dem Sied­lungs­be­reich zuge­hö­ri­ge Flä­che noch im Sin­ne des § 13a Abs. 1 Satz 1 Bau­GB wie­der­nutz­bar gemacht wer­den kann. 

Der durch § 13a Bau­GB vor­ge­nom­me­nen Abgren­zung zwi­schen Innen- und Außen­ent­wick­lung liegt die gesetz­li­che Wer­tung zu Grun­de, dass Flä­chen inner­halb des Sied­lungs­be­reichs auf­grund der bau­li­chen Inan­spruch­nah­me und der damit ein­her­ge­hen­den Ver­sie­ge­lung boden­recht­lich weni­ger schutz­wür­dig sind als „unbe­rühr­te“ Flä­chen außer­halb des Sied­lungs­be­reichs. So knüp­fen die bei­den in § 13a Abs. 1 Satz 1 Bau­GB aus­drück­lich genann­ten Fäl­le der Innen­ent­wick­lung, die Wie­der­nutz­bar­ma­chung von Flä­chen und die Nach­ver­dich­tung, jeweils an eine bau­li­che Inan­spruch­nah­me an ^[8]. Nach § 1a Abs. 2 Satz 1 Bau­GB sind zur Ver­rin­ge­rung der zusätz­li­chen Inan­spruch­nah­me von Flä­chen für bau­li­che Nut­zun­gen die Mög­lich­kei­ten der Innen­ent­wick­lung zu nut­zen. § 1a Abs. 2 Satz 4 Bau­GB ver­langt vor der Umwand­lung von land­wirt­schaft­lich oder als Wald genutz­ten Flä­chen, dass Ermitt­lun­gen zu den Mög­lich­kei­ten der Innen­ent­wick­lung ange­stellt wer­den, zu denen ins­be­son­de­re Brach­flä­chen zäh­len können. 

Die Wie­der­nutz­bar­ma­chung einer Flä­che als Maß­nah­me der Innen­ent­wick­lung nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Bau­GB ist erst aus­ge­schlos­sen, wenn eine ehe­mals dem Sied­lungs­be­reich ange­hö­ren­de, bau­lich in Anspruch genom­me­ne Flä­che die­se Zuge­hö­rig­keit wie­der ver­lo­ren hat. Hier­zu genügt es nicht, dass die Flä­che von auf­ste­hen­der Bebau­ung beräumt und ober­fläch­lich ent­sie­gelt wird. Solan­ge die Flä­che auf­grund unter­ir­disch ver­blei­ben­der Gebäu­de­res­te, sons­ti­ger Ver­sie­ge­lun­gen oder nach­hal­ti­ger Ver­än­de­run­gen der Boden­struk­tur einer natür­li­chen Vege­ta­ti­ons­ent­wick­lung nicht oder nur sehr ein­ge­schränkt zur Ver­fü­gung steht, wirkt die ehe­ma­li­ge bau­li­che Inan­spruch­nah­me fort. Greift ein Bebau­ungs­plan auf sol­che Flä­chen zu, kann dies dem Anlie­gen des § 13a Bau­GB Rech­nung tra­gen, die geziel­te erst­ma­li­ge Inan­spruch­nah­me von Flä­chen für Sied­lungs­zwe­cke zu ver­rin­gern und Ein­grif­fe in Natur und Land­schaft zu ver­mei­den ^[9]. 

iese Aus­le­gung ist nach Ansicht des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts auch mit Uni­ons­recht ver­ein­bar. Mit § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Bau­GB hat der natio­na­le Gesetz­ge­ber von der zwei­ten Vari­an­te des Art. 3 Abs. 5 Satz 1 der Richt­li­nie 2001/​42/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 27.06.2001 über die Prü­fung der Umwelt­aus­wir­kun­gen bestimm­ter Plä­ne und Pro­gram­me ^[10] Gebrauch gemacht und abs­trakt-gene­rell fest­ge­legt, dass bestimm­te Plä­ne aus­nahms­wei­se im beschleu­nig­ten Ver­fah­ren und damit nach § 13a Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB ohne Umwelt­prü­fung nach § 2 Abs. 4 Bau­GB erlas­sen wer­den kön­nen ^[11]. Eine sol­che abs­trak­te Rege­lung ist zuläs­sig, weil es denk­bar ist, dass eine beson­de­re Art von Plan, die bestimm­te qua­li­ta­ti­ve Vor­aus­set­zun­gen erfüllt, a prio­ri vor­aus­sicht­lich kei­ne erheb­li­chen Umwelt­aus­wir­kun­gen hat, da die Vor­aus­set­zun­gen gewähr­leis­ten, dass ein sol­cher Plan den ein­schlä­gi­gen Kri­te­ri­en des Anhangs II der Richt­li­nie ent­spricht ^[12]. Das trifft im Zusam­men­wir­ken mit den wei­te­ren Vor­ga­ben in § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 4 und 5 Bau­GB ins­be­son­de­re auf sol­che Bebau­ungs­plä­ne zu, die der Wie­der­nutz­bar­ma­chung von Flä­chen die­nen, deren vor­ma­li­ge bau­li­che Inan­spruch­nah­me noch fort­wirkt, und so einen zusätz­li­chen Flä­chen­ver­brauch sowie wei­te­re Ein­grif­fe in Natur und Land­schaft ver­mei­den. Mit die­sem Ziel leis­tet der Bebau­ungs­plan der Innen­ent­wick­lung zugleich einen Bei­trag zur För­de­rung der nach­hal­ti­gen Ent­wick­lung im Sin­ne des Anhangs II Nr. 1 Spie­gel­strich 3 der SUP-Richt­li­nie ^[13]. 

Ob eine tat­säch­lich vor­be­las­te­te Brach­flä­che wei­ter­hin dem Sied­lungs­be­reich ange­hört, bestimmt die Ver­kehrs­auf­fas­sung. Dies erkennt auch die Vor­in­stanz, ihrer tatrich­ter­li­chen Wür­di­gung lie­gen aber feh­ler­haf­te recht­li­che Maß­stä­be zugrunde. 

Die Ver­kehrs­auf­fas­sung, ob eine Flä­che wei­ter­hin dem Sied­lungs­be­reich ange­hört, wird von Pla­nun­gen der Gemein­de beeinflusst. 

Beab­sich­tigt die Gemein­de die Rena­tu­rie­rung von Flä­chen, wird sich recht bald die Ver­kehrs­auf­fas­sung bil­den kön­nen, die Gren­ze des Sied­lungs­be­reichs habe sich zurück­ge­bil­det. Stellt die Gemein­de dage­gen im Zusam­men­hang mit dem Rück­bau von Gebäu­den einen Bebau­ungs­plan für die Wie­der­nut­zung auf, ist dies ein star­kes Indiz, dass sich die Gren­zen des Sied­lungs­be­reichs nicht ver­schie­ben. Die­ses Indiz mag mit der Zeit an Gewicht ver­lie­ren. Das ist aber nicht schon dann der Fall, wenn sich eine kon­kre­te Pla­nung oder ein bestimm­tes städ­te­bau­li­ches Kon­zept nicht umset­zen lässt. 

Anders als das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg annimmt, kann zur Bestim­mung der Ver­kehrs­auf­fas­sung nicht an die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts zum Erhalt des Bebau­ungs­zu­sam­men­hangs im unbe­plan­ten Innen­be­reich nach § 34 Bau­GB ^[14] ange­knüpft wer­den, wonach eine bereits besei­tig­te Bebau­ung bzw. eine ein­ge­stell­te Nut­zung den Cha­rak­ter eines Gebiets fort­wir­kend prä­gen kann, solan­ge mit einer erneu­ten Bebau­ung bzw. der Wie­der­auf­nah­me der Nut­zung gerech­net wer­den kann. Denn die Reich­wei­te des Sied­lungs­be­reichs des § 13a Abs. 1 Satz 1 Bau­GB kann nicht nach den Maß­stä­ben beant­wor­tet wer­den, wel­che die Bebau­bar­keit ein­zel­ner Grund­stü­cke zum Gegen­stand haben. 

Ent­schei­dend ist dem­ge­gen­über, ob sich eine Ver­kehrs­auf­fas­sung dahin­ge­hend gebil­det hat, dass der jewei­li­ge Sied­lungs­be­reich dau­er­haft über­haupt kei­ner Bebau­ung mehr zugäng­lich sein wird. Erst in einem sol­chen Fall ver­liert eine gemeind­li­che Pla­nung ihre indi­zi­el­le Wirkung.

Für die Fra­ge, ob eine Flä­che nach der Ver­kehrs­auf­fas­sung wei­ter­hin dem Sied­lungs­be­reich zuge­hört, kön­nen auch tat­säch­li­che Umstän­de Bedeu­tung erlan­gen. So mag eine dau­er­haf­te, hin­rei­chend wehr­haf­te Ein­zäu­nung für eine Zuge­hö­rig­keit zum Sied­lungs­be­reich spre­chen. Von Bedeu­tung kön­nen auch das äuße­re Erschei­nungs­bild der Flä­chen sowie Art, Dau­er und Inten­si­tät der bis­he­ri­gen Nut­zung sein, sofern die­se Rück­schlüs­se auf den Grad der ver­blie­be­nen bau­li­chen Belas­tung zulas­sen. Dabei wird die Ver­kehrs­auf­fas­sung berück­sich­ti­gen, dass gera­de die Wie­der­nutz­bar­ma­chung indus­tri­ell genutz­ter Flä­chen erheb­li­che Zeit­räu­me in Anspruch neh­men kann.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 27. August 2020 – 4 CN 4.19

1. BVerwG, Urtei­le vom 04.11.2015 – 4 CN 9.14, BVerw­GE 153, 174 Rn. 21; und vom 25.06.2020 – 4 CN 5.18 27; Beschluss vom 20.06.2017 – 4 BN 30.16, Buch­holz 406.11 § 13a Bau­GB Nr. 4 Rn. 4[↩]
2. BT-Drs. 16/​2496 S. 12 zu Nr. 8 und Absatz 1[↩]
3. BVerwG, Urtei­le vom 04.11.2015 – 4 CN 9.14, BVerw­GE 153, 174 Rn. 24; und vom 25.06.2020 – 4 CN 5.18 26[↩]
4. BT-Drs. 16/​2496 S. 12; BVerwG, Urtei­le vom 04.11.2015 – 4 CN 9.14, BVerw­GE 153, 174 Rn. 22 ff.; und vom 25.06.2020 – 4 CN 5.18 28[↩]
5. BVerwG, Urteil vom 25.06.2020 – 4 CN 5.18 24 ff.[↩]
6. OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 21.03.2019 – OVG 2 A 8.16[↩]
7. BVerwG, Urteil vom 04.11.2015 – 4 CN 9.14, BVerw­GE 153, 174[↩]
8. BVerwG, Urteil vom 25.06.2020 – 4 CN 5.18 28[↩]
9. BT-Drs. 16/​2496 S. 1, 9 und 15[↩]
10. ABl. L 197 S. 30; im Fol­gen­den „SUP-Richt­li­nie“[↩]
11. BT-Drs. 16/​2496 S. 13[↩]
12. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.06.2020 – 4 CN 5.18 30 und Beschluss vom 31.07.2014 – 4 BN 12.14, Buch­holz 406.11 § 13a Bau­GB Nr. 1 Rn. 10; EuGH, Urteil vom 18.04.2013 – C‑463/​11 [ECLI:?EU:?C:?2013:?247], Rn. 39[↩]
13. BVerwG, Urtei­le vom 04.11.2015 – 4 CN 9.14, BVerw­GE 153, 174 Rn. 24; und vom 25.06.2020 – 4 CN 5.18 30[↩]
14. BVerwG, Urtei­le vom 12.09.1980 – 4 C 75.77, Buch­holz 406.11 § 34 BBauG Nr. 75 S. 79 f.; und vom 14.09.1992 – 4 C 15.90, Buch­holz 406.11 § 34 Bau­GB Nr. 152 S. 68 f.[↩]