Auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB können in einem ausgewiesenen Waldgebiet nur Flächen für bauliche Nutzungen festgesetzt werden, die mit den Funktionen des Waldes (Nutz-, Schutz-, Erholungsfunktion) verbunden sind und ihnen dienen. Wohn- und Wochenendhausnutzungen erfüllen diese Voraussetzungen nicht. Sie können auch nicht nach § 1 Abs. 10 BauNVO (direkt oder analog) zugelassen werden.
Die Gemeinde bestimmt durch den Bebauungsplan Inhalt und Schranken des im Planbereich gelegenen Grundeigentums. Hierfür bedarf sie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage. Sie ist in § 9 BauGB und den ergänzenden Vorschriften der nach § 9a BauGB (und den ihm entsprechenden früheren Regelungen) erlassenen Baunutzungsverordnung enthalten. Durch sie wird der festsetzungsfähige Inhalt eines Bebauungsplans abschließend geregelt1.
Auf § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB, der Rechtsgrundlage für § 1 des Bebauungsplans, lässt sich eine Regelung in einem Bebauungsplan, die auch Wochenendhäuser zulässt, nicht stützen. § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB nimmt mit dem Begriff „Wald“ Bezug auf die Begriffsbestimmung in § 2 BWaldG2. § 2 Abs. 1 Satz 1 BWaldG definiert als Wald jede mit Forstpflanzen bestockte Grundfläche. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BWaldG gelten als Wald auch kahlgeschlagene oder verlichtete Grundflächen, Waldwege, Waldeinteilungs- und Sicherungsstreifen, Waldblößen und Lichtungen, Waldwiesen, Wildäsungsplätze, Holzlagerplätze sowie weitere mit dem Wald verbundene und ihm dienende Flächen. Da die Art der baulichen Nutzung nicht nur durch die Festsetzung von Baugebieten im Sinne des § 1 Abs. 2 BauNVO, sondern auch durch Festsetzungen aufgrund einzelner Tatbestände des § 9 Abs. 1 BauGB bestimmt werden kann3, dürfen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB in einem Waldgebiet auch Flächen für bauliche Nutzungen festgesetzt werden, die im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 BWaldG mit dem Wald verbunden sind und ihm dienen. Die Festsetzung von Flächen für eine Bebauung, die mit der Zweckbestimmung „Wald“ nicht übereinstimmt, ist dagegen von § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB nicht gedeckt4. Für die Ausweisung von Wald gilt insoweit nichts anderes als für die Ausweisung von Flächen für die Landwirtschaft nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB, die dazu dient, die Flächen für eine landwirtschaftliche Nutzung zu sichern und damit zugleich landwirtschaftsfremde Nutzungen auszuschließen5.
Die Festsetzung von Flächen für Wohnbebauung ist mit der Zweckbestimmung „Wald“ unvereinbar. Gleiches gilt für Wochenendhäuser, auch wenn der Wald nach § 1 BWaldG neben der Nutzfunktion für die Forstwirtschaft und der Schutzfunktion für verschiedene Naturgüter auch Erholungsfunktion für die Bevölkerung hat (vgl. § 1 Nr. 1 BWaldG). Wochenendhäuser dienen nicht dem Erholungsinteresse der Allgemeinheit, sondern den individuellen Erholungswünschen ihrer Nutzer.
§ 1 Abs. 10 BauNVO ist ebenfalls keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die die Zulässigkeit von Wochenendhäusern regelenden Festsetzungen im Bebauungsplan. So lässt sich § 1 Abs. 10 BauNVO nicht mit § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB „kombinieren“. Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen vorhandener Fremdkörper dürfen nach § 1 Abs. 10 BauNVO im Bebauungsplan zugelassen werden, wenn sie bei Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 9 BauNVO in überwiegend bebauten Gebieten unzulässig wären. Diese Voraussetzungen erfüllt ein festgesetztes Waldgebiet schon deshalb nicht, weil es kein Baugebiet nach den §§ 2 bis 9 BauNVO ist. Dem Oberverwaltungsgericht ist deshalb darin beizupflichten, dass sich die Antragsgegnerin mit ihrer Festsetzungstechnik außerhalb der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 10 BauNVO bewegt.
Aus dem Beschluss des Senats vom 10.10.20056 ergibt sich nichts Gegenteiliges. Die darin enthaltene Aussage, die Zulässigkeit von Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung nach den §§ 16 ff. BauNVO sei nicht auf Bebauungspläne zu beschränken, die ein Baugebiet im Sinne der Baunutzungsverordnung ausweisen, sondern gelte auch für Bebauungspläne, die die Art der baulichen Nutzung aufgrund einzelner Regelungen des § 9 Abs. 1 BauGB bestimmen, ist auf § 1 Abs. 10 BauNVO nicht übertragbar. Während sich eine Beschränkung der Vorschriften über das Maß der baulichen Nutzung auf Baugebiete im Sinne der Baunutzungsverordnung weder aus § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB noch aus den §§ 16 ff. BauNVO herleiten lässt, ist der Anwendungsbereich des § 1 Abs. 10 BauNVO nach dem unmissverständlichen Wortlaut auf Baugebietsfestsetzungen nach den §§ 2 bis 9 BauNVO beschränkt.
Eine analoge Anwendung des § 1 Abs. 10 BauNVO auf ausgewiesene Waldgebiete scheitert bereits am Fehlen einer planwidrigen Regelungslücke. Die Beschränkung auf Baugebiete im Sinne der §§ 2 bis 9 BauNVO entspricht dem Willen des Verordnungsgebers. Nach seiner Einschätzung ist die Aufstellung von Bebauungsplänen in Bestandsgebieten für die Innenentwicklung von erheblicher Bedeutung. Weil sich die vorhandenen Strukturen oft anders entwickelt haben, als Baugebietsvorschriften dies im Ergebnis vorsehen (Gemengelagen), hat er mit § 1 Abs. 10 BauNVO eine Regelung erlassen, die es erlaubt, mit der Festsetzung eines Baugebiets auch Festsetzungen zugunsten baulicher Nutzungen zu verbinden, die nach der Baugebietsvorschrift nicht vorgesehen sind7. Der Verordnungsgeber will den erweiterten Bestandsschutz nicht auch baulichen „Fremdkörpern“ zuteil werden lassen, die in Gebieten stehen, für die das Baugesetzbuch und die Baunutzungsverordnung im Grundsatz keine bauliche Nutzung vorsehen. Der Senat verkennt nicht, dass die Planung der Antragsgegnerin zur Entschärfung eines städtebaulichen Missstandes und zum Rechtsfrieden beigetragen haben mag. Dieser Umstand sowie die – unterstellt richtige – Einschätzung der Antragsgegnerin, dass die Überplanung von „Waldsiedlungen“ städtebaulich nicht befriedigend geregelt ist, rechtfertigen es indes nicht, die Voraussetzungen zu erweitern, unter denen § 1 Abs. 10 BauNVO entsprechend angewandt werden kann.
Die Festsetzung in dem Bebauungsplan lässt sich schließlich nicht auf § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB stützen. Art der baulichen Nutzung im Sinne der Vorschrift ist nur die allgemeingebietliche Nutzungsweise, wie sie in § 1 Abs. 2 BauNVO – abschließend – bestimmt ist8. § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB ermächtigt nicht dazu, eigenständige Arten der baulichen Nutzung zu „erfinden“.
Zu Festsetzungen, die nicht auf § 9 BauGB oder auf die Baunutzungsverordnung gestützt werden können, ist die Gemeinde nicht ermächtigt9. Diese Rechtsfolge überspielt das Oberverwaltungsgericht, indem es die – behauptete – Vereinbarkeit von Festsetzungen mit dem „Typenzwang“ offensichtlich als Ersatz für die fehlende Rechtsgrundlage ansieht. Das Gericht misst dem Typenzwang eine Bedeutung bei, die er nicht hat. Der Typenzwang nötigt zwar nicht dazu, in den Bebauungsplänen regelmäßig oder vorrangig Baugebiete entsprechend den Baugebietstypen der Baunutzungsverordnung festzusetzen. Er verlangt aber, dass sich die gemeindliche Bauleitplanung des gesetzlich zur Verfügung gestellten Instrumentariums bedient10, und erlaubt nicht, wie dem Oberverwaltungsgericht vorzuschweben scheint, Nutzungsarten auch ohne gesetzliche Grundlage zu kombinieren, wenn sie – wie hier allerdings nicht – städtebaulich miteinander verträglich sind.
Die Unwirksamkeit dieser Festsetzung des Bebauungsplans führt dazu, dass der Bebauungsplan insgesamt unwirksam ist. Die Ausweisung des Plangebiets allein als Wald, wie in § 1 des Bebauungsplans geregelt, ohne die in § 2 zugelassene Bebauung entspricht nicht dem Planungswillen der Antragsgegnerin, die sich das Ziel gesetzt hat, im geregelten Umfang die Existenz von Wohn- und Wochenendhäusern rechtlich zu sichern. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Vertreter der Antragsgegnerin nochmals hervorgehoben, dass es ihr darum gehe, die Anwohner, die zum Teil schon mehrere Jahrzehnte im Plangebiet leben, „aus der Illegalität zu holen“. Ohne Regelung zum Bestandsschutz vorhandener baulicher Anlagen, die auch „Schwarzbauten“ erfasst, ist der Planung der Antragsgegnerin die Grundlage entzogen.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Oktober 2011 – 4 CN 7.10
- BVerwG, Beschlüsse vom 15.08.1991 – 4 N 1.89, Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 14, vom 25.08.1997 – 4 BN 4.97, Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 94; und vom 17.12.1998 – 4 NB 4.97 – BRS 60 Nr.20[↩]
- BR-Drucks 575/85 S. 68 zu Doppelbuchstabe dd ; Bracher, in: Bracher/Gelzer/Reidt, Bauplanungsrecht, 7. Aufl.2004, Rn. 310[↩]
- BVerwG, Beschlüsse vom 23.12.1997 – 4 BN 23.97, Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 86 und vom 10.10.2005 – 4 B 56.05, Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 102[↩]
- Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Mai 2011, § 9 Rn. 47[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 17.12.1998 a.a.O.[↩]
- BVerwG, a.a.O.[↩]
- BR-Drucks 354/89 S. 24[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 15.08.1991 – 4 N 1.89, Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 14[↩]
- Beschluss vom 23.12.1997 a.a.O.[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 23.12.1997 a.a.O.[↩]
