Wohngebäude im Erholungsgebiet

§ 10 Abs. 2 Satz 1 BauN­VO er­mög­licht es, in einem Son­der­ge­biet, das der Er­ho­lung dient, vor­han­de­ne ge­biets­frem­de Bau­vor­ha­ben (hier: Wohn­ge­bäu­de) durch Fest­set­zun­gen zu si­chern. Vor­aus­set­zung dafür ist, dass das ge­sam­te Plan­ge­biet trotz der be­stands­si­chern­den Fest­set­zun­gen sein Ge­prä­ge als Ge­biet zu Er­ho­lungs­zwe­cken wahrt. Die Fest­set­zung eines Son­der­ge­biets, in dem neben der Be­bau­ung zu Er­ho­lungs­zwe­cken Wohn­nut­zung über einen vor­han­de­nen Be­stand hin­aus (aus­nahms­wei­se) zu­läs­sig ist, ist un­wirk­sam.

Wohngebäude im Erholungsgebiet

Neue Wohnbebauung

Auf § 10 BauNVO lässt sich die Festsetzung neuer Wohnbebauung in einem der Erholung dienenden Sondergebiet nicht stützen. Die Vorschrift ermöglicht die Festsetzung von Sondergebieten, die der Erholung dienen, insbesondere Wochenendhausgebiete, Ferienhausgebiete und Campingplätze. Für Sondergebiete zur Erholung sind nach § 10 Abs. 2 Satz 1 BauNVO die allgemeine Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen.

Anders als im jeweiligen Absatz 1 der §§ 2 bis 9 BauNVO für die darin beschriebenen Baugebiete ist die allgemeine Zweckbestimmung wegen der Unterschiedlichkeit der Sondergebiete, die der Erholung dienen, in § 10 BauNVO nicht geregelt. Die Bestimmung des jeweiligen Zwecks des Sondergebiets bleibt der Gemeinde überlassen. Für die Zweckbestimmung ist jedoch der Rahmen insofern vorgegeben, als es sich um Sondergebiete handeln muss, die, dem Begriff der Erholung entsprechend, auf das zeitweilige Freizeitwohnen ausgerichtet sind1. Der Bebauungsplan darf in einem Sondergebiet nach § 10 BauNVO nicht beliebige Nutzungsarten aus den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO zulassen, sondern nur solche, die innerhalb des allgemeinen Zwecks liegen, der Erholung zu dienen, sowie bestimmte der Eigenart des Gebiets entsprechende Anlagen und Einrichtungen zur Versorgung des Gebiets und für sportliche Zwecke (§ 10 Abs. 2 Satz 2 BauNVO). § 10 BauNVO darf nicht dazu benutzt werden, Mischgebiete besonderer Art festzusetzen2. Die Vorschrift ist kein Auffangtatbestand für Fälle, in denen Differenzierungen im Nutzungsartenkatalog eines Baugebiets gemäß § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO unzulässig wären, weil sie die allgemeine Zweckbestimmung eines Baugebiets sprengen würden.

Eine dauerhafte Wohnnutzung ist mit der allgemeinen Zweckbestimmung eines Sondergebiets für die Erholung nicht vereinbar. Prägendes Merkmal der in einem Sondergebiet nach § 10 BauNVO zulässigen Unterbringungsmöglichkeiten ist das gelegentliche Wohnen während der Freizeit. Sondergebiete nach § 10 BauNVO kommen daher grundsätzlich nicht für Unterbringungsmöglichkeiten in Betracht, die dem dauernden Wohnen dienen; dies ist den Baugebieten nach den §§ 2 ff. BauNVO vorbehalten3. Die allgemeine Wohnnutzung und die Wochenend- und Ferienhausnutzung wertet die Baunutzungsverordnung als städtebaulich relevante eigenständige Nutzungsarten4, die sich nicht ähneln, sondern „grundverschieden“ sind5.

Auch § 11 BauNVO ist keine taugliche Rechtsgrundlage für die Verknüpfung von Wochenendhausgebiet und ausnahmsweise zulässiger Wohnnutzung. Nach § 11 Abs. 1 BauNVO sind als sonstige Sondergebiete solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 wesentlich unterscheiden. Ein wesentlicher Unterschied zu den Gebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO besteht, wenn ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der in den §§ 2 ff. BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen und sich deshalb sachgerecht auch mit einer auf sie gestützten Festsetzung nicht erreichen lässt6. Das bedeutet nicht, dass sich die Festsetzungsmöglichkeiten aus den Katalogen der Baugebietsvorschriften beliebig kombinieren ließen. Auch für § 11 BauNVO gilt, dass er nicht zur Festsetzung von Mischgebieten besonderer Art ermächtigt7. Das Bundesverwaltungsgericht hält zwar einen „Nutzungsmix“ außerhalb der Möglichkeiten der §§ 2 bis 10 BauNVO für zulässig, wenn sich die Verträglichkeit der Nutzungen aus den Regelungen der Baunutzungsverordnung herleiten lässt8. Das ist bei einer Mischung aus Wochenendhausgebiet und Wohngebiet aber nicht der Fall. Da sich die Gebietsverträglichkeit nach der Zweckbestimmung der Baugebiete beurteilt9, widerspricht eine Mischung von Nutzungen jedenfalls dann den städtebaulichen Vorstellungen des Verordnungsgebers, wenn die Nutzungen jeweils die allgemeine Zweckbestimmung eines Baugebiets charakterisieren und sich darin nicht decken oder überschneiden. So ist es im Verhältnis zwischen einem Wochenendhausgebiet und einem Wohngebiet. Allgemeine Zweckbestimmung eines reinen (§ 3 Abs. 1 BauNVO) oder allgemeinen Wohngebiets (§ 4 Abs. 1 BauNVO) ist das dauerhafte Wohnen, weil der Begriff des Wohnens u.a. durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit gekennzeichnet ist10; es dient nicht dem zeitweiligen Wohnen zu Erholungszwecken. Dafür sind Sondergebiete für die Erholung nach § 10 BauNVO vorgesehen, in denen ihrerseits nicht dauerhaft gewohnt werden darf.

Absicherung der bestehenden Wohnbebauung

Eine Festsetzung, mit der ein baugebietsfremder vorhandener Baubestand gesichert wird, kommt nicht nur für Baugebiete nach den §§ 2 bis 9 BauNVO, sondern auch für ein Sondergebiet nach § 10 BauNVO in Betracht.

Bestandssichernde Festsetzungen in Sondergebieten können nicht auf § 1 Abs. 10 BauNVO gestützt werden können. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 BauNVO findet u.a. § 1 Abs. 10 BauNVO bei der Festsetzung von Sondergebieten keine Anwendung. Damit stimmt überein, dass nach § 1 Abs. 10 BauNVO im Bebauungsplan festgesetzt werden kann, dass Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen vorhandener Anlagen zulässig sind, die bei Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 9 BauNVO in überwiegend bebauten Gebieten unzulässig wären. Der Wortlaut des § 1 Abs. 10 BauNVO ist eindeutig. Der Anwendungsbereich der Vorschrift ist auf Baugebietsfestsetzungen nach den §§ 2 bis 9 BauNVO beschränkt11.

Allerdings können nach § 1 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 BauNVO besondere Festsetzungen über die Art der Nutzung nach den §§ 10 und 11 BauNVO getroffen werden. Zu den Festsetzungen, zu denen §§ 10 und 11 BauNVO (jeweils in Absatz 2 Satz 1) ermächtigt, gehören auch Festsetzungen nach dem Vorbild des § 1 Abs. 10 BauNVO12. Der Verordnungsgeber will die Gestaltungsmöglichkeiten der Baunutzungsverordnung bei der Festsetzung von Sondergebieten gegenüber den Gebietsarten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO nicht beschränkt wissen13. Ausweislich der Materialien soll § 1 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 BauNVO „in Übereinstimmung mit dem geltenden Recht klarstellen, dass besondere Festsetzungen, wie sie für die Baugebiete nach den §§ 2 bis 9 in § 1 Abs. 4 bis 10 gelten, in Sondergebieten aufgrund der §§ 10 und 11 (insbesondere § 10 Abs. 2 Satz 1 und § 11 Abs. 2 Satz 1) erfolgen“14. Die Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluss vom 07.09.198415, dass den Gemeinden mit den Sondergebieten ein flexibel handhabbares Instrumentarium zur Verfügung steht und sie von den besonderen Anforderungen der Differenzierungsmöglichkeiten des § 1 Abs. 4 ff. BauNVO freigestellt sind, hat der Verordnungsgeber bestätigt16.

Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.10.201117 rechtfertigt keine anderen Schlüsse. Mit dem seinerzeitigen Befund, dass die Beschränkung auf Baugebiete im Sinne der §§ 2 bis 9 BauNVO dem Willen des Verordnungsgebers entspricht, hat das Bundesverwaltungsgericht eine analoge Anwendung des § 1 Abs. 10 BauNVO auf ein Waldgebiet für unzulässig erklärt, das nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB festgesetzt worden war. Um eine analoge Anwendung des § 1 Abs. 10 BauNVO geht es vorliegend aber nicht, sondern darum, ob sich Festsetzungen, die einen baugebietsfremden Bestand in einem Wochenendhausgebiet sichern sollen, auf § 10 Abs. 2 Satz 1 BauNVO stützen lassen. Dazu verhält sich das Urteil nicht.

Aus § 10 Abs. 3 BauNVO lässt sich nicht im Umkehrschluss herleiten, dass eine Bestandssicherung in einem Sondergebiet für die Erholung unzulässig ist. § 10 Abs. 3 BauNVO enthält in seinen Sätzen 1 und 2 Regelungen zur Bauweise (§ 22 BauNVO) und in Satz 3 eine Bestimmung zum Maß der baulichen Nutzung (§ 16 BauNVO). Mit einer bestandssichernden Festsetzung wird eine Festsetzung über die Art der baulichen Nutzung getroffen. Zur Art der baulichen Nutzung trifft § 10 Abs. 3 BauNVO aber keine Aussage und kann damit nicht als Spezialregelung eine Sperrwirkung gegenüber § 10 Abs. 2 Satz 1 BauNVO entfalten.

Auch wenn bestandssichernde Festsetzungen nicht an die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 1 Abs. 10 BauNVO gebunden sind, sind ihrer Zulässigkeit Grenzen gesetzt. Ist, wie hier, ein Plangebiet als Sondergebiet ausgewiesen, das der Erholung dient, dürfen vorhandene gebietsfremde Bauvorhaben durch Festsetzungen nur gesichert werden, wenn sie quantitativ und qualitativ so in den Hintergrund treten, dass die Bebauung zu Erholungszwecken das Erscheinungsbild des Plangebiets prägt. Festsetzungen zum Bestandsschutz dürfen nicht dazu führen, dass sich das Plangebiet als diffuses Mischgebiet darstellt und damit ein Zustand eintritt, den § 10 BauNVO missbilligt. Ob die zu sichernde Wohnbebauung im Geltungsbereich des umstrittenen Bebauungsplans dem Plangebiet das Gesicht eines aus Wochenend- und Wohnhäusern zusammengesetzten Mischgebiets besonderer Art verleiht oder ihr Umfang und Gewicht den Charakter des Plangebiets als Wochenendhausgebiet nicht in Frage stellt, kann der Senat mangels ausreichender Feststellungen im vorinstanzlichen Normenkontrollurteil nicht beurteilen. Das nötigt insoweit zur Zurückverweisung der Sache an den Verwaltungsgerichtshof (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Bei der vorzunehmenden Prüfung, ob das gesamte Plangebiet trotz der bestandssichernden Festsetzungen zur Wohnnutzung sein Gepräge als Wochenendhausgebiet wahrt, müssen sowohl die Zahl von Wochenendhäusern und Grundstücken, die einer Wochenendhausbebauung zugänglich sind, zur Zahl der Gebäude ins Verhältnis gesetzt werden, deren Nutzung zu Wohnzwecken baurechtlich genehmigt oder mit schriftlicher Bestätigung geduldet wird – die übrigen Wohnnutzungen sind für den Gebietscharakter ohne Bedeutung, weil die Gemeinde beabsichtigt, bauordnungsrechtlich gegen sie vorzugehen -, als auch sein Augenmerk auf die Größe der Wohngebäude im Vergleich zu den Wochenendhäusern und ihre Verteilung im Plangebiet gerichtet werden. Je größer der Anteil an Wohngebäuden, je auffälliger ihr Größenunterschied zu den Wochenendhäusern und je mehr das Plangebiet mit ihnen durchsetzt ist, desto eher dürften die Wohngebäude den Charakter des Wochenendhausgebiets in Frage stellen. Umgekehrt gilt: Je geringer der Anteil an Wohngebäuden ist, je mehr sie der Größe der Wochenendhäuser angepasst sind und je kompakter sie sich – gleichsam Bebauungs“inseln“ bildend – auf engem Raum zusammenfinden, desto weniger dürften sie als Fremdkörper in einem ansonsten homogenen Wochenendhausgebiet den Ton angeben. Von Bedeutung könnte auch sein, ob sie verstärkt in zentralen Lagen im Plangebiet oder eher in Randlagen stehen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11. Juli 2013 – 4 CN 7.12

  1. Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 2. Aufl.2003, § 10 Rn. 7; Reidt, in: Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 7. Aufl.2004, Rn. 1567[]
  2. BVerwG, Urteil vom 18.02.1983 – 4 C 18.81, BVerwGE 67, 23, 25[]
  3. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Bd. VI, Stand Januar 2013, § 10 BauNVO Rn. 5[]
  4. BVerwG, Beschluss vom 08.05.1989 – 4 B 78.89, BRS 49 Nr. 66[]
  5. so schon Fickert/Fieseler, BauNVO, 1. Aufl.1969, § 10 Tz. 120[]
  6. BVerwG, Urteil vom 29.09.1978 – 4 C 30.76, BVerwGE 56, 283, 286; Beschluss vom 18.12.1990 – 4 NB 19.90, Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 25 S. 36[]
  7. BVerwG, Urteil vom 18.02.1983 a.a.O.[]
  8. BVerwG, Urteil vom 28.05.2009 – 4 CN 2.08, BVerwGE 134, 117 Rn. 15[]
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.2002 – 4 C 1.02, BVerwGE 116, 155, 157 f.[]
  10. BVerwG, Beschluss vom 25.03.1996 – 4 B 302.95, BRS 58 Nr. 56[]
  11. BVerwG, Urteil vom 27.10.2011 – 4 CN 7.10, NVwZ 2012, 318 Rn. 15[]
  12. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 – 4 CN 3.07, BVerwGE 131, 86 Rn. 16[]
  13. BVerwG, Beschluss vom 20.05.2003 – 4 BN 57.02, BRS 66 Nr. 221[]
  14. BR-Drs. 354/89 S. 40[]
  15. BVerwG, Beschluss vom 07.09.1984 – 4 N 3.84, BRS 42 Nr. 55[]
  16. BR-Drs. 354/89 S. 40 f.[]
  17. BVerwG, a.a.O.[]