Wohn­ge­bäu­de im Erho­lungs­ge­biet

§ 10 Abs. 2 Satz 1 BauN­VO er­mög­licht es, in einem Son­der­ge­biet, das der Er­ho­lung dient, vor­han­de­ne ge­biets­frem­de Bau­vor­ha­ben (hier: Wohn­ge­bäu­de) durch Fest­set­zun­gen zu si­chern. Vor­aus­set­zung dafür ist, dass das ge­sam­te Plan­ge­biet trotz der be­stands­si­chern­den Fest­set­zun­gen sein Ge­prä­ge als Ge­biet zu Er­ho­lungs­zwe­cken wahrt. Die Fest­set­zung eines Son­der­ge­biets, in dem neben der Be­bau­ung zu Er­ho­lungs­zwe­cken Wohn­nut­zung über einen vor­han­de­nen Be­stand hin­aus (aus­nahms­wei­se) zu­läs­sig ist, ist un­wirk­sam.

Wohn­ge­bäu­de im Erho­lungs­ge­biet

Neue Wohn­be­bau­ung

Auf § 10 BauN­VO lässt sich die Fest­set­zung neu­er Wohn­be­bau­ung in einem der Erho­lung die­nen­den Son­der­ge­biet nicht stüt­zen. Die Vor­schrift ermög­licht die Fest­set­zung von Son­der­ge­bie­ten, die der Erho­lung die­nen, ins­be­son­de­re Wochen­end­haus­ge­bie­te, Feri­en­haus­ge­bie­te und Cam­ping­plät­ze. Für Son­der­ge­bie­te zur Erho­lung sind nach § 10 Abs. 2 Satz 1 BauN­VO die all­ge­mei­ne Zweck­be­stim­mung und die Art der Nut­zung dar­zu­stel­len und fest­zu­set­zen.

Anders als im jewei­li­gen Absatz 1 der §§ 2 bis 9 BauN­VO für die dar­in beschrie­be­nen Bau­ge­bie­te ist die all­ge­mei­ne Zweck­be­stim­mung wegen der Unter­schied­lich­keit der Son­der­ge­bie­te, die der Erho­lung die­nen, in § 10 BauN­VO nicht gere­gelt. Die Bestim­mung des jewei­li­gen Zwecks des Son­der­ge­biets bleibt der Gemein­de über­las­sen. Für die Zweck­be­stim­mung ist jedoch der Rah­men inso­fern vor­ge­ge­ben, als es sich um Son­der­ge­bie­te han­deln muss, die, dem Begriff der Erho­lung ent­spre­chend, auf das zeit­wei­li­ge Frei­zeit­woh­nen aus­ge­rich­tet sind 1. Der Bebau­ungs­plan darf in einem Son­der­ge­biet nach § 10 BauN­VO nicht belie­bi­ge Nut­zungs­ar­ten aus den Bau­ge­bie­ten nach den §§ 2 bis 9 BauN­VO zulas­sen, son­dern nur sol­che, die inner­halb des all­ge­mei­nen Zwecks lie­gen, der Erho­lung zu die­nen, sowie bestimm­te der Eigen­art des Gebiets ent­spre­chen­de Anla­gen und Ein­rich­tun­gen zur Ver­sor­gung des Gebiets und für sport­li­che Zwe­cke (§ 10 Abs. 2 Satz 2 BauN­VO). § 10 BauN­VO darf nicht dazu benutzt wer­den, Misch­ge­bie­te beson­de­rer Art fest­zu­set­zen 2. Die Vor­schrift ist kein Auf­fang­tat­be­stand für Fäl­le, in denen Dif­fe­ren­zie­run­gen im Nut­zungs­ar­ten­ka­ta­log eines Bau­ge­biets gemäß § 1 Abs. 4 bis 9 BauN­VO unzu­läs­sig wären, weil sie die all­ge­mei­ne Zweck­be­stim­mung eines Bau­ge­biets spren­gen wür­den.

Eine dau­er­haf­te Wohn­nut­zung ist mit der all­ge­mei­nen Zweck­be­stim­mung eines Son­der­ge­biets für die Erho­lung nicht ver­ein­bar. Prä­gen­des Merk­mal der in einem Son­der­ge­biet nach § 10 BauN­VO zuläs­si­gen Unter­brin­gungs­mög­lich­kei­ten ist das gele­gent­li­che Woh­nen wäh­rend der Frei­zeit. Son­der­ge­bie­te nach § 10 BauN­VO kom­men daher grund­sätz­lich nicht für Unter­brin­gungs­mög­lich­kei­ten in Betracht, die dem dau­ern­den Woh­nen die­nen; dies ist den Bau­ge­bie­ten nach den §§ 2 ff. BauN­VO vor­be­hal­ten 3. Die all­ge­mei­ne Wohn­nut­zung und die Wochen­end- und Feri­en­haus­nut­zung wer­tet die Bau­nut­zungs­ver­ord­nung als städ­te­bau­lich rele­van­te eigen­stän­di­ge Nut­zungs­ar­ten 4, die sich nicht ähneln, son­dern "grund­ver­schie­den" sind 5.

Auch § 11 BauN­VO ist kei­ne taug­li­che Rechts­grund­la­ge für die Ver­knüp­fung von Wochen­end­haus­ge­biet und aus­nahms­wei­se zuläs­si­ger Wohn­nut­zung. Nach § 11 Abs. 1 BauN­VO sind als sons­ti­ge Son­der­ge­bie­te sol­che Gebie­te dar­zu­stel­len und fest­zu­set­zen, die sich von den Bau­ge­bie­ten nach den §§ 2 bis 10 wesent­lich unter­schei­den. Ein wesent­li­cher Unter­schied zu den Gebie­ten nach den §§ 2 bis 10 BauN­VO besteht, wenn ein Fest­set­zungs­ge­halt gewollt ist, der sich kei­nem der in den §§ 2 ff. BauN­VO gere­gel­ten Gebiets­ty­pen zuord­nen und sich des­halb sach­ge­recht auch mit einer auf sie gestütz­ten Fest­set­zung nicht errei­chen lässt 6. Das bedeu­tet nicht, dass sich die Fest­set­zungs­mög­lich­kei­ten aus den Kata­lo­gen der Bau­ge­biets­vor­schrif­ten belie­big kom­bi­nie­ren lie­ßen. Auch für § 11 BauN­VO gilt, dass er nicht zur Fest­set­zung von Misch­ge­bie­ten beson­de­rer Art ermäch­tigt 7. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hält zwar einen "Nut­zungs­mix" außer­halb der Mög­lich­kei­ten der §§ 2 bis 10 BauN­VO für zuläs­sig, wenn sich die Ver­träg­lich­keit der Nut­zun­gen aus den Rege­lun­gen der Bau­nut­zungs­ver­ord­nung her­lei­ten lässt 8. Das ist bei einer Mischung aus Wochen­end­haus­ge­biet und Wohn­ge­biet aber nicht der Fall. Da sich die Gebiets­ver­träg­lich­keit nach der Zweck­be­stim­mung der Bau­ge­bie­te beur­teilt 9, wider­spricht eine Mischung von Nut­zun­gen jeden­falls dann den städ­te­bau­li­chen Vor­stel­lun­gen des Ver­ord­nungs­ge­bers, wenn die Nut­zun­gen jeweils die all­ge­mei­ne Zweck­be­stim­mung eines Bau­ge­biets cha­rak­te­ri­sie­ren und sich dar­in nicht decken oder über­schnei­den. So ist es im Ver­hält­nis zwi­schen einem Wochen­end­haus­ge­biet und einem Wohn­ge­biet. All­ge­mei­ne Zweck­be­stim­mung eines rei­nen (§ 3 Abs. 1 BauN­VO) oder all­ge­mei­nen Wohn­ge­biets (§ 4 Abs. 1 BauN­VO) ist das dau­er­haf­te Woh­nen, weil der Begriff des Woh­nens u.a. durch eine auf Dau­er ange­leg­te Häus­lich­keit gekenn­zeich­net ist 10; es dient nicht dem zeit­wei­li­gen Woh­nen zu Erho­lungs­zwe­cken. Dafür sind Son­der­ge­bie­te für die Erho­lung nach § 10 BauN­VO vor­ge­se­hen, in denen ihrer­seits nicht dau­er­haft gewohnt wer­den darf.

Absi­che­rung der bestehen­den Wohn­be­bau­ung

Eine Fest­set­zung, mit der ein bau­ge­biets­frem­der vor­han­de­ner Bau­be­stand gesi­chert wird, kommt nicht nur für Bau­ge­bie­te nach den §§ 2 bis 9 BauN­VO, son­dern auch für ein Son­der­ge­biet nach § 10 BauN­VO in Betracht.

Bestands­si­chern­de Fest­set­zun­gen in Son­der­ge­bie­ten kön­nen nicht auf § 1 Abs. 10 BauN­VO gestützt wer­den kön­nen. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 BauN­VO fin­det u.a. § 1 Abs. 10 BauN­VO bei der Fest­set­zung von Son­der­ge­bie­ten kei­ne Anwen­dung. Damit stimmt über­ein, dass nach § 1 Abs. 10 BauN­VO im Bebau­ungs­plan fest­ge­setzt wer­den kann, dass Erwei­te­run­gen, Ände­run­gen, Nut­zungs­än­de­run­gen und Erneue­run­gen vor­han­de­ner Anla­gen zuläs­sig sind, die bei Fest­set­zung eines Bau­ge­biets nach den §§ 2 bis 9 BauN­VO in über­wie­gend bebau­ten Gebie­ten unzu­läs­sig wären. Der Wort­laut des § 1 Abs. 10 BauN­VO ist ein­deu­tig. Der Anwen­dungs­be­reich der Vor­schrift ist auf Bau­ge­biets­fest­set­zun­gen nach den §§ 2 bis 9 BauN­VO beschränkt 11.

Aller­dings kön­nen nach § 1 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 BauN­VO beson­de­re Fest­set­zun­gen über die Art der Nut­zung nach den §§ 10 und 11 BauN­VO getrof­fen wer­den. Zu den Fest­set­zun­gen, zu denen §§ 10 und 11 BauN­VO (jeweils in Absatz 2 Satz 1) ermäch­tigt, gehö­ren auch Fest­set­zun­gen nach dem Vor­bild des § 1 Abs. 10 BauN­VO 12. Der Ver­ord­nungs­ge­ber will die Gestal­tungs­mög­lich­kei­ten der Bau­nut­zungs­ver­ord­nung bei der Fest­set­zung von Son­der­ge­bie­ten gegen­über den Gebiets­ar­ten nach den §§ 2 bis 9 BauN­VO nicht beschränkt wis­sen 13. Aus­weis­lich der Mate­ria­li­en soll § 1 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 BauN­VO "in Über­ein­stim­mung mit dem gel­ten­den Recht klar­stel­len, dass beson­de­re Fest­set­zun­gen, wie sie für die Bau­ge­bie­te nach den §§ 2 bis 9 in § 1 Abs. 4 bis 10 gel­ten, in Son­der­ge­bie­ten auf­grund der §§ 10 und 11 (ins­be­son­de­re § 10 Abs. 2 Satz 1 und § 11 Abs. 2 Satz 1) erfol­gen" 14. Die Rechts­auf­fas­sung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts im Beschluss vom 07.09.1984 15, dass den Gemein­den mit den Son­der­ge­bie­ten ein fle­xi­bel hand­hab­ba­res Instru­men­ta­ri­um zur Ver­fü­gung steht und sie von den beson­de­ren Anfor­de­run­gen der Dif­fe­ren­zie­rungs­mög­lich­kei­ten des § 1 Abs. 4 ff. BauN­VO frei­ge­stellt sind, hat der Ver­ord­nungs­ge­ber bestä­tigt 16.

Das Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 27.10.2011 17 recht­fer­tigt kei­ne ande­ren Schlüs­se. Mit dem sei­ner­zei­ti­gen Befund, dass die Beschrän­kung auf Bau­ge­bie­te im Sin­ne der §§ 2 bis 9 BauN­VO dem Wil­len des Ver­ord­nungs­ge­bers ent­spricht, hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt eine ana­lo­ge Anwen­dung des § 1 Abs. 10 BauN­VO auf ein Wald­ge­biet für unzu­läs­sig erklärt, das nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b Bau­GB fest­ge­setzt wor­den war. Um eine ana­lo­ge Anwen­dung des § 1 Abs. 10 BauN­VO geht es vor­lie­gend aber nicht, son­dern dar­um, ob sich Fest­set­zun­gen, die einen bau­ge­biets­frem­den Bestand in einem Wochen­end­haus­ge­biet sichern sol­len, auf § 10 Abs. 2 Satz 1 BauN­VO stüt­zen las­sen. Dazu ver­hält sich das Urteil nicht.

Aus § 10 Abs. 3 BauN­VO lässt sich nicht im Umkehr­schluss her­lei­ten, dass eine Bestands­si­che­rung in einem Son­der­ge­biet für die Erho­lung unzu­läs­sig ist. § 10 Abs. 3 BauN­VO ent­hält in sei­nen Sät­zen 1 und 2 Rege­lun­gen zur Bau­wei­se (§ 22 BauN­VO) und in Satz 3 eine Bestim­mung zum Maß der bau­li­chen Nut­zung (§ 16 BauN­VO). Mit einer bestands­si­chern­den Fest­set­zung wird eine Fest­set­zung über die Art der bau­li­chen Nut­zung getrof­fen. Zur Art der bau­li­chen Nut­zung trifft § 10 Abs. 3 BauN­VO aber kei­ne Aus­sa­ge und kann damit nicht als Spe­zi­al­re­ge­lung eine Sperr­wir­kung gegen­über § 10 Abs. 2 Satz 1 BauN­VO ent­fal­ten.

Auch wenn bestands­si­chern­de Fest­set­zun­gen nicht an die tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen des § 1 Abs. 10 BauN­VO gebun­den sind, sind ihrer Zuläs­sig­keit Gren­zen gesetzt. Ist, wie hier, ein Plan­ge­biet als Son­der­ge­biet aus­ge­wie­sen, das der Erho­lung dient, dür­fen vor­han­de­ne gebiets­frem­de Bau­vor­ha­ben durch Fest­set­zun­gen nur gesi­chert wer­den, wenn sie quan­ti­ta­tiv und qua­li­ta­tiv so in den Hin­ter­grund tre­ten, dass die Bebau­ung zu Erho­lungs­zwe­cken das Erschei­nungs­bild des Plan­ge­biets prägt. Fest­set­zun­gen zum Bestands­schutz dür­fen nicht dazu füh­ren, dass sich das Plan­ge­biet als dif­fu­ses Misch­ge­biet dar­stellt und damit ein Zustand ein­tritt, den § 10 BauN­VO miss­bil­ligt. Ob die zu sichern­de Wohn­be­bau­ung im Gel­tungs­be­reich des umstrit­te­nen Bebau­ungs­plans dem Plan­ge­biet das Gesicht eines aus Wochen­end- und Wohn­häu­sern zusam­men­ge­setz­ten Misch­ge­biets beson­de­rer Art ver­leiht oder ihr Umfang und Gewicht den Cha­rak­ter des Plan­ge­biets als Wochen­end­haus­ge­biet nicht in Fra­ge stellt, kann der Senat man­gels aus­rei­chen­der Fest­stel­lun­gen im vor­in­stanz­li­chen Nor­men­kon­trol­l­ur­teil nicht beur­tei­len. Das nötigt inso­weit zur Zurück­ver­wei­sung der Sache an den Ver­wal­tungs­ge­richts­hof (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Bei der vor­zu­neh­men­den Prü­fung, ob das gesam­te Plan­ge­biet trotz der bestands­si­chern­den Fest­set­zun­gen zur Wohn­nut­zung sein Geprä­ge als Wochen­end­haus­ge­biet wahrt, müs­sen sowohl die Zahl von Wochen­end­häu­sern und Grund­stü­cken, die einer Wochen­end­haus­be­bau­ung zugäng­lich sind, zur Zahl der Gebäu­de ins Ver­hält­nis gesetzt wer­den, deren Nut­zung zu Wohn­zwe­cken bau­recht­lich geneh­migt oder mit schrift­li­cher Bestä­ti­gung gedul­det wird – die übri­gen Wohn­nut­zun­gen sind für den Gebiets­cha­rak­ter ohne Bedeu­tung, weil die Gemein­de beab­sich­tigt, bau­ord­nungs­recht­lich gegen sie vor­zu­ge­hen -, als auch sein Augen­merk auf die Grö­ße der Wohn­ge­bäu­de im Ver­gleich zu den Wochen­end­häu­sern und ihre Ver­tei­lung im Plan­ge­biet gerich­tet wer­den. Je grö­ßer der Anteil an Wohn­ge­bäu­den, je auf­fäl­li­ger ihr Grö­ßen­un­ter­schied zu den Wochen­end­häu­sern und je mehr das Plan­ge­biet mit ihnen durch­setzt ist, des­to eher dürf­ten die Wohn­ge­bäu­de den Cha­rak­ter des Wochen­end­haus­ge­biets in Fra­ge stel­len. Umge­kehrt gilt: Je gerin­ger der Anteil an Wohn­ge­bäu­den ist, je mehr sie der Grö­ße der Wochen­end­häu­ser ange­passt sind und je kom­pak­ter sie sich – gleich­sam Bebauungs"inseln" bil­dend – auf engem Raum zusam­men­fin­den, des­to weni­ger dürf­ten sie als Fremd­kör­per in einem ansons­ten homo­ge­nen Wochen­end­haus­ge­biet den Ton ange­ben. Von Bedeu­tung könn­te auch sein, ob sie ver­stärkt in zen­tra­len Lagen im Plan­ge­biet oder eher in Rand­la­gen ste­hen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 11. Juli 2013 – 4 CN 7.12

  1. Stock, in: König/​Roeser/​Stock, BauN­VO, 2. Aufl.2003, § 10 Rn. 7; Reidt, in: Gelzer/​Bracher/​Reidt, Bau­pla­nungs­recht, 7. Aufl.2004, Rn. 1567[]
  2. BVerwG, Urteil vom 18.02.1983 – 4 C 18.81, BVerw­GE 67, 23, 25[]
  3. Söf­ker, in: Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, Bau­GB, Bd. VI, Stand Janu­ar 2013, § 10 BauN­VO Rn. 5[]
  4. BVerwG, Beschluss vom 08.05.1989 – 4 B 78.89, BRS 49 Nr. 66[]
  5. so schon Fickert/​Fieseler, BauN­VO, 1. Aufl.1969, § 10 Tz. 120[]
  6. BVerwG, Urteil vom 29.09.1978 – 4 C 30.76, BVerw­GE 56, 283, 286; Beschluss vom 18.12.1990 – 4 NB 19.90, Buch­holz 406.11 § 10 Bau­GB Nr. 25 S. 36[]
  7. BVerwG, Urteil vom 18.02.1983 a.a.O.[]
  8. BVerwG, Urteil vom 28.05.2009 – 4 CN 2.08, BVerw­GE 134, 117 Rn. 15[]
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.2002 – 4 C 1.02, BVerw­GE 116, 155, 157 f.[]
  10. BVerwG, Beschluss vom 25.03.1996 – 4 B 302.95, BRS 58 Nr. 56[]
  11. BVerwG, Urteil vom 27.10.2011 – 4 CN 7.10, NVwZ 2012, 318 Rn. 15[]
  12. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 – 4 CN 3.07, BVerw­GE 131, 86 Rn. 16[]
  13. BVerwG, Beschluss vom 20.05.2003 – 4 BN 57.02, BRS 66 Nr. 221[]
  14. BR-Drs. 354/​89 S. 40[]
  15. BVerwG, Beschluss vom 07.09.1984 – 4 N 3.84, BRS 42 Nr. 55[]
  16. BR-Drs. 354/​89 S. 40 f.[]
  17. BVerwG, a.a.O.[]