Zulässigkeit von Rechtssatzverfassungsbeschwerden

Mit der Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen ein Gesetz hatte sich das Bundesverfassungsgericht aktuell ausführlich befasst:

Auch vor der Erhebung von Rechtssatzverfassungsbeschwerden sind nach dem Grundsatz der Subsidiarität grundsätzlich alle Mittel zu ergreifen, die der geltend gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können.

Unmittelbar gegen Gesetze steht der fachgerichtliche Rechtsweg in der Regel nicht offen. Die Anforderungen der Subsidiarität beschränken sich jedoch nicht darauf, nur die zur Erreichung des unmittelbaren Prozessziels förmlich eröffneten Rechtsmittel zu ergreifen, sondern verlangen, alle Mittel zu ergreifen, die der geltend gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können. Damit soll erreicht werden, dass das Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weitreichende Entscheidungen treffen muss, sondern zunächst die für die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts primär zuständigen Fachgerichte die Sach- und Rechtslage vor einer Anrufung des Bundesverfassungsgerichts aufgearbeitet haben1.

Der Grundsatz der Subsidiarität erfordert deshalb grundsätzlich, vor Einlegung einer Verfassungsbeschwerde alle zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten zu ergreifen, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern. Das gilt auch, wenn zweifelhaft ist, ob ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im konkreten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann2.

Wenn sich eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz wendet, kann daher gegebenenfalls auch die Erhebung einer Feststellungs- oder Unterlassungsklage zu den zuvor zu ergreifenden Rechtsbehelfen gehören. Das ist selbst dann nicht ausgeschlossen, wenn die Vorschriften abschließend gefasst sind und die fachgerichtliche Prüfung für den Beschwerdeführer günstigstenfalls dazu führen kann, dass das angegriffene Gesetz gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt wird. Entscheidend ist, ob die fachgerichtliche Klärung erforderlich ist, um zu vermeiden, dass das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidungen auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage trifft. Ein solcher Fall wird in der Regel dann gegeben sein, wenn die angegriffenen Vorschriften auslegungsbedürftige und -fähige Rechtsbegriffe enthalten, von deren Auslegung und Anwendung es maßgeblich abhängt, inwieweit ein Beschwerdeführer durch die angegriffenen Vorschriften tatsächlich und rechtlich beschwert ist3. Anders liegt das, soweit es allein um die sich unmittelbar aus der Verfassung ergebenden Grenzen für die Auslegung der Normen geht. Soweit die Beurteilung einer Norm allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, die das Bundesverfassungsgericht zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären, bedarf es einer vorangehenden fachgerichtlichen Entscheidung nicht4. Insoweit bleibt es dabei, dass Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen ein Gesetz weithin auch ohne vorherige Anrufung der Fachgerichte zulässig sind.

Eine Pflicht zur Anrufung der Fachgerichte besteht des Weiteren nicht, wenn die angegriffene Regelung die Beschwerdeführer zu gewichtigen Dispositionen zwingt, die später nicht mehr korrigiert werden können5, wenn die Anrufung der Fachgerichte offensichtlich sinn- und aussichtslos wäre6 oder sie sonst nicht zumutbar ist. Dies gilt – vorbehaltlich der Möglichkeit vorbeugenden einstweiligen Rechtsschutzes3 – grundsätzlich auch dann, wenn Beschwerdeführer zunächst ein Straf- oder Bußgeldverfahren gegen sich ergehen lassen müssten und sie erst in diesem Rahmen die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen könnten7.

Die Pflicht zur vorherigen Anrufung der Fachgerichte darf Beschwerdeführer nicht vor unabsehbare Risiken hinsichtlich der ihnen zu Gebote stehenden Handlungsmöglichkeiten und der hierbei zu beachtenden Fristen stellen. Im Hinblick auf die Subsidiaritätsanforderungen sind die gesetzlichen Fristen deshalb rechtsschutzfreundlich auszulegen.

§ 93 Abs. 3 BVerfGG bindet die Erhebung von Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen ein Gesetz, gegen das ein Rechtsweg nicht offensteht, an eine Frist von einem Jahr seit seinem Inkrafttreten. Die vorstehenden Subsidiaritätsanforderungen bringen einen Beschwerdeführer nicht in die Gefahr, diese Frist zu versäumen. Soweit ein Beschwerdeführer gegenüber Wirkungen eines Gesetzes – etwa im Rahmen einer Feststellungsklage oder einer Unterlassungsklage – in zulässiger Weise fachgerichtlichen Rechtsschutz erwirkt und ein Sachurteil erstreitet, steht ihm hiergegen schon nach allgemeinen Grundsätzen die Verfassungsbeschwerde in Form einer Urteilsverfassungsbeschwerde offen, in deren Rahmen er mittelbar auch die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes geltend machen kann. Insoweit gilt – unabhängig von dem Zeitpunkt, zu dem der fachgerichtliche Rechtsstreit anhängig gemacht wird und unabhängig von der Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG – die Monatsfrist des § 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG.

Einer rechtsschutzfreundlichen Auslegung bedarf es aber dann, wenn ein Beschwerdeführer in Rücksicht auf die genannten Subsidiaritätsanforderungen gegenüber den unmittelbaren Wirkungen eines Gesetzes zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz gegenüber den von ihm gerügten Grundrechtsverletzungen sucht, dieses Begehren dann aber von den Fachgerichten letztlich als unstatthaft oder aus anderen Gründen als unzulässig beurteilt wird. Einer Verfassungsbeschwerde derselben Person, die diese anschließend unmittelbar gegen das Gesetz erhebt, kann dann die Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG nicht entgegengehalten werden. Sofern die Person den fachgerichtlichen Rechtsschutz gegen das Gesetz innerhalb eines Jahres nach dessen Inkrafttreten anhängig gemacht hat, gilt vielmehr – bezogen auf die abschließende fachgerichtliche Entscheidung – die Monatsfrist des § 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG für die Einlegung der Rechtssatzverfassungsbeschwerde entsprechend. Dem kann nur in Fällen der Offensichtlichkeit entgegengehalten werden, dass der Beschwerdeführer hätte erkennen müssen, dass das fachgerichtliche Verfahren keine Aussicht auf Erfolg hatte.

Danach genügten die beiden Verfassungsbeschwerden im hier entschiedenen Fall den Anforderungen des Subsidiaritätsgrundsatzes:

Zwar haben die Beschwerdeführer gegenüber den von ihnen angegriffenen Vorschriften nicht zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz in Form einer Unterlassungsklage erhoben. Nach dem derzeitigen Stand der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wäre diesbezüglich Rechtsschutz auch nicht von vornherein unerreichbar gewesen8.

Den Beschwerdeführern war vorliegend die Beschreitung des fachgerichtlichen Rechtswegs jedoch nicht zumutbar. Sie haben ihre Verfassungsbeschwerden nur ein beziehungsweise zwei Jahre nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu dem gleichen Thema und mit gleicher verfassungsprozessualer Ausgangslage9 eingereicht. In dem Verfahren 1 BvR 3187/10 betrifft die Verfassungsbeschwerde sogar unmittelbar die Nachfolgeregelung der vom Bundesverfassungsgericht beanstandeten Regelung. Das Bundesverfassungsgericht hatte in jener Entscheidung die Zulässigkeit der Rechtssatzverfassungsbeschwerde ohne vorherige Anrufung der Fachgerichte einschränkungslos für zulässig erachtet und die Möglichkeit einer Unterlassungsklage noch nicht einmal in Erwägung gezogen. Unter diesen Umständen kann den Beschwerdeführern nicht vorgehalten werden, sie hätten gegen die Vorschriften nunmehr zunächst vor den Fachgerichten Rechtsschutz suchen müssen. Dazu kommt, dass nach dem heutigen Stand, auf den es für die Beurteilung der Zulässigkeit ankommt, inzwischen über den Kern des Beschwerdevorbringens von den Fachgerichten bis hin zum Bundesverwaltungsgericht entschieden wurde10. Die Verweisung der Beschwerdeführer auf den Rechtsweg könnte die Entscheidungsgrundlagen für die Beurteilung der Vorschriften heute daher nicht mehr verbreitern.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 18. Dezember 2018 – 1 BvR 2795/09 und 1 BvR 3187/10

  1. vgl. BVerfGE 79, 1, 20; 123, 148, 172; 143, 246, 321 Rn.209; stRspr []
  2. vgl. BVerfGE 16, 1, 2 f.; 145, 20, 54 Rn. 85 m.w.N.; stRspr []
  3. vgl. BVerfGE 145, 20, 54 f. Rn. 86 [] []
  4. vgl. BVerfGE 123, 148, 172 f.; 138, 261, 271 f. Rn. 23; 143, 246, 322 Rn. 211; stRspr []
  5. vgl. BVerfGE 43, 291, 386; 60, 360, 372 []
  6. vgl. BVerfGE 55, 154, 157; 65, 1, 37 f.; 102, 197, 208 []
  7. vgl. BVerfGE 81, 70, 82 f.; 97, 157, 165; 138, 261, 271 f. Rn. 23; stRspr []
  8. vgl. dazu nur den Verfahrensgang in BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 – 1 BvR 142/15, Rn. 11 ff. []
  9. vgl. BVerfGE 120, 378 []
  10. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.2014 – 6 C 7/13; dazu BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 []