Zulassung zum Modellstudiengang Humanmedizin

Mit der Festsetzung der Zulassungszahl für einen durch Kooperation mit einer ausländischen Hochschule geprägten Modellstudiengang durch Gesetz (§ 72 Abs. 15 Niedersächsisches Hochschulgesetz) hatte sich jetzt das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in Lüneburg zu befassen. Dabei neigt das OVG Lüneburg weiterhin1 der Auffassung zu, der Gesetzgeber habe die Zulassungszahl selbst durch Gesetz festlegen wollen.

Zulassung zum Modellstudiengang Humanmedizin

§ 72 Abs. 15 NHG lautet in seiner Fassung vom 20.06.20122:

„Für den Studiengang Humanmedizin an der Universität C. wird die jährliche Zulassungszahl ab dem Wintersemester 2012/2013 auf 40 festgesetzt. Forschung und Lehre der Medizinischen Fakultät der Universität C. werden auf Veranlassung des Fachministeriums zum 1.10.2019 extern durch den Wissenschaftsrat evaluiert. Die Landesregierung legt das Ergebnis der Evaluation dem Landtag mit einer Stellungnahme zur weiteren Entwicklung des Studiengangs Humanmedizin an der Universität C. unter Berücksichtigung der Ausbildungskapazität bis zum 30.06.2020 vor.“

Diese Regelung bleibt inhaltlich auch durch das Gesetz vom 11.12 20133 unberührt, das mit Wirkung zum 1.09.2014 u.a. die Absatzzählung in § 72 NHG verändert und den bisherigen Absatz 15 zu Absatz 13 macht.

Hinsichtlich des hier maßgeblichen Satzes 1 dieser Bestimmung weist der Wortlaut der Norm keine begrifflichen Unschärfen auf, die eine Auslegung erfordern. Davon geht auch das Verwaltungsgericht aus. Es entnimmt vielmehr den Gesetzesmaterialien, dass der Gesetzgeber nicht den Willen gehabt habe, überhaupt eine konstitutive Regelung zu treffen.

Dem vermag das Oberverwaltungsgericht auch nach nochmaliger Prüfung aller Voraussicht nach (weiterhin) nicht zu folgen.

Bei – wie hier – klarem und einer etwaigen Auslegung damit nicht weiter zugänglichem Wortlaut (Festsetzung von „40“ Studienplätzen) bedarf es grundsätzlich keiner zusätzlichen Anhaltspunkte dafür, dass der gesetzlichen Bestimmung Regelungscharakter zukommt. Es besteht mithin in der Regel kein Anlass, zusätzlich auf andere Interpretationsmethoden4 wie die Gesetzesmaterialien zurückzugreifen, unabhängig davon, ob diese – wovon das Verwaltungsgericht ausgeht – überhaupt das Fehlen des gesetzgeberischen Regelungswillens zu belegen vermögen5. Etwas anderes kann allerdings unter besonders atypischen Umständen angenommen werden. Infolgedessen wird in der Praxis das Fehlen eines gesetzgeberischen Regelungswillens z.B. im Zusammenhang mit Rechtsänderungen und Übergangsregelungen erörtert, d.h. unter dem Gesichtspunkt, ob sich ein grundsätzlich vorhandener Regelungswille möglicherweise auf Teilzeiträume beschränkt. Ein derartiger Sachverhalt liegt hier nicht vor.

Der Umstand, dass grundsätzlich eine „jährliche“ Kapazitätsermittlung vorgeschrieben wird, dürfte ebenfalls nicht gegen einen Regelungswillen des Gesetzgebers sprechen. Soweit § 30 Abs. 2 HRG die Festsetzung von Zulassungszahlen höchstens für ein Jahr vorschreibt, handelt es sich um eine Rahmenvorgabe, die zumindest bei Modellvorhaben (vgl. Art. 6 Abs. 2 Satz 2 Staatsvertrag 2008) nicht zwingend einzuhalten ist, zumal bei dem Modellstudiengang ohnehin zur Evaluation eine fortlaufende Erfassung und Beurteilung kapazitätsrelevanter Fakten geboten und, wie sich aus den Materialien ergibt, auch beabsichtigt ist.

Allerdings erfolgt die Berücksichtigung von Engpässen ansonsten nach § 14 Abs. 1 KapVO für die dort in Absatz 2 genannten Fälle nur im Wege der „Überprüfung“, setzt also ein nach den Vorschriften des Zweiten Abschnitts der Kapazitätsverordnung berechnetes Ergebnis voraus. Es kann offen bleiben, ob das hier inmitten stehende Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG in Ansehung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 22.10.1991 – 1 BvR 393/85, 1 BvR 610/85, BVerfGE 85, 36, 54= NVwZ 1992, 361)) grundsätzlich eine solche prozedurale Ausgestaltung des Kapazitätsverfahren erfordert, soweit es darin heißt: „Absolute Zulassungsbeschränkungen sind nur unter strengen formellen und materiellen Voraussetzungen statthaft. Sie bedürfen einer gesetzlichen Grundlage und sind nur dann verfassungsgemäß, wenn sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes – Funktionsfähigkeit der Universitäten in Wahrnehmung ihrer Aufgaben in Forschung, Lehre und Studium – und nur in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Nutzung der vorhandenen, mit öffentlichen Mitteln geschaffenen Ausbildungskapazitäten angeordnet werden.“

Solche prozeduralen Anforderungen6 dürften sich jedenfalls dann nicht stellen, wenn die limitierenden Faktoren – wie hier – nicht zur Disposition der Hochschulverwaltung stehen und es deshalb auf die in Frage stehenden Teile der Kapazitätsermittlung aus faktischen Gründen nicht entscheidungserheblich ankommt.

Zur Vermeidung von Missverständnissen weist das Oberverwaltungsgericht darauf hin, dass die Antragsgegnerin trotz (ausnahmsweiser) Entbehrlichkeit einer „rechtsförmlichen“ Kapazitätsermittlung kaum darauf verzichten kann, die maßgeblichen Daten zu erheben und zu bewerten. Dies ist nicht nur unerlässliche Grundlage für eine rationale Kapazitätsplanung7, sondern auch für die gesetzlich vorgesehene Evaluierung.

Es ist jedenfalls weiterhin nicht davon auszugehen, dass ein der Disposition der Hochschulverwaltung enthobener Engpass nur vorgeschoben ist, tatsächlich aber nicht vorliegt. Die Gesetzesmaterialien geben keinen Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber dies anders gesehen hat. Er hat die Kooperation mit der Universität D. als limitierenden Faktor angesehen und hatte vor diesem Hintergrund keinen Anlass dafür, (derzeit) eine „rechtsförmliche“ Kapazitätsberechnung für zusätzlich erforderlich zu halten. Zwar können sich die Vereinbarungen und Inhalte der Kooperationsverträge je nach Entwicklung des Studiengangs und der Ausstattung bei der Antragsgegnerin ändern bzw. fortentwickeln. Indes dürfte davon auszugehen sein, dass es dem Anliegen eines auf beiderseitige Planungssicherheit angelegten Kooperationsvertrages nicht entspricht, den Umfang der „Hauptleistung“ hier der Universität D. für die Zukunft stets jährlich zur Disposition zu stellen.

Sollten allerdings Anhaltspunkte für eine wesentliche Veränderung der derzeitigen Vertragsgrundlagen und einer daraus folgenden Kapazitätserhöhung vorliegen, wäre eine Verfassungswidrigkeit des gesetzlichen Regelung wegen eines Verstoßes gegen das aus Art. 12 Abs. 1 GG abzuleitenden Kapazitätserschöpfungsgebotes ernsthaft in Betracht zu ziehen. Allein die Möglichkeit einer etwaigen späteren Verfassungswidrigkeit von § 72 Abs. 15 Satz 1 NHG ist indes nicht geeignet, den – nach dem Wortlaut eindeutigen – Regelungscharakter der Bestimmung in Frage zu stellen.

Auch hinsichtlich der von der Beschwerde erneut aufgegriffenen Fragen zur Rechtsgültigkeit der fraglichen Norm hält das Oberverwaltungsgericht auf dieser Grundlage an seiner bisherigen Auffassung fest:

Welche Anforderungen sich aus dem im bundesverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Gebot der hinreichenden gesetzlichen Bestimmtheit ergeben, hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 31.07.20138 zusammengefasst: „Das Bestimmtheitsgebot zwingt den Gesetzgeber nicht, den Tatbestand einer Norm mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Dass ein Gesetz unbestimmte, der Auslegung und Konkretisierung bedürftige Begriffe verwendet, verstößt allein noch nicht gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normklarheit und Justitiabilität. Das Gesetz muss nur so bestimmt sein, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Unvermeidbare Auslegungsschwierigkeiten in Randbereichen sind dann von Verfassungs wegen hinzunehmen. Erforderlich ist allerdings stets, dass die von der Norm Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Sie müssen in zumutbarer Weise feststellen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die Rechtsfolge vorliegen.“

Derartige Auslegungsschwierigkeiten sind hier nicht ersichtlich.

Soweit darauf verwiesen wird, nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts9 müsse auch die Art und Weise der Kapazitätsermittlung, insbesondere die Feststellung vorhandener Ausbildungskapazitäten und die darauf basierende Festsetzung von Zulassungszahlen bestimmten Anforderungen genügen, da sie zum Kern des Zulassungswesens gehörten und Grundlage für die Zurückweisung von verfassungsrechtlich gewährleisteten Zulassungsansprüchen sei, hat das Bundesverfassungsgericht dies jedenfalls nicht aus dem Bestimmtheitserfordernis hergeleitet. Die genannte Passage folgt vielmehr auf die bereits oben wiedergegebene Aussage des Bundesverfassungsgerichts, welche die inhaltlichen Voraussetzungen für eine absolute Zulassungsbeschränkung beschreibt; die sich daran anknüpfenden Aussagen betreffen demgegenüber die Frage, unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber wichtige Entscheidungen an den Verordnungsgeber delegieren darf:

Die Festlegung objektivierter, nachvollziehbarer Kriterien für die Kapazitätsermittlung fällt dabei grundsätzlich in den Verantwortungsbereich des Gesetzgebers10. Eine Delegation an den Verordnungs- und/oder Satzungsgeber kann wegen der herausragenden Bedeutung des Hochschulzugangsrechts nur dann verfassungskonform erfolgen, wenn im Vorhinein festgelegt ist, wer in welcher Art von Verfahren zu entscheiden hat, und wenn das so formalisierte Verfahren einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich gemacht wird11. Insbesondere dann, wenn sich – wie hier – verschiedene Grundrechtspositionen in einem Spannungsverhältnis gegenüberstehen, ist am ehesten der Gesetzgeber, gegebenenfalls auf einer geeigneten gesetzlichen Grundlage der Verordnungsgeber, dazu berufen, für alle Beteiligten die Grenzen des Zumutbaren festzulegen und die damit verbundenen Wertungen und Abwägungsentscheidungen zu treffen12. Jedenfalls dann, wenn der Gesetzgeber seine Regelungsbefugnis delegiert hat, ist inhaltlich zudem erforderlich, dass die Festsetzung der Zulassungskriterien in kritischem Zusammenwirken von Hochschulen und staatlichen Behörden stattfindet und die Überprüfung durch die staatlichen Behörden sich nicht in einem formalen Akt erschöpft, sondern eine eigene, substantielle Prüfung einschließt13.

Im vorliegenden Fall hat der Gesetzgeber indes nicht delegiert, sondern selbst entschieden. Infolgedessen brauchte er für den Verordnungsgeber auch kein Prüfprogramm vorzugeben und erst recht nicht für sich selbst.

Bei der fraglichen Gesetzesbestimmung handelt es sich entgegen der Auffassung der Beschwerde (und des Verwaltungsgerichts) nicht um ein Einzelfallgesetz, wie das Oberverwaltungsgericht bereits in seinem vorangegangenen Beschluss ausgeführt hat. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 11.07.201314 zur Thematik des Einzelfallgesetzes präzisiert:

Abs. 1 Satz 1 GG verbietet innerhalb seines hier eröffneten Anwendungsbereichs15 grundrechtseinschränkende Gesetze, die nicht allgemein sind, sondern nur für den Einzelfall gelten. Die Anforderung, dass das Gesetz allgemein zu sein hat, ist erfüllt, wenn sich wegen der abstrakten Fassung des gesetzlichen Tatbestandes nicht absehen lässt, auf wie viele und welche Fälle das Gesetz Anwendung findet16.

Das schließt die Regelung eines Einzelfalls nicht aus, wenn der Sachverhalt so beschaffen ist, dass es nur einen Fall dieser Art gibt und die Regelung dieses singulären Sachverhalts von sachlichen Gründen getragen wird17. Art.19 Abs. 1 Satz 1 GG enthält letztlich eine Konkretisierung des allgemeinen Gleichheitssatzes18 („Verschärfung“), der es dem Gesetzgeber verbietet, aus einer Reihe gleichgelagerter Sachverhalte einen Fall herauszugreifen und zum Gegenstand einer Sonderregel zu machen17. Der gleichheitssichernden Funktion des Verbots des Einzelfallgesetzes entspricht es auch, wenn diesem Verbot die Funktion zugeschrieben wird, den Grundsatz der Gewaltenteilung zu gewährleisten, indem konkret-individuelle Regelungen im Regelfall der Exekutive und generell-abstrakte Regelungen der Legislative vorbehalten bleiben19, denn der Gewaltenteilungsgrundsatz ist insoweit gerade in seiner gleichheitssichernden Funktion angesprochen.

Ohne die am Normzweck orientierte Begrenzung des Verbotsausspruchs, der zufolge bei entsprechender sachlicher Rechtfertigung auch die Regelung eines singulären Sachverhalts zulässig ist, geriete Art.19 Abs. 1 Satz 1 GG in ein Spannungsverhältnis zu anderen Grundsätzen der Verfassung. Das gilt namentlich mit Blick auf den aus dem Demokratieprinzip des Art.20 Abs. 1 und 2 GG sowie aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art.20 Abs. 3 GG abgeleiteten Vorbehalt des Gesetzes in Form des Parlamentsvorbehalts20; Krebs, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz, 6. Aufl.2012, Art.19 Rn. 8 ff.)), wenn der Normgeber nur in der Gestalt des förmlichen Gesetzes zur Rechtssetzung befugt ist. Dieses Spannungsverhältnis aufzulösen, ist Sache des Gesetzgebers. So kann vermieden werden, dass die Staatsgewalt auch in Konstellationen zur Untätigkeit gezwungen wäre, in denen ein (zwingendes) Regelungsbedürfnis für den singulären Sachverhalt besteht.

Nach diesen Maßstäben verstößt das Therapieunterbringungsgesetz nicht gegen Art.19 Abs. 1 Satz 1 GG.

Dem Wortlaut nach ist § 1 Abs. 1 ThUG abstrakt gefasst und wird insoweit dem Allgemeinheitsgebot des Art.19 Abs. 1 Satz 1 GG gerecht. Der Anwendungsbereich des Gesetzes betrifft zwar einen eng begrenzten Personenkreis, da von vornherein nur bereits Sicherungsverwahrte betroffen sind, die infolge des Urteils des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 17.12 2009 aus der Sicherungsverwahrung zu entlassen waren oder bereits entlassen worden waren21. Eine Individualisierung der Betroffenen liegt in dieser abstrakten Begrenzung jedoch nicht. Dem Gesetzgeber war zum Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens die genaue Anzahl der vom Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 ThUG Betroffenen nicht bekannt. Erst recht konnte der Gesetzgeber keine Kenntnis davon haben, welche individuellen Personen betroffen sein würden. Aufgrund der seinerzeit in der fachgerichtlichen Rechtsprechung noch nicht geklärten Frage, wie das Urteil des Gerichtshofs22 im nationalen Kontext zu berücksichtigen sei23, stand nicht fest, für welchen Kreis der Sicherungsverwahrten der zu berücksichtigende Vertrauensschutz zu einer Erledigung der Sicherungsverwahrung führen und die Anwendbarkeit des Therapieunterbringungsgesetzes eröffnen würde. Darüber hinaus begründet § 1 Abs. 1 ThUG keinen Automatismus dahingehend, dass alle Sicherungsverwahrten, die weiterhin als gefährlich eingestuft werden, aber aufgrund des Urteils des Gerichtshofs vom 17.12 2009 entlassen wurden oder werden, in die Therapieunterbringung überführt werden.

Nach diesen Maßstäben kommt es entgegen der Auffassung der Beschwerde nicht darauf an, dass jedenfalls eine bestimmte Personengruppe – die Studienbewerber der jeweiligen Semester – „individualisiert“ werden kann. Der Blickwinkel des Art.19 Abs. 1 Satz 1 GG ist nicht derjenige des Betroffenen, der sich von der Regelung erfasst sieht, sondern derjenige des Gesetzgebers, die im Vorhinein die betroffenen Personen nicht benennen kann, zumal dann, wenn der geregelte Zeitraum eine größere Zahl von Eingangssemestern umfasst.

Ein gesetzgeberischer Verstoß gegen höherrangiges Recht in Gestalt des Kapazitätserschöpfungsgebots liegt entgegen der Auffassung der Beschwerde nicht darin, dass der Gesetzgeber eine Evaluierung erst nach Ablauf von acht Jahren vorgesehen hat. Es sind zunächst keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür dargetan, dass die Universität Groningen bereit sein könnte, vor Ablauf der Evaluierungsphase oder überhaupt mehr Kapazität bereitzustellen als bisher vereinbart, oder dass eine grundlegende Konzeptänderung in Betracht käme. Wie bereits oben angesprochen, bedeutet die zeitliche Vorgabe des Gesetzgebers für die Evaluierung auch keineswegs, dass die Antragsgegnerin bis dahin jeglicher Erfassung und Beurteilung kapazitätsrelevanter Fakten enthoben wäre. Im Gegenteil setzt eine Evaluierung der vorgesehenen Art gerade voraus, dass über den gesamten Zeitraum hin deutlich mehr Daten erfasst und gewichtet werden als bei einer Hochschule, die keiner derartigen Evaluierung unterliegt. Ergibt sich daraus, dass sich die kapazitätsrechtliche Vorabbeurteilung des Vorhabens im Nachhinein als mängelbehaftet erweist, ist der Gesetzgeber nicht gehindert, auch schon vor Ablauf des genannten Zeitraums Konsequenzen daraus zu ziehen.

In der Sache verbleibt es unter diesen Umständen dabei, dass Eilrechtsschutz zwar ohne Vorlage nach Art. 100 Abs. GG möglich wäre – diese vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht im Beschluss vom 21.02.201324 dargelegte Auffassung entspricht weiterhin der Kammerrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts25 -, aber im Einzelfall hier nicht geboten ist.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 20. März 2014 – 2 NB 15/14

  1. vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 21.02.2013 – 2 NB 20/13[]
  2. GVBl.2012, 186[]
  3. GVBl.2013, 287[]
  4. vgl. dazu grundsätzlich Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl.2007, § 28 Rdnr. 32 ff.; Münchener Kommentar zum BGB, 6. Aufl.2012, Einleitung Rdnrn. 135 ff.[]
  5. vgl. hierzu allg. BVerfG, Beschluss vom 26.09.2011 – 2 BvR 2216/06 u.a., NJW 2012, 669; enger Beschluss vom 17.12.2013 – 1 BvL 5/08 – . 47[]
  6. vgl. insoweit auch VerfGH Berlin, Beschluss vom 15.01.2014 – 109/13, DVBl 2014, 375 37; ferner VerfGH Sachsen, Urteil vom 15.11.2013 – Vf. 25-II-12; BVerwG, Urteil vom 21.12.2011 – 6 C 18.10, Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 26[]
  7. vgl. Winter, WissR 2013, 241, 260[]
  8. BVwerG, Urteil vom 31.07.2013 – 6 C 9.12, NVwZ 2013, 1614[]
  9. BVerfG, Beschluss vom 22.10.1991 – 1 BvR 393/85, 1 BvR 610/85, BVerfGE 85, 36, 54= NVwZ 1992, 361[]
  10. vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 33, 303, 340[]
  11. vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, a. a. O., 340 f.[]
  12. vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 54, 173, 192 f.[]
  13. vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 33, 303, 341 ff. und 344 f.[]
  14. BVerfG, Beschluss vom 11.07.2013 – 2 BvR 2302/11 u.a., NJW 2013, 3151[]
  15. vgl. zum Anwendungsbereich, BVerfGE 24, 367, 396; 83, 130, 154; 95, 1, 17[]
  16. BVerfGE 121, 30, 49, m.w.N.[]
  17. vgl. BVerfGE 25, 371, 399; 85, 360, 374[][]
  18. vgl. BVerfGE 25, 371, 399; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 12. Aufl.2012, Art.19 Rn. 2; vgl. auch Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, 2. Aufl.2004, Band I, Art.19 I Rn. 16 („Verschärfung oder Konkretisierung“); Hufeld, in: Bonner Kommentar, Art.19 Abs. 1 Satz 1 Rn. 8 ((156. Lfg 2012[]
  19. vgl. Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, 6. Aufl.2011, Art.19 Rn.20[]
  20. vgl. Remmert, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art.19 Abs. 1 Rn. 15 ((66. Lfg.2012[]
  21. vgl. BT-Drs. 17/3403, S.19[]
  22. EGMR, Urteil vom 17.12 2009 – Beschwerde-Nr.19359/04 – Mücke ./. Deutschland[]
  23. vgl. einerseits BGH, Beschluss vom 12.05.2010 – 4 StR 577/09; andererseits BGH, Beschluss vom 21.07.2010 – 5 StR 60/10, BGHSt 55, 234[]
  24. Nds. OVG, Beschluss vom 21.02.2013 – 2 NB 20/13[]
  25. vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.03.2014 – 2 BvL 2/13[]