Zuviele Punkte in Flensburg – und die späte Kenntnis der Behörde

Die Entziehung einer Fahrerlaubnis nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 StVG in der ab dem 5.12 2014 geltenden Fassung kann auch auf eine Zuwiderhandlung gestützt werden, die bereits vor der Zustellung der Verwarnung begangen wurde, aber der Fahrerlaubnisbehörde erst nach der Verwarnung bekannt geworden ist. Die Einschränkung des Tattagprinzips bei Anwendung der Bonusregelung des § 4 Abs. 6 StVG in der ab dem 5.12 2014 geltenden Fassung begegnet jedenfalls dann keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn die Fahrerlaubnisbehörde die Maßnahme unmittelbar nach Kenntniserlangung von der maßgeblichen Zuwiderhandlung ergreift.

Zuviele Punkte in Flensburg – und die späte Kenntnis der Behörde

Nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 StVG n.F. gilt der Inhaber einer Fahrerlaubnis als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen und die Fahrerlaubnis ist zu entziehen, wenn sich acht oder mehr Punkte im Fahreignungsregister ergeben. Nach § 4 Abs. 2 Satz 3, Absatz 5 Satz 5 StVG n.F. ist auf den Punktestand abzustellen, der sich zum Zeitpunkt der Begehung der letzten zur Ergreifung der Maßnahme führenden Straftat, oder Ordnungswidrigkeit ergeben hat. Damit hat der Gesetzgeber das sog. Tattagprinzip normiert. Durch die am 21.05.2014 begangene und am 05.03.2015 eingetragene Straftat hat der Antragsteller 8 Punkte erreicht. Dass die vor Einführung des Fahreignungs-Bewertungssystems zum 01.05.2014 eingetragenen Punkte zu Ungunsten des Antragstellers fehlerhaft überführt oder die Taten vom 21.05.2014; und vom 10.11.2014 zu Unrecht mit zwei bzw. einem Punkt bewertet worden wären, wird vom Antragsteller nicht geltend gemacht und ist auch sonst nicht ersichtlich.

Dem Antragsteller kommt die Regelung über die Punktereduzierung für den Fall, dass die Maßnahmen nach dem Stufensystem nicht ergriffen worden sind (sog. Bonusregelung), voraussichtlich nicht zugute. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 StVG darf die Fahrerlaubnisbehörde eine Maßnahme nach Absatz 5 Satz 1 Nr. 2 oder 3 StVG (Verwarnung oder Fahrerlaubnisentziehung) erst ergreifen, wenn die Maßnahme der jeweils davor liegenden Stufe nach Absatz 5 Satz 1 Nr. 1 oder 2 StVG bereits ergriffen worden ist. Sofern die Maßnahme der davor liegenden Stufe noch nicht ergriffen worden ist, ist diese zu ergreifen (Satz 2 der Vorschrift). Im Fall des Satzes 2 verringert sich der Punktestand mit Wirkung vom Tag des Ausstellens der ergriffenen Ermahnung auf fünf Punkte und bei der Verwarnung auf sieben Punkte, wenn der Punktestand zu diesem Zeitpunkt nicht bereits durch Tilgungen oder Punktabzüge niedriger ist (Satz 3 der Vorschrift).

Der Antragsteller hat das Stufensystem ordnungsgemäß durchlaufen. Er wurde mit Schreiben vom 27.10.2010 nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVG a.F. bei dem damaligen Stand von 11 Punkten verwarnt (erste Stufe der Maßnahmen nach dem damaligen Punktsystem). Er hat auch die zweite Stufe des heutigen Fahreignungs-Bewertungssystems ordnungsgemäß durchlaufen, weil er mit Schreiben der Fahrerlaubnisbehörde vom 27.01 .2015 bei Erreichen von sechs Punkten im Fahreignungsregister nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 StVG n.F. verwarnt wurde. Eine Wiederholung der ersten Stufe aufgrund der Neuregelung ist nicht erforderlich (§ 65 Abs. 3 Nr. 4 Satz 2 StVG n.F.)1. Eine Punktereduzierung war danach nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht veranlasst.

Dem Antragsteller ist allerdings zuzugeben, dass nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs bei Anwendung der strukturgleichen Bonusregelung des Mehrfachtäter-Punktsystems gemäß § 4 Abs. 5 Satz 2 StVG a.F. auf den Tag der Begehung des Verkehrsverstoßes. abzustellen war, dass mithin sämtliche Verkehrszuwiderhandlungen, welche vor dem Ergehen der jeweiligen Maßnahme bereits begangen worden waren, von der Punktereduzierungsregelung des § 4 Abs. 5 StVG a. F. erfasst worden wären. Wie der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Beschluss vom 14.02.2013 –2 ausgeführt hat, beanspruchte die Leitentscheidung des Gesetzgebers für das Tattagprinzip nicht nur bei der Auslegung von § 4 Abs. 3 und 4 StVG a.F. Geltung, sondern auch für das zutreffende Verständnis der in § 4 Abs. 5 StVG a.F. getroffenen Bonusregelung. Hierfür sprach der Sinn und Zweck der in § 4 Abs. 5 StVG a.F. enthaltenen Regelung über die Punktereduzierung unter den Schwellenwert bei von der Fahrerlaubnisbehörde unterlassenen Maßnahmen nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bzw. Nr. 2 StVG a.F. Denn durch diesen Reduzierungsmechanismus sollte sichergestellt werden, dass die beim Erreichen von 18 Punkten greifende unwiderlegliche Vermutung der fehlenden Kraftfahreignung erst dann zum Tragen kommt, wenn der Fahrerlaubnisinhaber nach dem abgestuften Maßnahmenkatalog des Mehrfachtäter-Punktsystems alter Ausgestaltung auch die vorgelagerten Stufen durchlaufen hat und die dort vorgesehenen Maßnahmen gegen ihn ergriffen wurden, er sich aber gleichwohl nicht von weiteren Verkehrsverstößen hat abhalten lassen. Der Bonusregelung des § 4 Abs. 5 StVG a.F. kam nach ihrem Sinn und Zweck mithin eine Erziehungs- und Warnfunktion zu.

Im vorliegenden Fall war die Tat, die letztlich zum Erreichen von acht Punkten geführt hat und nach dem Tattagprinzip auch (rückwirkend) zu diesem Zeitpunkt zu werten ist, zum Zeitpunkt der Verwarnung schon begangen und rechtskräftig geahndet und nur noch nicht gespeichert bzw. der Fahrerlaubnisbehörde nicht mitgeteilt worden; damit konnte von der Maßnahme “Verwarnung” insoweit keine Warn- und Erziehungsfunktion mehr ausgehen.

Es kann dahinstehen, ob das Tattagprinzip auch bei Anwendung der Bonusregelung des § 4 Abs. 6 StVG in der ab dem 01.05.2014 und bis zum 04.12.2014 anwendbaren Fassung vom 28.08.20133 zugrunde zu legen ist4. Mit der Neuregelung des § 4 Abs. 5 und Absatz 6 StVG in der ab dem 05.12.2014 anwendbaren Fassung hat der Gesetzgeber jedenfalls zum Ausdruck gebracht, dass das Tattagprinzip im Rahmen der Bonusregelung keine Geltung beanspruchen soll. Es handelt sich damit um eine gegenüber den allgemeinen Vorschriften über das Tattagprinzip spezielle und prioritäre Vorschrift5. Nach der zum 5.12 2014 neu eingeführten Vorschrift des § 4 Abs. 5 Satz 6 Nr. 1 StVG werden bei der Berechnung des Punktestandes Zuwiderhandlungen unabhängig davon berücksichtigt, ob nach deren Begehung bereits Maßnahmen ergriffen worden sind. Nach dem zum selben Zeitpunkt neu eingefügten Absatz 6 Satz 4 erhöhen Punkte für Zuwiderhandlungen, die vor der Verringerung nach Absatz 6 Satz 3 begangen worden sind und von denen die nach Landesrecht zuständige Behörde erst nach der Verringerung Kenntnis erhält, den sich nach Satz 3 ergebenden Punktestand. Damit hat der Gesetzgeber die Berücksichtigung des Tattagprinzips im hier in Rede stehenden Zusammenhang ausgeschlossen. Dies bestätigen vor allem die Gesetzesmaterialien6. In ausdrücklicher Abgrenzung zu den Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluss vom 25.09.20087 wird ausgeführt:

“… Mit Absatz 5 Satz 6 Nummer 1 soll verdeutlicht werden, dass Verkehrsverstöße auch dann mit Punkten zu bewerten sind, wenn sie vor der Einleitung einer Maßnahme des Fahreignungs-Bewertungssystems begangen worden sind, bei dieser Maßnahme aber noch nicht verwertet werden konnten, etwa weil deren Ahndung erst später Rechtskraft erlangt hat oder sie erst später im Fahreignungsregister eingetragen worden oder der Behörde zur Kenntnis gelangt sind …

Absatz 6 soll mit seiner Ausnahme vom Tattagsprinzip eindeutiger gefasst werden… Zwar gilt für die Punkteentstehung das Tattagprinzip. Für das Ergreifen von Maßnahmen hat das Tattagsprinzip aber keine Relevanz, denn Maßnahmen können erst nach Rechtskraft (und Registrierung) der Entscheidung über die Tat und damit deutlich später an die Tat geknüpft werden. Die Prüfung der Behörde, ob die Maßnahme der vorangehenden Stufe bereits ergriffen worden ist, ist daher vom Kenntnisstand der Behörde bei der Bearbeitung zu beurteilen und beeinflusst das Entstehen von Punkten nicht. …

Absatz 6 Satz 4 legt nun fest, dass die Punkte für diese Tat mangels Bekanntheit nicht von der Reduzierung erfasst werden, sondern vielmehr das Ergebnis der Reduzierung nach Absatz 6 Satz 3 erhöhen…”

Es kann dahinstehen, ob die Gesetzesbegründung in jeder Hinsicht überzeugt8. Gleichwohl hat der Gesetzgeber mit der Neufassung des § 4 Abs. 5 Satz 6 Nr. 1 und des § 4 Abs. 6 Satz 4 StVG in Verbindung mit den Motiven hinreichend klar zum Ausdruck gebracht, dass das Tattagprinzip nur noch eingeschränkt zu Lasten des Betroffenen bei der Punkteberechnung, nicht aber zu seinen Gunsten bei der Anwendung der Bonusregelung Anwendung finden und die Warn- und Erziehungsfunktion in bestimmten Konstellationen der Verwaltungspraktikabilität weichen soll.

Hiergegen dürften nach Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen9.

Zwar könnte sich die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung (tatbestandliche Rückanknüpfung) der neu eingeführten Vorschriften stellen, wenn man die zum 5.12 2014 erfolgte Gesetzesänderung nicht – wie in der Gesetzesbegründung – als Klarstellung, sondern als Gesetzesänderung ansähe. Denn die Tat des Antragstellers, die letztlich zu acht Punkten geführt hat, ist bereits am 21 .05.2014 und somit vor Inkrafttreten der Neuregelung begangen worden. Eine solche unechte Rückwirkung ist nicht grundsätzlich unzulässig, denn die Gewährung vollständigen Vertrauensschutzes zu Gunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen10. Der Gesetzgeber muss aber, soweit er für künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte anknüpft, dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz in hinreichendem Maß Rechnung tragen. Ein rechtlich schutzwürdiger Vertrauenstatbestand ist indes im vorliegenden Fall nicht ersichtlich. Das Vertrauen eines Verkehrsteilnehmers, bis zum Ergehen einer Ermahnung oder Verwarnung weiterhin Verkehrszuwiderhandlungen begehen zu dürfen, ohne die Folgemaßnahmen befürchten zu müssen, ist von vorneherein nicht schutzwürdig.

Auch dürfte kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz oder das Willkürverbot vorliegen. In der Beschwerdebegründung wird insoweit darauf hingewiesen, dass in der vorliegenden Konstellation die Fahrerlaubnisentziehung davon abhänge, ob zwei Delikte, mit denen der Betroffene zusammengenommen acht oder mehr Punkte erreiche, der Behörde zufällig gleichzeitig oder zeitnah vor dem Ergehen einer Verwarnung oder – etwa wegen der Einlegung eines Rechtsmittels – nacheinander bekannt würden. Im ersteren Fall greife die Bonusregelung, im letzteren Fall sei die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn aufgrund der zuerst bekannt gewordenen Tat eine Verwarnung erfolgt sei. Es sei gleichheitswidrig und willkürlich, wenn die Fahreignung davon abhänge, ob die Fahrerlaubnisbehörde zufällig früher oder später von einem Delikt erfahre. Hierdurch werde indirekt auch die Einlegung von Rechtsmitteln behindert. Diese Einwände greifen nach vorläufiger Einschätzung nicht durch.

Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln sowie wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Dabei ist dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung verwehrt; Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind11. Im vorliegenden Fall dürfte die von der Beschwerde aufgezeigte Ungleichbehandlung im Hinblick auf die Effektivität des Fahreignungs-Bewertungssystems und die hiermit bezweckte Verbesserung der Verkehrssicherheit sachlich gerechtfertigt sein. In der Gesetzesbegründung wird insoweit ausgeführt12:

“Unter Verkehrssicherheitsgesichtspunkten und für das Ziel, die Allgemeinheit vor ungeeigneten Fahrern zu schützen, kommt es vielmehr auf die Effektivität des Fahreignungs-Bewertungssystems an. Hat der Betroffene sich durch eine entsprechende Anhäufung von Verkehrsverstößen als ungeeignet erwiesen, ist er vom Verkehr auszuschließen. Der Hinweis auf eine in bestimmten Konstellationen ausbleibende Chance, sein Verhalten so zu bessern, dass es zu keinen weiteren Maßnahmen kommt, kann in Abwägung mit dem Sicherheitsinteresse der Allgemeinheit kein Argument dafür sein, über bestimmte Verkehrsverstöße hinwegzusehen und sie dadurch bei der Beurteilung der Fahreignung auszublenden. Denn es geht in solchen Fällen teilweise sogar um Konstellationen, in denen in kurzer Zeit wiederholt und schwer gegen Verkehrsregeln verstoßen wurde, was ein besonderes Risiko für die Verkehrssicherheit bedeutet”

Mit der Annahme, dass die im Interesse der Verkehrssicherheit gebotene Effektivität und Praktikabilität des Fahreignungs-Bewertungssystems eine Einschränkung der Warn- und Erziehungsfunktion in bestimmten Fallkonstellationen rechtfertigt, dürfte der Gesetzgeber seinen Gestaltungs- und Wertungsspielraum nicht überschritten haben. Dabei ist maßgeblich zu berücksichtigen, dass die Betroffenen – wie ausgeführt – nicht ohne weiteres schutzwürdig sind. Die vorliegende Konstellation tritt insbesondere dann ein, wenn ein Verkehrsteilnehmer in rascher Abfolge mit Punkten bewehrte Verkehrsverstöße begeht. Darüber hinaus beruhen die verkehrsrechtlichen Sanktionen auf eigenem Fehlverhalten; auch dies dürfte für die gesetzgeberische Wertung zu Gunsten der Erhöhung der Verkehrssicherheit durch administrative Erleichterungen und eine Einschränkung der Bonusregelung sprechen13. Die Gesichtspunkte der gerade bei einer Vielzahl gleichförmiger Verfahren gebotenen Verwaltungspraktikabilität sowie der verminderten Schutzwürdigkeit der Betroffenen lassen es auch hinnehmbar erscheinen, dass das Abstellen auf den Zeitpunkt der Eintragung oder der Kenntniserlangung durch die Behörde unter Umständen von gewissen Zufälligkeiten, etwa bei Einlegung von Rechtsmitteln, abhängen kann. Indes steht die vom Gesetzgeber vorgenommene Ausgestaltung des § 4 Abs. 6 Satz 4 StVG n.F. einer transparenten und vorhersehbaren Rechtsanwendung nicht im Wege. Auch das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat die in seinem Beschluss vom 02.03.201514 geäußerten Bedenken, dass die Regelung des § 4 Abs. 6 Satz 4 StVG n.F. möglicherweise einer berechenbaren Anwendung des Gesetzes und damit den rechtsstaatlichen Vorgaben des Art.20 Abs. 3 GG zur Rechtssicherheit und zur Vorhersehbarkeit staatlichen Verwaltungsvollzugs widerspreche, in dieser Form nicht mehr aufrechterhalten13. Wie sich der Gesetzentwurfsbegründung entnehmen lässt, ist die in § 4 Abs. 6 Satz 4 StVG enthaltene Formulierung “Kenntnis erhält” an § 48 Abs. 4 VwVfG angelehnt15. Dies kann aber nicht zur Folge haben, dass die zur Auslegung der verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschrift ergangene Rechtsprechung zum Lauf einer Jahresfrist hier ohne weiteres zu übertragen ist16. Rechtsstaatliche Bedenken könnten gerechtfertigt sein, wenn die Fahrerlaubnisbehörde die Maßnahmen nicht umgehend nach Kenntniserlangung von dem maßgeblichen Verkehrsverstoß ergreift, sondern die Folgemaßnahme willkürlich ohne zureichenden Grund verzögert. So liegt es hier aber nicht. Die Fahrerlaubnisbehörde hat die Maßnahme umgehend nach Kenntniserlangung von der Eintragung von nunmehr acht Punkten ergriffen. Im Übrigen dürfte sich die Einlegung von Rechtsmitteln je nach den konkreten Umständen des Falles nicht zwangsläufig zu Lasten des Betroffenen auswirken.

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg äumt nach alledem em öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Entziehungsverfügung den Vorrang vor dem privaten Interesse des Antragstellers ein, einstweilen am Straßenverkehr teilnehmen zu dürfen. Da sich die angeordnete Maßnahme nach dem oben Gesagten bei summarischer Prüfung als rechtmäßig erweisen dürfte, besteht kein Raum, entgegen der vom Gesetzgeber in § 4 Abs. 9 StVG n.F. vorgenommenen Bewertung die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs anzuordnen. Das Verwaltungsgerichtshof verkennt nicht die erheblichen Auswirkungen, die die Entziehung der Fahrerlaubnis nach dem Vorbringen der Beschwerde auf die wirtschaftliche Existenz des Antragstellers hat. Er muss sich aber entgegenhalten lassen, dass er kontinuierlich Zuwiderhandlungen begeht, die der Verordnungsgeber als besonders verkehrssicherheitsgefährdend einstuft. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ließ er sich auch durch Verwarnungen und die Teilnahme an einem. Aufbauseminar nicht davon abhalten, alsbald wieder erhebliche Verkehrsverstöße zu begehen. Entgegen der Auffassung der Beschwerde sind die zahlreichen Überschreitungen der zulässigen Höchstgeschwindigkeit und die Rotlichtverstöße ebenso wenig als geringfügig zu bewerten wie der Vorfahrtsverstoß vom 21.05.2014, bei dem ein Motorradfahrer nicht unerheblich verletzt wurde. Die mit dieser Entscheidung für den Antragsteller verbundenen Nachteile in Bezug auf seine private Lebensführung und seine Berufstätigkeit als selbständiger Unternehmer müssen von ihm im überwiegenden öffentlichen Interesse an der Verkehrssicherheit und im Hinblick auf das Gewicht der durch ihn gefährdeten hochrangigen Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit anderer Verkehrsteilnehmer hingenommen werden.

Verwaltungsgerichtshof Baden -Württemberg, Beschluss vom 6. August 2015 – 10 S 1176/15

  1. vgl. BayVGH, Beschluss vom 10.06.2015 – 11 CS 15.814 []
  2. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14.02.2013 – 10 5 82/13, NJW 2013, 1383‚ im Anschluss an BVerwG, Beschluss vom 25.09.2008 – 3 C 3/07 []
  3. BGBI. 1 S. 3313 []
  4. bejahend: OVG NRW, Beschluss vom 02.03.2015 – 16 B 104/15; OVG NRW, Beschluss vom 14.04.2015 – 16 B 247/15 []
  5. zu solchen Vorschriften bereits VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.09.2014 – 10 S 1302/14 – NJW 201 5, 186 []
  6. vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr und digitale Infrastruktur, BT-Drs. 18/2775 vom 08.10.2014 []
  7. BVerwG, Beschluss vom 25.09.2008 – 3 C 3/07 []
  8. kritisch etwa VG Berlin, Beschluss vom 09.02.2015 – 11 L 590.14; VG Regensburg, Urteil vom 18.03.2015 – RO 8 K 15.249 []
  9. ebenso BayVGH, Beschluss vom 08.06.2015 – 11 CS 15.718; OVG NRW, Beschluss vom 27.04.2015 a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23.06.2015 – OVG 1 S 90.14 []
  10. BVerfG, Beschluss vom 07.07.2010 – BvL 14/02; BayVGH, Beschluss vom 18.05.2015 – 11 BV 14.2839 []
  11. vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.03.2015 – 1 BvR 2880/11 38 f. m.w.N. []
  12. BT-Drs. 18/2775 S. 10 []
  13. vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.04.2015 a.a.O. [] []
  14. OVG NRW, Beschluss vom 02.03.2015, a.a.O. []
  15. BT-Drs. 18/2775, S. 10 []
  16. ebenso OVG NRW, Beschluss vom 27.04.2015 – 16 B 226/15, a.a.O. []