Die Zuweisung eines behinderten Schülers mit einem festgestellten sonderpädagogischen Förderbedarf mit dem Schwerpunkt körperliche und motorische Entwicklung an eine wohnortnähere Regelgrundschule kann zurzeit nicht mit dem Hinweis auf Art. 24 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen – BRK – verlangt werden.
Nach § 68 Abs. 2 Satz 1 NSchG bestimmt in Niedersachsen die Landesschulbehörde, welche Schule bei sonderpädagogischem Förderbedarf zu besuchen ist. Im Hinblick auf die in § 4 NSchG festgeschriebene vorrangige Beschulung in integrativer Form hat die Schulbehörde über die geeignete Fördermaßnahme unter Berücksichtigung der organisatorischen, personellen und sachlichen Gegebenheiten nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Dabei steht der Schulbehörde ein planerischer Gestaltungsspielraum hinsichtlich des Einsatzes von Lehrkräften zu. Es steht in ihrem Ermessen, ob unter den personellen und organisatorischen Gegebenheiten ein Einsatz des sonderpädagogischen Fachpersonals auch außerhalb der Förderschule erfolgen kann und soll, um ein Verbleiben des Schülers an der Grundschule zu ermöglichen und eine begleitende Betreuung zur Behebung der Leistungsdefizite aussichtsreich erscheint. Im Hinblick auf die Sicherstellung des Unterrichtsangebots in der Förderschule können ein Schüler und seine Erziehungsberechtigten nicht mit Erfolg verlangen, dass in ihrem Interesse und zum Nachteil der Schülerinnen und Schüler der Förderschule pädagogische Fachkräfte abgezogen werden1. Dies muss erst Recht gelten, wenn nicht das „Ob“ einer integrativen Beschulung, sondern – wie hier – lediglich das „Wo“ in Frage steht. Der subjektive Anspruch des betroffenen Kindes und seiner Erziehungsberechtigten erstreckt sich nicht auf die aus ihrer Sicht – theoretisch – bestmögliche Schulorganisation, sondern darauf, dass die Landesschulbehörde eine ermessensfehlerfreie Entscheidung trifft, die den individuellen Belangen des betroffenen Kindes und den Wünschen seiner Erziehungsberechtigten auf der Grundlage der organisatorischen, personellen und sächlichen Gegebenheiten im notwendigen Umfang angemessen Rechnung trägt2.
Ein Anspruch auf Besuch der einer bestimmten Grundschule lässt sich auch nicht aus Art. 24 des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderten – sogenannte UN-Behindertenrechtskonvention (BRK) – vom 13. Dezember 2006 in Verbindung mit dem Ratifizierungsgesetz des Bundes vom 21. Dezember 20083 herleiten.
Es kann in diesem Zusammenhang dahinstehen, inwieweit der englische Terminus „inclusive education“ (Art. 24 BRK) begrifflich weiter reicht als die in der deutschen Übersetzung gewählte Formulierung „integrativ“. Schließlich ist die Konvention mit dem deutschen Ratifizierungsgesetz nur insoweit Bestandteil des Bundesrechts gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG geworden, als dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zusteht. Keine Umsetzung in nationales Recht ist demgegenüber durch die Ratifizierung für diejenigen Bestandteile des völkerrechtlichen Übereinkommens erfolgt, die nach Art. 70 Abs. 1 GG dem Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder unterfallen; hierzu zählt auch das der Kultushoheit zuzuordnende Schulwesen. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht folgt insoweit der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs4. Eine gesonderte Umsetzung der das öffentliche Schulwesen betreffenden Zielvorgaben in Art. 24 BRK ist vom niedersächsischen Gesetzgeber bisher nicht vorgenommen worden
Davon abgesehen erfüllt Art. 24 BRK auch nicht die Voraussetzungen für eine unmittelbare Anwendbarkeit. Die unmittelbare Anwendbarkeit einer Völkervertragsbestimmung ist nur dann zu bejahen, wenn sie alle Eigenschaften besitzt, welche ein Gesetz nach innerstaatlichem Recht haben muss, um berechtigen oder verpflichten zu können. Die Vertragsbestimmung muss nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet sein, rechtliche Wirkungen auszulösen. Insbesondere ist eine unmittelbare Vollzugsfähigkeit einer Vertragsbestimmung (sog. „self-executing“) nur gegeben, wenn sie zur Entfaltung rechtlicher Wirkungen hinreichend bestimmt ist. Dagegen fehlt die unmittelbare Anwendbarkeit einer Vertragsbestimmung, wenn diese zu ihrer Ausführung noch einer normativen Ausfüllung bedarf5. Art. 24 BRK genügt diesen Anforderungen nicht6. Danach wäre für eine hinreichende Bestimmtheit der genannten Vertragsabrede insbesondere erforderlich, dass die gewählten Formulierungen in zumutbarer Weise erkennen lassen, ob das zu gewährleistende inklusive Bildungssystem (inclusive education system) voraussetzungslos gilt, oder ob hierfür näher zu bezeichnende tatbestandliche Voraussetzungen gegeben sein müssen. Den Anforderungen an eine solche hinreichende Bestimmtheit genügt Art. 24 BRK nicht. Die Regelungen sprechen selbst keine entsprechenden Verpflichtungen aus. Die in Art. 24 Abs. 1 bis 5 BRK gewählten Begriffe wie „recognize“ (Art. 24 Abs. 1 Satz 1 BRK : „anerkennen“), „shall ensure“ (Art. 24 Abs. 1 Satz 2 BRK: „gewährleisten“ und Art. 24 Abs. 2 und 5 BRK: „stellen sicher „), „shall enable“ (Art. 24 Abs. 3 BRK: „ermöglichen“) und „shall take appropriate measures“ (Art. 24 Abs. 4 BRK: „treffen geeignete Maßnahmen“) sind von ihrem Wortlaut her lediglich auf ein vereinbartes Ziel ausgerichtet, ohne eine bestimmte Art und Weise der Zielerreichung festzulegen. Das in Art. 24 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 b BRK genannte integrative/inklusive Bildungssystem steht im Kontext dieser fünf Absätze und ist dahin zu verstehen, dass es der Handlungsfreiheit der Vertragsstaaten überlassen bleibt, welche geeigneten Maßnahmen sie ergreifen, um die genannten Ziele zu erreichen. Damit spricht Überwiegendes dafür, dass sich die Vertragsbestimmungen in Art. 24 BRK für eine unmittelbare Anwendung auf die zu entscheidenden Lebenssachverhalte als zu unbestimmt erweisen.
Bestätigt wird dieses Ergebnis der Auslegung nach dem Wortlaut insbesondere durch die Vereinbarungen in Art. 4 Abs. 2 BRK. Diese im allgemeinen Teil des Übereinkommens getroffenen Vertragsbestimmungen sind bei einer systematischen Auslegung des Art. 24 BRK ebenfalls zu berücksichtigen. In Art. 4 BRK sind die allgemeinen Verpflichtungen der Vertragsstaaten („General obligations“) festgehalten. Nach Art. 4 Abs. 2 BRK verpflichtet sich hinsichtlich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte jeder Vertragsstaat, unter Ausschöpfung seiner verfügbaren Mittel und erforderlichenfalls im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit Maßnahmen zu treffen, um nach und nach die volle Verwirklichung dieser Rechte zu erreichen, unbeschadet derjenigen Verpflichtungen aus diesem Übereinkommen, die nach dem Völkerrecht sofort anwendbar sind („With regard to economic, social and cultural rights, each State Party undertakes to take measures to the maximum of its available resources and, when needed, within the framework of international cooperation, with a view of achieving progressively the full realization of these rights …“). Zu den letztgenannten Verpflichtungen zählen diejenigen, die verbindliche Regelungen enthalten. Die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte werden nach Art. 4 Abs. 2 BRK hingegen unter den Vorbehalt der verfügbaren Mittel der Vertragsstaaten gestellt. Weiterhin ist die Verwirklichung dieser Rechte in Art. 4 Abs. 2 BRK auf eine mittelfristige Entwicklung angelegt. Das Ziel einer fortschreitenden Realisierung trägt dem Umstand Rechnung, dass die Verwirklichung der im Übereinkommen formulierten Rechte nicht innerhalb kürzester Zeit erreicht werden kann. Die Berücksichtigung der in Art. 4 BRK genannten allgemeinen Verpflichtungen bei der Ermittlung des Regelungsgehaltes von Art. 24 BRK macht deutlich, dass sich hieraus keine unbedingte völkervertragliche Verpflichtung zu einer sofortigen und ausnahmslosen inklusiven Beschulung aller Schüler mit Behinderungen ergibt. Vielmehr zeichnen sich die in Art. 24 BRK niedergelegten Vereinbarungen dadurch aus, dass sie proklamationsartig soziale Ziele aufstellen, die es durch die von den Vertragsstaaten zu ergreifenden Maßnahmen zu erreichen gilt, nicht aber dadurch, dass in Form von Rechtsregelungen für bestimmte Lebenssachverhalte bestimmte Rechtsfolgen unmittelbar, zwingend und sofort ab Inkrafttreten des Vertrages eintreten sollen. Schließlich zeigen auch die Regelungen in Art. 31, 33 und 35 BRK, dass das von den Vertragsstaaten vereinbarte Ziel der Verbesserung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte von Menschen mit Behinderungen nicht auf eine unmittelbare Anwendbarkeit im innerstaatlichen Bereich angelegt ist.
Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 16. September 2010 – 2 ME 278/10
- Brockmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Stand: Juni 2010, § 68 Anm. 4. a. E. m. w. N.[↩]
- vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 21.07.2009 – 1 A 52/09 -; VG Braunschweig, Beschluss vom 11.01.2006 – 6 B 506/05[↩]
- BGBl II S. 1419[↩]
- vgl. hierzu ausführlich Hessischer VGH, Beschluss vom 12.11.2009 – 7 B 2763/09, NVwZ-RR 2010, 602; sowie Brockmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, a. a. O., § 4 Anm. 1.[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 05.10.2006 – 6 B 33.06, Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 163[↩]
- so auch Hessischer VGH, Beschluss vom 12.11.2009 – 7 B 2763/09, a. a. O. mit ausführlicher Begründung[↩]
