Zweck­ent­frem­dung von Wohn­raum – Geneh­mi­gungs­an­trag statt Ver­fas­sungs­be­schwer­de

Der Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de steht der Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät ent­ge­gen, wenn der Beschwer­de­füh­rer sein Ziel auch über die Stel­lung eines Geneh­mi­gungs­an­trags und der anschlie­ßen­den Beschrei­tung des fach­ge­richt­li­chen Rechts­wegs errei­chen kann.

Zweck­ent­frem­dung von Wohn­raum – Geneh­mi­gungs­an­trag statt Ver­fas­sungs­be­schwer­de

Der Aus­gangs­sach­ver­halt[↑]

Die hier vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­me­nen Ver­fas­sungs­be­schwer­de rich­tet sich gegen das Gesetz des Lan­des Ber­lin über das Ver­bot der Zweck­ent­frem­dung von Wohn­raum (ZwVbG) vom 29.11.2013 1 und die auf Grund­la­ge von § 1 Abs. 2 die­ses Geset­zes erlas­se­ne Ver­ord­nung über das Ver­bot der Zweck­ent­frem­dung von Wohn­raum (ZwVb­VO) vom 04.03.2014 2, die am 12.12 2013 bezie­hungs­wei­se am 1.05.2014 in Kraft getre­ten sind.

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen ver­mark­ten Feri­en­woh­nun­gen in Ber­lin. Die ers­te Beschwer­de­füh­re­rin ist Eigen­tü­me­rin meh­re­rer Grund­stü­cke in der Wil­helm­stra­ße im Stadt­teil Mit­te, der wegen sei­ner zen­tra­len Lage als beson­ders lukra­ti­ve Wohn­ge­gend gilt. Eini­ge der Woh­nun­gen ver­mie­te­te sie an die zwei­te Beschwer­de­füh­re­rin, die sie ihrer­seits an Per­so­nen wei­ter­ver­mie­tet, die sich vor­über­ge­hend in Ber­lin auf­hal­ten und nach einer güns­ti­gen Unter­kunft suchen. Ihr Ange­bot rich­tet sich ins­be­son­de­re an Tou­ris­ten, Geschäfts­leu­te, Künst­ler, Diplo­ma­ten und Arbeit­neh­mer wie bei­spiel­wei­se auf Mon­ta­ge befind­li­che Beschäf­tig­te. Die Miet­ver­trä­ge wer­den im Laden­lo­kal der zwei­ten Beschwer­de­füh­re­rin geschlos­sen oder online über eine von ihr betrie­be­ne Inter­net­sei­te. In der Mehr­zahl wer­den die Woh­nun­gen nur für ein­zel­ne Tage oder Wochen und nicht län­ger­fris­tig ver­mie­tet.

Zweck­ent­frem­dung von Wohn­raum in Ber­lin[↑]

Nach § 1 Abs. 1 ZwVbG darf Wohn­raum in Ber­lin nur mit Geneh­mi­gung des zustän­di­gen Bezirks­amts zweck­ent­frem­det wer­den, soweit die Ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung mit aus­rei­chen­dem Wohn­raum zu ange­mes­se­nen Bedin­gun­gen beson­ders gefähr­det ist. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist ermäch­tigt, durch Rechts­ver­ord­nung fest­zu­stel­len, ob im Land Ber­lin oder ein­zel­nen Bezir­ken die Vor­aus­set­zun­gen für ein Zweck­ent­frem­dungs­ver­bot vor­lie­gen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 ZwVbG). Davon hat er durch § 1 Abs. 1 ZwVb­VO Gebrauch gemacht und bestimmt, dass im gesam­ten Stadt­ge­biet Ber­lin die Ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung mit aus­rei­chen­dem Wohn­raum zu ange­mes­se­nen Bedin­gun­gen beson­ders gefähr­det ist.

Die kon­kre­te Aus­ge­stal­tung des Zweck­ent­frem­dungs­ver­bots ergibt sich aus den Vor­schrif­ten der §§ 2 und 3 ZwVbG, die aus­zugs­wei­se wie folgt lau­ten:

§ 2 – Zweck­ent­frem­dung

(1) Eine Zweck­ent­frem­dung im Sin­ne die­ses Geset­zes liegt vor, wenn Wohn­raum

  1. zum Zwe­cke der wie­der­hol­ten nach Tagen oder Wochen bemes­se­nen Ver­mie­tung als Feri­en­woh­nung oder einer Frem­den­be­her­ber­gung, ins­be­son­de­re einer gewerb­li­chen Zim­mer­ver­mie­tung oder der Ein­rich­tung von Schlaf­stel­len, ver­wen­det wird;
  2. für gewerb­li­che oder beruf­li­che Zwe­cke ver­wen­det oder über­las­sen wird;
  3. - 5. …

(2) Abwei­chend von Absatz 1 liegt kei­ne Zweck­ent­frem­dung vor, wenn

  1. Wohn­raum bereits zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens einer Ver­ord­nung nach § 1 Absatz 2 als Feri­en­woh­nung oder zur Frem­den­be­her­ber­gung gemäß Absatz 1 Num­mer 1 genutzt wird; dies gilt jedoch nur für eine Dau­er von zwei Jah­ren nach Inkraft­tre­ten der Ver­ord­nung; hier­für hat die oder der Ver­fü­gungs­be­rech­tig­te inner­halb von drei Mona­ten nach Inkraft­tre­ten der Ver­ord­nung die Nut­zung nach Absatz 1 Num­mer 1 dem zustän­di­gen Bezirks­amt anzu­zei­gen;
  2. Wohn­raum bereits zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens einer Ver­ord­nung nach § 1 Absatz 2 für gewerb­li­che oder beruf­li­che Zwe­cke gemäß Absatz 1 Num­mer 2 genutzt wird; dies gilt jedoch nur, solan­ge das zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens der Ver­ord­nung bestehen­de Nut­zungs­ver­hält­nis nicht been­det wird oder ein zu die­sem Zweck in den Räum­lich­kei­ten ein­ge­rich­te­ter und aus­ge­üb­ter gewerb­li­cher oder frei­be­ruf­li­cher Betrieb fort­ge­führt wird;
  3. - 6.…

§ 3 – Geneh­mi­gung

(1)1 Die Geneh­mi­gung nach § 1 Absatz 1 kann auf Antrag erteilt wer­den, wenn vor­ran­gi­ge öffent­li­che Inter­es­sen oder schutz­wür­di­ge pri­va­te Inter­es­sen das öffent­li­che Inter­es­se an der Erhal­tung des betrof­fe­nen Wohn­raums über­wie­gen oder wenn in beson­de­ren Aus­nah­me­fäl­len durch die Schaf­fung von ange­mes­se­nem Ersatz­wohn­raum der durch die Zweck­ent­frem­dung ein­tre­ten­de Wohn­raum­ver­lust aus­ge­gli­chen wird. 2 Die Geneh­mi­gung kann befris­tet, bedingt oder unter Auf­la­gen erteilt wer­den, ins­be­son­de­re kön­nen Aus­gleichs­zah­lun­gen ver­langt wer­den, die zur Kom­pen­sa­ti­on des durch die Zweck­ent­frem­dung ent­stan­de­nen Wohn­raum­ver­lus­tes zur Neu­schaf­fung von Wohn­raum zu ver­wen­den sind. 3 Die Höhe der Aus­gleichs­zah­lung soll den Scha­den, der dem Woh­nungs­markt durch die Zweck­ent­frem­dung ent­steht, aus­glei­chen.

(2) bis (4) …

(5)1 Über den Antrag auf Ertei­lung einer Geneh­mi­gung nach Absatz 1 ent­schei­det das zustän­di­ge Bezirks­amt inner­halb von acht Wochen nach Vor­la­ge aller not­wen­di­gen Unter­la­gen durch die oder den Ver­fü­gungs­be­rech­tig­ten. 2 Durch Anzei­ge des Bezirks­amts gegen­über der Antrag­stel­le­rin oder dem Antrag­stel­ler kann die Bear­bei­tungs­frist um wei­te­re sechs Wochen ver­län­gert wer­den. 3 Nach Ablauf der Frist in Satz 1 bezie­hungs­wei­se Satz 2 gilt die Geneh­mi­gung als erteilt.

(6) Auf Ver­lan­gen ist dem­je­ni­gen, dem die Geneh­mi­gung hät­te bekannt gege­ben wer­den müs­sen, der Ein­tritt der Geneh­mi­gungs­fik­ti­on schrift­lich zu beschei­ni­gen.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]

Mit ihrer Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügen die Beschwer­de­füh­re­rin­nen die Ver­let­zung ihrer Grund­rech­te aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG.

Da sie auch künf­tig die Absicht habe, Wohn­ein­hei­ten, die bis­lang als klas­si­scher Wohn­raum ver­mie­tet wor­den sei­en, an gewerb­li­che Zwi­schen­mie­ter wie die zwei­te Beschwer­de­füh­re­rin wei­ter­zu­ver­mie­ten, sei die ers­te Beschwer­de­füh­re­rin durch § 2 Abs. 1 Nr. 2 ZwVbG selbst, gegen­wär­tig und unmit­tel­bar betrof­fen. Die zwei­te Beschwer­de­füh­re­rin sieht sich durch § 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG dar­an gehin­dert, wei­te­re Woh­nun­gen anzu­mie­ten und an ihre Kun­den unter- bezie­hungs­wei­se wei­ter­zu­ver­mie­ten. Auf die Mög­lich­keit, einen Geneh­mi­gungs­an­trag nach § 3 Abs. 1 Satz 1 ZwVbG zu stel­len, könn­te sie jeden­falls im Hin­blick auf den Umstand nicht ver­wie­sen wer­den, dass es nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG eine Ord­nungs­wid­rig­keit dar­stel­le, wenn Wohn­raum ohne die erfor­der­li­che Geneh­mi­gung zweck­ent­frem­det wer­de.

Zur Sache tra­gen die Beschwer­de­füh­re­rin­nen vor, das Gesetz ver­sto­ße gegen den Bestimmt­heits- und Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz und sei daher eine ver­fas­sungs­wid­ri­ge Inhalts- und Schran­ken­be­stim­mung im Sin­ne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Dar­über hin­aus sei der Grund­satz des Ver­trau­ens­schut­zes ver­letzt, weil auch bau­recht­lich geneh­mig­te Nut­zun­gen vom Zweck­ent­frem­dungs­ver­bot erfasst sei­en und der in § 2 Abs. 2 Nr. 1, 2. Halb­satz ZwVbG vor­ge­se­he­ne Bestands­schutz für Feri­en­woh­nun­gen mit einer Über­gangs­zeit von zwei Jah­ren zu kurz bemes­sen sei. Dar­über hin­aus ver­fol­ge das Gesetz ein unzu­läs­si­ges städ­te­bau­li­ches Ziel, indem es die Ent­ste­hung von Feri­en­woh­nun­gen in bestimm­ten Ber­li­ner Stadt­tei­len bekämp­fe. Auch sei die angeb­li­che Wohn­man­gel­la­ge, die Anwen­dungs­vor­aus­set­zung für das Gesetz sei, nicht nach­voll­zieh­bar fest­ge­stellt wor­den. Schließ­lich sei Art. 3 Abs. 1 GG dadurch ver­letzt, dass die Ver­mie­tung als Feri­en­woh­nung gegen­über ande­ren For­men der Zweck­ent­frem­dung von Wohn­raum wie bei­spiels­wei­se die Über­las­sung als Büro­raum ohne sach­li­chen Grund benach­tei­ligt wer­de.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men: Sie erfüllt, so das BVerfG, nicht die Annah­me­vor­aus­set­zun­gen des § 93a Abs. 2 BVerfGG. Ihr kommt weder grund­sätz­li­che Bedeu­tung zu, noch ist ihre Annah­me zur Durch­set­zung der Rech­te der Beschwer­de­füh­re­rin­nen gebo­ten. Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de hat kei­ne Aus­sicht auf Erfolg, denn sie ist offen­sicht­lich unzu­läs­sig.

Es bestehen bereits Beden­ken, ob die Beschwer­de­füh­re­rin­nen ihre Beschwer­de­be­fug­nis im Sin­ne von § 90 Abs. 1 BVerfGG aus­rei­chend dar­ge­legt haben. Mit Blick auf die nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 und 2 ZwVbG noch wirk­sa­me zwei­jäh­ri­ge Über­gangs­re­ge­lung für Wohn­raum, der bereits zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens am 1.05.2014 ver­mie­tet war, erscheint ins­be­son­de­re ihre gegen­wär­ti­ge Betrof­fen­heit zwei­fel­haft.

Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät[↑]

Jeden­falls steht der Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de der Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät ent­ge­gen.

Der Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät erfor­dert, dass ein Beschwer­de­füh­rer über das Gebot der Rechts­weg­er­schöp­fung im enge­ren Sin­ne hin­aus die ihm zur Ver­fü­gung ste­hen­den Mög­lich­kei­ten ergreift, um eine Kor­rek­tur der gel­tend gemach­ten Ver­fas­sungs­ver­let­zung zu erwir­ken oder eine Grund­rechts­ver­let­zung zu ver­hin­dern 3. Dadurch soll vor allem gewähr­leis­tet wer­den, dass dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt infol­ge der fach­ge­richt­li­chen Vor­prü­fung der Beschwer­de­punk­te ein bereits ein­ge­hend geprüf­tes Tat­sa­chen­ma­te­ri­al vor­liegt und ihm auch die Fall­an­schau­ung und die Beur­tei­lung der Sach- und Rechts­la­ge durch die sach­nä­he­ren Fach­ge­rich­te ver­mit­telt wer­den 4. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt soll nicht genö­tigt wer­den, auf unge­si­cher­ter Grund­la­ge weit­rei­chen­de Ent­schei­dun­gen zu erlas­sen 5. Auch soll es nicht Aus­sa­gen über den Inhalt einer ein­fach­ge­setz­li­chen Rege­lung tref­fen müs­sen, solan­ge sich hier­zu noch kei­ne gefes­tig­te Recht­spre­chung der Fach­ge­rich­te ent­wi­ckelt hat 6.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat­te bis­lang nur über die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit einer bun­des­ge­setz­li­chen Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge für die Ein­füh­rung von Zweck­ent­frem­dungs­ver­bo­ten durch die Län­der zu ent­schei­den 7. Die­se war in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 des Geset­zes zur Ver­bes­se­rung des Miet­rechts und zur Begren­zung des Miet­an­stiegs (MRVer­brG) vom 04.11.1971 8 ent­hal­ten und ist durch den Weg­fall der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des für das Woh­nungs­we­sen im Zuge der Föde­ra­lis­mus­re­form obso­let gewor­den. In der Ent­schei­dung über die­se Norm hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus­ge­führt, dass ein repres­si­ves, nur mit einer Befrei­ungs­mög­lich­keit ver­se­he­nes Ver­bot der Zweck­ent­frem­dung von Wohn­raum zwar die freie Ver­fü­gungs­be­fug­nis über den Eigen­tums­ge­gen­stand beein­träch­ti­ge, jedoch durch den Gestal­tungs­auf­trag des Gesetz­ge­bers nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gerecht­fer­tigt sei 9. Auch bei einer sol­chen gesetz­li­chen Aus­ge­stal­tung sei der Ver­wal­tung die Mög­lich­keit eröff­net, durch eine Geneh­mi­gung im Ein­zel­fall dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit Rech­nung zu tra­gen 10.

Dem­nach sind die Beschwer­de­füh­re­rin­nen zur Wah­rung des Sub­si­dia­ri­täts­grund­sat­zes auf die Stel­lung eines Geneh­mi­gungs­an­trags nach § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 ZwVbG in Ver­bin­dung mit §§ 3, 4 ZwVb­VO und erfor­der­li­chen­falls auf die Beschrei­tung des fach­ge­richt­li­chen Rechts­wegs zu ver­wei­sen. Dass ihnen dadurch ein schwe­rer und unab­wend­ba­rer Nach­teil im Sin­ne von § 90 Abs. 2 Satz 2, 2. Alter­na­ti­ve BVerfGG droht, ergibt sich aus der Beschwer­de­be­grün­dung nicht. Eben­so wenig sind sons­ti­ge Grün­de für die Unzu­mut­bar­keit dar­ge­tan oder ersicht­lich, zumal die Beschwer­de­füh­re­rin­nen auf Grund­la­ge der in § 2 Abs. 2 Nr. 1 und 2 ZwVbG vor­ge­se­he­nen Über­gangs­re­ge­lun­gen ihre Geschäfts­tä­tig­keit zumin­dest mit den Bestands­woh­nun­gen bis zum Ablauf der Über­gangs­frist von zwei Jah­ren wei­ter­hin aus­üben dür­fen.

Etwas ande­res ergibt sich ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Beschwer­de­füh­re­rin­nen auch nicht dar­aus, dass das Zweck­ent­frem­dungs­ver­bot nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG unter Buß­geld­be­weh­rung steht. Zwar kann von einem Beschwer­de­füh­rer unter dem Gesichts­punkt der Sub­si­dia­ri­tät nicht ver­langt wer­den, dass er vor Erhe­bung der Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen eine straf- oder buß­geld­be­wehr­te Rechts­norm ver­stößt und dann im Straf- oder Buß­geld­ver­fah­ren die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Norm gel­tend macht 11. Dazu sind die Beschwer­de­füh­re­rin­nen jedoch zumin­dest dann nicht mehr gezwun­gen, nach­dem sie beim zustän­di­gen Bezirks­amt einen Geneh­mi­gungs­an­trag gestellt haben. Denn durch die Rege­lung des § 3 Abs. 5 Satz 1 ZwVbG ist gewähr­leis­tet, dass die Beschwer­de­füh­re­rin­nen spä­tes­tens acht Wochen nach Vor­la­ge aller not­wen­di­gen Unter­la­gen Klar­heit über die Ertei­lung und den Umfang der Geneh­mi­gung haben; ande­ren­falls greift die Geneh­mi­gungs­fik­ti­on des § 3 Abs. 5 Satz 3 ZwVbG ein mit der Fol­ge, dass auch der Buß­geld­tat­be­stand des § 7 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG nicht erfüllt ist ("ohne die erfor­der­li­che Geneh­mi­gung").

Von einer wei­ter­ge­hen­den Begrün­dung, auch soweit sich die Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen die in § 5 ZwVbG ent­hal­te­nen Befug­nis­se zur Daten­er­he­bung und zum Betre­ten von Grund­stü­cken rich­tet, wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abge­se­hen. Auch inso­weit ist zunächst Rechts­schutz vor den Fach­ge­rich­ten zu suchen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 13. Febru­ar 2015 – 1 BvR 3332/​14

  1. GVBl Ber­lin, S. 626[]
  2. GVBl Ber­lin, S. 73[]
  3. vgl. BVerfGE 74, 102, 113; 77, 381, 401; 81, 22, 27; stRspr[]
  4. vgl. BVerfGE 79, 1, 20; 86, 382, 386 f.; 114, 258, 279[]
  5. vgl. BVerfGE 74, 102, 113 f.; 77, 381, 401; 86, 15, 27; 102, 197, 207; 114, 258, 280[]
  6. vgl. BVerfGE 86, 15, 27; 114, 258, 280[]
  7. vgl. BVerfGE 38, 348[]
  8. BGBl I S. 1745[]
  9. vgl. BVerfGE 38, 348, 370[]
  10. vgl. BVerfGE 38, 348, 368[]
  11. vgl. BVerfGE 81, 70, 82?f.; 97, 157, 165; stRspr[]