Absatz­fonds der Land- und Ernäh­rungs­wirt­schaft

Der Absatz­för­de­rungs­fonds der deut­schen Land- und Ernäh­rungs­wirt­schaft wur­de 1969 als Anstalt des öffent­li­chen Rechts nach Ver­ab­schie­dung des Absatz­fonds­ge­set­zes gegrün­det, um über eine zen­tra­le Absatz­för­de­rung die Wett­be­werbs­fä­hig­keit und die Erlös­si­tua­ti­on der deut­schen Land- und Ernäh­rungs­wirt­schaft zu ver­bes­sern. Zur Erfül­lung sei­ner Auf­ga­ben bedient sich der Absatz­fonds der „Cen­tra­len Mar­ke­ting­ge­sell­schaft der deut­schen Agrar­wirt­schaft mbH“ (CMA) und der „Zen­tra­len Markt- und Preis­be­richt­stel­le für Erzeug­nis­se der Land‑, Forst- und Ernäh­rungs­wirt­schaft GmbH“ (ZMP).

Absatz­fonds der Land- und Ernäh­rungs­wirt­schaft

Dem Absatz­fonds flie­ßen Bei­trä­ge zu, die von den Betrie­ben nach dem Absatz­fonds­ge­setz erho­ben wer­den. Die Erhe­bung der Bei­trä­ge erfolgt bei den sog. Fla­schen­hals­be­trie­ben. Dies sind die Betrie­be an den jeweils markt­engs­ten Stel­len, die ein land­wirt­schaft­li­cher Roh­stoff auf sei­nem Weg zum Ver­brau­cher durch­läuft, ins­be­son­de­re Schlacht­hö­fe, Mol­ke­rei­en, Eier­pack­stel­len, Zucker­fa­bri­ken, Ölmüh­len oder Braue­rei­en. Die Bei­trä­ge zum Absatz­fonds belau­fen sich im Durch­schnitt auf 0,4 Pro­zent des Waren­wer­tes. Im Zeit­raum von 1997 bis 2006 betrug die Gesamt­hö­he der jähr­li­chen Bei­trags­ein­nah­men nach dem Absatz­fonds­ge­setz im Mit­tel­wert ca. 88.000.000,- Euro. Größ­ter Bei­trags­zah­ler ist die Pro­dukt­grup­pe „Molkereien/​Milch“ mit einem jähr­li­chen Bei­trags­auf­kom­men von ca. 33.000.000,- Euro, also über 37 Pro­zent der Gesamt­ein­nah­men.

Die durch das Absatz­fond­ge­setz ein­ge­führ­te Abga­be war bereits im Jahr 1990 Gegen­stand der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts (Beschluss vom 31. Mai 1990, BVerfGE 82, 159). Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sah unter den damals gege­be­nen Vor­aus­set­zun­gen das Absatz­fonds­ge­setz nur inso­weit als ver­fas­sungs­wid­rig an, als die­ses die Forst­wirt­schaft in das Absatz­fonds­ge­setz und damit in den Kreis der Abga­ben­schuld­ner ein­be­zog.

In dem der Vor­la­ge des Ver­wal­tungs­ge­richts Köln zugrun­de lie­gen­den Aus­gangs­ver­fah­ren wen­den sich die Klä­ge­rin­nen, drei Unter­neh­men der deut­schen Ernäh­rungs­wirt­schaft (Müh­len­un­ter­neh­men, Eier­pack­stel­le, Geflü­gel­schlach­te­rei), gegen ihre Her­an­zie­hung zu Bei­trä­gen zum Absatz­fonds. Sie machen gel­tend, dass sich die Rechts­la­ge durch eine Ent­schei­dung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs vom 5. Novem­ber 2002 geän­dert habe. Die­ser hat­te das bis dahin nur deut­schen Pro­duk­ten vor­be­hal­te­ne Güte­zei­chen der CMA „Mar­ken­qua­li­tät aus deut­schen Lan­den“ mit euro­päi­schem Recht für unver­ein­bar erklärt, weil dadurch Pro­duk­te aus ande­ren EU-Län­dern im Wett­be­werb benach­tei­ligt wür­den.

Das Ver­wal­tungs­ge­richt Köln leg­te das Ver­fah­ren dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor, weil es die der Bei­trags­er­he­bung zugrun­de lie­gen­den Vor­schrif­ten für ver­fas­sungs­wid­rig hält. Es erschei­ne in hohem Maße zwei­fel­haft, ob die Erhe­bung der Son­der­ab­ga­be im Hin­blick auf ihre Zweck­be­stim­mung noch zuläs­sig ist. Die­ser Zweck habe noch 1990 in der Stär­kung und dem Schutz der deut­schen Agrar­wirt­schaft in der Kon­kur­renz zu der ande­rer Agrar­ex­port­län­der in den Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten bestan­den. Nach Voll­endung des euro­päi­schen Bin­nen­mark­tes im Bereich der Land­wirt­schaft ste­he die­ser Zweck im Wider­spruch zu den Zie­len eines gesamt­eu­ro­päi­schen Mark­tes. Zudem bestün­den erheb­li­che Zwei­fel an der Grup­pen­ho­mo­ge­ni­tät der deut­schen Land­wirt­schaft. Das die Abga­ben­schuld­ner ver­bin­den­de Merk­mal sei­en die Start­schwie­rig­kei­ten bei dem Über­gang in den gemein­sa­men Markt gewe­sen, das nach Voll­endung des­sel­ben ent­fal­len sei. Zudem hät­ten die Unter­neh­men der Ernäh­rungs­in­dus­trie in einer Viel­zahl von Fäl­len den euro­päi­schen Bin­nen­markt dazu genutzt, durch Koope­ra­ti­on mit und durch Über­nah­me von Markt­teil­neh­mern aus ande­ren EU-Staa­ten ihre Absatz­mög­lich­kei­ten über den hei­mi­schen Markt hin­aus zu erwei­tern. Schließ­lich sei es wegen des ver­än­der­ten euro­pa­recht­li­chen Umfel­des nicht mehr mög­lich, das Auf­kom­men der Son­der­ab­ga­be grup­pen­nüt­zig zu ver­wen­den. Das vor­le­gen­de Ver­wal­tungs­ge­richt geht hier­bei von einem unlös­ba­ren Ziel­kon­flikt zwi­schen den Vor­ga­ben des Euro­pa­rechts und der gesetz­li­chen Auf­ga­ben­de­fi­ni­ti­on des Absatz­fonds aus.

Der Zwei­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts so dies jetzt genau so gese­hen und ent­schie­den, dass die Rege­lun­gen des Absatz­fonds­ge­set­zes zur Abga­ben­er­he­bung jeden­falls seit dem 1. Juli 2002 mit dem Grund­ge­setz (Art. 12 in Ver­bin­dung mit Art. 105 und Art. 110) unver­ein­bar und nich­tig sind. Die Abga­be ist eine unzu­läs­si­ge Son­der­ab­ga­be, denn es fehlt an einer Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung der deut­schen Land- und Ernäh­rungs­wirt­schaft für die staat­li­che Absatz­för­de­rung.

Der Ent­schei­dung lie­gen im Wesent­li­chen fol­gen­de Erwä­gun­gen zu Grun­de:

Bei der Abga­be nach § 10 Absatz­fonds­ge­setz han­delt es sich um eine Son­der­ab­ga­be mit Finan­zie­rungs­funk­ti­on, die den stren­gen ver­fas­sungs­recht­li­chen Zuläs­sig­keits­an­for­de­run­gen an sol­che Son­der­ab­ga­ben unter­liegt. Die­se Anfor­de­run­gen erfüllt die Abga­be nach § 10 Absatz­fonds­ge­setz nicht. Sie ist kei­ne Steu­er, denn sie wird nicht als Gemein­last auf­er­legt; den Abga­be­pflich­ti­gen wird viel­mehr als einer bestimm­ten Grup­pe von Wirt­schafts­un­ter­neh­men wegen einer beson­de­ren Nähe zu der zu finan­zie­ren­den Auf­ga­be eine spe­zi­el­le Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung zuge­wie­sen.

Son­der­ab­ga­ben unter­lie­gen nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts engen Gren­zen und müs­sen gegen­über den Steu­ern sel­te­ne Aus­nah­men blei­ben. Der Gesetz­ge­ber darf sich der Abga­be nur im Rah­men der Ver­fol­gung eines Sach­zwecks bedie­nen, der über die blo­ße Mit­tel­be­schaf­fung hin­aus­geht. Als Adres­sat kommt nur eine homo­ge­ne Grup­pe in Betracht, die in einer spe­zi­fi­schen Bezie­hung (Sach­nä­he) zu dem mit der Abga­ben­er­he­bung ver­folg­ten Zweck steht und der des­halb eine beson­de­re Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung zuge­rech­net wer­den kann. Das Abga­ben­auf­kom­men muss grup­pen­nüt­zig ver­wen­det wer­den. Zusätz­lich muss der Gesetz­ge­ber im Inter­es­se wirk­sa­mer par­la­men­ta­risch-demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on und Kon­trol­le die erho­be­nen Son­der­ab­ga­ben haus­halts­recht­lich voll­stän­dig doku­men­tie­ren.

Nach die­sen Maß­stä­ben stellt die Abga­be zum Absatz­fonds eine ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­si­ge Son­der­ab­ga­be dar, denn es fehlt ein recht­fer­ti­gen­der Zusam­men­hang zwi­schen Grup­pen­ho­mo­ge­ni­tät und Sach­nä­he einer­seits und einer spe­zi­fi­schen Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung der Abga­be­pflich­ti­gen für die Wahr­neh­mung der Auf­ga­be ande­rer­seits.

Es han­delt sich bei die­ser Abga­be nicht um eine Son­der­ab­ga­be, die bei der Zurech­nung von Son­der­las­ten der Abga­be­pflich­ti­gen an den Ver­ur­sa­chungs­ge­dan­ken anknüpft und ihre Recht­fer­ti­gung in einer Ver­ant­wort­lich­keit für die Fol­gen grup­pen­spe­zi­fi­scher Zustän­de oder Ver­hal­tens­wei­sen fin­den kann, son­dern um eine zwangs­wei­se durch­ge­führ­te För­der­maß­nah­me, zu deren Finan­zie­rung die Grup­pe der Abga­be­pflich­ti­gen nur aus Grün­den eines Nut­zens her­an­ge­zo­gen wird, den der Gesetz­ge­ber die­ser Grup­pe zuge­dacht hat. Der Staat greift hier auf der Grund­la­ge des Absatz­fonds­ge­set­zes mit wirt­schafts­po­li­tisch begrün­de­ten För­de­rungs­maß­nah­men gestal­tend in die Wirt­schafts­ord­nung ein und weist den erst dadurch ent­ste­hen­den Finan­zie­rungs­be­darf den mit der Abga­be­pflicht belas­te­ten Unter­neh­men zu. Die­se finan­zi­el­le Inan­spruch­nah­me für die staat­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung, die durch hoheit­li­che Ent­schei­dung an die Stel­le des indi­vi­du­el­len unter­neh­me­ri­schen Han­delns tritt, stellt sich aus der Sicht des Abga­be­pflich­ti­gen nicht nur als eine recht­fer­ti­gungs­be­dürf­ti­ge, zur Steu­er hin­zu­tre­ten­de Son­der­be­las­tung, son­dern auch als Ver­kür­zung sei­ner durch Art. 12 Abs. 1 GG geschütz­ten unter­neh­me­ri­schen Frei­heit dar und bedarf auch inso­weit beson­de­rer Recht­fer­ti­gung. Für die nach dem Absatz­fonds­ge­setz im Schwer­punkt ent­fal­te­ten Wer­be­maß­nah­men für Pro­duk­te der Land- und Ernäh­rungs­wirt­schaft tritt die­se frei­heits­be­schrän­ken­de Qua­li­tät der Abga­be beson­ders augen­fäl­lig in Erschei­nung, denn die finan­zi­el­le Inan­spruch­nah­me für sol­che Wer­be­maß­nah­men kann auch als Schmä­le­rung des eige­nen unter­neh­me­ri­schen Wer­be­etats ange­se­hen wer­den.

Ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­si­ge agrar- und ernäh­rungs­po­li­ti­sche Zie­le sowie mög­li­che posi­ti­ve Effek­te staat­li­cher Wer­be­maß­nah­men für einen bestimm­ten Wirt­schafts­zweig rei­chen allein für einen greif­ba­ren Grup­pen­nut­zen zur Recht­fer­ti­gung einer Finan­zie­rung durch Son­der­ab­ga­ben statt durch Steu­ern nicht aus. Dies gilt auch des­halb, weil es für die Ver­mu­tung eines Mehr­werts staat­lich orga­ni­sier­ter im Ver­gleich mit pri­vat­wirt­schaft­li­cher Wer­bung kei­ne hin­rei­chen­den Anhalts­punk­te gibt.

Lässt sich eine Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung der Abga­be­pflich­ti­gen prak­tisch aus­schließ­lich mit Blick auf Zweck und Wir­kung staat­li­cher För­de­rungs­maß­nah­men zuguns­ten der belas­te­ten Grup­pe begrün­den, bestehen in Bezug auf die grup­pen­nüt­zi­ge Ver­wen­dung erhöh­te Anfor­de­run­gen: Der Grup­pen­nut­zen muss evi­dent sein. Dies kann zwar dann der Fall sein, wenn staat­li­che För­de­rungs­maß­nah­men erfor­der­lich sind, um erheb­li­che Beein­träch­ti­gun­gen oder spe­zi­el­le Nach­tei­le, z.B. auch sol­che im trans­na­tio­na­len Wett­be­werb, abzu­weh­ren oder aus­zu­glei­chen. An einer der­ar­ti­gen, das Absatz­fonds­ge­setz ursprüng­lich tra­gen­den Recht­fer­ti­gung fehlt es aber jeden­falls seit dem im Aus­gangs­ver­fah­ren betrof­fe­nen Streit­jahr 2002.

Wäh­rend das Vor­lie­gen abzu­weh­ren­der Nach­tei­le im inner­ge­mein­schaft­li­chen Wett­be­werb bei der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts im Jahr 1990 noch in ver­tret­ba­rer Wei­se ange­nom­men wer­den konn­te, hat sich die Situa­ti­on der deut­schen Land- und Ernäh­rungs­wirt­schaft seit­dem so deut­lich sta­bi­li­siert, dass von einem Erfor­der­nis, erheb­li­che Beein­träch­ti­gun­gen der Wett­be­werbs­fä­hig­keit der deut­schen Land- und Ernäh­rungs­wirt­schaft durch staat­lich orga­ni­sier­te Wer­bung abzu­weh­ren, nicht mehr gespro­chen wer­den kann.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 3. Febru­ar 2009 – 2 BvL 54/​06

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