Allgemeine Sperrzeitverlängerung für Spielhallen

Die Verlängerung der allgemeinen Sperrzeit für Spielhallen (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO) durch eine Rechtsverordnung nach § 11 GastVO kann auf Gesichtspunkte des Spielerschutzes und der Eindämmung von Spielsucht gestützt werden. Allerdings müssen in einem solchen Fall im Zuständigkeitsbereich des örtlichen Verordnungsgebers atypische, das durchschnittliche Gefahrenpotenzial erhöhende Umstände vorliegen.

Eine Sperrzeitverordnung ist unwirksam, wenn sie sich nicht im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 11 GastVO in Verbindung mit § 1 LGastG, § 18 GastG hält. Nach § 11 GastVO kann bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse die Sperrzeit durch Rechtsverordnung allgemein verlängert, verkürzt oder aufgehoben werden. Weder das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Bedürfnisses noch das der besonderen örtlichen Verhältnisse sind hier erfüllt.

Diese beiden Tatbestandsmerkmale lassen sich nicht klar voneinander abgrenzen¹. Das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Bedürfnisses soll in der Regel einschlägig sein, wenn der öffentliche Bedarf an Diensten der Gaststätten oder – wie hier – Spielhallen im Vordergrund der Überlegung steht. Die besonderen örtlichen Verhältnisse sollen vorrangig dann zu prüfen sein, wenn nicht die Frage des besonderen Bedarfs streitig ist, dafür aber die Frage einer besonderen Störempfindlichkeit bzw. -unempfindlichkeit der Umgebung. Die besonderen örtlichen Verhältnisse sind gegeben, wenn sich die Verhältnisse im örtlichen Bereich so von den Verhältnissen anderer örtlicher Bereiche unterscheiden, dass deswegen eine Abweichung von der allgemeinen Sperrzeit gerechtfertigt erscheint. Beiden Tatbestandsmerkmalen gemeinsam ist, dass das Gemeinwohl jeweils einer Sperrzeitverlängerung bzw. -verkürzung nicht entgegenstehen darf.

Die Sperrzeitverlängerung wird im hier vom Verwaltungsgerichts Baden-Württemberg entschiedenen Fall, wie sich aus der Beschlussvorlage der Verwaltung zur Gemeinderatssitzung und der Antragserwiderung ergibt, darauf gestützt, die Spielhallengäste vor Ausbeutung zu bewahren und insbesondere die Entstehung von Spielsucht zu vermeiden. Durch die verlängerte Sperrzeit solle insbesondere für spielsuchtgefährdete Personen wie auch für bereits Spielsüchtige die Möglichkeit eingeschränkt werden, unangemessen hohe und Existenz gefährdende finanzielle Verluste zu erleiden.

In der Rechtsprechung² ist anerkannt, dass Sperrzeitregelungen auf der Grundlage gaststättenrechtlicher Vorschriften der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, vor allem dem Schutz der Nachtruhe, der Volksgesundheit und der Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs sowie dem Schutz der Gäste – zumal jüngerer Menschen – vor Ausbeutung von Leichtsinn und Unerfahrenheit dienen sollen. In Ansehung der Spielhallen ist ferner die Gewerbeordnung in den Blick zu nehmen, soweit diese – nach der Föderalismusreform³ gemäß Art. 70, 74 Abs. 1 Nr. 11, 125a Abs. 1 GG als Bundesrecht in Baden-Württemberg fortgeltend, aber durch Landesrecht ersetzbar⁴ – das Recht der Spielhallen regelt. Denn das Gaststättengesetz, das in der Sache ein Sonder- und Nebengesetz zur Gewerbeordnung ist und an dessen „polizeirechtlicher“ Natur teilnimmt, bezieht sich insoweit auf die Gewerbeordnung (vgl. auch § 31 GastG). Dementsprechend gehört hinsichtlich der Spielhallen der Schutz der Spieler gegen eine „übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs“ (§ 33 i Abs. 2 Nr. 3 GewO) sowie die „Eindämmung der Betätigung des Spieltriebs“ (§ 33 f Abs. 1 GewO) zu den Zwecken, auf Grund derer die Sperrzeit verlängert werden kann. Die Sperrzeit dient unter diesen Gesichtspunkten dazu, spezifischen Gefährdungen vorzubeugen, wie sie von Spielhallen ausgehen können.

Demgemäß ist es grundsätzlich zulässig, die Verlängerung der – landesweit geltenden – allgemeinen Sperrzeit für Spielhallen (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO) durch eine Rechtsverordnung nach § 11 GastVO auch auf Gesichtspunkte des Spielerschutzes und der Eindämmung von Spielsucht zu stützen, soweit hierfür ein öffentliches Bedürfnis oder besondere örtliche Verhältnisse sprechen. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass hierfür bezogen auf den Zuständigkeitsbereich des örtlichen Verordnungsgebers besondere, atypische⁵ Umstände vorliegen müssen. Für das Tatbestandsmerkmal der besonderen örtlichen Verhältnisse ergibt sich dieses Erfordernis bereits aus dem Wortlaut; für das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Bedürfnisses folgt es daraus, dass die auf der Verordnungsermächtigung des § 18 GastG beruhende und durch die Landesregierung bestimmte allgemeine Sperrzeitregelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO durchschnittlichen Gefahrenpotenzialen beim Betrieb von Spielhallen Rechnung tragen soll, auf die Umstände des Einzelfalls aber keine Rücksicht nehmen kann⁶. Soll das Grundrecht der betroffenen Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1 GG auf Grund der auf die Fälle der besonderen örtlichen Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses beschränkten Subdelegation der Ermächtigung des § 18 GastG auf andere – örtliche (vgl. § 1 Abs. 5 GastVO) – Behörden stärker beschränkt werden, bedarf dies einer Rechtfertigung im Sinne eines atypischen, nämlich erhöhten Gefahrenpotenzials im Zuständigkeitsbereich der handelnden Ordnungsbehörde⁷. Ein solches vermag der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg auch unter Berücksichtigung des Vortrags der Gemeinde, die insbesondere auf das in Pforzheim besonders niedrige Verhältnis von Einwohnern je Geldspielgerät in Spielhallen abstellt, nicht zu erkennen.

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg verkennt dabei nicht, dass in der politischen und gesellschaftlichen Diskussion angesichts eines deutlich erhöhten Suchtpotenzials bei Geldspielgeräten in Spielhallen und Gaststätten ein besonderer Handlungsbedarf zur Eindämmung des Automatenspiels gesehen wird⁸. In der Begründung zu den §§ 24 bis 26 des mittlerweile in Kraft getretenen⁹ Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages vom 15.12.2012 – Erster GlüÄndStV, dem das Land Baden-Württemberg mit Gesetz zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und zu dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder vom 26.06.2012¹⁰ zugestimmt hat, heißt es, dass das bundesweit flächendeckende Angebot an Gastronomiebetrieben mit aufgestellten Geldspielgeräten und vor allem Spielhallen mit täglichen Öffnungszeiten von oftmals bis zu 24 Stunden den Handlungsbedarf unterstreicht. Zahlreiche Erkenntnisse aus der ambulanten und stationären Spielerberatung sowie aus Forschungsprojekten belegten, dass pathologische Glücksspieler durchschnittlich jeden zweiten Tag zumeist bis zu fünf Stunden, aber auch deutlich länger, aufsummiert hohe Geldbeträge verlören. Etwa 40 % der Glücksspieler an Geldspielautomaten hätten im Laufe der Zeit Schulden von bis zu 10.000 EUR angehäuft, 40 % jedoch noch weit höhere Beträge verspielt. 56 % der Einnahmen des gewerblichen Automatenspiels sollen über Spielverluste Süchtiger generiert werden. Dementsprechend sieht der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag in seinen §§ 24 – 26 Restriktionen für die Genehmigungsfähigkeit von Spielhallen, die Einführung von Mindestabständen zwischen Spielhallen, den Ausschluss einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, ein Verbot der Außenwerbung und die Möglichkeit vor, die Anzahl der in einer Gemeinde zu erteilenden Erlaubnisse zu beschränken; zudem wird in § 26 Abs. 2 Erster GlüÄndStV geregelt, dass die Länder für Spielhallen Sperrzeiten festsetzen, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen¹¹. In dem Entwurf zum Landesglücksspielgesetz, das in Baden-Württemberg die zur Ausführung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags erforderlichen landesrechtlichen Regelungen treffen soll, werden die im Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag enthaltenen Vorgaben näher ausgestaltet¹². Die Sperrzeit für Spielhallen wird in § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG-E unverändert aus § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO übernommen; diese Bestimmung wird im Gegenzug aufgehoben (§ 50 Abs. 1 LGlüG-E). § 46 Abs. 1 LGlüG-E eröffnet die Möglichkeit, durch Einzelverwaltungsakte (und nicht mehr allgemein durch Rechtsverordnung) eine Veränderung der Sperrzeit bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses lediglich insofern vorzunehmen, als der Beginn der Sperrzeit vorverlegt oder dessen Ende hinausgeschoben werden kann. Eine Verkürzung der Sperrzeit ist nicht mehr möglich. In der Begründung des Entwurfs des Landesglücksspielgesetzes heißt es dazu, dass die Grundentscheidung des Normgebers umfassend verbindlich sein solle, während insbesondere nach dem Inkrafttreten der Fünften Verordnung zur Änderung der Spielverordnung und des dadurch begünstigten Booms zu Mehrfachspielhallen häufig mehr Sperrzeitverkürzungen bis hin zu einem Betrieb rund um die Uhr gewährt wurden. Dies entspreche auch einem grundlegenden Gedanken des Spielerschutzes.

Diese gesetzgeberischen Aktivitäten belegen, dass ein bundes- und landesweites öffentliches Bedürfnis nach einer strengeren Regulierung des Spielhallenmarktes gesehen und im Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag normiert wurde bzw. im Landesglücksspielgesetz normiert werden soll. Allerdings wird im Land Baden-Württemberg von der in § 25 Abs. 3 Erster GlüÄndStV genannten Möglichkeit, die Anzahl der in einer Gemeinde für Spielhallen zu erteilenden Erlaubnisse zu begrenzen, nach dem bisherigen Stand des Gesetzgebungsverfahrens, wie er sich im Entwurf des Landesglücksspielgesetzes widerspiegelt, keinen Gebrauch gemacht. Auch soll in Ansehung des hohen Suchtpotenzials des Spiels an Geldautomaten in Spielhallen und deren flächendeckenden Angebots mit langen Öffnungszeiten die in § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO allgemein festgelegte Sperrzeit nicht verlängert werden und sieht § 46 LGlüG-E nicht mehr die Möglichkeit vor, die Sperrzeit – bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses – allgemein durch Rechtsverordnung zu verlängern.

Ein besonderes, atypisches Gefahrenpotenzial, das die insbesondere auch durch das Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages zum Ausdruck gekommenen gesetzgeberischen Wertungen – auch in Ansehung des gegenwärtigen Standes des Gesetzgebungsverfahrens zum Landesglücksspielgesetz – in Frage stellt und Anlass zu einer über die allgemeine Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO hinausgehenden Sperrzeit auf dem Stadtgebiet der Gemeinde geben könnte, vermag der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg nicht zu erkennen.

Dieses ergibt sich zunächst nicht aus dem stetigen und sprunghaften Anwachsen der Zahl der in Pforzheim in Spielhallen aufgestellten Geldspielgeräte in den letzten Jahren. In der Beschlussvorlage zur Gemeinderatssitzung am 13.12.2011 wird dargelegt, dass die Zahl der Spielgeräte in Spielhallen und Gaststätten in Pforzheim von 490 zum 01.01.2007 auf 835 zum 01.01.2010 und auf 905 zum 01.06.2011 angestiegen ist, was eine Steigerung seit dem Jahr 2007 von 70,4 % im Jahr 2010 und von 84,7 % im Jahr 2011 ausmacht. Die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen – was hier maßgeblich ist – sei zudem von 227 zum 01.10.2007, über 338 zum 01.10.2008, 401 zum 01.01.2009, 507 zum 01.10.2010 auf 525 zum 01.01.2011 (und damit von 2007 bis 2011 um etwa 130 %) gestiegen. Dies entspricht indes einem landesweiten Trend und bedeutet keine örtliche Besonderheit für Pforzheim. Wie sich aus der Darstellung der Marktentwicklung der Geldspielgeräte in Spielhallen von 2006 bis 2012 in Baden-Württemberg in der Untersuchung „Angebotsstruktur der Spielhallen und Geldspielgeräte in Deutschland 2012 (11. Auflage)“ ergibt, ist in ganz Baden-Württemberg die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen von 8.324 im Jahr 2006, über 10.766 im Jahr 2008, 15.167 im Jahr 2010 auf 18.775 im Jahr 2012 und somit von 2006 bis 2012 um 125,6 % gestiegen. Zwar liegt bei vergleichender Betrachtung – auch des Zeitraums – die Zuwachsrate in Pforzheim über dem landesweiten Durchschnitt, jedoch kann nicht davon gesprochen werden, dass die Steigerung in Pforzheim von der durchschnittlichen Steigerung im Land Baden-Württemberg so signifikant abweicht, als dass von einer atypischen Situation in Pforzheim gesprochen werden könnte. Insbesondere ist kein „explosionsartiges Wachstum“ oder eine „schlagartige Kapazitätsausweitung von Geldspielgeräten“ in Pforzheim ersichtlich, die nicht dem landesweiten Trend, sondern örtlichen Besonderheiten in Pforzheim zuzuordnen wäre¹³.

Entsprechendes gilt für das Verhältnis von Einwohnern je Spielhallen-geldspielgerät in Pforzheim. Es beträgt nach der vom Senat beigezogenen Übersicht des Arbeitskreises Spielsucht e.V. in Pforzheim zum 01.01.2012 229,5, während der Landesdurchschnitt bei 385,8 liegt. Dabei ist indes zu beachten, dass es in Baden-Württemberg zahlreiche Kommunen mit einer noch niedrigeren oder in etwa gleichen Quote wie in Pforzheim gibt, mithin von atypischen Verhältnissen in Pforzheim nicht gesprochen werden kann. So weisen die Kommunen Öhringen und Riedlingen sogar eine Quote von unter hundert Geldspielgeräten in Spielhallen je Einwohner auf (75,9 oder 76,4); auch die mit der Einwohnerzahl Pforzheims vergleichbare Stadt Heilbronn hat mit einer Quote von 173,8 Geldspielgeräten in Spielhallen je Einwohner ein niedrigeres Verhältnis als Pforzheim. Insgesamt gibt es 40 Gemeinden oder Städte mit mehr als 10.000 Einwohnern mit einem unter der Quote von Pforzheim liegenden Verhältnis von Geldspielgeräten in Spielhallen je Einwohner. Villingen-Schwenningen weist mit einem Verhältnis von 238,3 einen ähnlichen Quotienten wie Pforzheim auf. Abgesehen von der Stadt Tübingen (Quote 1.262,3) und vor allem der Stadt Esslingen am Neckar (Quote 3.827,9) haben Pforzheim und die mit seiner Einwohnerzahl vergleichbaren Städte (Heilbronn, Villingen-Schwenningen, Ulm, Ludwigsburg und Reutlingen) eine durchschnittliche Quote von 305,6, von der die Pforzheimer Quote ebenfalls nicht in einem so gravierenden Maße abweicht, als dass atypische Verhältnisse angenommen werden könnten.

Neben der bloßen Betrachtung des statistischen Materials kommt hinzu, dass kein Anhaltspunkt dafür ersichtlich ist, dass in Pforzheim die schädlichen Folgen des Missbrauchs von Glücksspiel deutlicher als in anderen Gemeinden Baden-Württembergs zu Tage getreten sind. Zwar wird in der Beschlussvorlage zur Gemeinderatssitzung vom 13.12.2011 erwähnt, dass nach Auskunft der psychosozialen Beratungs- und Behandlungsstelle für Suchtkranke in Pforzheim die „Nachfrage nach Beratung in den letzten Jahren kontinuierlich angestiegen“ und dass „durch die neuen Spielautomaten eine schnellere Entwicklung von problematischem Spielverhalten zur Abhängigkeit gegeben“ sei. Dass sich dieser Anstieg und diese Entwicklung in Pforzheim signifikant deutlicher manifestiert haben als in anderen Gemeinden Baden-Württembergs, lässt sich weder der Beschlussvorlage noch sonst den dem Senat vorliegenden Akten und den im Normenkontrollverfahren gewechselten Schriftsätzen entnehmen. Nach Angaben des Vertreters der Gemeinde in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat beruhen die Angaben der Beratungs- und Behandlungsstelle zudem lediglich auf deren telefonischer Auskunft; belastbare schriftliche Auskünfte wurden der Beschlussfassung über die Sperrzeitverordnung nicht zu Grunde gelegt und sind auch im Normenkontrollverfahren von Seiten der Gemeinde nicht vorgelegt worden.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 20. September 2012 – 6 S 389/12

1. VGH Bad.-Württ., Urteil des Senats vom 11.09.2012, a.a.O.; Hess. VGH, Beschluss vom 12.03.2012 – 8 B 2473/11.N, ZfWG 2012, 200; Spieß, Sächs.VBl.1999, 73[↩]
2. vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 15.12.1994 – 1 B 190.94, GewArch 1995, 155, vom 18.04.1996 – 1 NB 1.96, GewArch 1996, 412 und vom 14.01.1991 -1 B 174/90, GewArch 1991, 186; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10.03.1995 – 14 S 779/94, GewArch 1995, 286; Urteil vom 12.07.2011 – 6 S 2579/10, VBlBW 2012, 113; OVG Hamburg, Urteil vom 22.03.1994 – Bf VI 38/92, GewArch 1994, 409; vgl. auch Michel/Kienzle/Pauly, Das Gaststättengesetz, 14. Aufl., § 18 Rdnr. 7[↩]
3. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006, BGBl. I, 2034[↩]
4. vgl. den Entwurf des Landesglücksspielgesetzes mit seinen spielhallenrechtlichen Vorschriften in §§ 40 ff.[↩]
5. vgl. BVerwG, Urteil vom 23.09.1976 – I C 7.75, GewArch 1977, 24; VG Schleswig, Urteil vom 01.03.2001 – 12 A 255/00, GewArch 2002, 39; Michel/Kienzle/Pauly, a.a.O., § 18 RdNr. 14; Metzner, GastG, 6. Aufl., § 18 Rdnr. 35a, 38[↩]
6. BVerwG, Urteil vom 23.09.1976, a.a.O.[↩]
7. vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.09.2012, Hess. VGH, Beschluss vom 12.03.2012, jew. a.a.O.[↩]
8. vgl. HessVGH, Beschlüsse vom 12.03.2012 und vom 16.09.2011, a.a.O., der von einem breiten gesellschaftlichen Konsens spricht, dass im Interesse des Jugendschutzes und der Suchtprävention der Allgegenwart und jederzeitigen Verfügbarkeit von Spielhallen wirksame Grenzen zu setzen sind[↩]
9. vgl. dazu: Bekanntmachung des Staatsministeriums über das Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages und des Staatsvertrages über die Gründung der GLK Gemeinsamen Klassenlotterie der Länder vom 10.07.2012, GBl. S. 515[↩]
10. GBl. S. 385[↩]
11. vgl. zum Recht der Spielhallen nach dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag: Odenthal, GewArch 2012, 345[↩]
12. vgl. etwa die Anforderungen des § 42 LGlüG-E an den Mindestabstand von Spielhallen untereinander und zu bestehenden Einrichtungen zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen sowie des § 44 LGlüG-E an die Werbung und den Mindestabstand[↩]
13. vgl. zu einer solchen Konstellation: Hess. VGH, Beschluss vom 16.09.2011, a.a.O.[↩]