Aufzeichnungspflichten eines früheren Fahrschulinhabers

Mit der Schließung seiner Fahrschule und dem Verzicht auf seine Fahrschulerlaubnis erlischt die von § 18 Abs. 3 FahrlG normierte Aufbewahrungs- und Vorlagepflicht des (früheren) Fahrschulinhabers hinsichtlich der von ihm zu führenden Ausbildungs- und Tagesnachweise ebenso wenig wie die dieser Pflicht korrespondierende Überwachungs- und Einsichtnahmebefugnis der Erlaubnisbehörde nach § 33 Abs. 1 und 2 FahrlG.

Aufzeichnungspflichten eines früheren Fahrschulinhabers

So das Verwaltungsgericht Karlsruhe in dem hier vorliegenden Fall eines ehemaligen Fahrschulinhabers, der einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt hat gegen den Bescheid des Landratsamts Enzkreis vom 16.05.2012, mit dem ihm unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgegeben wurde, die aus der Zeit nach dem 16.10.2007 noch vorhandenen Fahrschulunterlagen, zu deren Aufbewahrung er aktuell noch verpflichtet ist, dem Landratsamt oder einem Mitarbeiter des Treuhandvereins für Verkehrserziehung und Verkehrssicherheit bis spätestens 31.05.2012 zur Prüfung zur Verfügung zu stellen, sowie die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von 500,- Euro bei Nichtbefolgung angedroht wurde.

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe entspricht die Anordnung der sofortigen Vollziehung den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Insbesondere hat das Verkehrsamt das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung durch Verweis auf den (jedenfalls teilweise) drohenden Ablauf der gesetzlichen Aufbewahrungsfrist für die Aufzeichnungen des Antragstellers individuell und nicht lediglich formelhaft begründet.

Die Verfügung in Ziffer 1 des angegriffenen Bescheids vom 16.05.2012, mit der dem Antragsteller aufgegeben wurde, die aus der Zeit nach dem 16.10.2007 noch vorhandenen Fahrschulunterlagen, zu deren Aufbewahrung er aktuell noch verpflichtet ist, dem Landratsamt Enzkreis oder einem Mitarbeiter des Treuhandvereins für Verkehrserziehung und Verkehrssicherheit bis spätestens 31.05.2012 zur Prüfung zur Verfügung zu stellen, dürfte voraussichtlich rechtmäßig sein.

Das Verwaltungsgericht versteht diese Verfügung als Zweitbescheid zur Verfügung des Landratsamts Enzkreis vom 19.04.2011, die Gegenstand des Eilverfahrens 9 K 1121/11 beim Verwaltungsgericht war, denn ausweislich Ziffer 1 der hier verfahrensgegenständlichen Verfügung vom 16.05.2012, erging diese zur „Klarstellung und gegebenenfalls Abänderung der bisher getroffenen und angefochtenen Anordnung“, mit welcher der Antragsteller u.a. „aufgefordert“ wurde, eine entsprechende „Einsichtnahme in die Unterlagen […] zu ermöglichen“. Auf die Gerichtsakte und den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 31.08.20111 sowie den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 06.12.20112, mit dem die Beschwerde des Antragstellers hiergegen zurückgewiesen wurde, wird wegen der Einzelheiten verwiesen.

Die nunmehr angefochtene Verfügung dürfte ihre Rechtsgrundlage in § 33 Abs. 1, Abs. 2 FahrlG finden. Nach § 33 Abs. 1 FahrlG überwacht die Erlaubnisbehörde die Fahrlehrer, die Fahrschulen und deren Zweigstellen sowie die Fahrlehrerausbildungsstätten (§ 33 Abs. 1 S. 1) und kann sich hierbei geeigneter Personen oder Stellen bedienen (§ 33 Abs. 1 S. 2). Nach § 33 Abs. 2 FahrlG hat die Erlaubnisbehörde wenigstens alle zwei Jahre an Ort und Stelle zu prüfen, ob die Ausbildung und die Aufbauseminare ordnungsgemäß betrieben werden, die Unterrichtsräume, Lehrmittel und Lehrfahrzeuge zur Verfügung stehen und den gesetzlichen Vorschriften entsprechen und ob die sonstigen Pflichten auf Grund dieses Gesetzes und der auf ihm beruhenden Rechtsverordnungen erfüllt werden (§ 33 Abs. 2 S. 1). Die mit der Prüfung beauftragten Personen sind zu diesem Zweck befugt, Grundstücke und Geschäftsräume des Erlaubnisinhabers zu betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen vorzunehmen, dem Unterricht und den Aufbauseminaren beizuwohnen und in die vorgeschriebenen Aufzeichnungen Einsicht zu nehmen (§ 33 Abs. 2 S. 2), während der Erlaubnisinhaber diese Maßnahmen zu ermöglichen hat (§ 33 Abs. 2 S. 3). Nach § 33 Abs. 2 S. 4 FahrlG kann die Zweijahresfrist zur Überprüfung von der Erlaubnisbehörde auf vier Jahre festgesetzt werden, wenn in zwei aufeinanderfolgenden Überprüfungen keine oder nur geringfügige Mängel festgestellt wurden.

Die von § 33 Abs. 2 S. 2 FahrlG in Bezug genommene Verpflichtung zur Führung vorgeschriebener Aufzeichnungen ergibt sich aus § 18 FahrlG. Danach hat der Inhaber der Fahrschule oder der verantwortliche Leiter des Ausbildungsbetriebs Aufzeichnungen über die Ausbildung zu führen, die für jeden Fahrschüler Art, Inhalt, Umfang und Dauer der theoretischen und praktischen Ausbildung, den Namen des den Unterricht erteilenden Fahrlehrers, Art und Typ der verwendeten Lehrfahrzeuge, Tag und Ergebnis der Prüfungen sowie die erhobenen Entgelte für die Ausbildung und die Vorstellung zur Prüfung erkennen lassen sowie vom Fahrschüler gegengezeichnet oder sonst bestätigt sein müssen, damit eine wirksame Überwachung der Ausbildung sichergestellt ist (§ 18 Abs. 1). Daneben hat der Inhaber der Fahrschule oder der verantwortliche Leiter für jeden Fahrlehrer täglich die Anzahl der Fahrstunden unter namentlicher Nennung der ausgebildeten Fahrschüler, die Gesamtdauer des praktischen Fahrunterrichts einschließlich der Prüfungsfahrten und die Dauer der beruflichen Tätigkeiten in Minuten aufzuzeichnen; für diese Aufzeichnungen hat der Fahrlehrer die Dauer seiner an diesem Tag geleisteten anderen beruflichen Tätigkeiten anzugeben. Auch in diesem Tagesnachweis des Fahrlehrers müssen vom Fahrschüler die Ausführungen bezüglich seiner Ausbildung gegengezeichnet oder sonst bestätigt werden (§ 18 Abs. 2). Diese Aufzeichnungen sind vom Inhaber der Fahrschule nach Ablauf des Jahres, in welchem der Unterricht abgeschlossen worden ist, vier Jahre lang aufzubewahren und der Erlaubnisbehörde oder den von ihr beauftragten Personen oder Stellen (§ 33) auf Verlangen zur Prüfung vorzulegen (§ 18 Abs. 3). Die nähere Ausgestaltung der danach zu führenden Ausbildungsnachweise gemäß § 18 Abs. 1 FahrlG und Tagesnachweise gemäß § 18 Abs. 2 FahrlG ist auf Grundlage der Verordnungsermächtigung des § 18 Abs. 4 FahrlG in § 6 DV-FahrlG i.V.m. den Anlagen 3 und 4 zu dieser Verordnung geregelt.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers erlischt die von § 18 Abs. 3 FahrlG normierte Aufbewahrungs- und Vorlagepflicht des (früheren) Fahrschulinhabers hinsichtlich der von ihm zu führenden Ausbildungs- und Tagesnachweise ebensowenig wie die dieser Pflicht korrespondierende Überwachungs- und Einsichtnahmebefugnis der Erlaubnisbehörde nach § 33 Abs. 1 und 2 FahrlG mit der Schließung seiner Fahrschule und dem Verzicht auf seine Fahrschulerlaubnis.

Zwar könnte der Wortlaut der zuletzt genannten Vorschriften durchaus in diesem Sinne verstanden werden, insofern als § 18 Abs. 3 FahrlG die dort normierte Aufbewahrungs- und Vorlagepflicht dem „Inhaber der Fahrschule“ auferlegt, während § 33 Abs. 1 FahrlG die Erlaubnisbehörde ermächtigt, „die Fahrschulen“ zu überwachen und § 33 Abs. 2 S. 3 FahrlG es wiederum dem „Erlaubnisinhaber“ aufgibt, die in § 33 Abs. 2 S. 1 und 2 FahrlG genannten konkreten Überwachungsmaßnahmen „zu ermöglichen“. Dieser – in der zeitlichen Dimension nicht eindeutige – Wortlaut schließt es jedoch nicht aus, die genannten Pflichten und Befugnisse nach dem FahrlG nach ihrem Sinn und Zweck sowie mit Blick auf die Systematik des FahrlG auch auf Aufzeichnungen früherer Inhaber einer Fahrschulerlaubnis für den Zeitraum zwischen der letzten Einsichtnahme gemäß § 33 Abs. 2 S. 2 FahrlG und dem Zeitpunkt der Schließung ihrer Fahrschule bzw. dem Verzicht auf ihre Fahrschulerlaubnis zu erstrecken. Denn in diesem Zeitraum unterlag der Antragsteller als Inhaber einer Fahrschulerlaubnis unzweifelhaft den Pflichten nach § 18 Abs. 3 FahrlG wie auch der Überwachungsbefugnis der Erlaubnisbehörde nach § 33 Abs. 1 und 2 des FahrlG.

Nach dem Willen des historischen Gesetzgebers bei Einführung des § 33 Abs. 2 FahrlG sollte die Überprüfung der Fahrschulen durch eine gesetzlich festgelegte Prüfungspflicht innerhalb bestimmter Zeiträume gegenüber dem früheren – als unzureichend empfundenen – Rechtszustand erweitert werden. Innerhalb dieser Zeitabstände wurde eine „vorzeitige Prüfung“ als notwendig erachtet, „wenn Tatsachen bekannt werden, die eine Überprüfung erforderlich machen“. Nach Auffassung des Gesetzgebers dienen diese Überprüfungen der Vermeidung von „Nachlässigkeiten und Mängel[n] im Betrieb von Fahrschulen“, die „den Ausbildungserfolg von Fahrschülern und damit auch die Verkehrssicherheit beeinträchtigen können“3. Das Bundesverwaltungsgericht hat bald nach Inkrafttreten der Vorschrift ausgeführt, diese sei als Berufsausübungsregelung mit Art. 12 GG vereinbar und diene „der Feststellung, ob die Voraussetzungen der Fahrlehr- und/oder Fahrschulerlaubnis oder der Anerkennung als Fahrlehrerausbildungsstätte noch gegeben“ seien4.

Zu den in § 18 der Ursprungsfassung des FahrlG ebenfalls bereits im Wesentlichen vergleichbar angelegten Aufzeichnungspflichten des Fahrschulinhabers führt die Gesetzesbegründung aus, „Art, Umfang und Ergebnis der Ausbildung“ müsse „in Aufzeichnungen festgehalten werden, weil sonst eine ausreichende Überwachung und Überprüfung der Fahrschulen nicht möglich“ sei5. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat zum Sinn und Zweck dieser Aufzeichnungspflichten im Kontext einer Entscheidung zur Rechtmäßigkeit eines Widerrufs der Fahrschulerlaubnis wegen Unzuverlässigkeit aufgrund Verletzung dieser Pflichten nach § 21 Abs. 2 FahrlG das Folgende ausgeführt6:

“Das sind keine bloßen Ordnungsvorschriften. Vielmehr dienen die Aufzeichnungen dazu, dass die Aufsichtsbehörde die Ausbildung der Fahrschüler wirksam überwachen kann. Das liegt für die Aufzeichnungen nach § 18 Abs. 1 FahrlG auf der Hand; diese dokumentieren, ob der Fahrschulinhaber und die Fahrlehrer ihren Pflichten hinsichtlich einer gewissenhaften und vorschriftsmäßigen Ausbildung der Fahrschüler nachkommen (§ 6 Abs. 1 und 3, § 16 Abs. 1 FahrlG). Es gilt jedoch auch für die Tagesnachweise nach § 18 Abs. 2 FahrlG. Diese sollen die Einhaltung des Gebots bestätigen, dass ein Fahrlehrer täglich nur so lange praktischen Fahrunterricht erteilen darf, wie er in der Lage ist, die Verantwortung für die Ausbildungsfahrt zu übernehmen und den Fahrschüler sachgerecht zu unterrichten (§ 6 Abs. 2, § 16 Abs. 2 FahrlG). Beide Aufzeichnungen dienen mithin der Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Ausbildung der Fahrschüler und damit zugleich der Sicherheit des Straßenverkehrs; darauf weist das Verwaltungsgericht zutreffend hin. Verletzt ein Fahrschulinhaber seine Aufzeichnungspflicht wiederholt gröblich, so ist die Sicherheit des Straßenverkehrs gefährdet, und der Widerruf der Fahrschulerlaubnis ist gerechtfertigt.”

Dem schließt sich das Verwaltungsgericht Karlsruhe an. Nach der Systematik des FahrlG dient die Überwachung (§ 33 FahrlG) der Aufzeichnungspflichten (§ 18 FahrlG) danach neben der Aufdeckung und Ahndung entsprechender Ordnungswidrigkeiten (vgl. § 36 Abs. 1 Nr. 10 und 14 FahrlG) insbesondere auch der Überprüfung, ob die Zuverlässigkeit des jeweils überprüften Fahrschulinhabers i.S.d. § 11 Abs. 1 Nr. 1 FahrlG weiterhin gegeben ist, oder ob dessen Fahrschulerlaubnis zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Ausbildung der Fahrschüler und damit letztlich im Interesse der Verkehrssicherheit zu widerrufen ist (vgl. § 21 Abs. 2 FahrlG). Eine entsprechende systematische Verknüpfung weist die Überprüfung speziell der Aufzeichnungspflichten nach § 18 Abs. 2 FahrlG zur Überprüfung des Inhabers einer Fahrlehrerlaubnis daraufhin auf, ob dieser die Vorgaben des § 6 Abs. 2 FahrlG zur Höchstarbeitszeit und zu den Pausen einhält, oder ob wegen etwaiger „gröblicher Verletzung“ der dort normierten Pflichten ein Widerruf der Fahrlehrerlaubnis in Betracht kommt (vgl. § 8 Abs. 2 FahrlG), da die Tagesnachweise gemäß § 18 Abs. 2 FahrlG gerade eine gezielte Überprüfung dieser arbeitszeitbezogenen Vorgaben ermöglichen7.

Zwar kommt hier ein Widerruf der Fahrschulerlaubnis des Antragstellers nicht mehr in Betracht, nachdem dieser darauf mit schriftlicher Erklärung vom 17.01.2011 gegenüber der Fahrerlaubnisbehörde förmlich verzichtet hat. Allerdings steht neben der Ahndung etwaiger Ordnungswidrigkeiten jedenfalls auch ein möglicher Widerruf der Fahrlehrerlaubnis des Antragstellers im Raum, wie das Landratsamt Enzkreis zur Begründung der Verfügung vom 16.05.2012 zu Recht ausführt. Ein solcher Widerruf gemäß § 8 Abs. 2 FahrlG wegen „gröblicher Verletzung“ der dem Inhaber einer Fahrlehrerlaubnis obliegenden Pflichten kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in erster Linie wegen Verletzung der in § 6 FahrlG genannten Pflichten in Betracht, daneben ggf. aber auch bei Verletzung der einem Fahrlehrer als Inhaber der Fahrschule obliegenden Pflichten, wenn er damit zugleich seine Berufspflichten als Fahrlehrer verletzt, nämlich solche, die ihm im Zusammenhang mit der Ausbildung von Fahrschülern auferlegt sind8. Sowohl für die Ermittlung etwaiger Verstöße des Antragstellers als Fahrlehrer gegen die in § 6 FahrlG genannten Pflichten durch Überprüfung der Tagesnachweise gemäß § 18 Abs. 2 FahrlG als auch hinsichtlich der – ausbildungsbezogenen – Aufzeichnungspflichten gemäß § 18 Abs. 1 FahrlG kommt vorliegend der Überwachung nach § 33 Abs. 1 und 2 FahrlG jeweils ein maßgeblicher Eigenwert zu.

Im Übrigen dürfte es auch nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen, dass der Inhaber einer Fahrschulerlaubnis sich (und mittelbar vor allem auch die bei ihm beschäftigen Fahrlehrer, deren Tagesnachweise er führt) durch einen Verzicht auf die Fahrschulerlaubnis der in § 33 verankerten Überwachungsbefugnis der Erlaubnisbehörde für einen Zeitraum von bis zu vier Jahren (vgl. § 33 Abs. 2 S. 4 FahrlG) entziehen können sollte. Dies gilt umso mehr, als eine Überprüfung seiner Zuverlässigkeit hinsichtlich der bisherigen Betriebsführung in Form der Einsichtnahme in die Aufzeichnungen des früheren Betriebes im Falle einer etwaigen späteren Neubeantragung einer Fahrschulerlaubnis vom Gesetz nicht vorgesehen ist (vgl. § 12 Abs. 1 und 3 FahrlG). Damit besteht aber – entgegen dem Vorbringen des Antragstellers – eine Notwendigkeit der Überwachung der Zuverlässigkeit des früheren Inhabers einer Fahrschulerlaubnis betreffend den Zeitraum zwischen seiner letzten Überprüfung und dem Verzicht auf seine Fahrschulerlaubnis, da andernfalls ein „überwachungsfreier“ Zeitraum von bis zu vier Jahren zu dessen Disposition entstünde, den der Gesetzgeber mit der Schaffung des zeitlich „nachlaufenden“ Prüfungsintervalls von zwei (§ 33 Abs. 2 S. 1 FahrlG) bzw. vier Jahren (vgl. § 33 Abs. 2 S. 4 FahrlG) nach Sinn und Zweck der dort normierten Überwachungsbefugnis kaum in Kauf nehmen wollte.

Nach alledem dürfte das Einsichtnahmeverlangen der Fahrerlaubnisbehörde, das diese neben der gesetzlichen Ermächtigung in § 33 FahrlG auch auf eine konkretisierende verwaltungsinterne Vorgabe zur zwingenden Durchführung einer „Abschlusskontrolle“ bei Schließung einer Fahrschule in Vorbemerkung 4 zum sog. „Bußgeld- und Maßnahmekatalog zum Fahrlehrerrecht 2002“ (ergangen in Form eines Erlasses des baden-württembergischen Verkehrsministeriums) stützt, von der Ermächtigungsgrundlage in § 33 Abs. 1 und 2 FahrlG gedeckt sein.

Auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des vom Gesetz als gebundene Entscheidung konzipierten Einsichtnahmeverlangens nach § 33 Abs. 1 und 2 FahrlG dürften hier bezüglich derjenigen Aufzeichnungen gegeben sein, für welche die Aufbewahrungsfrist des § 18 Abs. 3 FahrlG noch nicht abgelaufen ist; nur auf diese noch aufzubewahrenden Aufzeichnungen bezieht sich auch Ziffer 1 des angegriffenen Bescheids vom 16.05.2012. Diese Verfügung dürfte auch im Übrigen verhältnismäßig sein; insbesondere dürfte es – entgegen dem Vorbringen des Antragstellers – auch nicht zu beanstanden sein, dass mit ihr grundsätzlich eine Gebührenpflicht des Antragstellers entsteht, deren konkrete Höhe allerdings vorliegend von der Behörde noch nicht festgesetzt wurde (vgl. Ziffer 4 des Bescheids vom 16.05.2012).

Schließlich besteht hier auch ein „besonderes öffentliches Interesse“ i.S.d. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO an der sofortigen Vollziehung der Verfügung in Ziffer 1 des Bescheids vom 16.05.2012, das sich aus dem drohenden Ablauf der vierjährigen Aufbewahrungspflicht nach § 18 Abs. 3 FahrlG sowie aus der drohenden Verfolgungsverjährung etwaiger Ordnungswidrigkeiten nach § 36 Abs. 1 Nr. 10 und 14 FahrlG gemäß § 31 OWiG ergibt. Dieses besondere öffentliche Vollziehungsinteresse entfällt auch nicht durch die Zusicherung des Antragstellers, die von der Aufbewahrungspflicht erfassten Aufzeichnungen freiwillig aufzubewahren, da diese nicht die gleiche Gewähr für die Ermöglichung der hier im Streit stehenden Einsichtnahme bietet, wie die Umsetzung der angegriffenen Verfügung und jedenfalls eine drohende Verfolgungsverjährung etwaiger Ordnungswidrigkeiten nicht zu hindern vermag.

Angesichts des Vorstehenden dürfte auch die Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 500,- Euro in der angegriffenen Verfügung vom 16.05.2012 voraussichtlich nicht zu beanstanden sein. Sie dürfte den gesetzlichen Anforderungen der §§ 1, 2, 4, 18, 19, 20 i.V.m. 19 Abs. 1 Nr. 1 und 23 LVwVG entsprechen; insbesondere konnte sie gemäß § 20 Abs. 2 LVwVG mit dem zu vollstreckenden Grundverwaltungsakt verbunden werden, weiter dürfte die Höhe des angedrohten Zwangsgelds sich im gesetzlichen Rahmen des § 23 LVwVG bewegen und sich auch im Übrigen als erforderlich und verhältnismäßig i.S.d. § 19 Abs. 2 und 3 LVwVG erweisen.

Verwaltungsgericht Karlsruhe, Beschluss vom 17. September 2012 – 9 K 1273/12

  1. VG Kasrlsruhe, Beschluss vom 31.08.2011 – 9 K 1121/11 []
  2. VGH Baden-Württ., Beschluss vom 06.12.2011 – 9 S 2645/11 []
  3. so die Begründung zum Regierungsentwurf des FahrlG in BT-Drs. 5/4181, S. 19 zur im Wesentlichen vergleichbaren Ursprungsfassung des § 33 FahrlG []
  4. BVerwG, Beschluss vom 21.08.1973 – I B 55.73, GewArch 1974, 68 []
  5. BT-Drs. 5/4181, S. 17 []
  6. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 08.08.2002 – 9 S 1039/02, NVwZ-RR 2003, 30 []
  7. vgl. dazu nur die bereits zitierten Ausführungen des VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 08.08.2002 – 9 S 1039/02, NVwZ-RR 2003, 30 []
  8. vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 29.11.1982 – 5 B 62/81, NVwZ 1983, 739 []