Bah­n­im­mo­bi­li­en und der Par­la­ments­vor­be­halt

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat den Antrag der Frak­ti­on DIE LINKE im Organ­streit „Bah­n­im­mo­bi­li­en“ ver­wor­fen. Nach der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts besteht kein par­la­men­ta­ri­sches Zustim­mungs­recht des Deut­schen Bun­des­tag­hes bei der Ver­äu­ße­rung von Ver­mö­gens­wer­ten durch die Deut­sche Bahn AG.

Bah­n­im­mo­bi­li­en und der Par­la­ments­vor­be­halt

Vor­ge­schich­te: Die Bahn­re­form

Im Zuge der Bahn­re­form wur­den Anfang 1994 die Deut­sche Bun­des­bahn und die Deut­sche Reichs­bahn zu einem nicht rechts­fä­hi­gen Son­der­ver­mö­gen des Bun­des, dem Bun­des­ei­sen­bahn­ver­mö­gen, zusam­men­ge­führt und die pri­vat­recht­lich orga­ni­sier­te Deut­sche Bahn AG gegrün­det. Bei der Auf­tei­lung der Lie­gen­schaf­ten zwi­schen dem Bun­des­ei­sen­bahn­ver­mö­gen und der Deut­schen Bahn AG wur­den nicht nur die soge­nann­ten bahn­not­wen­di­gen Lie­gen­schaf­ten, son­dern zum Teil auch nicht bahn­not­wen­di­ge Lie­gen­schaf­ten auf die Deut­sche Bahn AG über­tra­gen. Um sich von die­sen nicht oder nicht mehr als bahn­not­wen­dig erach­te­ten Immo­bi­li­en zu tren­nen, grün­de­te die Deut­sche Bahn AG Toch­ter­un­ter­neh­men, an die sie die betref­fen­den Immo­bi­li­en, dar­un­ter vor­nehm­lich nicht mehr benö­tig­te Ver­wal­tungs­ge­bäu­de, ver­äu­ßer­te. Im Jahr 2007 beab­sich­tig­te die Deut­sche Bahn AG, die Gesell­schaf­ten in ihrer Gän­ze an ein Kon­sor­ti­um zu ver­äu­ßern. Der hier­zu im Sep­tem­ber 2007 nota­ri­ell beur­kun­de­te Kauf­ver­trag stand unter der auf­schie­ben­den Bedin­gung einer Geneh­mi­gung durch die Bun­des­re­gie­rung. Über die Ver­äu­ße­rung der Gesell­schaf­ten wur­de in der Fol­ge­zeit im Ver­kehrs­aus­schuss des Deut­schen Bun­des­ta­ges bera­ten, zuletzt am 10. Okto­ber 2007, bevor die Bun­des­re­gie­rung im Novem­ber 2007 ihre Geneh­mi­gung hier­zu erteil­te.

Die Frak­ti­on DIE LINKE im Deut­schen Bun­des­tag hat am 23. Mai 2008 im Organ­streit­ver­fah­ren sinn­ge­mäß die Fest­stel­lung bean­tragt, dass die Bun­des­re­gie­rung die Rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges aus Art. 110 GG in Ver­bin­dung mit Art. 87e GG dadurch ver­letzt habe, dass sie eine par­la­men­ta­ri­sche Zustim­mung zu ihrer Geneh­mi­gung des Ver­äu­ße­rungs­ge­schäfts nicht ein­ge­holt habe.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat den Antrag ver­wor­fen, weil er in mehr­fa­cher Hin­sicht unzu­läs­sig ist. Ein Antrag im Organ­streit­ver­fah­ren ist gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG nur zuläs­sig, wenn der Antrag­stel­ler schlüs­sig behaup­tet, dass er und der Antrags­geg­ner an einem ver­fas­sungs­recht­li­chen Rechts­ver­hält­nis unmit­tel­bar betei­ligt sind und dass der Antrags­geg­ner hier­aus erwach­sen­de ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Rech­te oder Zustän­dig­kei­ten des Antrag­stel­lers oder des Organs, dem er ange­hört, durch die bean­stan­de­te Maß­nah­me oder das Unter­las­sen ver­letzt oder unmit­tel­bar gefähr­det hat. Schlüs­sig ist die Behaup­tung, wenn die Rechts­ver­let­zung nach dem vor­ge­tra­ge­nen Sach­ver­halt mög­lich erscheint [1]. Dar­an fehlt es hier aber nach Ansicht der Kars­l­ru­her Ver­fas­sungs­rich­ter: Das von der Antrag­stel­le­rin gel­tend gemach­te Betei­li­gungs­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges kommt unter kei­nem denk­ba­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Gesichts­punkt in Betracht. Weder nach Art. 110 GG noch unter dem Aspekt einer von der Antrag­stel­le­rin ange­führ­ten „Bud­get­flucht“ noch auf der Grund­la­ge eines unge­schrie­be­nen Par­la­ments­vor­be­halts erscheint inso­weit das Bestehen eines par­la­men­ta­ri­schen Zustim­mungs­rech­tes mög­lich.

Ein par­la­men­ta­ri­sches Zustim­mungs­recht ergibt sich für das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt weder aus Art. 110 GG noch unter dem Aspekt einer von der Antrag­stel­le­rin ange­führ­ten „Bud­get­flucht“ oder auf der Grund­la­ge eines unge­schrie­be­nen Par­la­ments­vor­be­halts.

Kei­ne Ver­let­zung des Par­la­ments­vor­be­halts

Art. 110 Abs. 2 GG bestimmt, dass der Haus­halts­plan durch das Haus­halts­ge­setz fest­zu­stel­len ist. In ihn sind nach Art. 110 Abs. 1 GG alle Ein­nah­men und Aus­ga­ben des Bun­des ein­zu­stel­len, d. h. sol­che der Gebiets­kör­per­schaft Bund. Die Grund­ge­setz­be­stim­mung erstreckt sich jedoch nicht auf Ein­nah­men und Aus­ga­ben von bun­des­un­mit­tel­ba­ren juris­ti­schen Per­so­nen des öffent­li­chen Rechts oder von pri­vat­recht­lich orga­ni­sier­ten Gesell­schaf­ten, die im Eigen­tum des Bun­des ste­hen oder an denen er betei­ligt ist. Daher wird die Ver­äu­ße­rung der Toch­ter­ge­sell­schaf­ten hier­von nicht erfasst. Denn Inha­be­rin der ver­äu­ßer­ten Gesell­schaf­ten war die Deut­sche Bahn AG, nicht aber der Bund, dem durch die Ver­äu­ße­rung kei­ne Mit­tel zuflos­sen.

Zudem schreibt Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG die Fest­stel­lung des Haus­halts­plans durch Gesetz vor, weist aber dem Bun­des­tag kei­ne Zustim­mungs­rech­te zu Maß­nah­men der Haus­halts­füh­rung der Exe­ku­ti­ve zu. Sofern wegen nach­träg­li­cher Abwei­chun­gen vom Haus­halts­plan eine Betei­li­gung des Bun­des­ta­ges haus­halts­ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten ist, erfolgt die­se in der Form eines Nach­trags­haus­halts­ge­set­zes.

Die Bun­des­re­gie­rung war zur Ein­ho­lung einer par­la­men­ta­ri­schen Zustim­mung auch nicht unter dem Gesichts­punkt einer „Bud­get­flucht“ ver­pflich­tet. Die haus­hal­te­ri­sche Selb­stän­dig­keit der Deut­sche Bahn AG ist ver­fas­sungs­recht­lich durch die Ein­füh­rung des Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG legi­ti­miert. Danach sind die Eisen­bah­nen des Bun­des als Wirt­schafts­un­ter­neh­men in pri­vat-recht­li­cher Form zu füh­ren. Hier­durch soll­te die kom­mer­zi­el­le Aus­rich­tung der Eisen­bah­nen abge­si­chert und ihnen ein Bereich unter­neh­me­ri­scher Selbst­be­stim­mung ein­ge­räumt wer­den. Mit die­ser Ziel­set­zung wäre es unver­ein­bar, die ein­zel­nen wirt­schaft­li­chen Ent­schei­dun­gen des Unter­neh­mens unter par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le zu stel­len.

Auch Art. 87e Abs. 4 GG sind kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben zu ent­neh­men, die ein Zustim­mungs­recht des Bun­des­ta­ges bei der Ver­äu­ße­rung von Ver­mö­gens­wer­ten der Deut­sche Bahn AG begrün­den. Nach die­ser Bestim­mung hat der Bund zu gewähr­leis­ten, dass dem Wohl der All­ge­mein­heit, ins­be­son­de­re den Ver­kehrs­be­dürf­nis­sen, beim Aus­bau und Erhalt des Schie­nen­net­zes der Eisen­bah­nen des Bun­des sowie bei deren Ver­kehrs­an­ge­bo­ten auf die­sem Schie­nen­netz Rech­nung getra­gen wird. Soweit danach fer­ner das Nähe­re durch ein Bun­des­ge­setz gere­gelt wird, hat der Deut­sche Bun­des­tag sei­nen Anteil an der Erfül­lung der Gewähr­leis­tungs­pflicht im Wege der Gesetz­ge­bung zu leis­ten. Räum­te man ihm dar­über hin­aus Betei­li­gungs­rech­te an unter­neh­me­ri­schen Ein­zel­ent­schei­dun­gen der Deut­sche Bahn AG ein, wür­de deren Fähig­keit zum ver­fas­sungs­recht­lich gewoll­ten Han­deln nach markt­wirt­schaft­li­cher Hand­lungs­ra­tio­na­li­tät in erheb­li­chem Maße beein­träch­tigt. Zudem ist die Bestim­mung des Art. 87e Abs. 4 GG auf den Bereich der Eisen­bahn­in­fra­struk­tur und die Eisen­bahn­ver­kehrs­leis­tun­gen sach­lich beschränkt. Die Ver­äu­ße­rung der Toch­ter­ge­sell­schaf­ten betrifft dem­ge­gen­über aus­schließ­lich nicht bahn­not­wen­di­ge Lie­gen­schaf­ten.

Nach Art. 110 Abs. 2 GG ist der Haus­halts­plan durch das Haus­halts­ge­setz fest­zu­stel­len. In den Haus­halts­plan sind nach Art. 110 Abs. 1 GG alle Ein­nah­men und Aus­ga­ben des Bun­des ein­zu­stel­len; bei Bun­des­be­trie­ben und Son­der­ver­mö­gen brau­chen nur die Zufüh­run­gen und Ablie­fe­run­gen ein­ge­stellt zu wer­den. Die Grund­ge­setz­be­stim­mung erfasst die Ver­äu­ße­rung der A…Gesellschaften nicht, weil der Bund durch sie weder Ein­nah­men erziel­te noch Aus­ga­ben tätig­te. Zudem sieht Art. 110 GG die par­la­men­ta­ri­sche Betei­li­gungs­form der Zustim­mung nicht vor.

Ein­nah­men und Aus­ga­ben des Bun­des sind ledig­lich sol­che der Gebiets­kör­per­schaft Bund. Nicht erfasst sind die Ein­nah­men und Aus­ga­ben von bun­des­un­mit­tel­ba­ren juris­ti­schen Per­so­nen des öffent­li­chen Rechts oder von pri­vat­recht­lich orga­ni­sier­ten Gesell­schaf­ten, die im Eigen­tum des Bun­des ste­hen oder an denen der Bund betei­ligt ist. Zwar lässt der Wort­laut des Art. 110 Abs. 1 GG eine Aus­le­gung zu, nach der zum Bund im Sin­ne die­ser Vor­schrift alle Ver­wal­tungs­ein­hei­ten der unmit­tel­ba­ren und mit­tel­ba­ren Bun­des­ver­wal­tung zu rech­nen wären, unab­hän­gig von ihrer Rechts­form. Ver­fas­sungs­tra­di­ti­on und Ent­ste­hungs­ge­schich­te des Art. 110 Abs. 1 GG spre­chen aber dafür, den Begriff des Bun­des hier eng aus­zu­le­gen. So fin­det sich eine Art. 110 GG ent­spre­chen­de Bestim­mung bereits in Art. 99 Abs. 1 der Preu­ßi­schen Ver­fas­sung von 1850, der durch das Gesetz betref­fend den Staats­haus­halt vom 11.05.1898 [2] näher aus­ge­formt wur­de. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 des Geset­zes soll­ten danach zu den in den Staats­haus­halts­Etat auf­zu­neh­men­den Ein­nah­men und Aus­ga­ben die „Ein­nah­men und Aus­ga­ben der­je­ni­gen zu beson­de­ren Zwe­cken bestimm­ten Fonds, über wel­che dem Staa­te allein die Ver­fü­gung zusteht, sofern die­se Fonds nicht juris­ti­sche Per­sön­lich­keit besit­zen“, gehö­ren. Die­se – zuvor im Preu­ßi­schen Abge­ord­ne­ten­haus durch­aus umstrit­te­ne – „juris­ti­sche“ Sicht­wei­se setz­te sich gegen­über einer „finanz­wirt­schaft­li­chen“ Betrach­tung auch in spä­te­ren Ver­fas­sun­gen durch [3]. So wur­de Art. 69 der Reichs­ver­fas­sung von 1871 im sel­ben Sin­ne aus­ge­legt und auch zu Art. 85 der Wei­ma­rer Reichs­ver­fas­sung ent­sprach es der all­ge­mei­nen Auf­fas­sung, dass Ein­nah­men und Aus­ga­ben des Rei­ches nur sol­che der Gebiets­kör­per­schaft Reich sei­en, nicht aber sol­che ande­rer recht­lich selb­stän­di­ger Ein­hei­ten [4]. Der Par­la­men­ta­ri­sche Rat knüpf­te an die­se Ver­fas­sungs­tra­di­ti­on an [5] und woll­te den Haus­halts­plan auf die Ein­nah­men und Aus­ga­ben der Gebiets­kör­per­schaft Bund beschränkt wis­sen. Dar­an hat sich durch die Neu­fas­sung des Art. 110 GG im Zuge der Haus­halts­rechts­re­form vom 12.05.1969 [6] nichts geän­dert [7].

Die Ver­äu­ße­rung der Lie­gen­schafts-Gesell­schaf­ten durch die Deut­sche Bahn AG hat weder Ein­nah­men noch Aus­ga­ben des Bun­des nach sich gezo­gen. Dem Bund flos­sen durch die Ver­äu­ße­rung kei­ne Mit­tel zu. Er hat auch selbst kei­ne Ver­mö­gens­ge­gen­stän­de ver­äu­ßert. Die Deut­sche Bahn AG, nicht der Bund, war Inha­be­rin der ver­äu­ßer­ten Lie­gen­schafts-Gesell­schaf­ten.

Das behaup­te­te Erfor­der­nis par­la­men­ta­ri­scher Zustim­mung kann Art. 110 GG nicht ent­nom­men wer­den. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG schreibt die Fest­stel­lung des Haus­halts­plans durch Gesetz vor. Das Haus­halts­ge­setz ist ein förm­li­ches Bun­des­ge­setz; für das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren gel­ten die durch Art. 110 Abs. 3 GG bestimm­ten Beson­der­hei­ten. Die Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis ist gemäß Art. 110 Abs. 2 GG dem Deut­schen Bun­des­tag zuge­wie­sen. Zustim­mungs­rech­te zu Maß­nah­men der Haus­halts­füh­rung der Exe­ku­ti­ve in der Form eines schlich­ten Par­la­ments­be­schlus­ses sieht Art. 110 GG nicht vor. Dies gilt auch, wenn wäh­rend des Haus­halts­jah­res Abwei­chun­gen vom Haus­halts­plan not­wen­dig wer­den. Sofern aus die­sem Grund eine Betei­li­gung des Deut­schen Bun­des­ta­ges haus­halts­ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten ist, erfolgt die­se in der Form eines Nach­trags­haus­halts­ge­set­zes, für das eben­falls Art. 110 Abs. 2 und 3 GG gilt.

Eine Ver­pflich­tung der Bun­des­re­gie­rung zur Zustim­mungs­ein­ho­lung ergibt sich auch nicht aus dem Gesichts­punkt einer „Bud­get­flucht“, mit der die in der Deut­sche Bahn AG orga­ni­sier­te Ver­mö­gens­mas­se der Mög­lich­keit par­la­men­ta­ri­scher Ein­fluss­nah­me ent­zo­gen wur­de. Es kann offen blei­ben, ob und beja­hen­den­falls wel­che Vor­ga­ben dem Art. 110 GG hin­sicht­lich der Errich­tung und Bewirt­schaf­tung von Neben­haus­hal­ten zu ent­neh­men sind. Die haus­hal­te­ri­sche Selb­stän­dig­keit der Deut­sche Bahn AG ist ver­fas­sungs­recht­lich legi­ti­miert. Sie beruht auf einer Ent­schei­dung des ver­fas­sungs­än­dern­den Gesetz­ge­bers. Nach Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG sind die Eisen­bah­nen des Bun­des als Wirt­schafts­un­ter­neh­men in pri­vat­recht­li­cher Form zu füh­ren. Bereits vor der Schaf­fung des Art. 87e GG durch das Ände­rungs­ge­setz vom 20.12.1993 [8] waren die Deut­sche Bun­des­bahn und die Deut­sche Reichs­bahn Son­der­ver­mö­gen des Bun­des, bei denen nach Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halb­satz 2 GG nur die Zufüh­run­gen und Ablie­fe­run­gen in den Haus­halts­plan ein­zu­stel­len waren. Die Grund­ge­setz­än­de­rung soll­te aber gera­de nicht einer Inte­gra­ti­on der Bahn in die öffent­li­che Ver­wal­tung nebst ihrer Ein­glie­de­rung in den Staats­haus­halt Vor­schub leis­ten, son­dern ihre orga­ni­sa­to­ri­sche, wirt­schaft­li­che und finan­zi­el­le Ver­selb­stän­di­gung beför­dern [9]. Mit der im Grund­ge­setz nun­mehr vor­ge­se­he­nen Füh­rung der Eisen­bah­nen des Bun­des als Wirt­schafts­un­ter­neh­men in pri­vat­recht­li­cher Form soll­te deren kom­mer­zi­el­le Aus­rich­tung abge­si­chert und ihnen ein Bereich unter­neh­me­ri­scher Selbst­be­stim­mung ein­ge­räumt wer­den [9]. Mit die­ser Ziel­set­zung wäre es unver­ein­bar, die ein­zel­nen wirt­schaft­li­chen Ent­schei­dun­gen des Unter­neh­mens unter par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le zu stel­len.

Schließ­lich sind auch dem Art. 87e Abs. 4 GG kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben zu ent­neh­men, die ein Zustim­mungs­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges bei der Ver­äu­ße­rung von Ver­mö­gens­wer­ten der Deut­sche Bahn AG begrün­den. Nach die­ser Bestim­mung hat der Bund zu gewähr­leis­ten, dass dem Wohl der All­ge­mein­heit, ins­be­son­de­re den Ver­kehrs­be­dürf­nis­sen, beim Aus­bau und Erhalt des Schie­nen­net­zes der Eisen­bah­nen des Bun­des sowie bei deren Ver­kehrs­an­ge­bo­ten auf die­sem Schie­nen­netz, soweit die­se nicht den Schie­nen­per­so­nen­nah­ver­kehr betref­fen, Rech­nung getra­gen wird. Art. 87e Abs. 4 Satz 2 GG sieht vor, dass das Nähe­re durch ein Bun­des­ge­setz gere­gelt wird, das gemäß Art. 87e Abs. 5 Satz 1 GG der Zustim­mung des Bun­des­ra­tes bedarf. Neben der Klä­rung der föde­ral­kom­pe­tenz­recht­li­chen Fra­ge in Hin­blick auf die Erfül­lung der Gewähr­leis­tungs­pflicht ist der Vor­schrift auch zu ent­neh­men, auf wel­che Art und Wei­se, näm­lich durch Gesetz­ge­bung, der Deut­sche Bun­des­tag sei­nen Anteil an der Erfül­lung der Gewähr­leis­tungs­pflicht zu leis­ten hat. Räum­te man dem Deut­schen Bun­des­tag jen­seits der legis­la­ti­ven Mit­ge­stal­tungs­mög­lich­keit Betei­li­gungs­rech­te an unter­neh­me­ri­schen Ein­zel­ent­schei­dun­gen der Deut­sche Bahn AG ein, wür­de deren Fähig­keit zum ver­fas­sungs­recht­lich gewoll­ten Han­deln nach markt­wirt­schaft­li­cher Hand­lungs­ra­tio­na­li­tät in erheb­li­chem Maße beein­träch­tigt. Zudem käme der durch die Ent­ste­hungs­ge­schich­te des Art. 87e GG beleg­te Kom­pro­miss­cha­rak­ter der Vor­schrift nicht zur Gel­tung. Die Bun­des­re­gie­rung brach­te gegen die vom Bun­des­rat im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren erho­be­ne For­de­rung, der Bund müs­se Eigen­tü­mer der Schie­nen­we­ge blei­ben, den Ein­wand an, durch die Über­tra­gung des Eigen­tums an Schie­nen­we­gen auf die Deut­sche Bahn AG sol­le gera­de ein „unter­neh­me­ri­scher Hand­lungs­zwang“ geschaf­fen wer­den. Ande­ren­falls sei zu befürch­ten, dass die Deut­sche Bahn AG „ähn­lich einer Behör­de“ die Schie­nen­we­ge ledig­lich „ver­wal­ten“ und nicht „als eige­nes unter­neh­me­ri­sches Pro­duk­ti­ons­mit­tel wirt­schaft­lich opti­mal nut­zen“ wer­de [10]. An die­sen nach gesetz­ge­be­ri­scher Absicht zu ver­mei­den­den Zustand einer blo­ßen Ver­wal­tung des Ver­mö­gens der Deut­sche Bahn AG näher­te man sich durch eine Aus­le­gung des Art. 87e Abs. 4 GG an, nach der die Bestim­mung par­la­men­ta­ri­sche Betei­li­gungs­rech­te begrün­det. Den ange­streb­ten Aus­gleich [11] zwi­schen den Posi­tio­nen von Bun­des­re­gie­rung und Bun­des­rat wür­de eine sol­che Aus­le­gung ver­feh­len.

Art. 87e Abs. 4 GG erfasst zudem nicht die Tätig­keit von Eisen­bahn­un­ter­neh­men ins­ge­samt, son­dern ist auf den Aus­bau und Erhalt des Schie­nen­net­zes sowie die Ver­kehrs­an­ge­bo­te auf die­sem Schie­nen­netz sach­lich beschränkt. Die Ver­äu­ße­rung der Lie­gen­schafts-Gesell­schaf­ten betrifft jedoch weder den Bereich der Eisen­bahn­in­fra­struk­tur noch den der Eisen­bahn­ver­kehrs­leis­tun­gen. Mit der Ver­äu­ße­rung ver­liert die Deut­sche Bahn AG zwar eine kon­zern­recht­lich ver­mit­tel­te Mög­lich­keit zur Inan­spruch­nah­me der im Eigen­tum der GmbH & Co. KG ste­hen­den Lie­gen­schaf­ten oder zur Auf­he­bung bestehen­der schuld­recht­li­cher Ver­schaf­fungs­pflich­ten zuguns­ten die­ser Gesell­schaft. Davon betrof­fen sind jedoch aus­schließ­lich sol­che Lie­gen­schaf­ten, die zuvor von der Deut­sche Bahn AG als nicht bahn­not­wen­dig qua­li­fi­ziert wor­den waren. Es sind kei­ne Anhalts­punk­te dafür ersicht­lich, dass die­se Klas­si­fi­zie­rung in einer ver­fas­sungs­ge­richt­lich zu bean­stan­den­den Wei­se feh­ler­haft wäre. Dass die Ver­äu­ße­rung der A…Gesellschaften dazu dien­te, die Kapi­tal­aus­stat­tung der Eisen­bahn­in­fra­struk­tur­un­ter­neh­men DB Netz AG und DB Sta­ti­on&Service AG zu stei­gern und dor­ti­ge Ver­lus­te aus­zu­glei­chen, recht­fer­tigt nicht die Annah­me, dass der Aus­bau und Erhalt des Schie­nen­net­zes oder die Ver­kehrs­an­ge­bo­te betrof­fen sei­en. Denn der Zufluss finan­zi­el­ler Mit­tel bei den für die Eisen­bahn­in­fra­struk­tur zustän­di­gen Unter­neh­men wirkt sich auf die kon­kre­te Gestal­tung die­ser Infra­struk­tur oder des Ver­kehrs­an­ge­bots allen­falls mit­tel­bar aus.

Art. 87e Abs. 3 GG ent­hält in sei­nen Sät­zen 3 und 4 aus­drück­li­che Vor­ga­ben hin­sicht­lich der Ver­äu­ße­rung von Antei­len an Eisen­bahn­un­ter­neh­men des Bun­des, deren Tätig­keit den Bau, die Unter­hal­tung und das Betrei­ben von Schie­nen­we­gen umfasst. In Bezug auf die­se Unter­neh­men wird bestimmt, dass die Ver­äu­ße­rung auf Grund eines Geset­zes zu erfol­gen hat. Damit hat der Ver­fas­sungs­ge­setz­ge­ber die Betei­li­gung des Deut­schen Bun­des­ta­ges in sach­li­cher wie in for­mel­ler Hin­sicht fest­ge­legt. Die­se Ein­gren­zung wür­de hin­fäl­lig, wenn dem Art. 87e Abs. 4 GG ein par­la­men­ta­ri­sches Zustim­mungs­recht in den nicht von Absatz 3 erfass­ten Fäl­len der Anteils­ver­äu­ße­rung zu ent­neh­men wäre.

Ver­fris­te­ter Antrag

Der Antrag vom 23. Mai 2008 ist über­dies nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ver­fris­tet, weil er nicht bin­nen der im Organ­streit­ver­fah­ren gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG gel­ten­den Sechs-Monats-Frist ab Bekannt­wer­den der bean­stan­de­ten Maß­nah­me gestellt wur­de. Sowohl der Abschluss des Kauf­ver­tra­ges als auch der Umstand, dass die Bun­des­re­gie­rung ihre Geneh­mi­gung hier­zu nicht von einer par­la­men­ta­ri­schen Zustim­mungs­er­klä­rung abhän­gig machen woll­te, war den Mit­glie­dern des Ver­kehrs­aus­schus­ses spä­tes­tens in ihrer letz­ten Sit­zung am 10. Okto­ber 2007 bekannt. Die Kennt­nis eines Aus­schus­ses haben sich der Deut­sche Bun­des­tag und damit auch die Frak­tio­nen zurech­nen zu las­sen, so dass die Antrags­frist mit Ablauf des 10. April 2008 ende­te.

Der Antrag ist ver­fris­tet, da die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG spä­tes­tens mit Ablauf des 10.04.2008, sechs Mona­te nach der Sit­zung des Ver­kehrs­aus­schus­ses vom 10.10.2007, ende­te. Zweck der Vor­schrift ist es, angreif­ba­re Rechts­ver­let­zun­gen nach einer bestimm­ten Zeit außer Streit zu stel­len. Sie dient damit der Rechts­si­cher­heit [12]. Es han­delt sich um eine gesetz­li­che Aus­schluss­frist [13]. Eine Wie­der­ein­set­zung in die­se Frist ist nicht mög­lich [14].

Der Beginn der Sechs-Monats-Frist rich­tet sich nach § 64 Abs. 3 BVerfGG. Die Vor­schrift stellt dar­auf ab, wann die Maß­nah­me oder Unter­las­sung dem Antrag­stel­ler bekannt gewor­den ist. Ein fort­dau­ern­des, rechts­er­heb­li­ches Unter­las­sen des Antrags­geg­ners löst den Lauf der Antrags­frist jeden­falls dann aus, wenn er die Vor­nah­me der begehr­ten Hand­lung erkenn­bar ein­deu­tig ver­wei­gert [15].

Haben die in einen Aus­schuss des Deut­schen Bun­des­ta­ges beru­fe­nen Mit­glie­der einer Par­la­ments­frak­ti­on Kennt­nis hin­sicht­lich einer Maß­nah­me oder Unter­las­sung, so ist die­se Kennt­nis der Par­la­ments­frak­ti­on zuzu­rech­nen. Bei Gegen­stän­den, die im Ple­num behan­delt wer­den, setzt die Unter­rich­tung des Ple­nums durch die Bun­des­re­gie­rung die Aus­schluss­frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG in Gang [16]. Bei Gegen­stän­den, die im Aus­schuss behan­delt wer­den, läuft die Frist ab des­sen Unter­rich­tung. Die Bewäl­ti­gung der par­la­men­ta­ri­schen Arbeits­last durch die Ein­rich­tung von Aus­schüs­sen ist im Grund­ge­setz selbst vor­ge­se­hen (vgl. Art. 45, 45a, 45c GG) [17]. Jedes Mit­glied des Deut­schen Bun­des­ta­ges soll grund­sätz­lich einem Aus­schuss ange­hö­ren (§ 57 Abs. 1 Satz 2 GO-BT). Die Aus­schüs­se sind nicht nur zur Erle­di­gung der ihnen über­wie­se­nen Auf­ga­ben ver­pflich­tet (§ 62 Abs. 1 Satz 1 und 2 GO-BT), ihnen steht dane­ben das Recht zur Selbst­be­fas­sung mit Ange­le­gen­hei­ten aus ihrem Geschäfts­be­reich zu (§ 62 Abs. 1 Satz 3, § 64 Abs. 1 Vari­an­te 2 GO-BT). Grund­ge­setz (vgl. Art. 43 Abs. 1 GG) und Geschäfts­ord­nungs­recht (vgl. §§ 68 bis 70 GO-BT) ermög­li­chen den Aus­schüs­sen, sich nicht nur von der Bun­des­re­gie­rung, son­dern auch ander­weit, ins­be­son­de­re über öffent­li­che Anhö­run­gen Infor­ma­tio­nen zu beschaf­fen. Folgt aus alle­dem, dass sich der Deut­sche Bun­des­tag die Kennt­nis eines Aus­schus­ses über bestimm­te Umstän­de zurech­nen las­sen muss, hat dies auch im Ver­hält­nis zwi­schen den Frak­tio­nen und den von ihnen ent­sand­ten Aus­schuss­mit­glie­dern zu gel­ten.

Die Sechs-Monats-Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG wur­de spä­tes­tens am 10.10.2007 in Gang gesetzt. Sowohl die 45. Sit­zung des Ver­kehrs­aus­schus­ses vom 19.09.2007 als auch die 46. Sit­zung vom 10.10.2007 waren aus­weis­lich der Sit­zungs­pro­to­kol­le von dem über­ein­stim­men­den Ver­ständ­nis getra­gen, dass die Lie­gen­schafts-Gesell­schaf­ten ver­äu­ßert wor­den sei­en und dass die Bun­des­re­gie­rung nicht beab­sich­ti­ge, ihre Geneh­mi­gungs­er­klä­rung von einer für not­wen­dig erach­te­ten par­la­men­ta­ri­schen Zustim­mung abhän­gig zu machen.

Die Sit­zung des Ver­kehrs­aus­schus­ses vom 19.09.2007 fand nach dem Abschluss des nota­ri­el­len Kauf­ver­tra­ges zwi­schen der Deut­sche Bahn AG und dem Erwer­ber­kon­sor­ti­um am 13.09.2007 statt. Aus dem Sit­zungs­pro­to­koll [18] ergibt sich das Datum des Ver­trags­schlus­ses zwar nicht. Aller­dings fin­den sich in den pro­to­kol­lier­ten Dis­kus­si­ons­bei­trä­gen der Abge­ord­ne­ten und der Ver­tre­ter der Bun­des­re­gie­rung aus­rei­chen­de Anhalts­punk­te dafür, dass den Abge­ord­ne­ten bekannt war, dass der Ver­trag bereits abge­schlos­sen und sei­ne Wirk­sam­keit nur noch von der Geneh­mi­gung der Bun­des­re­gie­rung abhän­gig war. So frag­te der Abge­ord­ne­te Fried­rich, war­um der Ver­kauf so schnell durch­ge­führt wor­den sei, und ver­lang­te, dass der Ver­kehrs­mi­nis­ter bis zur abschlie­ßen­den Klä­rung der Fra­gen im Aus­schuss sei­ne Zustim­mung nicht ertei­len sol­le [19]. Der Abge­ord­ne­te Her­mann ver­lang­te Auf­klä­rung dar­über, ob der Auf­sichts­rat und die Regie­rungs­ver­tre­ter dem Ver­kauf zuge­stimmt hät­ten [20]. Die sich anschlie­ßen­de Dis­kus­si­on mit dem anwe­sen­den Par­la­men­ta­ri­schen Staats­se­kre­tär beim Bun­des­mi­nis­ter für Ver­kehr, Bau und Stadt­ent­wick­lung bezog sich aus­schließ­lich auf die Fra­ge, ob das Bun­des­ver­kehrs­mi­nis­te­ri­um den Ver­trag bereits geneh­migt habe [21].

Das Pro­to­koll der Aus­schuss­sit­zung vom 10.10.2007 [22] bestä­tigt, dass den Aus­schuss­mit­glie­dern der Abschluss des Kauf­ver­tra­ges bekannt gewe­sen ist. Der im Aus­schuss anwe­sen­de Mit­ar­bei­ter der Deut­sche Bahn AG stell­te den Ver­kaufs­vor­gang dar und führ­te aus, dass den Infra­struk­tur­un­ter­neh­men durch die Lie­gen­schafts-Trans­ak­ti­on Gel­der zuge­flos­sen sei­en [23]. Zu die­ser Erläu­te­rung des Sach­stan­des gab es kei­ne Rück­fra­gen.

In den Sit­zun­gen des Ver­kehrs­aus­schus­ses vom 19.09.2007 und vom 10.10.2007 war für die im Aus­schuss ver­sam­mel­ten Abge­ord­ne­ten auch erkenn­bar, dass die Bun­des­re­gie­rung ihre Geneh­mi­gung des Geschäfts nicht von einer par­la­men­ta­ri­schen Zustim­mungs­er­klä­rung abhän­gig machen woll­te. Aus dem pro­to­kol­lier­ten Inhalt der Sit­zun­gen ergibt sich zwar kei­ne aus­drück­li­che Wei­ge­rung der Bun­des­re­gie­rung, die Zustim­mung des Deut­schen Bun­des­ta­ges ein­zu­ho­len. Die Sit­zun­gen waren indes von dem Ver­ständ­nis getra­gen, dass ein par­la­men­ta­ri­sches Zustim­mungs­recht nicht in Betracht kom­me. So erklär­te der Par­la­men­ta­ri­sche Staats­se­kre­tär in der Aus­schuss­sit­zung vom 19.09.2007, dass der Ver­trag von der Bun­des­re­gie­rung geneh­migt wer­den müs­se, die Prü­fung noch ein paar Wochen daue­re und die Geneh­mi­gung nicht erteilt wer­de, bevor nicht ein wei­te­rer Bericht erstellt und dem Aus­schuss zuge­lei­tet wor­den sei [24]. Dass die Geneh­mi­gung durch die Bun­des­re­gie­rung von dem Ergeb­nis einer par­la­men­ta­ri­schen Beschluss­fas­sung abhän­gig gemacht wer­den soll­te, ergibt sich dar­aus nicht. Die Aus­füh­run­gen legen viel­mehr gera­de den Umkehr­schluss nahe, dass die Bun­des­re­gie­rung die ihr im Ver­äu­ße­rungs­ver­trag ein­ge­räum­te Mög­lich­keit der Geneh­mi­gungs­er­klä­rung nicht an eine par­la­men­ta­ri­sche Zustim­mung zu kop­peln beab­sich­tig­te, son­dern sich ledig­lich in der Pflicht sah, dem Aus­schuss noch einen wei­te­ren Bericht vor­zu­le­gen. Dies war für die Aus­schuss­mit­glie­der erkenn­bar und wur­de von ihnen auch so ver­stan­den. Ansons­ten ergä­be die Aus­sa­ge des Abge­ord­ne­ten Fried­rich in der Sit­zung vom 10.10.2007 kei­nen Sinn. Der Abge­ord­ne­te for­der­te die Bun­des­re­gie­rung zur Unter­sa­gung des Ver­kaufs bis zur Klä­rung aller rele­van­ten Punk­te auf und erklär­te, dass sich die FDPF­rak­ti­on im wei­te­ren Fort­gang alle par­la­men­ta­ri­schen Rech­te offen hal­te [25]. Wäre von einem Mit­glied des Aus­schus­ses ein par­la­men­ta­ri­sches Zustim­mungs­recht in Betracht gezo­gen wor­den, hät­te es nahe gele­gen, in die­sem Zusam­men­hang hier­auf zu ver­wei­sen.

Dass die Bun­des­re­gie­rung nicht beab­sich­tig­te, eine Zustim­mung des Par­la­ments ein­zu­ho­len, war für die Mit­glie­der des Ver­kehrs­aus­schus­ses auch des­halb deut­lich erkenn­bar, weil die Aus­schuss­sit­zung vom 10.10.2007 das Ende der par­la­men­ta­ri­schen Debat­te über die Ver­äu­ße­rung der Lie­gen­schafts-Gesell­schaf­ten mar­kier­te. Dass nach die­ser Sit­zung wei­te­re par­la­men­ta­ri­sche Schrit­te im Ple­num des Deut­schen Bun­des­ta­ges erfol­gen soll­ten, lässt sich dem Aus­schuss­pro­to­koll nicht ent­neh­men. Es wur­den auch kei­ne wei­te­ren Schrit­te im Rah­men der Selbst­be­fas­sung ange­kün­digt, etwa die Anfor­de­rung wei­te­rer Infor­ma­tio­nen oder eine erneu­te Anhö­rung eines Mit­glieds der Bun­des­re­gie­rung gemäß Art. 43 Abs. 1 GG.

Kein Rechts­schutz­be­dürf­nis für den Organ­streit

Schließ­lich ist der Antrag unzu­läs­sig, weil ihm das erfor­der­li­che Rechts­schutz­be­dürf­nis fehlt. Die Antrag­stel­le­rin hat es pflicht­wid­rig unter­las­sen, sich vor der Ein­lei­tung des Organ­streit­ver­fah­rens auf das dem Deut­schen Bun­des­tag ver­meint­lich zuste­hen­de Betei­li­gungs­recht zu beru­fen.

Den Antrag­stel­ler im Organ­streit­ver­fah­ren trifft im Regel­fall nicht die Oblie­gen­heit, vor der Antrag­stel­lung poli­ti­sche Hand­lungs­mög­lich­kei­ten zu ergrei­fen und etwa den Ver­such zu unter­neh­men, eine Beschluss­fas­sung des Deut­schen Bun­des­ta­ges in sei­nem Sin­ne her­bei­zu­füh­ren [26]. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat auf einen ihm ange­tra­ge­nen Organ­streit hin nicht dar­über zu befin­den, ob dem Antrag­stel­ler zur Ver­fol­gung sei­nes Pro­zess­zie­les außer­halb der gewähl­ten Ver­fah­rens­art ande­re gleich­wer­ti­ge ver­fas­sungs­recht­li­che Wege offen­ge­stan­den hät­ten oder noch offen­ste­hen [27]. Umso weni­ger darf es einen Antrag­stel­ler auf Wege rein poli­ti­schen Agie­rens ver­wei­sen, die dem Organ­streit ver­fas­sungs­recht­lich schon des­halb nicht gleich­wer­tig sind, weil eine Klä­rung der grund­ge­setz­li­chen Rech­te der Betei­lig­ten auf die­se Wei­se nicht erreicht wer­den kann [28].

Indes­sen obliegt es dem Antrag­stel­ler, vor der Ein­lei­tung eines Organ­streits das in Streit ste­hen­de Recht gel­tend zu machen, wenn des­sen Bestehen bis­lang nicht in Erwä­gung gezo­gen wor­den ist. Dem tat­säch­lich oder ver­meint­lich Ver­pflich­te­ten wird erst durch die Gel­tend­ma­chung des Rechts Ver­an­las­sung gege­ben, die Rechts­la­ge sei­ner­seits zu prü­fen und gege­be­nen­falls dem Begeh­ren des Berech­tig­ten und damit sei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Pflich­ten nach­zu­kom­men. Die damit ver­bun­de­ne Ver­pflich­tung, sich bereits im poli­ti­schen Pro­zess mit der Ver­fas­sungs­rechts­la­ge zu befas­sen und bean­spruch­te Rech­te zu arti­ku­lie­ren, stellt kei­ne unzu­mut­ba­re Belas­tung dar. Denn sie ist ledig­lich Kon­se­quenz des­sen, dass der Organ­streit als kon­tra­dik­to­ri­sches Ver­fah­ren aus­ge­stal­tet ist, in dem über strei­tig gewor­de­ne Rech­te und Pflich­ten zwi­schen den Betei­lig­ten zu befin­den ist [29], und geht nicht über das hin­aus, was für den Umgang zwi­schen Ver­fas­sungs­or­ga­nen als selbst­ver­ständ­lich zu erwar­ten ist.

In den Sit­zun­gen des Ver­kehrs­aus­schus­ses vom 19.09.2007 und vom 10.10.2007 ist ein Zustim­mungs­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges nicht gel­tend gemacht wor­den. Der Abge­ord­ne­te Her­mann führ­te aus, dass er es dreist fän­de, „neben­bei andert­halb Mil­li­ar­den zu ver­äu­ßern, ohne dass eine poli­ti­sche Debat­te statt­ge­fun­den habe und ohne dass das Par­la­ment dar­an betei­ligt gewe­sen sei. Hier wer­de man wei­ter nach­fra­gen und even­tu­ell den Unter­aus­schuss bemü­hen.“ [30]. Die Abge­ord­ne­te Menz­ner reg­te an, „dass das Par­la­ment hier doch sehr viel genau­er hin­schaue“ [31]. Alle Bei­trä­ge zur Debat­te ziel­ten auf Betei­li­gun­gen in Form von wei­te­ren Aus­schuss­sit­zun­gen zum The­ma, Bericht­erstat­tung der Bun­des­re­gie­rung oder Anhö­rung von Regie­rungs­mit­glie­dern ab. Ein mög­li­ches Zustim­mungs­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges stand dage­gen nicht zur Dis­kus­si­on. Auch in frü­he­ren Fäl­len, in denen die Deut­sche Bahn AG Ver­mö­gens­ge­gen­stän­de ver­äu­ßert hat­te, war ein sol­ches Recht gegen­über der Bun­des­re­gie­rung weder durch die Antrag­stel­le­rin noch durch ande­re gel­tend gemacht wor­den.

Die Gel­tend­ma­chung eines Zustim­mungs­rechts ergibt sich erst aus dem Inhalt der Klei­nen Anfra­ge vom 29.01.2008 [32]. Die Anfra­ge erfolg­te aber in einem deut­li­chen zeit­li­chen Abstand zum Ver­äu­ße­rungs­vor­gang, der durch die Geneh­mi­gung der Bun­des­re­gie­rung vom 23.11.2007 abge­schlos­sen wor­den war. Die Anfra­ge ist rück­bli­ckend for­mu­liert. Sie soll­te und konn­te ein rechts­er­heb­li­ches Han­deln der Bun­des­re­gie­rung nicht mehr aus­lö­sen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 22. Novem­ber 2011 – 2 BvE 3/​08

  1. vgl. BVerfGE 80, 188, 209; 102, 224, 231 f.[]
  2. Preu­ßi­sche Geset­zes­samm­lung, S. 77[]
  3. vgl. Hill­gru­ber, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl.2010, Art. 110 Rn.19; Puhl, Bud­get­flucht und Haus­halts­ver­fas­sung, 1996, S. 122 f.[]
  4. vgl. Heckel, in: Anschütz/​Thoma, Hand­buch des Deut­schen Staats­rechts, Bd. 2, 1932, S. 379[]
  5. vgl. Höp­ker-Asch­off, AöR 75, 1949, S. 306, 308[]
  6. BGBl I S. 357[]
  7. vgl. BT-Drucks V/​3040, S. 44[]
  8. BGBl I S.2089[]
  9. vgl. BT-Drucks 12/​5015, S. 7[][]
  10. vgl. BT-Drucks 12/​5015, S. 16, dort alle Zita­te[]
  11. vgl. BT-Drucks 12/​5015, S. 8[]
  12. vgl. BVerfGE 4, 31, 37; 80, 188, 210; 103, 164, 171[]
  13. vgl. BVerfGE 24, 252, 257[]
  14. vgl. BVerfGE 24, 252, 258; 27, 294, 297; 71, 299, 304 f.; stRspr[]
  15. vgl. BVerfGE 92, 80, 89; 103, 164, 171; 110, 403, 405; 114, 107, 118; 118, 244, 256 f.; stRspr[]
  16. vgl. BVerfGE 45, 1, 30 f.[]
  17. vgl. BVerfGE 80, 188, 221 f.[]
  18. Pro­to­koll des Aus­schus­ses für Ver­kehr, Bau und Stadt­ent­wick­lung des Deut­schen Bun­des­ta­ges Nr. 16/​45[]
  19. a.a.O., S. 16[]
  20. a.a.O., S. 16 f.[]
  21. a.a.O., S. 22[]
  22. Pro­to­koll des Aus­schus­ses für Ver­kehr, Bau und Stadt­ent­wick­lung des Deut­schen Bun­des­ta­ges Nr. 16/​46[]
  23. a.a.O., S. 21 f.[]
  24. Pro­to­koll des Aus­schus­ses für Ver­kehr, Bau und Stadt­ent­wick­lung des Deut­schen Bun­des­ta­ges Nr. 16/​45, S. 22 f.[]
  25. Pro­to­koll des Aus­schus­ses für Ver­kehr, Bau und Stadt­ent­wick­lung des Deut­schen Bun­des­ta­ges Nr. 16/​46, S. 23[]
  26. vgl. BVerfGE 90, 286, 338 f.; 104, 151, 198; vgl. auch BVerfGE 121, 135, 153[]
  27. vgl. BVerfGE 45, 1, 30; 90, 286, 338 f.[]
  28. vgl. BVerfGE 90, 286, 338 f.[]
  29. vgl. BVerfGE 20, 18, 23 f.[]
  30. Pro­to­koll des Aus­schus­ses für Ver­kehr, Bau und Stadt­ent­wick­lung des Deut­schen Bun­des­ta­ges Nr. 16/​45, S. 16 f.[]
  31. a.a.O., S. 17[]
  32. vgl. BT-Drucks 16/​7949[]