CETA – und die spit­zen Finger des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht hat meh­re­re Anträge auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anordnung abge­lehnt, die sich gegen eine Zustimmung des deut­schen Vertreters im Rat der Europäischen Union zur Unterzeichnung, zum Abschluss und zur vor­läu­fi­gen Anwendung des Freihandelsabkommens zwi­schen der Europäischen Union und Kanada (Comprehensive Economic and Trade Agreement – CETA) rich­te­ten, über die der Rat der Europäischen Union vor­aus­sicht­lich am 18. Oktober 2016 ent­schei­den wird.

CETA – und die spit­zen Finger des Bundesverfassungsgerichts

Die Bundesregierung muss aller­dings sicher­stel­len,

  • dass ein Ratsbeschluss über die vor­läu­fi­ge Anwendung nur die Bereiche von CETA umfas­sen wird, die unstrei­tig in der Zuständigkeit der Europäischen Union lie­gen,
  • dass bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache eine hin­rei­chen­de demo­kra­ti­sche Rückbindung der im Gemischten CETA-Ausschuss gefass­ten Beschlüsse gewähr­leis­tet ist, und
  • dass die Auslegung des Art. 30.7 Abs. 3 Buchstabe c CETA eine ein­sei­ti­ge Beendigung der vor­läu­fi­gen Anwendung durch Deutschland ermög­licht.

Bei Einhaltung die­ser Maßgaben bestehen für die Rechte der Beschwerdeführer sowie für die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages nach der Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts kei­ne schwe­ren Nachteile, die im Rahmen einer Folgenabwägung den Erlass einer einst­wei­li­gen Anordnung gebo­ten erschei­nen lie­ßen.

Das CETA-Abkommmen[↑]

Im April 2009 ermäch­tig­te der Rat der Europäischen Union die Europäische Kommission zur Aufnahme von Verhandlungen über ein Wirtschafts- und Handelsabkommen mit Kanada. Das Abkommen soll­te das gemein­sa­me Ziel einer bei­der­sei­ti­gen schritt­wei­sen Liberalisierung prak­tisch aller Bereiche des Waren- und Dienstleistungshandels und der Niederlassung bekräf­ti­gen und die Einhaltung inter­na­tio­na­ler Umwelt- und Sozialabkommen sicher­stel­len und erleich­tern. Nach Abschluss der Verhandlungen unter­brei­te­te die Europäische Kommission dem Rat der Europäischen Union im Juli 2016 den Vorschlag, die Unterzeichnung von CETA zu geneh­mi­gen, die vor­läu­fi­ge Anwendung zu erklä­ren, bis die für sei­nen Abschluss erfor­der­li­chen Verfahren abge­schlos­sen sind, und das Abkommen abzu­schlie­ßen.

Die Anträge auf einst­wei­li­ge Anordnungen[↑]

Die Antragsteller zu I. – IV. machen im Wesentlichen gel­tend, dass ein Beschluss des Rates der Europäischen Union über die Genehmigung der Unterzeichnung von CETA, des­sen vor­läu­fi­ge Anwendung und den Abschluss des Abkommens sie in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG ver­let­ze. Die Fraktion Die LINKE im Deutschen Bundestag trägt im Organstreitverfahren vor, dass sie in Prozessstandschaft Rechte des Deutschen Bundestages gel­tend mache, nament­lich sein Gestaltungsrecht aus Art. 23 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 GG.

Die zuläs­si­gen Anträge sind nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts unbe­grün­det.

Einstweilige Anordnungsbefugnis des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Das Bundesverfassungsgericht kann einen Zustand durch einst­wei­li­ge Anordnung vor­läu­fig regeln, wenn dies zur Abwehr schwe­rer Nachteile, zur Verhinderung dro­hen­der Gewalt oder aus einem ande­ren wich­ti­gen Grund zum gemei­nen Wohl drin­gend gebo­ten ist (§ 32 Abs. 1 BVerfGG). Bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG gege­ben sind, ist regel­mä­ßig ein stren­ger Maßstab anzu­le­gen. Dieser wird noch wei­ter ver­schärft, wenn eine Maßnahme mit völ­ker­recht­li­chen oder außen­po­li­ti­schen Auswirkungen in Rede steht. Die Erfolgsaussichten in der Hauptsache haben außer Betracht zu blei­ben, es sei denn, die in der Hauptsache begehr­te Feststellung oder der in der Hauptsache gestell­te Antrag erwie­se sich als von vorn­her­ein unzu­läs­sig oder offen­sicht­lich unbe­grün­det. Bei offe­nem Ausgang des Hauptsacheverfahrens muss das Bundesverfassungsgericht eine Folgenabwägung vor­neh­men.

Folgenabwägung des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Die Anträge auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anordnung blei­ben unge­ach­tet offe­ner Fragen der Zulässigkeit und Begründetheit der Verfassungsbeschwerden und des Organstreitverfahrens jeden­falls auf­grund der gebo­te­nen Folgenabwägung ohne Erfolg.

Erginge die einst­wei­li­ge Anordnung, erwie­se sich die Mitwirkung der Bundesregierung an der Beschlussfassung des Rates über die vor­läu­fi­ge Anwendung von CETA spä­ter aber als ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­sig, droh­ten der Allgemeinheit mit hoher Wahrscheinlichkeit schwe­re Nachteile.

Dabei lägen die wesent­li­chen Folgen eines auch nur vor­läu­fi­gen, erst recht aber eines end­gül­ti­gen Scheiterns von CETA weni­ger auf wirt­schaft­li­chem als viel­mehr auf poli­ti­schem Gebiet. Eine einst­wei­li­ge Anordnung, durch die die Bundesregierung an einer Zustimmung zur vor­läu­fi­gen Anwendung von CETA gehin­dert wür­de, wür­de in erheb­li­chem Maße in die – grund­sätz­lich wei­te – Gestaltungsfreiheit der Bundesregierung im Rahmen der Europa-, Außen- und Außenwirtschaftspolitik ein­grei­fen. Dies gäl­te in ver­gleich­ba­rer Weise auch für die Europäische Union. Ein – auch nur vor­läu­fi­ges – Scheitern von CETA dürf­te über eine Beeinträchtigung der Außenhandelsbeziehungen zwi­schen der Europäischen Union und Kanada hin­aus weit rei­chen­de Auswirkungen auf die Verhandlung und den Abschluss künf­ti­ger Außenhandelsabkommen haben. Insofern erscheint es nahe­lie­gend, dass sich der Erlass einer einst­wei­li­gen Anordnung nega­tiv auf die euro­päi­sche Außenhandelspolitik und die inter­na­tio­na­le Stellung der Europäischen Union ins­ge­samt aus­wir­ken wür­de. Die mit dem Erlass einer einst­wei­li­gen Anordnung bei spä­te­rer Erfolglosigkeit der Hauptsache ver­bun­de­nen Nachteile könn­ten sich mit hoher Wahrscheinlichkeit als irrever­si­bel erwei­sen. Die zu erwar­ten­de Einbuße an Verlässlichkeit sowohl der Bundesrepublik Deutschland – als Veranlasser einer der­ar­ti­gen Entwicklung – als auch der Europäischen Union ins­ge­samt könn­te sich dau­er­haft nega­tiv auf den Handlungs- und Entscheidungsspielraum aller euro­päi­schen Akteure bei der Gestaltung der glo­ba­len Handelsbeziehungen aus­wir­ken.

Demgegenüber wie­gen die Nachteile weni­ger schwer, die ent­stün­den, wenn die einst­wei­li­ge Anordnung nicht erlas­sen wür­de, sich die Mitwirkung der Bundesregierung an der Beschlussfassung des Rates spä­ter aber als unzu­läs­sig erwie­se. Zwar ent­hält CETA Bestimmungen, die den Beschluss des Rates über die vor­läu­fi­ge Anwendung im Hauptsacheverfahren als Ultra-vires-Akt qua­li­fi­zie­ren könn­ten. Auch ist eine Berührung der durch Art. 79 Abs. 3 GG geschütz­ten Verfassungsidentität nicht aus­ge­schlos­sen.

Ausnahmen von der vor­läu­fi­gen Inkraftsetzung des CETA-Abkommens[↑]

Allerdings hat die Bundesregierung dar­ge­legt, dass durch die end­gül­ti­ge Fassung des streit­ge­gen­ständ­li­chen Ratsbeschlusses und ent­spre­chen­de eige­ne Erklärungen (Art. 30.7 Abs. 3 Buchstabe b CETA) Ausnahmen von der vor­läu­fi­gen Anwendung bewirkt wer­den, die es jeden­falls im Ergebnis sicher­ge­stellt erschei­nen las­sen, dass der bevor­ste­hen­de Beschluss des Rates über die vor­läu­fi­ge Anwendung von CETA nicht als Ultra-vires-Akt zu qua­li­fi­zie­ren sein dürf­te. Soweit die­se Vorbehalte rei­chen, dürf­ten auch etwai­ge Bedenken gegen die in Rede ste­hen­de Regelung unter dem Gesichtspunkt der grund­ge­setz­li­chen Verfassungsidentität ent­kräf­tet sein. Die Bundesregierung hat dar­über hin­aus deut­lich gemacht, dass sie im Rat nur den­je­ni­gen Teilen von CETA zustim­men wird, die sich zwei­fel­los auf eine pri­mär­recht­li­che Kompetenz der Europäischen Union stüt­zen las­sen. Sie wird ihrem Vorbringen nach nicht der vor­läu­fi­gen Anwendung für Sachmaterien zustim­men, die in der Zuständigkeit der Bundesrepublik Deutschland ver­blie­ben sind. Dies betrifft ins­be­son­de­re Regelungen zum Investitionsschutz, ein­schließ­lich des Gerichtssystems (Kapitel 8 und 13 CETA), zu Portfolioinvestitionen (Kapitel 8 und 13 CETA), zum inter­na­tio­na­len Seeverkehr (Kapitel 14 CETA), zur gegen­sei­ti­gen Anerkennung von Berufsqualifikationen (Kapitel 11 CETA) sowie zum Arbeitsschutz (Kapitel 23 CETA).

Kompetenzausstattung – und die Berührung der Verfassungsidentität[↑]

Einer etwai­gen Berührung der Verfassungsidentität (Art. 79 Abs. 3 GG) durch Kompetenzausstattung und Verfahren des Ausschusssystems kann – jeden­falls im Rahmen der vor­läu­fi­gen Anwendung – auf unter­schied­li­che Weise begeg­net wer­den. Es könn­te etwa durch eine inter­in­sti­tu­tio­nel­le Vereinbarung sicher­ge­stellt wer­den, dass Beschlüsse des Gemischten CETA-Ausschusses nach Art. 30.2 Abs. 2 CETA nur auf Grundlage eines gemein­sa­men Standpunktes (Art. 218 Abs. 9 AEUV) gefasst wer­den, der im Rat ein­stim­mig ange­nom­men wor­den ist.

Ausstiegsmöglichkeit für die Bundesregierung[↑]

Sollte sich ent­ge­gen der Annahme des Senats erge­ben oder abzeich­nen, dass die Bundesregierung die von ihr ange­kün­dig­ten Handlungsoptionen zur Vermeidung eines mög­li­chen Ultra-vires-Aktes oder einer Verletzung der Verfassungsidentität des Grundgesetzes (Art. 79 Abs. 3 GG) nicht rea­li­sie­ren kann, ver­bleibt ihr in letz­ter Konsequenz die Möglichkeit, die vor­läu­fi­ge Anwendung des Abkommens für die Bundesrepublik Deutschland durch schrift­li­che Notifizierung zu been­den (Art. 30.7 Abs. 3 Buchstabe c CETA). Zwar erscheint die Auslegung der genann­ten Norm nicht zwin­gend. Sie ist aber von der Bundesregierung als zutref­fend vor­ge­tra­gen wor­den. Dieses Verständnis hat sie in völ­ker­recht­lich erheb­li­cher Weise zu erklä­ren und ihren Vertragspartnern zu noti­fi­zie­ren.

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 13. Oktober 2016 – 2 BvR 1368/​16, 2 BvR 1444/​16, 2 BvR 1823/​16, 2 BvR 1482/​16, 2 BvE 3/​16