Das euro­päi­sche Uni­ons­rechts und das Glücks­spiel­mo­no­pol

Das Uni­ons­recht steht einer natio­na­len Rege­lung, die einem ein­zi­gen Unter­neh­men das Mono­pol für Glücks­spie­le über­trägt, ohne die Gele­gen­hei­ten zum Spiel tat­säch­lich zu ver­rin­gern, ent­ge­gen, wenn die­se Rege­lung die Tätig­kei­ten in die­sem Bereich nicht in kohä­ren­ter und wirk­sa­mer Wei­se beschränkt und eine stren­ge Kon­trol­le der Expan­si­on von Glücks­spie­len – nur soweit dies für die Bekämp­fung von Straf­ta­ten im Zusam­men­hang mit Glücks­spie­len erfor­der­lich ist – nicht gewähr­leis­tet ist.

Das euro­päi­sche Uni­ons­rechts und das Glücks­spiel­mo­no­pol

So hat der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on in dem hier vor­lie­gen­den Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chens des grie­chi­schen Gerichts bezüg­lich der Fra­ge, ob das Uni­ons­recht und ins­be­son­de­re die Grund­frei­hei­ten (Nie­der­las­sungs­frei­heit und frei­er Dienst­leis­tungs­ver­kehr) einer natio­na­len Rege­lung ent­ge­gen­ste­hen, die das aus­schließ­li­che Recht zum Betrieb von Glücks­spie­len einem ein­zi­gen Unter­neh­men (der OPAP-AG) über­trägt, geant­wor­tet. In Grie­chen­land wur­de der an der Bör­se von Athen notier­ten OPAP-AG (Orga­nis­mos pro­gnos­ti­kon ago­non podos­fai­rou – Orga­ni­sa­ti­on für Fuß­ball­to­to) für einen Zeit­raum von 20 Jah­ren, d. h. bis 2020, das aus­schließ­li­che Recht zur Ver­an­stal­tung und zum Betrieb von Glücks­spie­len und Wet­ten ein­ge­räumt. Der grie­chi­sche Staat geneh­migt die Ver­ord­nun­gen über die Tätig­kei­ten der OPAP und über­wacht das Ver­fah­ren zur Durch­füh­rung der Spie­le. Er hält an dem Unter­neh­men der­zeit eine Akti­en­min­der­heit (34 %). Die OPAP setzt den Höchst­be­trag der Ein­sät­ze und der Gewin­ne je Teil­nah­me­schein (und nicht je Spie­ler) fest und ist berech­tigt, bis zu 10 % der Wer­be­flä­chen in staat­li­chen und kom­mu­na­len Sta­di­en und Sport anla­gen unent­gelt­lich zu nut­zen. Sie hat ihre Geschäfts­tä­tig­keit auch auf das Aus­land, ins­be­son­de­re auf Zypern, aus­ge­wei­tet. Stan­ley­bet, Wil­liam Hill und Spor­ting­bet sind Gesell­schaf­ten mit Sitz im Ver­ei­nig­ten König­reich, wo ihnen gemäß dem eng­lisch en Recht Geneh­mi­gun­gen zur Ver­an­stal­tung von Glücks­spie­len erteilt wor­den sind. Sie haben vor dem Sym­voulio tis Epi­kratei­as (grie­chi­scher Staats­rat) die still­schwei­gen­de Zurück­wei­sung ihrer Anträ­ge auf Ertei­lung einer Geneh­mi­gung zur Ver­an­stal­tung von Sport­wet­ten in Grie­chen­land durch die grie­chi­schen Behör­den ange­foch­ten. Dar­auf­hin hat das grie­chi­sche Gericht die Anfra­ge an den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on gestellt, ob das Uni­ons­recht einer natio­na­len Rege­lung ent­ge­gen­steht, die das aus­schließ­li­che Recht zum Betrieb von Glücks­spie­len einem ein­zi­gen Unter­neh­men über­trägt. Es weist dar­auf hin, dass die OPAP eine expan­si­ve Geschäfts­po­li­tik ver­fol­ge, obwohl der Zweck der natio­na­len Rege­lung dar­in bestehe, das Ange­bot von Glücks­spie­len zu begren­zen und die Bekämp­fung von Straf­ta­ten im Zusam­men­hang mit Glücks­spie­len zu för­dern.

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on stellt in sei­nem Urteil zunächst fest, dass die natio­na­le Rege­lung, die der OPAP ein Mono­pol ein­räumt und es in einem ande­ren Mit­glied­staat nie­der­ge­las­se­nen Wett­be­wer­bern unter­sagt, die glei­chen Glücks­spie­le in Grie­chen­land anzu­bie­ten, eine Beschrän­kung des frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehrs oder der Nie­der­las­sungs­frei­heit dar­stellt. Er prüft daher, ob eine sol­che Beschrän­kung aus­nahms­wei­se aus Grün­den der öffent­li­chen Ord­nung, Sicher­heit oder Gesund­heit zuläs­sig oder aus zwin­gen­den Grün­den des All­ge­mein­in­ter­es­ses gerecht­fer­tigt ist.

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on weist sodann dar­auf hin, dass die Rege­lung der Glücks­spie­le zu den Berei­chen gehört, in denen beträcht­li­che sitt­li­che, reli­giö­se und kul­tu­rel­le Unter­schie­de zwi­schen den Mit­glied­staa­ten bestehen, und dass in Erman­ge­lung einer gemein­schaft­li­chen Har­mo­ni­sie­rung die ein­zel­nen Mit­glied­staa­ten im Ein­klang mit ihrer eige­nen Wert­ord­nung beur­tei­len müs­sen, wel­che Erfor­der­nis­se sich aus dem Schutz der betrof­fe­nen Inter­es­sen erge­ben. So kön­nen, wie er bereits in sei­ner Recht­spre­chung aner­kannt hat, die Begren­zung des Ange­bots von Glücks­spie­len und die Bekämp­fung von Straf­ta­ten im Zusam­men­hang mit Glücks­spie­len eine Beschrän­kung der Grund­frei­hei­ten recht­fer­ti­gen.

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on betont jedoch, dass die von den Mit­glied­staa­ten auf­er­leg­ten Beschrän­kun­gen die Vor­aus­set­zun­gen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit und der Nicht­dis­kri­mi­nie­rung erfül­len und zugleich tat­säch­lich gewähr­leis­ten müs­sen, dass die gel­tend gemach­ten Zie­le in kohä­ren­ter und sys­te­ma­ti­scher Wei­se erreicht wer­den. Es ist daher Sache des natio­na­len Gerichts, sich zu ver­ge­wis­sern, dass die natio­na­le Rege­lung tat­säch­lich das Ziel ver­folgt, die Gele­gen­hei­ten zum Glücks­spiel zu ver­rin­gern und damit zusam­men­hän­gen­de Straf­ta­ten zu bekämp­fen.

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on emp­fiehlt dem natio­na­len Gericht aller­dings, hin­sicht­lich des ers­ten Ziels die ver­schie­de­nen Merk­ma­le des Rege­lungs­rah­mens und der Funk­ti­ons­wei­se der OPAP in der Pra­xis wie z. B. die Rech­te und Pri­vi­le­gi­en der OPAP bezüg­lich der Wer­bung für Glücks­spie­le und die Fest­le­gung des maxi­ma­len Ein­sat­zes je Teil­nah­me­schein (und nicht je Spie­ler) zu berück­sich­ti­gen. Was das zwei­te Ziel angeht, hat das natio­na­le Gericht zu prü­fen, ob tat­säch­lich eine staat­li­che Über­wa­chung erfolgt, und dabei zu berück­sich­ti­gen, dass eine so restrik­ti­ve Maß­nah­me wie ein Mono­pol einer stren­gen Kon­trol­le unter­lie­gen muss, wäh­rend die Über­wa­chung der OPAP, einer an der Bör­se notier­ten Akti­en­ge­sell­schaft, durch den grie­chi­schen Staat nur ober­fläch­lich sein soll.

Somit ant­wor­tet der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, dass das Uni­ons­recht einer natio­na­len Rege­lung, die einem ein­zi­gen Unter­neh­men das Mono­pol für Glücks­spie­le über­trägt, ohne die Gele­gen­hei­ten zum Spiel tat­säch­lich zu ver­rin­gern, ent­ge­gen­steht, wenn die­se Rege­lung die Tätig­kei­ten in die­sem Bereich nicht in kohä­ren­ter und wirk­sa­mer Wei­se beschränkt und eine stren­ge Kon­trol­le der Expan­si­on von Glücks­spie­len – nur soweit dies für die Bekämp­fung von Straf­ta­ten im Zusam­men­hang mit Glücks­spie­len erfor­der­lich ist – nicht gewähr­leis­tet ist.

Außer­dem weist der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on dar­auf hin, dass auf­grund des Vor­rangs des unmit­tel­bar gel­ten­den Uni­ons­rechts eine natio­na­le Rege­lung, die Beschrän­kun­gen mit sich bringt, die mit der Nie­der­las­sungs­frei­heit und dem frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehr unver­ein­bar sind, nicht für eine Über­gangs­zeit wei­ter ange­wandt wer­den darf. Die natio­na­len Behör­den kön­nen also nicht wäh­rend einer sol­chen Über­gangs­zeit davon abse­hen, Anträ­ge auf Ertei­lung von Geneh­mi­gun­gen zu prü­fen.

Bei einer sol­chen Unver­ein­bar­keit hat der grie­chi­sche Staat zwei Mög­lich­kei­ten:

  • Hält er die Libe­ra­li­sie­rung des Glücks­spiel­markts mit dem von ihm ange­streb­ten Niveau des Schut­zes der Ver­brau­cher und der Sozi­al­ord­nung nicht für ver­ein­bar, kann er sich dar­auf beschrän­ken, das Mono­pol zu refor­mie­ren und es einer wirk­sa­men und stren­gen behörd­li­chen Kon­trol­le zu unter­wer­fen.
  • Ent­schei­det sich der Staat dage­gen für eine Libe­ra­li­sie­rung des Mark­tes, wozu er nach dem Uni­ons­recht nicht unbe­dingt ver­pflich­tet ist, muss er den Gleich­be­hand­lungs­grund­satz, das Ver­bot der Dis­kri­mi­nie­rung aus Grün­den der Staats­an­ge­hö­rig­keit und das Trans­pa­renz­ge­bot beach­ten. Die Ein­füh­rung eines Sys­tems der vor­he­ri­gen behörd­li­chen Geneh­mi­gung muss dann auf objek­ti­ven und nicht­dis­kri­mi­nie­ren­den Kri­te­ri­en beru­hen , damit eine miss­bräuch­li­che Aus­übung des Ermes­sens der natio­na­len Behör­den ver­hin­dert wird.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 24. Janu­ar 2013 – C‑186/​11 und C‑209/​11, Stan­ley­bet Inter­na­tio­nal Ltd, Wil­liam Hill Orga­ni­za­ti­on Ltd, Wil­liam Hill Plc und Spor­ting­bet Plc /​Ypo­ur­gos Oiko­no­mi­as kai Oiko­no­mi­kon, Ypo­ur­gos Poli­tis­mou; Betei­lig­te: Orga­nis­mos pro­gnos­ti­kon ago­non podos­fai­rou AE (OPAP)