Die „Strompreisbremse“ – und ihre Finanzierung durch die Ökostromerzeuger

Gesetzliche Zahlungspflichten zwischen Privaten ohne Aufkommenswirkung zugunsten der öffentlichen Hand begründen weder eine Steuer noch eine nichtsteuerliche Abgabe¹.Verfolgt der Gesetzgeber mit einer Umverteilung unter Privaten Gemeinwohlaufgaben, die außerhalb der betroffenen Privatrechtsverhältnisse liegen, kann die Maßnahme den zahlungspflichtigen Privaten jedenfalls dann nicht zugemutet werden, wenn sie in keinem spezifischen Näheverhältnis zu solchen Aufgaben stehen.

Eine Umverteilung zwischen Unternehmen und Verbrauchern in einem Markt mit freier wettbewerblicher Preisbildung, die Angebot und Nachfrage in ein Gleichgewicht bringt, ist mit Blick auf die nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Unternehmensfreiheit rechtfertigungsbedürftig. Allein der Umstand, dass bei einer wettbewerblichen Preisbildung in Knappheitssituationen besonders hohe Gewinne oder Erlöse anfallen, kann deren Abschöpfung zugunsten der Verbraucher nicht rechtfertigen. Die Abschöpfung von aus dem Stromverkauf erzielten „Überschusserlösen“ zugunsten der Stromverbraucher war jedenfalls angesichts der Spezifika der Ausnahmesituation, der die Strompreisbremse begegnen sollte, angemessen. Strom ist ein zur Deckung existenzieller Bedarfe unverzichtbares Gebrauchsgut. Die hohen Preise haben bei Stromverbrauchern in erheblichem Umfang unvermeidbare außergewöhnliche Belastungen ausgelöst, und die Erlöse der in Anspruch genommenen Stromerzeuger haben die typischen Investitionserwartungen weit überstiegen, ohne dass die Erlöse auf Dauer preisdämpfende Investitionsanreize setzen konnten.

Art. 12 Abs. 1 GG umfasst auch ein Abwehrrecht gegen Mitwirkungspflichten bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben wie Ermittlungs, Auskunfts, Berichts- und Dokumentationspflichten, die unmittelbar an eine berufliche Tätigkeit anknüpfen und mit spürbaren administrativen Lasten verbunden sind.

Mit dieser Begründung hat das Bundesverfassungsgericht zwei Verfassungsbeschwerden von Ökostromerzeugern zurückgewiesen und entschieden, dass der Eingriff in die nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit durch die Umverteilung der „Überschusserlöse“ von bestimmten Stromerzeugern zugunsten der privaten und gewerblichen Stromverbraucher als Reaktion auf eine nach Beginn des Ukraine-Krieges im Februar 2022 entstandene Ausnahmesituation auf dem Strommarkt gerechtfertigt ist. Der enorme Anstieg des Strompreises infolge der kriegsbedingten Verknappung von Gas hat insbesondere bei den Betreibern von Anlagen zur Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien zu außerordentlichen, die typischen Investitionserwartungen weit übersteigenden Erlösen geführt; gleichzeitig wurden Stromverbraucher außergewöhnlich stark belastet. In dieser Ausnahmesituation stellt die Umverteilung der erzielten sogenannten Überschusserlöse einen angemessenen Ausgleich zwischen den begünstigten Stromerzeugern und den belasteten Stromverbrauchern her.

Der Ausgangssachverhalt

Im Jahre 2022 stieg insbesondere der Erdgaspreis als Folge der durch den Ukraine-Krieg ausgelösten Gasverknappung enorm an. Dadurch kam es aufgrund des für den Strommarkt maßgeblichen Preisbildungsmechanismus zu einem massiven Anstieg der Strompreise. Bei diesem Mechanismus richten sich die Preise auf dem europäischen Strommarkt nach den Referenzpreisen, die auf dem sogenannten Day-Ahead-Markt im Rahmen einer börslichen Auktion für den Folgetag gebildet werden. Bei diesen Auktionen werden die Zuschläge nicht in der Reihenfolge der günstigsten Gebote erteilt, sondern in der Reihenfolge der ansteigenden, von den Betreibern angegebenen und insbesondere von den Brennstoffkosten abhängigen Grenzkosten ihrer Stromerzeugungsanlagen. Dabei bestimmen die höchsten Grenzkosten der zuletzt zur Deckung des Strombedarfs eingesetzten Anlagen den für alle Anbieter maßgeblichen Einheitspreis. Da zur Deckung des Strombedarfs nicht selten auch die teuren Gaskraftwerke eingesetzt werden mussten, führten deren kriegsbedingt enorm angestiegene Brennstoffkosten zu einem massiven Anstieg des einheitlichen Strompreises. Dieser Anstieg des einheitlichen Strompreises führte bei den Betreibern von Stromerzeugungsanlagen mit geringen Brennstoffkosten, zu denen insbesondere die Erneuerbare-Energien-Anlagen gehören, zu außerordentlich hohen Gewinnen.

Auf Seiten der Verbraucher lösten die massiv gestiegenen Strompreise einen unerwarteten Kostenschock für Unternehmen und private Haushalte aus. Die Unsicherheiten über eine bezahlbare Energieversorgung der Unternehmen und privaten Haushalte wurde als außergewöhnliche Notsituation eingestuft. Private und gewerbliche Stromverbraucher wurden dazu aufgerufen, jede mögliche Anstrengung zur Einsparung von Strom zu nutzen.

Vor diesem Hintergrund erging eine Notfallverordnung der Europäischen Union, die den Mitgliedstaaten eine Abschöpfung der über eine festgelegte Obergrenze hinausgehenden Erlöse und deren gezielte Verwendung zur Entlastung der Stromverbraucher von den hohen Stromkosten vorgab. Die außerordentlich hohen Erlöse aus dem Verkauf von Strom sollten angesichts der Belastung der Verbraucher durch die extrem hohen Preise nach Maßgabe der vor dem Ukraine-Krieg bestehenden Investitionserwartungen begrenzt werden. Deutschland hat diese Vorgabe mit dem Strompreisbremsegesetz umgesetzt. Dieses legt unterschiedliche Erlösobergrenzen fest, die sich an den Kostenstrukturen der verschiedenen Stromerzeugungsarten orientieren. Soweit die fiktiv am Markt erzielbaren oder die tatsächlich aufgrund von Verträgen erzielten Erlöse aus dem Verkauf von Strom diese Obergrenzen überschreiten, werden sie abgeschöpft und sollen im Wege eines privatwirtschaftlichen Wälzungsmechanismus über die Netzbetreiber, die Übertragungsnetzbetreiber und die Elektrizitätsversorgungsunternehmen letztlich den Stromverbrauchern zugutekommen.

Das Strompreisbremsegesetz gehört zu den Maßnahmen, die die Bundesrepublik Deutschland getroffen hat, um die Folgen der massiven Energiepreissteigerungen im Jahr 2022 nach dem kriegerischen Angriff Russlands auf die Ukraine am 24.02.2022 abzumildern. Es dient der Umsetzung von Art. 6 ff. der Verordnung (EU) 2022/1854 des Rates vom 06.10.2022 über Notfallmaßnahmen als Reaktion auf die hohen Energiepreise (im Folgenden: EU-Notfallverordnung – EU-NotfallVO). Darin wird den Mitgliedstaaten aufgegeben, die über eine Obergrenze von 180 Euro pro Megawattstunde hinausgehenden Erlöse aus der Veräußerung von Strom (Überschusserlöse) gezielt zur Finanzierung von Maßnahmen zu verwenden, um die Auswirkungen der hohen Strompreise auf Stromverbraucherinnen und -verbraucher abzumildern (Art. 6 Abs. 1, Art. 10 Abs. 1 EU-NotfallVO). Haushaltsmittel dürfen nur eingesetzt werden, wenn die abzuschöpfenden Überschusserlöse nicht ausreichen, um die Verbraucher angemessen von den hohen Stromkosten zu entlasten (Art. 10 Abs. 3 EU-NotfallVO). Die Entlastungsmaßnahmen können von den Mitgliedstaaten unterschiedlich gestaltet werden. So können die Überschusserlöse etwa für einen Ausgleich zugunsten der Stromversorger verwendet werden, die verpflichtet werden, ihre Kunden zu einem Preis unterhalb der Kosten mit Strom zu beliefern (Art. 10 Abs. 4 Buchstabe c EU-NotfallVO). Abweichend von der in der EU-Notfallverordnung festgelegten einheitlichen Erlösobergrenze von 18 Cent pro Kilowattstunde können die Mitgliedstaaten diese aber auch differenziert zwischen den unterschiedlichen Stromerzeugungsarten weiter absenken oder für Erzeuger, deren Investitions- und Betriebskosten die unionsrechtlich festgelegte einheitliche Obergrenze überschreiten, höhere Obergrenzen festlegen (Art. 8 Abs. 1 Buchstaben a und b EU-NotfallVO). Für alle Maßnahmen gilt, dass sie keine Auswirkungen auf die Strompreisbildung haben dürfen (Art. 8 Abs. 2 Buchstabe d EU-NotfallVO).

Die unionsrechtlich vorgegebene Umverteilung von Überschusserlösen zugunsten der Stromverbraucherinnen und -verbraucher beruht auf der Erwägung, dass infolge des Preisbildungsmechanismus der Strommärkte die Betreiber von Stromerzeugungsanlagen mit niedrigen Grenzkosten (insbesondere Brennstoffkosten) seit Beginn des Ukraine-Krieges hohe Erlöse erzielt hätten, die weit über die Erwartungen zum Zeitpunkt der Investitionen hinausgingen; diese Erlöse müssten in einer Situation, in der Verbraucher extrem hohen Preisen ausgesetzt seien, die auch der Wirtschaft der Union schadeten, vorübergehend begrenzt werden². Dabei dürfe die Erlösobergrenze zur Sicherung der Stromversorgung aber nicht unter den vor dem Ukraine-Krieg bestehenden Erwartungen der Stromerzeuger hinsichtlich des durchschnittlichen Strompreisniveaus bei hoher Stromnachfrage liegen. Dementsprechend liege die einheitliche Obergrenze von 180 Euro pro Megawattstunde deutlich über den durchschnittlichen Preisspitzen, die auf dem Stromgroßhandelsmarkt der Union in den vergangenen Jahrzehnten bis Februar 2022 erwartet werden konnten³.

§ 16 StromPBG, der vorbehaltlich der §§ 17, 18 StromPBG eine unwiderlegliche Vermutung der Höhe von Überschusserlösen aufstellt, knüpft mit den Regelungen für Erneuerbare-Energien-Anlagen (§ 2 Nr. 10 StromPBG) an Begriffe aus dem Gesetz für den Ausbau erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz – EEG 2023) vom 21.07.2014 an⁴. Für die Bestimmung der Erlösobergrenze bei Erneuerbare-Energien-Anlagen spielt nach § 16 Abs. 1 Nr. 1 und 2 StromPBG der anzulegende Wert eine wichtige Rolle. Dabei handelt es sich seit dem Gesetz für den Ausbau erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz – EEG 2014) vom 21.07.2014⁵ um den zentralen Begriff für die Förderung von Anlagen zur Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien. Der anzulegende Wert bildet die Grundlage für die Berechnung der Höhe der finanziellen Förderung⁶.

Nach dem Marktprämienmodell kann der Anlagenbetreiber vom Netzbetreiber grundsätzlich nur die Differenz zwischen einem monatlich je Energieträger spezifisch zu bestimmenden Durchschnittsbörsenpreis (dem Monatsmarktwert) und dem gesetzlich definierten Förderniveau (bestimmt durch den anzulegenden Wert) ersetzt verlangen (sog. Marktprämie). Ersetzt wird also nur die Differenz in Form der Marktprämie und nicht der anzulegende Wert. Zusätzlich erzielt der Anlagenbetreiber Erlöse aus der Direktvermarktung, für die er aber selbst verantwortlich ist⁷.

Die Verfassungsbeschwerden

Die insgesamt 22 Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer in den beiden hier entschiedenen Verfassungsbeschwerdeverfahren betreiben Anlagen zur Erzeugung von Strom aus Solarenergie, aus Windenergie oder aus fester Biomasse. Sie wenden sich unmittelbar gegen die gesetzlich vorgeschriebene Abschöpfung ihrer über die festgelegten Obergrenzen hinausgehenden „Überschusserlöse“ sowie gegen die mit administrativen Lasten einhergehenden Pflichten zur Mitwirkung bei dieser Abschöpfung (§§ 13, 14, 15, 16, 17, 18, 29 Strompreisbremsegesetz). Dieser Eingriff in ihre Berufsfreiheit sei nicht gerechtfertigt. Die Erlösabschöpfung sei als Sonderabgabe zur Finanzierung der Verbraucherentlastung zu beurteilen, die die für solche Abgaben geltenden finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen nicht erfülle. Ihre Stromerzeugungsanlagen hätten im Unterschied zu den Gaskraftwerken nicht zu den hohen Strompreisen beigetragen, sondern im Gegenteil preisdämpfend gewirkt. Auch sonst komme ihnen keine besondere Verantwortung für die Entlastung der Stromverbraucher zu. Hierbei handele es sich um eine Maßnahme, die im allgemeinen sozial- und konjunkturpolitischen Interesse liege und daher allein aus Steuermitteln zu finanzieren sei.

Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen die §§ 13 bis 18 StromPBG und damit gegen die wesentlichen Vorschriften des Teils 3 des Strompreisbremsegesetzes (Abschöpfung von Überschusserlösen). Darüber hinaus greifen die Verfassungsbeschwerden § 29 StromPBG an, der Betreibern von Stromerzeugungsanlagen Mitteilungspflichten auferlegt. Die angegriffenen Vorschriften setzen die unionsrechtliche Vorgabe der Abschöpfung von über bestimmten Obergrenzen liegenden „Überschusserlösen“ der Stromerzeuger und deren Verwendung zur Entlastung der Stromverbraucher um. Dies erfolgt nach der Vorstellung des Gesetzgebers dadurch, dass die Abschöpfung der infolge des Ukraine-Krieges bei den Stromerzeugern entstandenen Überschusserlöse und die Entlastung der Stromverbraucherinnen und -verbraucher von den ebenfalls kriegsbedingten hohen Stromkosten über einen privatwirtschaftlichen Wälzungsmechanismus innerhalb der Elektrizitätswirtschaft zu einem grundsätzlich in sich geschlossenen Finanzkreislauf miteinander verbunden werden⁸. Die Entlastung der Stromverbraucher ist in den §§ 3 ff. StromPBG geregelt. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StromPBG müssen die Elektrizitätsversorgungsunternehmen ihnen eine Absenkung der Stromkosten in Höhe des gesetzlich festgelegten monatlichen Entlastungsbetrags gewähren.

Spätere Gesetzesänderungen (zuletzt durch Art. 12a des Gesetzes zur Anpassung des Energiewirtschaftsrechts an unionsrechtliche Vorgaben und zur Änderung weiterer energierechtlicher Vorschriften vom 22.12.2023⁹ betreffen die Beschwerdeführer nicht.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen. Es beurteilte die Verfassungsbeschwerden teilweise als zulässig und im Übrigen als unbegründet.

Die teilweise (Un-)Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden

Die Verfassungsbeschwerden sind teilweise zulässig.

Die Beschwerdebefugnis ist gegeben, soweit sich die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer gegen § 14 Abs. 1 StromPBG (Pflicht zur Zahlung der Abschöpfungsbeträge), § 16 Abs. 1 StromPBG (Differenzierung der Erlösobergrenzen) und § 29 StromPBG (Mitwirkungspflichten) wenden; im Übrigen fehlt es an einer Beschwerdebefugnis.

Die Beschwerdebefugnis setzt die hinreichend begründete Behauptung voraus, durch einen Akt der öffentlichen Gewalt in Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten verletzt zu sein. Dazu müssen sowohl die eigene, unmittelbare und gegenwärtige Betroffenheit als auch die Möglichkeit der Grundrechtsverletzung den Begründungsanforderungen nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG entsprechend dargelegt sein. Zu den Anforderungen an die Begründung der Verfassungsbeschwerde gehört, das als verletzt behauptete Recht zu bezeichnen und den seine Verletzung enthaltenden Vorgang substantiiert und konkret bezogen auf die eigene Situation darzulegen. Soweit das Bundesverfassungsgericht für bestimmte Fragen bereits verfassungsrechtliche Maßstäbe entwickelt hat, muss anhand dieser Maßstäbe aufgezeigt werden, inwieweit Grundrechte durch die angegriffene Maßnahme verletzt sein sollen¹⁰.

Die Beschwerdeführer waren zum maßgeblichen Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerden am 8.03.2023¹¹ und am 3.04.2023¹² gegenwärtig betroffen¹³. Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 StromPBG musste der Abschöpfungsbetrag für den Abrechnungszeitraum vom 01.12.2022 bis zum 31.03.2023 zum 15.08.2023 gezahlt werden. Es war somit klar abzusehen, dass und wie die Beschwerdeführer in der Zukunft betroffen sein würden¹⁴. Auch die unmittelbare Betroffenheit besteht, weil die angegriffenen Regelungen keines weiteren Vollzugsakts bedürfen¹⁵.

Hingegen wird eine Selbstbetroffenheit nicht hinsichtlich aller angegriffenen Regelungen und hinsichtlich aller Grundrechtsrügen hinreichend aufgezeigt.

Die Beschwerdeführer sind als Betreiber von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien, die nicht unter die Bereichsausnahmen des § 13 Abs. 3 StromPBG fallen, Adressaten der angegriffenen Regelungen. Sie haben hinreichend dargetan, selbst Erlösabschöpfungen zu unterliegen, auch wenn die Darlegungen nicht den gesamten Abrechnungszeitraum umfassen. Denn ein Ausgleich zwischen Überschusserlösen und negativen Beträgen ist gemäß § 14 Abs. 3 StromPBG nur für den hier nicht einschlägigen Fall einer Korrektur der Überschusserlöse um das Ergebnis von Absicherungsgeschäften nach § 17 StromPBG vorgesehen. Aus dem Ansatz fiktiver oder tatsächlich anhand von Vermarktungsverträgen erzielter Erlöse nach den §§ 16, 18 StromPBG werden hingegen keine „negativen Überschusserlöse“ errechnet¹⁶.

Hingegen fehlt es an einer substantiierten Darlegung der Selbstbetroffenheit, soweit die Beschwerdeführer rügen, der bei Geltung der Stichtagsregelung des § 18 Abs. 1 StromPBG und der „Konzernklausel“ nach § 18 Abs. 3 Satz 1 StromPBG bestehende Zwang, bei der Ermittlung der Überschusserlöse fiktive Erlöse im Sinne des § 16 Abs. 1 StromPBG anstelle der aufgrund von Vermarktungsverträgen tatsächlich erzielten Erlöse anzusetzen, führe zu unverhältnismäßig hohen Abschöpfungen mit teils erdrosselnder Wirkung und zu einer mit dem rechtsstaatlichen Vertrauensschutz nicht mehr zu vereinbarenden rückwirkenden Belastung, soweit deshalb die nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz für 20 Jahre garantierte Vergütung unterschritten werde. Auch mit dem Vorbringen, die Abschöpfung erstrecke sich teilweise auf Erlöse aus Vermarktungsverträgen, die schon vor dem durch die kriegsbedingte Gasknappheit ausgelösten Anstieg der Strompreise geschlossen worden seien, zeigen sie eine eigene Betroffenheit nicht den Darlegungsanforderungen entsprechend auf.

Nach § 18 Abs. 1 StromPBG können bei der Ermittlung der Überschusserlöse die aufgrund von anlagenbezogenen Vermarktungsverträgen tatsächlich erzielten Erlöse nur dann anstelle der fiktiven Erlöse im Sinne von § 16 Abs. 1 StromPBG angesetzt werden, wenn sie auf einem vor dem 1.11.2022 geschlossenen anlagenbezogenen Vermarktungsvertrag beruhen (Stichtagsregelung). Eine Ausnahme gilt nach § 18 Abs. 2 StromPBG für ab dem 1.11.2022 in Betrieb genommene Anlagen. Die Beschwerdeführer haben nicht dargelegt, dass sie selbst dem Anwendungsbereich der Stichtagsregelung unterfallen. Eine vormalige Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 460/23, die angegeben hatte, für ihre beiden Windparks im November 2022 Verträge für das Jahr 2023 geschlossen zu haben, hat ihre Verfassungsbeschwerde zurückgenommen.

Die Beschwerdeführer haben auch nicht hinreichend dargetan, dass sie selbst nach § 18 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 15 Abs. 2 StromPBG gehindert sind, Überschusserlöse anhand tatsächlich erzielter Erlöse zu ermitteln.

Nach dieser Regelung können die tatsächlich erzielten Erlöse dann nicht anstelle der fiktiven Erlöse nach § 16 StromPBG berücksichtigt werden, wenn sie auf anlagenbezogenen Vermarktungsverträgen beruhen, die unter Gesamtschuldnern nach § 15 Abs. 2 StromPBG geschlossen sind; dazu können etwa die Gesellschafter des Betreibers der Stromerzeugungsanlage oder mit einem seiner Gesellschafter verbundene Unternehmen zählen („Konzernklausel“). Zwar wird hinsichtlich der Beschwerdeführerin zu 4 im Verfahren 1 BvR 460/23 vorgebracht, dass Strom auf der Grundlage eines Vermarktungsvertrags mit einem konzernverbundenen Abnehmer veräußert worden sei. Damit ist jedoch noch nicht plausibel dargetan, dass die aus diesem Vertrag resultierenden Erlöse nicht anstelle der fiktiven Erlöse berücksichtigt werden können. Denn nach § 18 Abs. 3 Satz 2 StromPBG ist diese Möglichkeit auch bei anlagenbezogenen Vermarktungsverträgen unter Gesamtschuldnern dann nicht ausgeschlossen, wenn ein Gesamtschuldner den an ihn überlassenen Strom an einen Dritten mit einem anlagenbezogenen Vermarktungsvertrag weitervermarktet hat. Die Beschwerdeführerin zu 4 trägt selbst vor, dass der konzernverbundene Abnehmer die durch sie an ihn veräußerten Strommengen weiterveräußert hat. Sie hätte deshalb darlegen müssen, weshalb die „Konzernklausel“ des § 18 Abs. 3 Satz 1 StromPBG sie gleichwohl nachteilig betrifft, etwa weil die Weiterveräußerung nicht durch einen anlagenbezogenen Vermarktungsvertrag im Sinne des § 2 Nr. 1 StromPBG erfolgte und die Ausnahme des § 18 Abs. 3 Satz 2 StromPBG daher nicht greift. Daran fehlt es.

Da die Beschwerdeführer somit nicht aufgezeigt haben, dass ihnen selbst die Option für den Ansatz tatsächlich erzielter Erlöse verschlossen ist, haben sie auch nicht dargetan, wegen des Zwangs zum Ansatz fiktiver Erlöse selbst übermäßigen Erlösabschöpfungen mit dem möglichen Verlust gesetzlich garantierter Vergütungen zu unterliegen oder einer gegen Art. 14 Abs. 1 GG verstoßenden erdrosselnden Wirkung der Abschöpfung ausgesetzt zu sein. Damit geht zugleich die – ohnehin pauschal gehaltene – weitere Rüge ins Leere, die nach § 16 Abs. 1 StromPBG maßgeblichen fiktiven Erlöse stellten keinen geeigneten Maßstab zur Ermittlung von Überschusserlösen dar. Denn mit der Regelung des § 18 StromPBG besteht die Option zum Ansatz der tatsächlich erzielten Erlöse.

Es kann daher für das Bundesverfassungsgericht offenbleiben, ob die Beschwerdeführer überhaupt einen Nachteil aus dem Ansatz fiktiver statt tatsächlich erzielter Erlöse bei der Ermittlung der Überschusserlöse hinreichend dargelegt haben. Das setzte voraus, dass die tatsächlich erzielten Erlöse geringer sind als die nach § 16 Abs. 1 StromPBG maßgeblichen fiktiven Erlöse. In diesem Fall kann sich aus der Differenz zwischen den die tatsächlichen Erlöse übersteigenden fiktiven Erlösen und den nach § 16 Abs. 1 StromPBG anzusetzenden Erlösobergrenzen ein Überschusserlös ergeben, der tatsächlich nicht erzielt wurde. Der Eintritt entsprechender Nachteile ist aber jedenfalls mit Blick auf die Stichtagsregelung fraglich. Denn wegen der ab Januar 2023 rasch sinkenden Strompreise dürften die Erlöse, die auf der Grundlage von nach dem Stichtag vertraglich vereinbarten Preisen erzielt wurden, in der Regel jedenfalls nicht unter den fiktiven Erlösen gelegen haben. Im Übrigen ist auch nicht erkennbar, weshalb es bei nach dem 1.11.2022 geschlossenen Verträgen trotz Kenntnis des vom Gesetzgeber beabsichtigten Ansatzes fiktiver Erlöse aufgrundlage der Marktpreise nicht möglich gewesen sein sollte, flexible, an den Börsenpreisen ausgerichtete Preisvereinbarungen zu treffen.

Die Beschwerdeführer rügen in der Sache als Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG, die Abschöpfung erstrecke sich teilweise auf Erlöse aus Vermarktungsverträgen, die bereits vor dem Ukraine-Krieg geschlossen worden seien; insoweit sei eine Abschöpfung nicht gerechtfertigt, weil keine kriegsbedingt entstandenen Überschusserlöse vorlägen. Sie zeigen jedoch nicht substantiiert auf, inwiefern sie selbst durch Abschöpfungen von Erlösen betroffen sind, die losgelöst vom kriegsbedingten Strompreisanstieg entstanden sind, weil sie auf langfristigen Vermarktungsverträgen beruhen. Zwar hat die Beschwerdeführerin zu 7 im Verfahren 1 BvR 460/23 vorgetragen, für einen ihrer drei Windparks bereits am 8.06.2021 einen bis 31.12.2022 laufenden Vertrag zur Abnahme von Strom geschlossen zu haben. Sie zeigt jedoch nicht auf, weshalb sie dadurch nachteilig betroffen sein sollte. Dazu hätte Anlass bestanden. Denn es ist angesichts der Erlösobergrenze gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b, § 18 Abs. 1 Nr. 2 StromPBG nicht erkennbar, dass bei Nutzung der nach § 18 Abs. 1 StromPBG eröffneten Option zur Ermittlung von Überschusserlösen nach Maßgabe der aus diesem Vertrag tatsächlich erzielten Erlöse eine Abschöpfung überhaupt angefallen wäre.

Die Verfassungsbeschwerden lassen nicht erkennen, dass die Abgrenzung der zur Abschöpfung herangezogenen, am Strommarkt tätigen Unternehmen oder die Ausgestaltung der Erlösobergrenzen nach § 16 Abs. 1 Nr. 1, 2, 3 und 5 StromPBG und der Sicherheitszuschläge nach § 16 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 4, § 17 und § 18 Abs. 1 Nr. 3 StromPBG gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen könnten.

Soweit die Beschwerdeführer mit ihrer Rüge, die Abgrenzung der zur Erlösabschöpfung herangezogenen Stromerzeuger nach § 13 Abs. 3 StromPBG entspreche nicht dem für Sonderabgaben geltenden finanzverfassungsrechtlichen Gebot der Bildung einer homogenen Gruppe mit besonderer Sachnähe zu der zu finanzierenden öffentlichen Aufgabe, der Sache nach auch eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG geltend machen, wird jedenfalls die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung nicht hinreichend aufgezeigt.

Auch wenn man davon ausgeht, dass nicht die Erneuerbare-Energien-Anlagen der Beschwerdeführer zu dem massiven Anstieg der Strompreise und einer daraus folgenden Belastung der Letztverbraucher mit hohen Stromkosten beigetragen haben, sondern insbesondere die Gaskraftwerke, deren kriegsbedingt massiv angestiegene Grenzkosten nach dem Preisbildungsmechanismus der Merit Order den Einheitspreis für alle Kraftwerke in die Höhe getrieben haben, begründet dies keine mögliche Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG. Maßgeblich für die Auswahl der zur Erlösabschöpfung herangezogenen Kraftwerke war nämlich nicht der Preisanstieg als solcher, sondern der Umstand, dass aufgrund der Einheitspreisbildung die Betreiber von Erneuerbare-Energien-Anlagen denselben hohen Strompreis erzielen konnten wie die Gaskraftwerke, obwohl ihre Grenzkosten im Zuge des Ukraine-Krieges nicht oder zumindest nicht entsprechend angestiegen waren. Dadurch konnten nach Einschätzung des Gesetzgebers die Betreiber von Erneuerbare-Energien-Anlagen außergewöhnliche, weit oberhalb ihrer Investitionserwartungen liegende Erlöse erzielen. Diese sogenannten Überschusserlöse sollten abgeschöpft werden, um einen Ausgleich zugunsten der kriegsbedingt außergewöhnlich belasteten Stromverbraucher herzustellen¹⁷.

Die Verfassungsbeschwerde zeigt nicht auf, dass auch die Betreiber von Gaskraftwerken im Zuge des Ukraine-Krieges vergleichbare „Überschusserlöse“ erzielt hätten. Soweit darauf verwiesen wird, dass auch die Betreiber von Steinkohlekraftwerken hohe Gewinne erzielt hätten, weil deren Grenzkosten ebenfalls nicht derart massiv angestiegen seien wie diejenigen der preissetzenden Gaskraftwerke, fehlt es an einer Auseinandersetzung mit den bei Verabschiedung des Gesetzes maßgeblichen Gründen, dass auch die Preise für den Brennstoff „Steinkohle“ stark angestiegen seien und dass bei einer Einbeziehung der Steinkohlekraftwerke in die Abschöpfung die noch teureren Gaskraftwerke verstärkt zur Deckung des Strombedarfs hätten eingesetzt werden müssen¹⁸. Soweit schließlich darauf hingewiesen wird, dass auch die Gewinne der von den Beschwerdeführern konkret benannten Betreiber moderner Gas- und Dampfturbinenkraftwerke angestiegen seien, fehlt hinreichender Vortrag dazu, dass die dargelegten Gewinnsteigerungen nicht nur einzelfallbezogen aufgetreten sind und ob diese Gewinne – worauf es angesichts der Zielsetzung der Erlösabschöpfung ankommt – außerhalb der Investitionserwartungen liegen.

Auch wird nicht hinreichend deutlich, dass die Ausgestaltung der Erlösobergrenzen nach § 16 Abs. 1 StromPBG gleichheitswidrig sein könnte.

Das gilt einmal hinsichtlich der Rüge, die einheitliche Anknüpfung der Erlösobergrenzen für Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien an den für das Niveau der Garantievergütung nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz maßgeblichen „anzulegenden Wert“ nach § 16 Abs. 1 Nr. 1, 2 Buchstabe a StromPBG stelle eine gleichheitswidrige Benachteiligung der Betreiber von nach dem 1.01.2017 genehmigten Anlagen gegenüber den Betreibern von zuvor genehmigten Anlagen dar.

Die Anknüpfung der Erlösobergrenze an den „anzulegenden Wert“ dient dem Erhalt der Förderung nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz, damit die Wirtschaftlichkeit der Anlagen gesichert ist, keine Investitionssignale gefährdet werden und das mit Blick auf die Fördergarantie durch Investitionen betätigte Vertrauen nicht enttäuscht wird¹⁹. Zwar trifft es zu, dass der mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz 2017 vollzogene Wechsel von einer gesetzlichen Vorgabe der garantierten Förderung zu deren Festlegung als Ergebnis eines wettbewerblichen Ausschreibungsverfahrens zu einer Absenkung der Fördersätze von Strom aus erneuerbaren Energien geführt hat²⁰. Jedoch erhalten die Anlagenbetreiber auch mit dem Ergebnis des wettbewerblichen Ausschreibungsverfahrens die Förderung, die sie selbst bei ihrer Investitionsentscheidung für notwendig erachteten. Weshalb sich aus Art. 3 Abs. 1 GG gleichwohl ein Differenzierungsgebot entlang der zum 1.01.2017 erfolgten Umstellung der EEG-Förderung ergeben sollte, legen die Beschwerdeführer nicht dar.

Das gilt auch, soweit sie darauf verweisen, dass die in einer Ausschreibung erzielten Werte teilweise nur dann auskömmlich seien, wenn zusätzliche Einnahmen aus Vermarktungsverträgen erzielt würden. Nach dem Bericht des Ausschusses für Klimaschutz und Energie soll mit der Regelung des § 18 Abs. 1 Nr. 2 StromPBG gerade dieser Situation Rechnung getragen werden. Danach sind bei einer Option des Betreibers auf Berücksichtigung der tatsächlichen Erlöse in den Fällen des § 16 Abs. 1 Nr. 1 und 2 StromPBG als Erlösobergrenze mindestens 8 Cent pro Kilowattstunde zuzüglich eines Sicherheitszuschlags von 1 Cent pro Kilowattstunde anzusetzen; mit höheren Erlösen habe vor Beginn der Krise kein Anlagenbetreiber rechnen können²¹. Dies wird von den Beschwerdeführern nicht substantiiert in Abrede gestellt.

Die Möglichkeit einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG wird auch nicht hinreichend aufgezeigt, soweit gerügt wird, der Ansatz einer Erlösobergrenze von 10 Cent pro Kilowattstunde für nicht nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz geförderte Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b StromPBG stelle eine nicht zu rechtfertigende Begünstigung gegenüber baugleichen geförderten Anlagen mit einer Vergütungsgarantie dar, bei denen als Erlösobergrenze der anzulegende Wert maßgeblich sei. Den Verfassungsbeschwerden kann nicht entnommen werden, inwiefern es sich hier um vergleichbare Fallgruppen handelt. Wie ausgeführt entspricht der anzulegende Wert bei geförderten Anlagen der der jeweiligen Investitionsentscheidung zugrundeliegenden Garantieförderung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes. Bei den ungeförderten Anlagen wurden die Investitionsentscheidungen jedoch losgelöst von einer solchen Förderung getroffen. Folglich musste der Gesetzgeber die Erlösobergrenze nach einem anderen – allgemeinen – Wert bestimmen, bei dem die Rentabilität der Investition und des Betriebes hinsichtlich aller ungeförderten Anlagen sicher gewährleistet ist. Für bereits ausgeförderte Anlagen ging es um die Gewährleistung der Wirtschaftlichkeit des weiteren Betriebs. Dass der Ansatz von 10 Cent pro Kilowattstunde gemessen an dieser Zielsetzung unvertretbar hoch sein könnte, zeigen die Beschwerdeführer nicht auf.

§ 16 Abs. 1 Nr. 3 StromPBG setzt unterschiedliche Erlösobergrenzen für Dezember 2022 und für die Zeit vom 01.01.2023 bis zum 15.04.2023 (Verlängerung der Laufzeiten von Kernkraftwerken) fest. Gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b StromPBG wird die Erlösobergrenze für den Verlängerungszeitraum um 2 Cent pro Kilowattstunde heraufgesetzt, soweit Mehrkosten dadurch entstehen, dass vertraglich bereits vereinbarte Dekontaminationsarbeiten am Primärkreislauf wegen der Verlängerung der Laufzeiten über den 31.12.2022 hinaus verschoben werden müssen²². Die Beschwerdeführer rügen als gleichheitswidrig, dass bei den anderen Stromerzeugungsarten vergleichbare einzelfallbezogene Aufschläge nicht vorgesehen seien. Ihrem Vorbringen kann jedoch nicht entnommen werden, dass bei anderen Stromerzeugungsarten überhaupt vergleichbare Situationen bestehen, die Anlass zu einzelfallbezogenen Aufschlägen auf die Erlösobergrenze hätten geben können.

Hinsichtlich des § 16 Abs. 1 Nr. 5 StromPBG wird als gleichheitswidrig beanstandet, dass sich die für Braunkohlekraftwerke geltende Erlösobergrenze an den ältesten Anlagen mit den höchsten Emissionskosten orientiere, die tatsächlichen Emissionskosten aber in aller Regel niedriger seien. Bei den Erneuerbare-Energien-Anlagen sei hingegen bei der Festlegung der Erlösobergrenze nicht von den teuersten Anlagen ausgegangen worden.

Insoweit fehlt es an einer hinreichenden Darlegung der Vergleichbarkeit der Sachverhalte. Dazu hätte schon deshalb Anlass bestanden, weil bei Erneuerbare-Energien-Anlagen keine Emissionskosten anfallen, die als Ansatz für eine darauf gestützte Heraufsetzung der Erlösobergrenzen hätten dienen können²³. Hierzu verhalten sich die Verfassungsbeschwerden nicht.

Dem Beschwerdevorbringen kann nicht hinreichend deutlich entnommen werden, dass die Ausgestaltung der Sicherheitszuschläge nach § 16 Abs. 1 und 4, § 17 und § 18
1 Nr. 3 StromPBG gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen könnte.

Es wird als Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG beanstandet, dass für Kraftwerke zur Verstromung fester Biomasse ein Sicherheitszuschlag von 3 Cent pro Kilowattstunde gelte (§ 16 Abs. 1 StromPBG), während gemäß § 16 Abs. 4 StromPBG bei Biogasanlagen ein Sicherheitszuschlag von 9 Cent pro Kilowattstunde anzuwenden sei. Diese Differenzierung sei nicht gerechtfertigt, weil der maßgebliche Grund für den Ansatz eines erhöhten Sicherheitszuschlags bei Biogasanlagen, nämlich die stark gestiegenen Kosten für die Einsatzstoffe, auch für die Verstromung der entsprechenden Einsatzstoffe in Biomasseanlagen greife. Dort würden die Einsatzstoffe als feste Biomasse verbrannt. Damit ist eine Gleichheitswidrigkeit jedoch nicht hinreichend dargetan. Denn bei einer derart vergleichbaren Interessenlage hätte der Frage nachgegangen werden müssen, ob § 16 Abs. 4 StromPBG insoweit analog auch auf Biomasseanlagen angewendet werden kann.

Die Verfassungsbeschwerden sehen einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ferner darin, dass sich der beim Ansatz von fiktiven Erlösen nach § 16 Abs. 1 Nr. 1 und 2 StromPBG geltende Sicherheitszuschlag von 3 Cent pro Kilowattstunde beim Ansatz tatsächlicher Erlöse aus anlagenbezogenen Vermarktungsverträgen gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 3 StromPBG auf 1 Cent pro Kilowattstunde verringere. Insoweit rügen sie zum einen, die Art und Weise der Stromvermarktung spiele mit Blick auf den Zweck der Sicherheitszuschläge, sicherzustellen, dass es auch bei einer Fehleinschätzung der Kosten nicht zu einer unverhältnismäßigen Abschöpfung komme, keine Rolle . Zum anderen rügen sie eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung im Hinblick auf die Berücksichtigung tatsächlicher Erlöse nach § 18 Abs. 1 Nr. 3 StromPBG bei anlagenbezogenen Vermarktungsverträgen gegenüber der nach § 17 StromPBG möglichen Korrektur des nach § 16 StromPBG ermittelten Überschusserlöses im Fall von Absicherungsgeschäften, die den Sicherheitszuschlag von 3 Cent pro Kilowattstunde unberührt lasse. Sowohl anlagenbezogene Vermarktungsverträge als auch Absicherungsgeschäfte dienten der mittel- oder langfristigen finanziellen Absicherung der Stromerzeugung. Aus dem gleichen Grund sei es auch nicht zu rechtfertigen, dass nur Verluste aus Absicherungsgeschäften gemäß § 14 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 Nr. 1 StromPBG mit späteren Überschusserlösen ausgeglichen werden könnten, nicht jedoch Verluste aus anlagenbezogenen Vermarktungsverträgen. Hinsichtlich dieser von den Verfassungsbeschwerden gebildeten Vergleichsgruppen wird nicht substantiiert dargetan, dass es sich um im Wesentlichen gleiche Sachverhalte handelt²⁴.

Soweit die Ungleichbehandlung auf die gleiche Zwecksetzung der Sicherheitszuschläge sowohl beim Ansatz fiktiver als auch beim Ansatz tatsächlich erzielter Erlöse gestützt wird, lassen die Verfassungsbeschwerden außer Acht, dass die Sicherheitszuschläge neben der Vermeidung unverhältnismäßig hoher Abschöpfungen bei Fehleinschätzungen der Stromerzeugungskosten auch Ineffizienzen im Dispatch (Kraftwerkeinsatzplanung) verhindern sollen, die dann auftreten können, wenn Stromkraftwerke zur Vermeidung von Nachteilen durch die Abschöpfung ihre Stromerzeugung reduzieren²⁵. Die Beschwerdeführer zeigen nicht auf, weshalb mit der Verhinderung von Ineffizienzen im Dispatch kein tragfähiger Differenzierungsgrund vorliegen soll. Das Risiko einer Reduktion der Stromerzeugung zur Vermeidung von Nachteilen durch die Abschöpfung dürfte geringer sein, wenn die Überschusserlöse nicht auf der Grundlage geschätzter fiktiver Erlöse, sondern bei anlagenbezogenen Vermarktungsverträgen anhand der tatsächlich erzielten Erlöse ermittelt werden.

An einer hinreichenden Darlegung der Vergleichbarkeit der Sachverhalte fehlt es auch, soweit auf eine Ungleichbehandlung bei der Absenkung des Sicherheitszuschlags und der Möglichkeit der Kompensation von Verlusten im Anwendungsbereich des § 17 StromPBG verwiesen wird.

Im Unterschied zu auf konkrete Anlagen bezogenen Vermarktungsverträgen, bei denen die Ermittlung der Überschusserlöse gemäß § 18 Abs. 1 StromPBG auf der Grundlage der nach diesen Verträgen tatsächlich erzielten Erlöse erfolgt, wird gemäß § 17 StromPBG der nach § 16 StromPBG auf der Grundlage fiktiver Erlöse erzielte Überschusserlös nach Maßgabe der Anlagen 4 und 5 des Strompreisbremsegesetzes (vgl. § 17 Nr. 1 und 2 StromPBG) um das Ergebnis aus Absicherungsgeschäften korrigiert; diese Anlagen enthalten ausführliche Regelungen über die für die Anwendung des § 17 StromPBG maßgebliche Ermittlung der Ergebnisse aus Absicherungsgeschäften²⁶. Vor diesem Hintergrund hätte etwa der naheliegenden Frage nachgegangen werden müssen, ob die unterschiedliche Höhe der Sicherheitszuschläge durch unterschiedliche Möglichkeiten gerechtfertigt sein könnte, die jeweilige Erlössituation zutreffend einzuschätzen. Das Gleiche gilt hinsichtlich der Rüge einer verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung mit Blick auf die Möglichkeit zur Kompensation von Verlusten.

Der in § 90 Abs. 2 BVerfGG zum Ausdruck kommende Grundsatz der Subsidiarität wird von den Verfassungsbeschwerden eingehalten.

Danach müssen über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus zunächst alle nach Lage der Dinge zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergriffen werden, um die geltend gemachten Grundrechtsverletzungen schon im fachgerichtlichen Verfahren zu verhindern oder zu beseitigen. Das gilt auch für Rechtssatzverfassungsbeschwerden, obwohl unmittelbar gegen Gesetze fachgerichtlicher Rechtsschutz regelmäßig an sich nicht offensteht. Zu den insoweit dennoch zumutbaren Rechtsbehelfen kann eine Feststellungs- oder Unterlassungsklage gehören, die eine fachgerichtliche Klärung entscheidungserheblicher Tatsachen- oder Rechtsfragen des Fachrechts ermöglicht. Das wird regelmäßig der Fall sein, wenn die angegriffenen Vorschriften Rechtsbegriffe enthalten, von deren Auslegung und Anwendung maßgeblich abhängt, inwieweit die angegriffenen Vorschriften eine tatsächliche und rechtliche Beschwer zur Folge haben. Die Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes ist also insbesondere dann geboten, wenn von der vorherigen Durchführung eines Gerichtsverfahrens die Klärung fachrechtlicher Fragen zu erwarten ist, auf die das Bundesverfassungsgericht bei der Entscheidung der verfassungsrechtlichen Fragen angewiesen ist, deren Beantwortung also nicht allein von der Auslegung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe abhängt²⁷.

Ausgehend davon bedurfte es nicht der vorherigen Anrufung der Fachgerichte. Jedenfalls mit der zentralen Rüge der Unvereinbarkeit der Erlösabschöpfung mit der Finanzverfassung und dem Gebot der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen wird die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Regelungen insgesamt infrage gestellt, ohne dass es auf einzelne fachrechtliche Auslegungsfragen ankommt. Daher sind insoweit allein verfassungsrechtliche Fragen aufgeworfen²⁸.

Die unmittelbar gegen Vorschriften des am 24.12.2022 in Kraft getretenen Strompreisbremsegesetzes vom 20.12.2022²⁹ gerichteten Verfassungsbeschwerden sind am 8.03.2023 und am 3.04.2023 und damit innerhalb der Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG eingegangen. Verfristet ist allerdings die erstmals mit Schriftsatz vom 14.08.2024 der Sache nach erhobene Rüge einer nach Art. 3 Abs. 1 GG unzulässigen Benachteiligung der Beschwerdeführer gegenüber den nicht zur Erlösabschöpfung herangezogenen Unternehmen der Energieversorgung. Davon abgesehen fehlt insoweit jede Darlegung, inwiefern die angegebenen Gewinnsteigerungen von Energieversorgern mit den hier maßgeblichen Überschusserlösen vergleichbar sein könnten.

Die angegriffenen Regelungen sind durch die EU-Notfallverordnung nicht vollständig unionsrechtlich vorgegeben, sondern bewegen sich innerhalb des durch die Verordnung eröffneten Umsetzungsspielraums, sodass sie am Maßstab des Grundgesetzes zu prüfen sind³⁰.

Zwar gibt die EU-Notfallverordnung vor, dass alle Überschusserlöse, die sich aus der Anwendung einer Obergrenze für Markterlöse ergeben, gezielt zur Finanzierung von Maßnahmen zu verwenden sind, mit denen die Auswirkungen der hohen Strompreise auf die Stromendkunden abgemildert werden, und dass hierfür Haushaltsmittel nur dann eingesetzt werden dürfen, wenn die Überschusserlöse nicht ausreichen, um die Stromendkunden angemessen zu unterstützen (Art. 10 Abs. 1 und 3 EU-NotfallVO). Für die Umsetzung dieser Vorgaben steht den Mitgliedstaaten jedoch ein erheblicher Spielraum zu, den der Bundesgesetzgeber mit den angegriffenen Regelungen genutzt hat. So übernimmt das Strompreisbremsegesetz nicht die in Art. 6 Abs. 1 EU-NotfallVO normierte einheitliche Erlösobergrenze von 18 Cent pro Kilowattstunde, sondern setzt die Erlösobergrenzen gemäß der in Art. 8 Abs. 1 Buchstaben a und b EU-NotfallVO eröffneten Möglichkeit bezogen auf die verschiedenen Stromerzeugungsarten unterschiedlich fest (§ 16 Abs. 1 StromPBG). Ein Gestaltungsspielraum steht den Mitgliedstaaten auch für die Ausgestaltung der Maßnahmen zur Entlastung der Letztverbraucher von Strom zur Verfügung. Das Strompreisbremsegesetz nutzt die in Art. 10 Abs. 4 Buchstaben c und d EU-NotfallVO beispielhaft genannte Möglichkeit, die Strombezugskosten für die Letztverbraucher auch für eine begrenzte Menge des verbrauchten Stroms zu senken und dafür den Stromversorgern einen Ausgleich zu gewähren (vgl. §§ 4, 20 StromPBG). Schließlich können die Mitgliedstaaten gemäß Art. 6 Abs. 4 EU-NotfallVO entscheiden, ob sie Überschusserlöse zum Zeitpunkt der Abwicklung des Stromaustauschs oder danach abschöpfen; bei einer späteren Abschöpfung des Überschusserlöses darf der Staat die Entlastung der Letztverbraucher vorfinanzieren³¹. Diesen Spielraum hat der Bundesgesetzgeber dahingehend genutzt, dass die Letztverbraucher bereits ab März 2023 – auch für Januar und Februar 2023 – entlastet wurden (§ 49 StromPBG), während die Überschusserlöse erst ab dem 15.08.2023 zu zahlen waren (§ 14 Abs. 1 Satz 3 StromPBG); die unionsrechtlich eröffnete Möglichkeit der Vorfinanzierung der Verbraucherentlastung mit staatlichen Mitteln bis zum Eingang der Abschöpfungsbeträge ist in § 25 StromPBG geregelt.

Die Unbegründetheit der Verfassungsbeschwerden

Die Verfassungsbeschwerden sind, soweit zulässig, nicht begründet. Die zulässig gerügten Regelungen in § 14 Abs. 1, § 16 Abs. 1 und § 29 StromPBG greifen zwar in das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 12 Abs. 1 GG ein. Der Eingriff ist aber sowohl formell als auch materiell verfassungsgemäß.

Die zulässig gerügten Regelungen greifen in das von Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Grundrecht auf Berufsfreiheit der Beschwerdeführer ein.

Der Schutzbereich der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG ist eröffnet.

Art. 12 Abs. 1 GG gewährt allen Deutschen als einheitliches Grundrecht das Recht, den Beruf als Grundlage der persönlichen und wirtschaftlichen Lebensführung frei zu wählen und auszuüben³². Die Berufsfreiheit steht entsprechend Art.19 Abs. 3 GG auch inländischen juristischen Personen des Privatrechts zu³³. „Beruf“ ist jede Tätigkeit, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Eine Ausprägung der Berufsfreiheit ist die „Unternehmensfreiheit“ im Sinne freier Gründung und Führung von Unternehmen, welche die Freiheit umfasst, die unternehmerische Berufstätigkeit organisatorisch und vertraglich zu gestalten³⁴. Dazu gehört die Freiheit, grundsätzlich Erlöse im Wege freier Preisbildung zu erwirtschaften³⁵ und die beruflich erbrachte Leistung zu verwerten³⁶.

Die Berufsfreiheit umfasst auch ein Abwehrrecht gegen Mitwirkungspflichten bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben wie Ermittlungs, Auskunfts, Berichts- und Dokumentationspflichten, die unmittelbar an eine berufliche Tätigkeit anknüpfen und mit spürbaren administrativen Lasten verbunden sind³⁷.

Die zulässig gerügten Regelungen des Strompreisbremsegesetzes zur Abschöpfung von Überschusserlösen und zu den darauf bezogenen Mitteilungspflichten greifen in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit ein. Der hier in Rede stehende Betrieb von Stromerzeugungsanlagen stellt eine von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte berufliche Tätigkeit dar³⁸. Zwar beschränkt die Abschöpfung der Überschusserlöse nicht die Freiheit der betroffenen Betreiber von Kraftwerken zur Angebotsgestaltung. Durch die mit der Abschöpfung der über die festgelegten Obergrenzen hinausgehenden Veräußerungserlöse bewirkte Deckelung der Erlöse wird jedoch in die Erlöserzielung durch Preisgestaltung eingegriffen.

Auch die von den Beschwerdeführern angegriffene, überwiegend bußgeldbewehrte (§ 43 Abs. 1 Nr. 5 StromPBG) Inanspruchnahme bei der Feststellung der Überschusserlöse nach § 29 StromPBG greift in die Berufsfreiheit der betroffenen Kraftwerksbetreiber ein. Mit den in dieser Vorschrift enthaltenen zahlreichen Pflichten zur Selbstveranlagung werden den betroffenen Betreibern von Stromerzeugungsanlagen erhebliche, ihre Berufsausübungsfreiheit über die Pflicht zur Zahlung von Überschusserlösen hinaus weiter einschränkende administrative Verfahrenslasten auferlegt³⁹.

Die angegriffenen Regelungen über die von den Betreibern von Stromerzeugungsanlagen zu zahlenden Überschusserlöse (§ 14 Abs. 1, § 16 Abs. 1 und § 29 StromPBG) sind formell verfassungsgemäß. Der Bund kann sich insoweit auf seine Sachgesetzgebungskompetenz für das Energiewirtschaftsrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Art. 72 Abs. 2 GG berufen. Die von den Betreibern der Stromerzeugungsanlagen zu zahlenden Überschusserlöse (§ 14 Abs. 1 StromPBG) haben keine Aufkommenswirkung zugunsten des Bundes, sondern sind Gegenstand einer staatlichen Intervention in den Strommarkt durch Umverteilung von am Markt erzielten Erlösen unter privaten Marktteilnehmern. Daher bedarf es für die angegriffenen Regelungen keiner Steuergesetzgebungskompetenz (Art. 105 Abs. 1 GG); eine Sachgesetzgebungskompetenz reicht aus. Die angegriffenen Regelungen sind als staatliche Intervention in den Strommarkt von der Sachgesetzgebungskompetenz des Bundes für das Energiewirtschaftsrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Art. 72 Abs. 2 GG gedeckt.

Mit der Abschöpfung der Überschusserlöse erzielt der Bund keine Einnahmen. Regelungsgegenstand ist vielmehr eine Umverteilung von Erlösen aus dem Verkauf von Strom zwischen einem Teil der Stromerzeuger und den Stromverbrauchern.

Der Gesetzgeber hat die unionsrechtliche Vorgabe, gewisse Obergrenzen übersteigende Erlöse abzuschöpfen und die Abschöpfungsbeträge zur Entlastung der Stromendkunden von hohen Stromkosten zu verwenden (Art. 10 Abs. 1 EU-NotfallVO), wie folgt umgesetzt: Die Betreiber von Stromerzeugungsanlagen müssen 90 Prozent der von ihnen im Wege der Selbstveranlagung (vgl. § 29 StromPBG) ermittelten Überschusserlöse gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 StromPBG an die Netzbetreiber zahlen, an deren Netz ihre Stromerzeugungsanlage unmittelbar angeschlossen ist. Diese Zahlungspflicht besteht auch dann allein gegenüber den Netzbetreibern, wenn die Bundesnetzagentur bei einem Versäumnis der Mitteilungs- und Zahlungspflichten die Überschusserlöse nach § 41 Abs. 1 Satz 2 StromPBG gegenüber dem Betreiber der Stromerzeugungsanlage und den Netzbetreibern festsetzt; die Zahlung muss dann an den zuständigen Übertragungsnetzbetreiber geleistet werden, § 41 Abs. 5 Satz 1 StromPBG⁴⁰. Nach § 22 Abs. 1 StromPBG haben die Übertragungsnetzbetreiber gegenüber den Netzbetreibern in Höhe der von diesen vereinnahmten Überschusserlöse einen finanziellen Anspruch auf Ausgleich der Belastungen, die ihnen aus der Erfüllung des gegen sie gerichteten Anspruchs der Elektrizitätsversorgungsunternehmen gemäß § 20 StromPBG auf Erstattung der von diesen den Stromverbrauchern gewährten Entlastung von den Stromkosten (§ 4 Abs. 1 StromPBG) entstehen. Darüber hinaus haben die Übertragungsnetzbetreiber gegen die Bundesrepublik Deutschland einen Anspruch auf Zwischenfinanzierung der Ausgaben nach dem Strompreisbremsegesetz (§ 25 StromPBG). Zur Abwicklung dieser Zwischenfinanzierung haben die Übertragungsnetzbetreiber und die Bundesrepublik Deutschland einen öffentlich-rechtlichen Vertrag geschlossen (§ 25 Satz 2 StromPBG).

Im Rahmen dieses privatwirtschaftlichen Wälzungsmechanismus⁴¹ stehen die Abschöpfungsbeträge dem Bund weder während noch nach der Verbraucherentlastung als Einnahmen zur Erfüllung seiner Aufgaben zur Verfügung. Sie dienen vielmehr einer Umverteilung.

Für den zeitlichen Anwendungsbereich der Entlastung der Verbraucher von den Stromkosten vom 01.01.bis zum 31.12.2023 (§ 3 Abs. 1 StromPBG) folgt dies aus § 25 Satz 2 StromPBG in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 3 des öffentlich-rechtlichen Vertrages. Danach müssen die Übertragungsnetzbetreiber bei der monatlichen Prognose der zur Erfüllung des Vorauszahlungsanspruchs der Versorger nach § 22a Abs. 1 StromPBG notwendigen Abschlagszahlungen aus der Zwischenfinanzierung die von den Netzbetreibern erlangten Abschöpfungsbeträge kostenmindernd in Ansatz bringen. Auf diese Weise trägt die Abschöpfung der Überschusserlöse zur Entlastung der Verbraucher bei, ohne eine Aufkommenswirkung für den Bund zu entfalten. Die Bundesnetzagentur hat entsprechend in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass die unterhalb der monatlichen Kosten für die Entlastung liegenden Abschöpfungsbeträge nicht verwendet worden seien, um während des Entlastungszeitraums die Zwischenfinanzierung des Bundes zurückzuführen⁴².

Für die Zeit nach Ende des zeitlichen Anwendungsbereichs der Entlastung der Verbraucher ist in § 7 Abs. 2 Satz 3 des öffentlich-rechtlichen Vertrages geregelt, dass Abschöpfungsbeträge, die von den Übertragungsnetzbetreibern nach der gemäß § 24 Abs. 2 StromPBG gegenüber dem Bund durchzuführenden Abrechnung ihrer tatsächlichen Einnahmen und ihrer tatsächlichen Ausgaben nach dem Strompreisbremsegesetz noch vereinnahmt werden, bis zur Höhe der erhaltenen aber noch nicht zurückgeführten Zwischenfinanzierung an den Bundeshaushalt abzuführen sind. Damit werden dem Bundeshaushalt jedoch keine Einnahmen zugeführt, sondern der Anspruch des Bundes auf Rückzahlung der Zwischenfinanzierung nach § 25 Satz 1 StromPBG in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Satz 1 des öffentlich-rechtlichen Vertrags erfüllt, welche die Übertragungsnetzbetreiber erhalten haben, um ihrer Verpflichtung gegenüber den Elektrizitätsversorgungsunternehmen auf Erstattung der den Stromverbrauchern gewährten Entlastung von den Stromkosten nachkommen zu können. Solche Rückzahlungen haben keine Aufkommenswirkung zugunsten staatlicher Haushalte⁴³. Hier gleichen sie lediglich Rückzahlungsansprüche des Bundes aus, die diesem aus der darlehensähnlichen Vorfinanzierung der nicht ihm selbst, sondern nach § 20 StromPBG den Übertragungsnetzbetreibern obliegenden Pflicht zustehen, den Anspruch der Stromversorger auf Erstattung ihrer Leistungen zur Entlastung der Stromverbraucher auch mit den von ihnen vereinnahmten Abschöpfungsbeträgen zu erfüllen. Ohnehin besteht nach der Abrechnung aller tatsächlichen Ausgaben mit dem Bund kein Rechtsgrund dafür, den Übertragungsnetzbetreibern die dann noch eingehenden Abschöpfungsbeträge zu belassen.

Somit dienen die Abschöpfungsbeträge nach dem objektiven Regelungsgehalt der angegriffenen Vorschriften nicht der Erzielung von Einnahmen durch den Bund zur Mitfinanzierung der Entlastung der Stromverbraucher von den hohen Stromkosten, wie die Beschwerdeführer meinen. Vielmehr werden sie auf der Grundlage privater Rechtsbeziehungen von den Betreibern von Stromerzeugungsanlagen über die Netzbetreiber, Übertragungsnetzbetreiber und die Elektrizitätsversorgungsunternehmen bis zu den Stromverbrauchern „gewälzt“. Regelungsgegenstand ist also eine Umverteilung unter Privaten, die darin besteht, dass den Stromerzeugern ein Teil ihrer Erlöse aus dem Verkauf von Strom entzogen und letztlich über eine Entlastung von den Stromkosten auf die Stromverbraucher übertragen wird. Das gilt auch, soweit nach der Abrechnung der den Übertragungsnetzbetreibern aus der Umsetzung des Strompreisbremsegesetzes entstandenen Einnahmen und Ausgaben noch Abschöpfungsbeträge vereinnahmt werden sollten, die dann an den Bundeshaushalt abzuführen sind. Wie dargelegt geht es insoweit nur um den Ausgleich eines Rückzahlungsanspruchs des Bundes aus der Vorfinanzierung einer den Übertragungsnetzbetreibern obliegenden Aufgabe.

Für diese Umverteilung unter Privaten ohne Aufkommenswirkung zugunsten des Staates bedarf es keiner Steuergesetzgebungskompetenz. Eine Sachgesetzgebungskompetenz reicht aus.

Steuern sind Geldleistungen, die keine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Kennzeichnend für eine Steuer ist somit, dass sie ohne individuelle Gegenleistung und unabhängig von einem bestimmten Zweck zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben wird⁴⁴. Hier fehlt es – wie dargelegt – bereits an dem Merkmal der Einnahmeerzielung.

Nicht unter die Steuergesetzgebungskompetenz nach Art. 105 GG fallen nichtsteuerliche Abgaben; diese stehen in einem Spannungsverhältnis zur Finanzverfassung. Deren Ordnungs- und Schutzfunktion würde gefährdet, wenn Bund und Länder unter Berufung auf ihre Sachgesetzgebungskompetenz beliebig Einnahmen außerhalb der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregelungen erschließen und dazu Einzelne zusätzlich zu ihrer Inanspruchnahme zur Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden Lasten durch Steuern zu einer weiteren Finanzleistung heranziehen könnten⁴⁵. Daher bedarf es für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben eines über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigungsgrundes⁴⁶. Bewirken Zahlungspflichten hingegen – wie hier – eine Umverteilung unter Privaten ohne Aufkommenswirkung zugunsten des Staates, berührt dies weder die Ordnungsfunktion der Finanzverfassung noch das Gebot der Lastengleichheit bei der Finanzierung der staatlichen Aufgaben. Dies gilt auch, wenn Zahlungspflichten zwischen Privaten begründet werden, um Gemeinwohlbelange zu verfolgen, die nicht auf einen Interessenausgleich unter Privaten bezogen sind⁴⁷.

Als Umverteilung von Erlösen aus dem Stromverkauf unter den Teilnehmern am Strommarkt unterfällt die angegriffene Maßnahme der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Recht der Energiewirtschaft als Teilbereich des Rechts der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG.

Der Begriff „Recht der Wirtschaft“ im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ist weit zu verstehen⁴⁸. Zum Recht der Wirtschaft gehören die das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen, insbesondere diejenigen, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verbreitung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen⁴⁹. Der Begriff umfasst danach nicht nur die Organisation der Wirtschaft sowie der Wirtschaftszweige und wirtschaftenden Personen, sondern die Steuerung und Lenkung der Wirtschaft insgesamt⁵⁰.

Dem Recht der „Energiewirtschaft“ unterfallen diejenigen Regelungen, die spezifisch die wirtschaftliche Betätigung in diesem in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausdrücklich benannten Wirtschaftszweig betreffen. Dazu gehören Regelungen zur Organisation der Energiewirtschaft und der handelnden Rechtssubjekte, soweit sie nicht – gesellschaftsrechtlich – unmittelbar die Ausgestaltung der in dieser Branche tätigen Gesellschaften zum Gegenstand haben, außerdem die Erzeugung und Verteilung von Energie, die Regulierung der Energiepreise sowie Maßnahmen zur Energiesicherung und zur Energieeinsparung⁵¹.

Danach sind die angegriffenen Vorschriften vom Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG umfasst, auf den grundsätzlich auch Regulierungen des Strommarktes gestützt werden können⁵². Sie zielen nach ihrem objektiven Regelungsgehalt auf eine Intervention in den Strommarkt durch Umverteilung von am Markt erzielten Erlösen aus dem Verkauf von Strom.

Der Eingriff in die nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Beschwerdeführer ist auch materiell verfassungsgemäß. Er ist gerechtfertigt, weil die angegriffenen Regelungen einem legitimen Ziel dienen und zur Erreichung dieses Ziels geeignet, erforderlich und angemessen sind.

Mit dem Grundrechtseingriff werden verfassungsrechtlich legitime Ziele verfolgt. Nach dem Willen des Gesetzgebers⁵³ dient die Umverteilung eines Teils der von den Stromerzeugern durch die Veräußerung von Strom erwirtschafteten Erlöse auf die Stromverbraucher einem Ausgleich der Interessen dieser Marktteilnehmer. Die Stromerzeuger sollen den Teil ihrer Erlöse, der ihre Investitionserwartungen übersteigt, an die durch den krisenbedingten massiven Anstieg der Stromkosten belasteten Stromverbraucher abgeben. Damit knüpft der Gesetzgeber an die Preisbildung am Strommarkt an und reagiert auf die Folgen, die die Gasverknappung 2022 für den Markt und die Verbraucher hatte, um so einen in seinen Augen angemessenen Interessenausgleich herbeizuführen.

Die Preisbildung am Strommarkt sowie die Auswirkungen der Gasverknappung im Zuge des Ukraine-Krieges stellen sich wie folgt dar⁵⁴:

Der Referenzpreis für Strom wird auf dem sogenannten Day-Ahead-Markt gebildet, dem Leitmarkt des EU-Stromhandelssystems. Dort werden die Strompreise für die Stunden des Folgetages im Wege einer börslichen Auktion für die jeweilige Gebotszone festgelegt. Die Zuschläge werden entsprechend dem aktuellen Strombedarf nach einem Algorithmus in der Reihenfolge der ansteigenden variablen Grenzkosten der Erzeuger (insbesondere Brennstoffkosten) zu einem einheitlichen Preis für alle Nachfrager erteilt (Merit Order). Die zur Deckung des Strombedarfs zuletzt eingesetzten Anlagen mit den höchsten Grenzkosten – das sind bei hohem Strombedarf häufig Gaskraftwerke – bestimmen den in der Gebotszone geltenden Strompreis für alle an der Auktion erfolgreich teilnehmenden Stromerzeuger unabhängig von der Höhe der Grenzkosten ihrer jeweiligen Anlagen. Je höher also die für diese Einheitspreisbildung maßgeblichen Grenzkosten sind, desto höher sind die Gewinne der Betreiber von Anlagen mit niedrigen Grenzkosten. Zu diesen gehören regelmäßig insbesondere Erneuerbare-Energien-Anlagen ohne Brennstoffkosten wie Photovoltaik- und Windkraftanlagen. Nach den Stellungnahmen und Äußerungen in der mündlichen Verhandlung handelt es sich um ein Verfahren freier marktwirtschaftlicher Preisbildung, das Angebot und Nachfrage bestmöglich in ein Gleichgewicht bringt und wegen des optimalen Einsatzes der Anlagen mit niedrigen Grenzkosten auch für die Stromverbraucher besonders günstig ist.

Die am Day-Ahead-Markt gebildeten Einheitspreise dienen zugleich als Referenzpreise für den längerfristigen Stromhandel am Terminmarkt und sind darüber hinaus notwendige Grundlage für den die Gebotszonen übergreifenden Handel von Strom innerhalb der Europäischen Union. Wegen der zuletzt genannten Funktion für das unionsweite Stromhandelssystem („market coupling„) ist die Einheitspreisbildung in der Reihenfolge der ansteigenden Grenzkosten unionsrechtlich implizit vorgegeben (vgl. Art. 39 Abs. 2 Buchstabe a in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 Buchstabe b, Art. 2 Nr. 28 der Verordnung (EU) 2015/1222 der Kommission vom 24.07.2015 zur Festlegung einer Leitlinie für die Kapazitätsvergabe und das Engpassmanagement ; vgl. auch Art. 8 Abs. 2 Buchstabe d EU-NotfallVO).  

Auf der Grundlage dieses Einheitspreismechanismus hatte der im Februar 2022 begonnene kriegerische Überfall Russlands auf die Ukraine eine massiv strompreissteigernde Wirkung. Unmittelbar nach Beginn des Krieges verknappte sich das auf dem europäischen Energiemarkt verfügbare Gas um mehr als die Hälfte. Infolgedessen schnellten die Gaspreise und damit die Grenzkosten der Gaskraftwerke innerhalb kurzer Zeit extrem in die Höhe; auch die Preise für andere fossile Brennstoffe wie Steinkohle stiegen erheblich an. Dabei gaben die Gaskraftwerke mit ihren überaus hohen Grenzkosten nicht selten den Einheitspreis vor. Dies hatte zur Folge, dass der durchschnittliche Börsenpreis für Strom in der Spitze im August 2022 auf bis das Zehnfache des Durchschnittspreises im Jahr 2021 und das Fünffache des entsprechenden Vorjahresmonats anstieg. Dementsprechend konnten die Betreiber von Anlagen, deren Grenzkosten von den kriegsbedingten Verwerfungen auf dem Gasmarkt unbeeinflusst blieben, außerordentlich hohe Gewinne erzielen. Zu diesen gehören insbesondere die Betreiber von Erneuerbare-Energien-Anlagen, die Strom ohne die Verwendung von fossilen Brennstoffen erzeugen können.

Auf Seiten der Verbraucher löste der Ukraine-Krieg, der in seiner Dimension als „Zeitenwende“ verstanden wurde⁵⁵, mit den massiv gestiegenen Erdgas- und Strompreisen einen unerwarteten Kostenschock für Unternehmen und private Haushalte aus; die Situation wurde wegen der Unsicherheiten über die Möglichkeit, eine bezahlbare Energieversorgung der Unternehmen und privaten Haushalte aufrechterhalten zu können, als außergewöhnliche Notsituation eingestuft⁵⁶. Die privaten und gewerblichen Stromverbraucher wurden dazu aufgerufen, jede mögliche Anstrengung zur Stromeinsparung in den Haushalten und Büros sowie bei der Produktion zu nutzen⁵⁷. Die am 1.09.2022 in Kraft getretene Verordnung zur Sicherung der Energieversorgung über kurzfristig wirksame Maßnahmen (Kurzfristenenergieversorgungssicherungsmaßnahmenverordnung – EnSikuMaV)⁵⁸ gab unter anderem eine Absenkung der Mindesttemperaturen für bestimmte Arbeitsräume verbindlich vor.

Die Abschöpfung der Überschusserlöse zielt auf eine Bewältigung dieser „außergewöhnlichen Störung der Wirtschaftslage“ ab⁵⁹. Nach Einschätzung des Unionsgesetzgebers und des deutschen Gesetzgebers handelt es sich bei den hohen Erlösen, die auch diejenigen Betreiber von Stromerzeugungsanlagen wegen der Einheitspreisbildung erzielen konnten, deren Grenzkosten von den kriegsbedingten Verwerfungen auf dem Energiemarkt unbeeinflusst blieben, um Erlöse, die weit über die Erwartungen bei der Investition hinausgehen und daher für einen wirtschaftlichen Anlagenbetrieb mit auskömmlichen Renditen nicht benötigt werden⁶⁰. Diesen krisenbedingt erzielten außergewöhnlichen Erlösen eines Teils der Stromerzeuger stünden die ebenfalls krisenbedingten hohen Belastungen der privaten und gewerblichen Stromverbraucher gegenüber⁶¹. Die Monopolkommission spricht in ihrer Stellungnahme vom 13.09.2024 insoweit von einer marktwidrigen Verteilung der finanziellen Ressourcen zwischen Verbrauchern und diesen Stromerzeugern; daher wird der vorgenommene Interessenausgleich zwischen den krisenbedingt durch außerordentliche Erlöse begünstigten Stromerzeugern und den krisenbedingt hoch belasteten privaten und gewerblichen Stromverbrauchern von der Monopolkommission befürwortet. Den Stromerzeugern sollten nach der gesetzgeberischen Konzeption diejenigen Erlöse entzogen und auf die Stromverbraucher zur Entlastung von den hohen Stromkosten umverteilt werden, die über einer an den begründeten Investitionserwartungen vor dem Ukraine-Krieg ausgerichteten Obergrenze lägen. Dabei solle die Erlösobergrenze so ausgestaltet werden, dass für alle Stromerzeugungsarten ein auskömmlicher Betrieb gewährleistet bleibe und keine Anlage wegen der Abschöpfung vom Markt genommen werden müsse⁶².

Dieses Ziel setzt das Strompreisbremsegesetz um. Der deutsche Gesetzgeber hat den ihm insoweit nach Art. 8 Abs. 1 Buchstaben a und b EU-NotfallVO eingeräumten Spielraum genutzt und – abweichend von der einheitlichen Erlösobergrenze nach Art. 6 Abs. 1 EU-NotfallVO – unterschiedliche Erlösobergrenzen festgelegt (§ 16 Abs. 1 Nr. 1 bis 7 StromPBG), die sich an den Investitions- und Betriebskosten der einzelnen Stromerzeugungsarten orientieren und zusammen mit Sicherheitszuschlägen die Wirtschaftlichkeit der Stromerzeugung sicherstellen sollen⁶³. Das zeigt sich besonders deutlich an den für die Erneuerbare-Energien-Anlagen geltenden Erlösobergrenzen (§ 16 Abs. 1 Nr. 1, 2 Buchstabe a StromPBG), die sich mit dem „anzulegenden Wert“ an der für 20 Jahre garantierten Förderung nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz und damit an den Investitionserwartungen orientieren⁶⁴. Die fiktiv an der Börse erzielbaren (§ 16 Abs. 1 StromPBG) oder die tatsächlich auf der Grundlage anlagenbezogener Vermarktungsverträge erzielten Erlöse, die diese Obergrenzen übersteigen, werden abgeschöpft und gelangen – wie dargelegt – über einen privatwirtschaftlichen Wälzungsmechanismus innerhalb der Elektrizitätswirtschaft von den betroffenen Stromerzeugern über die Netzbetreiber, Übertragungsnetzbetreiber und Elektrizitätsversorgungsunternehmen zu den privaten und gewerblichen Stromverbrauchern.

Die angegriffene Maßnahme ist auch im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet. Hierfür genügt bereits die Möglichkeit, dass die gesetzliche Regelung die Erreichung des Gesetzeszwecks fördert⁶⁵. Eine Regelung ist erst dann nicht mehr geeignet, wenn sie die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt⁶⁶.

Danach ist die angegriffene Maßnahme im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet. Die Abschöpfung der krisenbedingt erzielten, über die Investitionserwartungen hinausgehenden Erlöse eines Teils der Stromerzeuger und deren Umverteilung zugunsten der ebenfalls krisenbedingt belasteten Stromverbraucher sowie deren Umsetzungsmechanismus fördern den angestrebten Interessenausgleich.

Grundrechtseingriffe dürfen nicht weitergehen, als es der Gesetzeszweck erfordert. Daran fehlt es, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels zur Verfügung steht, das Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet⁶⁷. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Dem Gesetzgeber steht grundsätzlich auch für die Beurteilung der Erforderlichkeit ein Einschätzungsspielraum zu. Dieser bezieht sich unter anderem darauf, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen auch im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren.

Die Umverteilung von Überschusserlösen zugunsten der Stromverbraucher sowie der Umsetzungsmechanismus sind im verfassungsrechtlichen Sinne zur Erreichung des Zieles erforderlich, einen Ausgleich zwischen den durch die Auswirkungen der kriegsbedingten Gasverknappung auf die Strompreisbildung besonders begünstigten Betreibern von Stromerzeugungsanlagen und den hierdurch besonders belasteten Stromverbrauchern herzustellen.

Das für die betroffenen Stromerzeuger mildere Mittel der Verwendung von Haushaltsmitteln anstelle einer Erlösabschöpfung steht der verfassungsrechtlichen Erforderlichkeit ungeachtet der unionsrechtlichen Fragen schon deshalb nicht entgegen, weil dadurch nur die Kostenlast auf die Allgemeinheit verschoben würde⁶⁸. Außerdem kann das Ziel eines Interessenausgleichs zwischen Anlagenbetreibern und Stromverbrauchern nur durch eine Abschöpfung der Überschusserlöse der Betreiber erreicht werden.

Ein Eingriff in den Mechanismus zur Preisbildung am Strommarkt durch eine Umstellung der Preisbildung nach der Merit Order, bei der alle Stromerzeuger den gleichen, auf dem Day-Ahead-Markt aufgrundlage der Grenzkosten ermittelten Preis erhalten („pay-as-clear„), auf das Gegenmodell eines Gebotspreisverfahrens, bei dem jeder bezuschlagte Anbieter von Strom nur den Preis erhält, zu dem er den Strom in der Auktion angeboten hat („pay-as-bid„), stellte – wiederum ungeachtet der unionsrechtlichen Fragen – ebenfalls keine mildere und mindestens gleich wirksame Alternative dar.

Das Gebotspreisverfahren wäre nur dann ein für die betroffenen Stromerzeuger milderes Mittel, wenn ihnen bei Anwendung dieser Alternative Überschusserlöse verblieben, die nach dem Strompreisbremsegesetz abgeschöpft würden. Der angestrebte Interessenausgleich könnte in diesem Fall aber nur dann gleich wirksam erreicht werden, wenn die verminderte Abschöpfung nicht mit einer geringeren Senkung des Strompreisniveaus und damit der Stromkosten aufseiten der krisenbedingt belasteten Stromverbraucher einherginge. Es kann jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass das Gebotspreisverfahren zu einer Absenkung des Strompreisniveaus gegenüber dem Einheitspreisverfahren führt. Vielmehr werden nach einhelliger Einschätzung der Europäischen Kommission, des Bundeskartellamtes und der Bundesnetzagentur im Rahmen des Einheitspreisverfahrens die für die Verbraucher günstigsten Strompreise gebildet; auch dem massiven Strompreisanstieg, der durch die plötzliche Gasverknappung im Zuge des Ukraine-Krieges ausgelöst wurde, hätte durch ein Gebotspreisverfahren nicht besser begegnet werden können. Denn bei diesem Verfahren müssten nach Einschätzung der sachverständigen Dritten die Auktionsteilnehmer das Gebotsverhalten der Betreiber der zur Deckung des Strombedarfs notwendigen Stromerzeugungsanlagen mit den höchsten Grenzkosten schätzen. Den Zuschlag erhielten die Anlagenbetreiber mit der besten Schätzung. So sei es beim Gebotspreisverfahren etwa möglich, dass trotz starken Windes statt eines Windparks ein Kohlekraftwerk zur Deckung der Stromnachfrage eingesetzt werde, weil der Betreiber des Windparks einen zu hohen Preis verlangt habe. Demgegenüber gewährleiste das Einheitspreisverfahren, dass zu jedem Zeitpunkt nur die Anlagen mit den niedrigsten Grenzkosten zum Einsatz kämen, die zur Deckung des Strombedarfs in dem betreffenden Zeitpunkt benötigt würden.

Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, der Ansatz von Erlösobergrenzen, die sich an den Kostenstrukturen der verschiedenen Stromerzeugungsarten orientierten (§ 16 Abs. 1 StromPBG), sei nicht erforderlich, weil als milderes Mittel eine für alle Stromerzeugungsarten einheitliche Erlösobergrenze festgelegt werden könne, kann auch dem nicht gefolgt werden. Die prognostische Einschätzung des Gesetzgebers, bei einer einheitlichen Erlösobergrenze könnten entweder die Überschusserlöse nicht in gleichem Umfang abgeschöpft oder müssten die berechtigten Investitionserwartungen der Betreiber von Stromerzeugungsanlagen mit hohen Grenzkosten enttäuscht werden mit der Folge noch höherer Strompreise⁶⁹, hält sich innerhalb des ihm zustehenden Spielraums.

Eine für die Beschwerdeführer als Betreiber von Erneuerbare-Energien-Anlagen günstigere einheitliche Erlösobergrenze wäre nur dann eine Alternative, die Dritte nicht stärker belastet, wenn sie nicht unterhalb der in § 16 StromPBG für die anderen Stromerzeugungsarten festgelegten Obergrenzen läge. Dann müsste eine einheitliche Obergrenze von 28 Cent pro Kilowattstunde gelten, weil diese Obergrenze nach § 16 Abs. 1 Nr. 6 StromPBG zur Deckung der Investitions- und Betriebskosten der Anlagen zur Erzeugung von Strom auf der Basis von Mineralölprodukten notwendig ist⁶⁹. Diese Obergrenze läge weit über der in Art. 6 Abs. 1 EU-NotfallVO festgelegten einheitlichen Obergrenze von 18 Cent pro Kilowattstunde, die nach Einschätzung des Unionsgesetzgebers bereits deutlich über die bis zum Ukraine-Krieg erwarteten durchschnittlichen Preisspitzen auf dem europäischen Strommarkt hinausgeht⁷⁰. Es liegt nahe, dass eine einheitliche Erlösobergrenze in dieser Höhe kein mindestens gleich wirksames Mittel zur Herstellung des bezweckten Interessenausgleichs wäre, weil ein erheblicher Teil der über den Investitionserwartungen liegenden Erlöse krisenbedingt begünstigter Stromerzeuger nicht als Überschusserlöse abgeschöpft und zugunsten der krisenbedingt belasteten Stromverbraucher verwendet werden könnte.

Der Ansatz einer gleich wirksamen einheitlichen Erlösobergrenze, die so niedrig angesetzt würde, dass die Überschusserlöse in mindestens gleichem Umfang für den Interessenausgleich genutzt werden könnten wie nach der geltenden Regelung, wäre ebenfalls keine taugliche Alternative. In diesem Fall würden nach der vertretbaren Einschätzung des Gesetzgebers nicht nur die Betreiber von Anlagen mit höheren Grenzkosten als den Grenzkosten der Erneuerbare-Energien-Anlagen stärker belastet als bei den geltenden anlagenspezifischen Obergrenzen, sondern auch die Allgemeinheit durch den Anfall noch höherer Strompreise, weil dann das Risiko bestünde, dass wegen des Ausfalls eines Teils der Stromerzeugungsanlagen vermehrt teure Gaskraftwerke zur Bedarfsdeckung genutzt werden müssten.

Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist gegeben.

Die verfassungsrechtliche Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen⁷¹. Angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne ist eine gesetzliche Regelung dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt wird⁷².

Verfolgt der Gesetzgeber mit einer Umverteilung unter Privaten Gemeinwohlaufgaben, die außerhalb der betroffenen Privatrechtsverhältnisse liegen, kann die Maßnahme den zahlungspflichtigen Privaten jedenfalls dann nicht zugemutet werden, wenn sie in keinem spezifischen Näheverhältnis zu solchen Aufgaben stehen⁷³.

Danach stehen die Belastungen der Anlagenbetreiber aus der Abschöpfung von Überschusserlösen nicht außer Verhältnis zu dem Ziel, einen an den Investitionserwartungen ausgerichteten Ausgleich zwischen den aufgrund einer Krise ganz außergewöhnlicher Dimension besonders begünstigten Stromerzeugern und den durch ebendiese Krise besonders belasteten Stromverbraucherinnen und -verbrauchern herbeizuführen.

Die Abschöpfung der Überschusserlöse muss den gesteigerten Anforderungen an eine Umverteilung unter Privaten zur Verfolgung von Gemeinwohlzwecken nicht genügen. Denn die Abschöpfung zielt darauf ab, das Ungleichgewicht zwischen den durch den massiven Anstieg der Strompreise außergewöhnlich begünstigten Stromerzeugern und den dadurch ebenfalls außergewöhnlich belasteten Stromverbrauchern durch eine Umverteilung der über die Investitionserwartungen hinausgehenden Erlöse aus der Veräußerung von Strom auszugleichen. Die beiden Seiten des Interessenausgleichs entspringen gleichermaßen dem spezifischen Preisbildungsmechanismus des Energiemarktes, der seinerseits unter den außergewöhnlichen Krisenbedingungen den sonst mit einer marktlichen Preisbildung verbundenen angemessenen Interessenausgleich zwischen den Marktteilnehmern nicht leisten konnte. Damit ist die Erlösabschöpfung aber notwendiger Bestandteil eines unter privaten Teilnehmern des Strommarktes erfolgenden Interessenausgleichs, der durch die Verwendung von Haushaltsmitteln nicht erreicht werden könnte. Anders als die Beschwerdeführer meinen, geht es also nicht nur um eine allgemeine, sozial- und konjunkturpolitischen Interessen dienende Entlastung der Stromverbraucher, bei der die Verwendung von Abschöpfungsbeträgen ohne weiteres durch den Einsatz von Haushaltsmitteln ersetzt werden könnte.

Die zulässig angegriffenen Regelungen beeinträchtigen die Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführer auch ansonsten nicht unangemessen.

Die Abschöpfung der Überschusserlöse greift mit erheblichem Gewicht in die Berufsfreiheit der betroffenen Stromerzeuger ein. Hinzu kommt die – einiges Gewicht aufweisende – Beeinträchtigung der Berufsfreiheit infolge der administrativen Lasten, die mit den Pflichten zur Selbstveranlagung nach § 29 StromPBG verbunden sind.

Der Erlösabschöpfung kommt erhebliches Eingriffsgewicht zu.

Dies folgt vor allem aus dem Umstand, dass auf Erlöse zugegriffen wird, die das Ergebnis einer freien wettbewerblichen Preisbildung sind⁷⁴. Nach den eingereichten Stellungnahmen und den Äußerungen in der mündlichen Verhandlung ist der nach den höchsten Grenzkosten der zuletzt zur Deckung des Strombedarfs eingesetzten Stromerzeugungsanlage bestimmte Einheitspreis der Preis, der Angebot und Nachfrage möglichst kostengünstig in Übereinstimmung bringt (Gleichgewichtspreis). Diese Funktion hat die Einheitspreisbildung auch während der durch den Ukraine-Krieg ausgelösten Verwerfungen auf dem Energiemarkt nicht verloren. Den abgeschöpften Erlösen liegen damit Strompreise zugrunde, die auch in der gegebenen Krisensituation die geringstmöglichen Preise zur Deckung des Strombedarfs waren.

Das Gewicht des Eingriffs wird – neben der zum Teil beträchtlichen Höhe der Abschöpfungsbeträge – weiter dadurch verstärkt, dass den betroffenen Stromerzeugern der massive Anstieg der Strompreise nicht zugerechnet werden kann. Sie waren weder für die im Zuge des Ukraine-Krieges entstandene Gasverknappung verantwortlich, noch waren ihre Anlagen mit niedrigen Grenzkosten preissetzend.

Deutlich eingriffsmindernd wirken hingegen die kurze Befristung der Erlösabschöpfung auf sieben Monate (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 StromPBG) sowie der Umstand, dass auf einen wesentlichen Teil der seit Beginn des Ukraine-Krieges angefallenen außergewöhnlichen Erlöse aus dem Stromverkauf nicht zugegriffen wird, weil die Strompreise im August 2022 ihren Höhepunkt erreicht hatten, der erste Abrechnungszeitraum aber erst zum 1.12.2022 begonnen hatte (§ 14 Abs. 1 StromPBG).

Die administrativen Lasten, die den betroffenen Stromerzeugern nach § 29 StromPBG zur Selbstveranlagung der Überschusserlöse auferlegt sind, wie etwa die Mitteilung der „Netzeinspeisung der Stromerzeugungsanlage im Abrechnungszeitraum in viertelstündlicher Auflösung“ (§ 29 Abs. 1 Nr. 2 StromPBG) oder die Mitteilung der „Berechnung des Überschusserlöses sowie des Abschöpfungsbetrags, einschließlich der Annahmen und Belege, auf deren Grundlage die Berechnung erfolgt ist“ (§ 29 Abs. 1 Nr. 4 StromPBG), stellen nicht nur eine relevante zusätzliche Erschwernis der beruflichen Tätigkeit dar, sondern sind auch mit finanziellen Belastungen von einigem Gewicht verbunden. Im Gesetzgebungsverfahren wurde der finanzielle Aufwand der Stromerzeuger auf etwa 50 Millionen Euro geschätzt⁷⁵.

Dem bezweckten Ausgleich des Ungleichgewichts zwischen der krisenbedingten Begünstigung eines Teils der Stromerzeuger durch die Erzielung nicht erwartbarer Erlöse und der krisenbedingten Belastung der Stromverbraucherinnen und -verbraucher durch hohe Stromkosten kommt ebenfalls erhebliches Gewicht zu.

Das folgt aus der außergewöhnlichen Dimension des auszugleichenden Ungleichgewichts sowie dem von den sachverständigen Dritten hervorgehobenen Umstand, dass die krisenbedingten vorübergehenden Preisspitzen keine belastbare Anreizwirkung für private Investitionen haben konnten. Nach den Angaben in der mündlichen Verhandlung und den vorliegenden Stellungnahmen stieg der Strompreis im Zuge des Ukraine-Krieges und der dadurch ausgelösten Verknappung des verfügbaren Gases in der Spitze im August 2022 auf das Zehnfache des Durchschnittspreises im Jahr 2021 und das Fünffache des entsprechenden Vorjahresmonats an. Insbesondere für die hier in Rede stehenden Betreiber von Erneuerbare-Energien-Anlagen, deren Grenzkosten nicht vom Preis fossiler Brennstoffe abhängen, bedeutete dies die Erzielung außergewöhnlicher Erlöse, die weit oberhalb des für einen auskömmlichen Betrieb der Anlagen Notwendigen liegen. Dem stand auf der Seite der Stromverbraucher ein unerwarteter „Kostenschock“ gegenüber, der als Auslöser einer außergewöhnlichen Notlage verstanden wurde. Entscheidend für diese Wertung ist der Umstand, dass Strom kein Verbrauchsgut ist, auf das gegebenenfalls auch verzichtet werden kann. Vielmehr ist die Sicherung einer noch bezahlbaren Versorgung mit Strom von elementarer Bedeutung, um existenzielle Lebensbedürfnisse decken und den Wirtschaftsstandort Deutschland erhalten zu können. Das Gewicht mindernd wirkt allerdings, dass die Abschöpfungsbeträge in Höhe der erstattungsfähigen Verwaltungskosten teilweise nicht für einen Ausgleich zwischen den krisenbedingt außergewöhnlichen Erlösen eines Teils der Stromerzeuger und den außergewöhnlichen Belastungen der Verbraucher zur Verfügung stehen.

Ausgehend davon steht die Beeinträchtigung der Unternehmensfreiheit der von der Abschöpfung betroffenen Stromerzeuger nicht außer Verhältnis zur Bedeutung und Dringlichkeit des öffentlichen Interesses an einer Umverteilung der am Strommarkt erzielten außergewöhnlich hohen Erlöse zugunsten der durch die hohen Stromkosten außergewöhnlich belasteten privaten und gewerblichen Stromverbraucher.

Allerdings ist eine Umverteilung zwischen Unternehmen und Verbrauchern in einem Markt mit freier wettbewerblicher Preisbildung, die Angebot und Nachfrage in ein Gleichgewicht bringt, mit Blick auf die nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Unternehmensfreiheit rechtfertigungsbedürftig. Allein der Umstand, dass bei einer wettbewerblichen Preisbildung in Knappheitssituationen besonders hohe Gewinne oder Erlöse anfallen, kann deren Abschöpfung zugunsten der Verbraucher nicht rechtfertigen. Die hier vorgenommene Umverteilung ist jedenfalls angesichts der Spezifika der hier vorliegenden Ausnahmesituation angemessen. Strom ist ein zur Deckung existenzieller Bedarfe unverzichtbares Gebrauchsgut. Die hohen Preise haben bei Stromverbrauchern in erheblichem Umfang unvermeidbare außergewöhnliche Belastungen ausgelöst und die Erlöse der in Anspruch genommenen Stromerzeuger haben die typischen Investitionserwartungen weit überstiegen, ohne dass die Erlöse auf Dauer preisdämpfende Investitionsanreize setzen konnten.

Wie bereits ausgeführt, stand den krisenbedingt erzielten außergewöhnlichen Erlösen eines Teils der Stromerzeuger eine außergewöhnlich angespannte Lage der privaten und gewerblichen Stromverbraucher gegenüber, weil deren noch bezahlbare Versorgung mit dem elementaren Lebens- und Wirtschaftsgut „Strom“ infolge des massiven Anstiegs der Strompreise gefährdet war.

Die Betreiber von Stromerzeugungsanlagen mit niedrigen Grenzkosten wie insbesondere die Erneuerbare-Energien-Anlagen haben infolge des durch Gasverknappung im Zuge des Ukraine-Krieges ausgelösten massiven Anstiegs der Einheitspreise Erlöse erzielt, die in extremer Weise über dem Niveau liegen, das für sie erwartbar war und für einen wirtschaftlichen Anlagenbetrieb mit auskömmlichen Renditen benötigt wurde (vgl. EU-NotfallVO, Erwägungsgrund Nr. 24); das haben die in der mündlichen Verhandlung abgegebenen Äußerungen der sachverständigen Dritten bestätigt. Die Abschöpfung ist nach der vertretbaren, von den Beschwerdeführern nicht substantiiert angegriffenen Einschätzung des Gesetzgebers auch auf die Erlöse beschränkt, die die berechtigten Investitionserwartungen vor dem Ukraine-Krieg überschreiten. Die in § 16 Abs. 1 StromPBG festgelegten Obergrenzen, oberhalb derer die erzielten Erlöse abgeschöpft werden, bilden nach den Vorstellungen des Gesetzgebers typisiert für die verschiedenen Stromerzeugungsarten die Erlöse ab, die den Investitionserwartungen der Anlagenbetreiber vor dem Ukraine-Krieg entsprechen und einen wirtschaftlichen Anlagenbetrieb gewährleisten⁶⁹. So dient etwa die Anknüpfung der Erlösobergrenze für Erneuerbare-Energien-Anlagen an den „anzulegenden Wert“ (§ 16 Abs. 1 Nr. 1, 2 Buchstabe a StromPBG) zusammen mit den Sicherheitszuschlägen dem Erhalt der für 20 Jahre garantierten Förderung nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz, die Grundlage für die Investitionsentscheidung war⁷⁶. Soweit die Betreiber Erneuerbarer-Energien-Anlagen auf eine Berücksichtigung ihrer tatsächlichen, auf der Grundlage von Vermarktungsverträgen erzielten Erlöse optieren, gilt gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 2 StromPBG eine Erlösobergrenze von mindestens 8 Cent pro Kilowattstunde. Ausweislich des Berichts des Ausschusses für Klimaschutz und Energie soll diese Regelung Fällen Rechnung tragen, in denen in einer Ausschreibung sehr niedrige Werte geboten worden seien, die nur mit zusätzlichen Einnahmen aus einem Vermarktungsvertrag wirtschaftlich auskömmlich seien; mit höheren Erlösen als 8 Cent pro Kilowattstunde habe vor Beginn der Krise kein Anlagenbetreiber rechnen können⁷⁷.

Besonders hohe, über die Investitionserwartungen hinausgehende Gewinne oder Erlöse aus der Veräußerung eines knappen Guts können eine wichtige marktwirtschaftliche Funktion erfüllen, wenn sie Anreize zu verstärkten Investitionen setzen und damit eine die ursprüngliche Knappheit überwindende preisdämpfende Ausweitung des Angebots bewirken⁷⁸. An der Aufrechterhaltung solcher Investitionssignale kann ein erhebliches öffentliches Interesse bestehen, das dem öffentlichen Interesse an einer Umverteilung der über die Investitionserwartungen hinausgehenden Erlöse zugunsten der durch besonders hohe Preise für ein elementar bedeutsames Gebrauchsgut belasteten Verbraucher entgegensteht.

Nach einhelliger Einschätzung der in der mündlichen Verhandlung angehörten sachverständigen Dritten und der vorliegenden Stellungnahmen wären die hier abgeschöpften Überschusserlöse jedoch nicht geeignet gewesen, entsprechende Investitionssignale auszusenden. Der krisenbedingte Anstieg der Strompreise und damit auch das Entstehen von Überschusserlösen erfolgte plötzlich. Es konnte nicht davon ausgegangen werden, dass die extrem hohen Strompreise von langer Dauer sein würden. Eine kurzfristige Reaktion auf die nicht erwartete Situation stark gestiegener Gaspreise durch Zubau von Kraftwerken mit niedrigen Grenzkosten war wegen der langen Dauer solcher Vorhaben nicht möglich. Wegen der Unsicherheit der zukünftigen Preisentwicklung bestand auch kein Anreiz für Investoren, auf den Anfall der Überschusserlöse mit Planungen für den Bau neuer, bisher nicht geplanter Anlagen mit niedrigen Grenzkosten zu reagieren⁷⁹.

Dem steht schließlich auch nicht entgegen, dass die Mitwirkungspflichten der Unternehmen bei der Abschöpfung der Überschusserlöse und deren Wälzung über die Netzbetreiber, Übertragungsnetzbetreiber und Elektrizitätsversorgungsunternehmen zu den Verbrauchern einen hohen administrativen Aufwand auslösen.

Die nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Unternehmensfreiheit darf nicht durch unmittelbar berufsbezogene, mit hohen administrativen Belastungen einhergehende Mitwirkungspflichten bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben unangemessen beeinträchtigt werden. Hieran besteht auch ein öffentliches Interesse.

Hier wird das Eingriffsgewicht der Erlösabschöpfung zum einen durch den unmittelbar berufsbezogenen administrativen Aufwand erhöht, der den betroffenen Stromerzeugern durch die Selbstveranlagung der Überschusserlöse entsteht und bei diesen insgesamt zu einer finanziellen Belastung von geschätzt etwa 50 Millionen Euro führt. Diese und weitere, in den Größenordnungen aus den Drucksachen ersichtliche administrative Lasten sind gemessen an den nach den Angaben der Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung genannten tatsächlich erzielten Abschöpfungsbeträgen von rund 750 Millionen Euro erheblich. Allerdings kommt es auf eine solche rückblickende Betrachtung hier nicht an. Denn der Gesetzgeber musste zum maßgeblichen Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzes in einer Situation der Ungewissheit eine gesichert effektive Abhilfe schaffen; dabei hat er den ihm zustehenden Prognose- und Beurteilungsspielraum nicht überschritten⁸⁰. Deshalb und wegen der kurzen Befristung der Maßnahme⁸¹ durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass Überschusserlöse in deutlich größerem Umfang zugunsten der Stromverbraucher zu verteilen sein werden.

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 28. November 2024 – 1 BvR 460/23 – 1 BvR 611/23

1. wie BVerfGE 114, 196 <249 f.>[↩]
2. EU-NotfallVO, Erwägungsgründe Nr. 24, 25[↩]
3. EU-NotfallVO, Erwägungsgründe Nr. 27, 28[↩]
4. BGBl I S. 1066; zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes zur Änderung agrarrechtlicher Vorschriften und zur Änderung weiterer Gesetze vom 23.10.2024, BGBl I Nr. 327[↩]
5. BGBl I S. 1066[↩]
6. vgl. Wustlich, NVwZ 2014, S. 1113 <1117>[↩]
7. siehe näher Hermeier, in: Säcker/Steffens, Berliner Kommentar zum Energierecht, Band 8, 5. Aufl.2022, § 20 EEG Rn. 6 ff.; Schlacke/Kröger, in: Theobald/Kühling, Energierecht, EEG 2017, § 19 Rn. 1 ff. ; Wiemer, in: Greb/Boewe/Sieberg, BeckOK EEG, EEG 2023, § 19 Rn. 23 <1.05.2024>[↩]
8. BT-Drs.20/4685, S. 4[↩]
9. BGBl 2023 I Nr. 405[↩]
10. vgl. BVerfGE 159, 223 <270 Rn. 89> m.w.N. – Bundesnotbremse I; 159, 355 <375 Rn. 25> – Bundesnotbremse II[↩]
11. BVErfG – 1 BvR 460/23[↩]
12. BVErfG – 1 BvR 611/23[↩]
13. vgl. BVerfGE 159, 223 <269 Rn. 86> zum maßgeblichen Zeitpunkt[↩]
14. vgl. BVerfGE 140, 42 <57 f. Rn. 58 f.> m.w.N.[↩]
15. vgl. BVerfGE 102, 197 <207>[↩]
16. vgl. BT-Drs.20/4685, S. 94[↩]
17. vgl. BT-Drs.20/4685, S. 3 f., 70, 91 f.; EU-NotfallVO, Erwägungsgründe Nr. 23 bis 25, 27 bis 30[↩]
18. vgl. BT-Drs.20/4915 S. 155[↩]
19. BT-Drs.20/4685, S. 95 f.[↩]
20. vgl. die Änderungen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes – EEG 2014 vom 21.07.2014, BGBl I S. 1066, durch das Gesetz zur Einführung von Ausschreibungen für Strom aus erneuerbaren Energien und zu weiteren Änderungen des Rechts der erneuerbaren Energien vom 13.10.2016, BGBl I S. 2258[↩]
21. BT-Drs.20/4915, S. 49 f., 150[↩]
22. vgl. BT-Drs.20/4685, S. 96 f.; 20/4915, S. 46, 149[↩]
23. vgl. BT-Drs.20/4685, S. 97, 120[↩]
24. vgl. BVerfGE 130, 151 <174 f.>[↩]
25. vgl. BT-Drs.20/4685, S. 95, 100[↩]
26. vgl. BT-Drs.20/4685, S. 120 ff.[↩]
27. vgl. BVerfGE 159, 223 <273 f. Rn. 101> m.w.N.[↩]
28. vgl. BVerfGE 159, 223 <274 f. Rn. 103>[↩]
29. BGBl I S. 2512[↩]
30. vgl. BVerfGE 152, 152 <168 f. Rn. 39, 42> – Recht auf Vergessen I; 155, 119 <162 ff. Rn. 83 ff.> – Bestandsdatenauskunft II; 158, 170 <183 Rn. 23> – IT-Sicherheitslücken[↩]
31. EU-NotfallVO, Erwägungsgrund Nr. 31[↩]
32. vgl. BVerfGE 101, 331 <346 f.>[↩]
33. vgl. BVerfGE 97, 228 <253> 161, 63 <89 Rn. 43>[↩]
34. vgl. BVerfGE 50, 290 <363 ff.> 123, 186 <238 f.> 138, 261 <284 f.> 161, 63 <89 Rn. 43> stRspr[↩]
35. vgl. BVerfGE 101, 331 <347> 106, 275 <298> 114, 196 <244 > 117, 163 <181> 134, 204 <222 f. Rn. 66 f.>[↩]
36. vgl. BVerfGE 97, 228 <253>[↩]
37. vgl. zur Indienstnahme Privater für öffentliche Aufgaben BVerfGE 22, 380 <383 f.> 30, 292 <312 ff.> 68, 155 <170 ff.> 114, 196 <244> 161, 1 <34 ff. Rn. 71 ff.>[↩]
38. BVerfGE 155, 238 <276 Rn. 93> und 161, 63 <89 Rn. 43> für Windenergieanlagen[↩]
39. vgl. BVerfGE 161, 1 <36 Rn. 75> – Übernachtungsteuer[↩]
40. vgl. BT-Drs.20/4685, S. 114[↩]
41. BT-Drs.20/4685, S. 3 f.[↩]
42. siehe zu den monatlichen Auszahlungen des Bundes an die Übertragungsnetzbetreiber auch BT-Drs.20/10597, S. 3[↩]
43. vgl. BVerfGE 81, 156 <186 f.>[↩]
44. vgl. BVerfGE 137, 1 <17 Rn. 41> 149, 222 <248 f. Rn. 53> 161, 1 <37 Rn. 78> 161, 63 <99 f. Rn. 73>[↩]
45. vgl. BVerfGE 55, 274 <302 ff.> 78, 249 <266 f.> 92, 91 <113 f.>[↩]
46. vgl. BVerfGE 124, 235 <243 ff.> 135, 155 <206 ff.> 137, 1 <20 f. Rn. 48 f.> 149, 222 <254 f. Rn. 65 f.> 158, 282 <328 Rn. 113>[↩]
47. vgl. BVerfGE 114, 196 <250> BVerfG, Beschluss vom 09.01.1996 – 2 BvL 12/95, Rn. 13 ff.; BGHZ 201, 355 <358> zur EEG-Umlage; zum grundrechtlichen Schutz in solchen Fällen Rn. 105[↩]
48. vgl. BVerfGE 5, 25 <28 f.> 116, 202 <215> 135, 155 <196 Rn. 101> 161, 63 <94 Rn. 60> stRspr[↩]
49. vgl. BVerfGE 8, 143 <148 f.> 116, 202 <215 f.> 135, 155 <196 Rn. 101> 161, 63 <94 Rn. 60> stRspr; zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG als Grundlage für die Regelung wirtschaftsbezogener Sonderabgaben vgl. BVerfGE 82, 159 <182> 124, 348 <364>[↩]
50. vgl. BVerfGE 161, 63 <94 Rn. 60>[↩]
51. vgl. BVerfGE 161, 63 <95 Rn. 62> m.w.N.; siehe zum Recht der Energiewirtschaft Szczekalla, in: Bonner Kommentar, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 Rn. 136; Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 74 Rn. 240 ; Oeter/Münkler, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl.2024, Art. 74 Rn. 74 f., 89[↩]
52. vgl. BVerfGE 161, 63 <95 Rn. 62>[↩]
53. näher dazu BVerfGE 150, 244 <276 Rn. 74> 161, 63 <93 Rn. 57> 167, 163 <212 f. Rn. 115> – Contergan II[↩]
54. vgl. Schwintowski/Brömmelmeyer, NZKart 2023, S.201 <203> Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags, Ausarbeitung WD 5 – 3000 – 119/22, S. 7 ff. sowie die Stellungnahmen der Europäischen Union, der Bundesnetzagentur und der Monopolkommission[↩]
55. Regierungserklärung von Bundeskanzler Scholz am 27.02.2022[↩]
56. vgl. BT-Drs.20/9666, S. 13 f.[↩]
57. vgl. zur „Energiesparkampagne“ des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz die Pressemitteilungen vom 10.06.2022; und vom 13.10.2022[↩]
58. vom 26.08.2022, BGBl I S. 1446[↩]
59. vgl. BT-Drs.20/9666, S. 14[↩]
60. vgl. EU-NotfallVO, Erwägungsgrund Nr. 24; BT-Drs.20/4685, S. 3; „Überschusserlöse“[↩]
61. vgl. BT-Drs.20/4685, S. 4, 70[↩]
62. vgl. EU-NotfallVO, Erwägungsgründe Nr. 25, 27 bis 30; BT-Drs.20/4685, S. 3 f., 70, 91 f.[↩]
63. vgl. BT-Drs.20/4685 S. 95[↩]
64. vgl. BT-Drs.20/4685, S. 95 f.[↩]
65. vgl. BVerfGE 156, 63 <116 Rn.192> 159, 223 <305 f. Rn. 185> 161, 299 <367 f. Rn. 166> stRspr[↩]
66. BVerfGE 158, 282 <336 Rn. 131> m.w.N.; 161, 299 <367 f. Rn. 166>[↩]
67. vgl. BVerfGE 148, 40 <57 Rn. 47> 159, 223 <314 Rn.203 f.> 161, 299 <378 Rn. 187> 162, 378 <428 Rn. 117> stRspr; siehe auch BVerfGE 103, 172 <184 > 113, 167 <259>[↩]
68. vgl. BVerfGE 109, 64 <86> 161, 299 <378>[↩]
69. vgl. BT-Drs.20/4685, S. 95[↩][↩][↩]
70. EU-NotfallVO, Erwägungsgrund Nr. 28[↩]
71. vgl. BVerfGE 155, 119 <178 Rn. 128> – Bestandsdatenauskunft II; 161, 299 <384 Rn.203> 166, 1 <71 Rn. 155> 167, 163 <224 Rn. 146> stRspr[↩]
72. vgl. BVerfGE 163, 107 <152 Rn. 119> 167, 163 <224 Rn. 146> stRspr[↩]
73. vgl. BVerfGE 77, 308 <337> 81, 156 <198> 85, 226 <236> siehe auch BVerfGE 114, 196 <246, 249 f.> sowie Britz/Müller, RdE 2003, S. 163 <167 ff.>[↩]
74. vgl. BVerfGE 114, 196 <242 f.>[↩]
75. vgl. BT-Drs.20/4915, S. 3[↩]
76. vgl. BT-Drs.20/4685, S. 69, 95[↩]
77. vgl. BT-Drs.20/4915, S. 49 f., 150[↩]
78. vgl. Langenmayr, StuW 2023, S. 70 unter Hinweis auf die Investitionssignale der außerordentlich hohen Gewinne aus der Veräußerung von FFP2-Masken zu Beginn der Corona-Pandemie; vgl. auch Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags, Nr. 15/22, Stand: 13.10.2022[↩]
79. vgl. Monopolkommission, Policy Brief, Ausgabe 10, Oktober 2022, S. 2 f., 5[↩]
80. vgl. BVerfGE 68, 193 <220>[↩]
81. vgl. BVerfGE 159, 355 <439 f. Rn.197 ff.>[↩]