Die Zweitpraxis des Tierarztes

Es ist mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit vereinbar, wenn die Berufsordnung einer Tierärztekammer die Errichtung einer Zweitpraxis einem Zustimmungsvorbehalt unterwirft und für die Erteilung der Zustimmung verlangt, dass berufsrechtliche Belange nicht beeinträchtigt werden. Die Kammer darf einem Tierarzt, der seinen Zahlungspflichten gegenüber dem berufsständischen Versorgungswerk nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist und erhebliche Beitragsrückstände angesammelt hat, wegen Verletzung der Berufspflichten die Zustimmung für eine Zweitpraxis versagen.

Die Zweitpraxis des Tierarztes

Rechtsgrundlage für das streitige Zustimmungserfordernis sind § 11 der Berufsordnung (BO) der Tierärztekammer Westfalen-Lippe vom 14.11.2007 und dessen Ermächtigungsgrundlage in § 31 und § 32 Satz 2 Nr. 2 HeilBerG1. Nach § 11 Abs. 3 Halbs. 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 BO ist die Niederlassung in eigener Praxis an einen Ort gebunden und der Tierärztekammer anzuzeigen (§ 11 Abs. 2 BO). Die Errichtung einer Zweitpraxis bedarf der Zustimmung der zuständigen Tierärztekammer (§ 11 Abs. 3 Halbs. 2 BO). Nach dem Regelungsverständnis der Vorinstanzen setzt die Erteilung der Zustimmung voraus, dass berufsrechtliche Belange nicht beeinträchtigt werden (§ 11 Abs. 1 Satz 2 BO). § 31 HeilBerG ermächtigt die Kammern, das Nähere zu den Berufspflichten der Kammerangehörigen in der (genehmigungsbedürftigen) Berufsordnung zu regeln. Die Berufsordnung kann im Rahmen des § 29 HeilBerG weitere Vorschriften über Berufspflichten enthalten, insbesondere hinsichtlich der Ausübung des Berufs in eigener Praxis (§ 32 Satz 2 Nr. 2 HeilBerG). Nach § 29 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 HeilBerG ist die Ausübung tierärztlicher Tätigkeit grundsätzlich an die Niederlassung in einer Praxis gebunden. Die Kammern können in besonderen Einzelfällen Ausnahmen zulassen, wenn sichergestellt ist, dass berufsrechtliche Belange nicht beeinträchtigt werden (§ 29 Abs. 2 Satz 5 HeilBerG). Gemäß § 29 Abs. 1 HeilBerG sind die Kammerangehörigen u.a. verpflichtet, ihren Beruf gewissenhaft auszuüben. Nach dem Verständnis des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen sind unter dem Begriff der berufsrechtlichen Belange die Berufspflichten des Tierarztes zu verstehen, wie sie sich aus den Bestimmungen des Heilberufsgesetzes und der Berufsordnung ergeben. Dazu zählt auch die regelmäßige und fristgerechte Abführung von Sozial(versicherungs)abgaben, einschließlich der Beiträge an die berufsständische Versorgungseinrichtung nach § 6a HeilBerG2.

Der Zustimmungsvorbehalt nach § 11 Abs. 3 BO in der vom Berufungsgericht vorgenommenen Auslegung steht mit Art. 12 Abs. 1 GG in Einklang.

Es bedarf keiner Klärung, ob der Tierarzt die deutsche oder die polnische Staatsangehörigkeit besitzt und ob er sich als Pole unmittelbar auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen kann. Als EU-Ausländer hätte er jedenfalls Anspruch auf eine entsprechende Grundrechtsgewährleistung (vgl. Art. 6 und Art. 9 EUV i.V.m. Art. 15 EU-Grundrechte-Charta3).

Der mit dem Zustimmungserfordernis verbundene Eingriff in das Grundrecht auf freie Berufsausübung ist nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Die Regelung muss geeignet und erforderlich sein, um hinreichend wichtige Gemeinwohlbelange zu sichern, und sie darf zu dem angestrebten Zweck, eine ordnungsgemäße Berufsausübung zu gewährleisten, nicht außer Verhältnis stehen4.

§ 11 Abs. 3 BO findet in den vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Vorschriften des nordrhein-westfälischen Heilberufsgesetzes eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Berufsregelungen, die die Freiheit der Berufswahl berühren; vom Gesetzgeber selbst zu treffen. Lediglich Rand- oder Einzelfragen fachlich-technischer Art dürfen in dem gesetzlich vorgegebenen Rahmen auch durch Satzungsrecht eines öffentlich-rechtlichen Berufsverbandes geregelt werden. Bei Bestimmungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, bestehen grundsätzlich keine Bedenken, die Berufsverbände zur Normsetzung zu ermächtigen. Allerdings muss das zulässige Ausmaß der Grundrechtsbeschränkung in der gesetzlichen Ermächtigung umso deutlicher vorgegeben werden, je empfindlicher die Berufsangehörigen in ihrer freien beruflichen Betätigung beeinträchtigt werden und je stärker die Interessen der Allgemeinheit an der Art und Weise der Tätigkeit berührt werden5. Soweit es sich um Regelungen handelt, die die Ausübung des Berufs wesentlich prägen, müssen sie zumindest in den Grundzügen durch formelles Gesetz festgelegt werden6.

Die Regelung der Tierärztekammer über das Zustimmungserfordernis bei Errichtung einer tierärztlichen Zweitpraxis genügt diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen. Das gilt unabhängig davon, ob die Eingriffsintensität mit derjenigen der so genannten „statusbildenden“ Normen zu vergleichen ist; denn der Landesgesetzgeber hat den Rahmen für die Ausübung der tierärztlichen Tätigkeit in eigener Praxis und die dabei geltenden Berufspflichten mindestens in den Grundzügen selbst vorgegeben, indem er – ausgehend von der bindenden Normauslegung durch das Berufungsgericht – die allgemeinen tier-/ärztlichen Berufspflichten in § 29 Abs. 1 HeilBerG umschreibt und die Niederlassungspflicht sowie die Voraussetzungen der Ausnahmen davon in § 29 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 und Satz 5 HeilBerG regelt. Die Satzungsgewalt der Tierärztekammer wird dadurch hinreichend gesteuert und gebunden. Unschädlich ist, dass der Gesetzgeber in § 29 Abs. 2 Satz 5 und § 32 Satz 2 Nr. 2 HeilBerG auf allgemein formulierte Regeln oder Generalklauseln zurückgreift; denn das für die Bestimmung der beruflichen Pflichten maßgebliche Leitbild wird in § 29 Abs. 1 HeilBerG hinreichend deutlich umrissen7.

Dass ein niedergelassener Tierarzt grundsätzlich nur eine Praxis führen darf, stellt in Verbindung mit der Möglichkeit von Ausnahmen eine zulässige Berufsausübungsregelung dar. Sie ist durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und verhältnismäßig. Die berufliche Tätigkeit des niedergelassenen Tier-/Arztes ist typischerweise von einem besonderen Vertrauensverhältnis zwischen ihm und dem hilfesuchenden Publikum geprägt (vgl. § 29 Abs. 1 HeilBerG; BGH, Urteil vom 25.11.1993 – I ZR 281/91 – BGHZ 124, 224, 227). Die Konzentration der Berufsausübung auf eine Praxis trägt dem Rechnung. Sie gewährleistet eine weitgehende Präsenz mit Sprechstunden an einem Ort und stellt so im Interesse der Patienten/Tierhalter sicher, dass der Tier-/Arzt zu den üblichen Zeiten regelmäßig erreichbar ist8.

Dem steht nicht entgegen, dass ein Apotheker neben der Hauptapotheke bis zu drei Filialapotheken betreiben darf (§ 1 Abs. 2, § 2 Abs. 4 ApoG). Die tier-/ärztliche Berufsausübung ist keine gewerbliche Tätigkeit (vgl. § 29 Abs. 2 Satz 3 HeilBerG) und unterscheidet sich insoweit von der Tätigkeit des Apothekers9. Anderes ergibt sich auch nicht aus der von dem Tierarzt zitierten Entscheidung des Bundesgerichtshofs, wonach der Betreiber eines Hörgeräteakustik-Unternehmens nicht gegen das Gebot der Meisterpräsenz verstößt, wenn sein Hörgeräteakustiker-Meister wegen der Betreuung eines zweiten Betriebs nur halbtags im Geschäft anwesend ist10. Damit ist der Streitfall des Tierarztes weder nach den tatsächlichen Gegebenheiten11 noch in seiner rechtlichen Einordnung vergleichbar.

Verfassungsrechtliche Bedenken ergeben sich auch nicht im Hinblick auf die Angemessenheit der gesetzlichen Regelung. Das Oberverwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass § 29 Abs. 2 HeilBerG Ausnahmen zulässt und die Errichtung einer tierärztlichen Zweitpraxis erlaubt, wenn berufsrechtliche Belange nicht beeinträchtigt werden. Das genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, weil die Umstände des Einzelfalls angemessen berücksichtigt werden können. Die Einzelfallprüfung versetzt die zuständige Kammer in die Lage, das Verbot einer Zweitpraxis auf Fälle zu beschränken, in denen dies im Interesse einer ordnungsgemäßen Berufsausübung tatsächlich erforderlich ist12.

Der somit im Rahmen einer verfassungsmäßigen Ermächtigungsgrundlage erlassene § 11 Abs. 3 BO genügt auch materiell den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine Berufungsausübungsregelung.

Das Zustimmungserfordernis für die Errichtung einer Zweitpraxis ist ein verhältnismäßiges Mittel zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Berufsausübung. Die Tierärztekammer ist nicht gehalten, sich auf eine Anzeigepflicht zu beschränken. Innerhalb der Vorgaben des Heilberufsgesetzes unterliegt es dem normativen Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum der Tierärztekammer (der satzungsgebenden Kammerversammlung), wie sie die ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgaben (vgl. § 6 HeilBerG) erfüllt und von der übertragenen Regelungsbefugnis – hier nach § 32 Satz 2 Nr. 2 i.V.m. § 29, § 31 HeilBerG – Gebrauch macht. Die Grenze dieses Spielraums ist (erst) erreicht, wenn die Einschätzungen der Tierärztekammer offensichtlich fehlsam oder mit der Wertordnung des Grundgesetzes unvereinbar sind. Dafür ist hier nichts ersichtlich. Ein Gleichklang mit der anzeigepflichtigen Gründung der Erstpraxis ist nicht geboten, wie das Oberverwaltungsgericht unter Hinweis auf das Regel-Ausnahme-Verhältnis zutreffend ausgeführt hat. Ebenso wenig lässt sich erkennen, dass der Zustimmungsvorbehalt für die davon betroffenen Tierärzte unzumutbar wäre.

Demzufolge kann sich der Tierarzt auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass nach den Berufsordnungen anderer (Tier)Ärztekammern die Errichtung einer zweiten Praxis lediglich anzeigepflichtig ist. Dasselbe gilt mit Blick auf die von ihm in Bezug genommene – ohnehin keine Rechtswirksamkeit beanspruchende – Bestimmung des § 11 Abs. 5 der Musterberufsordnung der Bundestierärztekammer. Die Tierärztekammer durfte ohne Weiteres zu der Einschätzung gelangen, dass sich das Ziel, berufsrechtswidrige Zustände zu verhindern, mit dem Mittel des Zustimmungsvorbehalts effektiver verwirklichen lässt als mit dem Mittel einer Anzeigepflicht13. Bedenken ergeben sich auch nicht in Ansehung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG). Der Anspruch auf Gleichbehandlung kann stets nur gegen den jeweiligen Normgeber gerichtet sein und den Vergleich mit den übrigen Normunterworfenen betreffen14.

Es ist auch nicht zu beanstanden, dass bei der Anwendung des § 11 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 BO die regelmäßige und fristgerechte Entrichtung der Beiträge zur berufsständischen Pflichtversorgung als berücksichtigungsfähiger Belang eingestuft wird.

Die Errichtung des Versorgungswerks und die Beitragserhebung finden ihre Rechtsgrundlage in § 6a HeilBerG. Danach müssen die Heilberufskammern Versorgungseinrichtungen für die Kammerangehörigen (und ihre Familienmitglieder) schaffen (Abs. 1 Satz 1). Sie können die Kammerangehörigen verpflichten, Mitglieder der Versorgungseinrichtung zu werden (Abs. 1 Satz 2). Die Versorgungseinrichtung erhebt von ihren Mitgliedern die zur Erbringung der Versorgungsleistungen notwendigen Beiträge (Abs. 5). Das Nähere hat die Tierärztekammer durch Satzung geregelt und darin eine Pflichtmitgliedschaft grundsätzlich aller Kammerangehörigen bestimmt. Dagegen ist aus Sicht des Bundesrechts nichts zu erinnern15. Die Pflichtversorgung bezweckt die wirtschaftliche Absicherung der Kammerangehörigen und dient damit der Erhaltung eines leistungsfähigen Berufsstandes. Die finanzielle Stabilität des Versorgungsträgers ist daher ein wichtiger Gemeinwohlbelang16. Demzufolge liegt es im besonderen Interesse des Versorgungsträgers, dass die Mitgliedsbeiträge ordnungsgemäß entrichtet werden; denn sie bilden den Kapitalstock des Vermögens der Versorgungseinrichtung, das zur Deckung der zu erbringenden Versorgungsleistungen dient. Hiernach unterliegt es keinen Zweifeln, dass die regelmäßige und fristgerechte Erfüllung der Beitragspflichten gegenüber dem Versorgungswerk zu den Berufspflichten eines Tierarztes zählt. Das wird bestätigt durch einen Vergleich mit den Anforderungen an die berufliche Betätigung von Gewerbetreibenden. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die ordnungsgemäße Ausübung eines Gewerbes (auch) verlangt, öffentlich-rechtlichen Zahlungsverpflichtungen, die mit der Betriebsführung in Zusammenhang stehen, regelmäßig und pünktlich nachzukommen17. Es liegt auf der Hand, dass für die Berufsausübung von Angehörigen der freien Berufe nichts anderes gelten kann.

Damit ist nicht gesagt, dass jede Nichteinhaltung der Berufspflicht geeignet ist, das Verbot einer Zweitpraxis zu rechtfertigen. Das Verhältnismäßigkeitsgebot verlangt, dass es sich um einen erheblichen Verstoß handelt. Die Nichterfüllung der Beitragspflichten gegenüber dem Versorgungswerk muss zeitlich und der Höhe nach von Gewicht sein.

Die Zustimmung zur Errichtung einer tierärztlichen Zweitpraxis ist im Lichte der Bedeutung des Grundrechts der Berufsfreiheit und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zwingend zu erteilen, wenn die Zweitpraxis keine berufsrechtlichen Belange beeinträchtigt. Auf der Rechtsfolgenseite bleibt insoweit kein Raum für die Ausübung von Ermessen.

Danach durfte die Tierärztekammer dem Tierarzt die begehrte Zustimmung versagen durfte, weil berufsrechtliche Belange entgegenstehen. Nach den Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) ist der Tierarzt seinen Zahlungsverpflichtungen gegenüber dem Versorgungswerk in der Vergangenheit in erheblichem Umfang nicht nachgekommen. Es besteht vorliegend ein beträchtlicher Beitragsrückstand in Höhe von mehr als 100 000 €. Die Inbetriebnahme der Zweitpraxis im August 2007 hat nicht dazu geführt, dass der Tierarzt die bis dahin aufgelaufenen Verbindlichkeiten nachhaltig abgebaut hat. Im Gegenteil leistete er auch in der Folge über einen langen Zeitraum keine Beiträge für seine Pflichtversorgung. Diese Umstände lassen auf eine unzureichende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit oder -bereitschaft des Tierarztes schließen und rechtfertigen die Annahme, dass eine ordnungsgemäße Berufsausübung (weiterhin) nicht gewährleistet ist. Hinzu kommt, dass der Tierarzt in der Vergangenheit wiederholt die Sozialabgaben für seine Praxisangestellten nicht regelmäßig und fristgerecht abgeführt hat. Auch dies begründet Zweifel an einer gewissenhaften Berufsausübung.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. Dezember 2013 – 3 C 17.2013

  1. Heilberufsgesetz vom 09.05.2000, GV. NRW. S. 403, zuletzt geändert durch Gesetz vom 30.04.2013, GV. NRW. S.202[↩]
  2. vgl. OVG NRW, Urteil vom 13.06.2012 – 13 A 1073/09[↩]
  3. BVerfG, Kammerbeschluss vom 28.08.2007 – 1 BvR 2157/07[↩]
  4. stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.05.1996 – 1 BvR 744/88 u.a., BVerfGE 94, 372, 389 f. m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 30.09.2005 – 6 B 51.05, m.w.N.[↩]
  5. vgl. z.B. BVerfG, Beschlüsse vom 14.12 1999 – 1 BvR 1327/98, BVerfGE 101, 312, 322 f.; vom 22.05.1996 a.a.O. S. 390; vom 14.07.1987 – 1 BvR 537/81 u.a., BVerfGE 76, 171, 185; und vom 09.05.1972 – 1 BvR 518/62 u.a., BVerfGE 33, 125, 155 ff.; BVerwG, Urteil vom 12.12 1972 – 1 C 30.69, BVerwGE 41, 261, 262 f.[↩]
  6. vgl. für die „statusbildenden“ Normen BVerfG, Beschluss vom 09.05.1972 a.a.O. S. 160, bejaht im Bereich des Facharztwesens; Beschluss vom 13.05.1981 – 1 BvR 610/77 u.a., BVerfGE 57, 121, verneint für den Bereich der Fachanwaltsbezeichnungen; BVerwG, Urteil vom 12.12 1972 a.a.O. S. 263, bejaht für die Heranziehung zum ambulanten ärztlichen Notfalldienst[↩]
  7. vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 22.05.1996 a.a.O. S. 394; und vom 09.05.1972 a.a.O. S. 164[↩]
  8. VGH Mannheim, Urteil vom 16.05.2000 – 9 S 1445/99 – DVBl 2000, 1775, 1776; BSG, Urteil vom 12.09.2001 – B 6 KA 64/00 R – NZS 2002, 443, 445[↩]
  9. BVerfG, Beschluss vom 22.05.1996 a.a.O. S. 391, 393, Apotheker ist auch Gewerbetreibender/Kaufmann; siehe ferner BSG, Urteil vom 12.09.2001 a.a.O. S. 445 a.E.[↩]
  10. BGH, Urteil vom 17.07.2013 – I ZR 222/11 – MDR 2013, 1110[↩]
  11. vgl. insbesondere a.a.O. Rn. 17[↩]
  12. vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 23.08.2005 – 1 BvR 276/05[↩]
  13. vgl. schon BSG, Urteil vom 20.02.1968 – 6 RKa 3/66 – BSGE 28, 5, 6 f.[↩]
  14. stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29.12 2004 – 1 BvR 113/03, NVwZ-RR 2005, 297 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 06.12 2006 – 10 B 62.06, Buchholz 445.1 Allgemeines Wasserrecht Nr. 12 Rn. 7[↩]
  15. stRspr, z.B. Beschlüsse vom 20.08.2007 – 6 B 40.07; und vom 12.05.1982 – 5 B 65.81, Buchholz 430.4 Versorgungsrecht Nr. 10; BVerfG, Kammerbeschluss vom 04.04.1989 – 1 BvR 685/88 – NJW 1990, 1653 m.w.N.[↩]
  16. BVerwG, Beschluss vom 20.08.2007 a.a.O. Rn. 9[↩]
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 02.02.1982 – 1 C 146.80, BVerwGE 65, 1, zur Unzuverlässigkeit nach § 35 GewO[↩]

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