Ent­gelt fürs Post­fach

Ein ge­neh­mi­gungs­be­dürf­ti­ges post­recht­li­ches Ent­gelt ist in for­mel­ler Hin­sicht nur dann ge­neh­mi­gungs­fä­hig, wenn das re­gu­lier­te Un­ter­neh­men die ent­ste­hen­den Kos­ten im Ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren voll­stän­dig durch die er­for­der­li­chen Nach­wei­se und Un­ter­la­gen dar­legt.

Ent­gelt fürs Post­fach

Die Klä­ge­rin des vor­lie­gend vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Falls, die Deut­sche Post AG, erbringt lizenz­pflich­ti­ge Post­dienst­leis­tun­gen. Sie unter­hielt in der hier maß­geb­li­chen Zeit der Jah­re 2002 bis 2004 Post­fach­an­la­gen in eige­nen Filia­len (Unter­neh­mens­be­reich – UB – Filia­le), als soge­nann­te brief­be­trie­be­ne Anla­gen (Unter­neh­mens­be­reich – UB – Brief) und in Part­ner­fi­lia­len (Agen­tu­ren). Zu die­sen Anla­gen muss­te sie gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 PostG ande­ren Anbie­tern von Post­dienst­leis­tun­gen gegen Ent­rich­tung eines Ent­gelts Zugang gewäh­ren. Die­ses Ent­gelt war gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 PostG i.V.m. § 28 Abs. 2 Satz 1 PostG geneh­mi­gungs­be­dürf­tig, weil die Klä­ge­rin das ent­spre­chen­de Leis­tungs­an­ge­bot in ihre All­ge­mei­nen Geschäfts­be­din­gun­gen auf­ge­nom­men hat­te. Die Klä­ge­rin begehrt die Ver­pflich­tung der Bun­des­netz­agen­tur für Elek­tri­zi­tät, Gas, Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on und Eisen­bah­nen zur Geneh­mi­gung eines höhe­ren Ent­gelts als die Behör­de unter ihrer frü­he­ren Bezeich­nung Regu­lie­rungs­be­hör­de für Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on und Post für den genann­ten Zeit­raum bewil­ligt hat.

Unter dem 3. Dezem­ber 2001 bean­trag­te die Klä­ge­rin bei der Regu­lie­rungs­be­hör­de, ihr als Ent­gelt für die Gewäh­rung des Zugangs zu Post­fach­an­la­gen den Fix­be­trag von 3,17 DM (1,62 €) pro Ein­lie­fe­rungs­vor­gang sowie als zusätz­li­chen varia­blen Ent­gelt­be­stand­teil 0,15 DM (0,08 €) pro ein­ge­lie­fer­ter Sen­dung zu geneh­mi­gen.

In den der Regu­lie­rungs­be­hör­de mit dem Ent­gelt­an­trag vor­ge­leg­ten Kos­ten­nach­wei­sen berech­ne­te die Klä­ge­rin für den Post­fach­zu­gang in dem UB Filia­le und in dem UB Brief Per­so­nal­kos­ten­stun­den­sät­ze. Sie berück­sich­tig­te dabei aus­ge­hend von den Wer­ten der Kos­ten- und Ergeb­nis­rech­nung des Jah­res 2000 und unter der Annah­me pro­zen­tua­ler Stei­ge­run­gen für die Jah­re 2001 und 2002 die­je­ni­gen Besol­dungs- und Tarif­grup­pen bis zur Stu­fe A 8 bzw. BAT IV, deren Ver­tre­ter tat­säch­lich Tätig­kei­ten im Zusam­men­hang mit dem Post­fach­zu­gang aus­führ­ten, ent­spre­chend ihrem Anteil an dem gesam­ten Per­so­nal­be­stand der bei­den Unter­neh­mens­be­rei­che. Durch eine Mul­ti­pli­ka­ti­on der Per­so­nal­kos­ten­stun­den­sät­ze mit zuvor ermit­tel­ten unter­schied­li­chen Zeit­an­sät­zen für fixe und varia­ble Ele­men­te der Annah­me sowie für varia­ble Ele­men­te der Ein­sor­tie­rung wies die Klä­ge­rin – jeweils getrennt für den UB Filia­le und den UB Brief – Per­so­nal­kos­ten für die Annah­me und für die Ein­sor­tie­rung von Post­fach­sen­dun­gen aus, ers­te­re in Gestalt eines Fix­be­trags je Annah­me­vor­gang und eines varia­blen Betrags je 1 000 Sen­dun­gen, letz­te­re nur in Form eines der­ar­ti­gen varia­blen Betrags. Auf die­se Per­so­nal­kos­ten erhob die Klä­ge­rin pro­zen­tua­le Zuschlä­ge für antei­li­ge Gemein­kos­ten in Form von Sach- und Kapi­tal­kos­ten, Kos­ten der Abtei­lungs­lei­tung sowie Kos­ten für Lei­tung und Ser­vice. Die Kos­ten des Post­fach­zu­gangs in den Agen­tu­ren bestimm­te die Klä­ge­rin nach den mit die­sen ver­ein­bar­ten Ver­gü­tun­gen, die aus einem fes­ten Ent­gelt für jeden Ein­lie­fe­rungs­vor­gang und einem varia­blen Ent­gelt für die Ein­sor­tie­rung von Post­fach­sen­dun­gen bestan­den. Um zu einem ein­heit­li­chen Preis zu kom­men, nahm die Klä­ge­rin eine Gewich­tung der Kos­ten vor, deren Maß­stab die Anzahl der Post­fä­cher bil­de­te, die sie jeweils dem UB Filia­le, dem UB Brief und den Agen­tu­ren zuge­ord­net hat­te. Dabei zog sie die fixen Kos­ten für die Annah­me von Post­fach­sen­dun­gen in dem UB Filia­le und dem UB Brief sowie die mit den Agen­tu­ren ver­ein­bar­ten Annah­me­kos­ten zu einem fixen Betrag pro Ein­lie­fe­rungs­vor­gang zusam­men. Die varia­blen Kos­ten für die Annah­me von Post­fach­sen­dun­gen in dem UB Filia­le und dem UB Brief addier­te sie mit den varia­blen Kos­ten für die Ein­sor­tie­rung von Post­fach­sen­dun­gen in die­sen bei­den Unter­neh­mens­be­rei­chen und in den Agen­tu­ren zu einem varia­blen Betrag pro ein­ge­lie­fer­ter Sen­dung. Schließ­lich ergänz­te die Klä­ge­rin die so gewon­ne­nen Sum­men um einen von ihr als ange­mes­sen erach­te­ten Gewinn­zu­schlag.

Mit Beschluss vom 6. Febru­ar 2002 geneh­mig­te die Beschluss­kam­mer der Regu­lie­rungs­be­hör­de ledig­lich ein Ent­gelt in Höhe von 1,14 DM (0,58 €) pro Ein­lie­fe­rungs­vor­gang und 0,08 DM (0,04 €) pro ein­ge­lie­fer­ter Sen­dung und lehn­te den Ent­gelt­an­trag im Übri­gen ab. Die Regu­lie­rungs­be­hör­de akzep­tier­te zwar das zwei­glied­ri­ge Ent­gelt­mo­dell der Klä­ge­rin – das heißt die Auf­tei­lung des Ent­gelts in einen fixen und einen varia­blen Teil – sowie deren Zeit­an­sät­ze für die Annah­me und die Ein­sor­tie­rung von Post­fach­sen­dun­gen in dem UB Filia­le und in dem UB Brief. Sie sah jedoch die von der Klä­ge­rin ein­ge­reich­ten Kal­ku­la­ti­ons­un­ter­la­gen in Tei­len als unstim­mig und lücken­haft an und griff des­halb auch auf Unter­la­gen aus einem Ver­fah­ren nach § 31 Abs. 2 PostG zurück, das sie im Jahr 2001 gegen die Klä­ge­rin geführt hat­te. Die Behör­de gelang­te hier­nach zu dem Schluss, dass sich das bean­trag­te Ent­gelt, soweit es die geneh­mig­te Höhe über­stei­ge, ent­ge­gen dem Gebot des § 20 Abs. 1 PostG nicht an den Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung ori­en­tie­re. Sie rüg­te, die von der Klä­ge­rin für den UB Filia­le und den UB Brief gel­tend gemach­ten Per­so­nal­kos­ten­stun­den­sät­ze wichen in nicht nach­voll­zieh­ba­rer Wei­se von den Ansät­zen in dem Ver­fah­ren aus dem Jahr 2001 ab, beruh­ten auf einer nicht gerecht­fer­tig­ten Ein­be­zie­hung der Per­so­nal­kos­ten für im Hin­blick auf die Auf­ga­ben­wahr­neh­mung über­qua­li­fi­zier­te, nach der Besol­dungs­grup­pe A 8 bzw. ent­spre­chend tarif­lich ver­gü­te­te Kräf­te und näh­men für das Jahr 2002 eine Per­so­nal­kos­ten­stei­ge­rung in unrea­lis­ti­scher Höhe an. Wei­ter sei gegen Zuschlä­ge für Gemein­kos­ten zwar dem Grun­de nach nichts ein­zu­wen­den, jedoch wider­sprä­chen die von der Klä­ge­rin gefor­der­ten Beträ­ge der Höhe nach dem Kos­ten­ver­ur­sa­chungs­prin­zip. Anstel­le der von der Klä­ge­rin aus­ge­wie­se­nen pro­zen­tua­len Zuschlä­ge ver­an­schlag­te die Regu­lie­rungs­be­hör­de in Anleh­nung an das Ver­fah­ren aus dem Jahr 2001 einen fes­ten Zuschlags­be­trag pro Sen­dung. Sie führ­te wei­ter aus, die von der Klä­ge­rin bean­spruch­ten Kos­ten des Post­fach­zu­gangs in den Agen­tu­ren über­stie­gen die­je­ni­gen, die in dem UB Filia­le ent­stün­den, und genüg­ten schon aus die­sem Grund nicht dem Effi­zi­enz­maß­stab. Bei der Gewich­tung der gel­tend gemach­ten Kos­ten habe die Klä­ge­rin den UB Filia­le, der im Ver­gleich mit dem UB Brief mit höher besol­de­ten Kräf­ten besetzt sei, über­be­tont. Schließ­lich kön­ne ein Gewinn­zu­schlag nicht zuge­bil­ligt wer­den.

Das erst­in­stanz­lich hier­mit befass­te Ver­wal­tungs­ge­richt Köln hat die Kla­ge abge­wie­sen, mit der die Klä­ge­rin ihr Begeh­ren auf Ertei­lung einer Geneh­mi­gung der Ent­gel­te in der von ihr bean­trag­ten Höhe wei­ter­ver­folgt hat [1]. Der Beru­fung der Klä­ge­rin gegen das ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Urteil hat das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt für das Land Nord­rhein-West­fa­len inso­weit statt­ge­ge­ben, als es den Beschluss der Regu­lie­rungs­be­hör­de vom 6. Febru­ar 2002, soweit in die­sem die von der Klä­ge­rin gel­tend gemach­ten Gemein­kos­ten­zu­schlä­ge in Form der Sach- und Kapi­tal­kos­ten nicht aner­kannt wor­den waren, auf­ge­ho­ben und die Beklag­te inso­weit zur Neu­be­schei­dung ver­pflich­tet hat [2]. Die Regu­lie­rungs­be­hör­de habe die­se Zuschlä­ge nicht ohne Wei­te­res durch die in dem Ver­fah­ren aus dem Jahr 2001 auf Grund einer ande­ren Berech­nungs­me­tho­dik gewon­ne­nen Wer­te erset­zen dür­fen. Im Übri­gen ist die Beru­fung erfolg­los geblie­ben. Inso­weit hat das Beru­fungs­ge­richt über die Begrün­dung des ange­foch­te­nen Beschlus­ses hin­aus auch auf eine unzu­rei­chen­de Dar­le­gung der umstrit­te­nen Kos­ten­po­si­tio­nen durch die Klä­ge­rin ver­wie­sen.

Gegen das Beru­fungs­ur­teil haben bei­de Betei­lig­ten die von dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt zuge­las­se­ne Revi­si­on ein­ge­legt. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt gab nun – zumin­dest teil­wei­se – der Deut­schen Post AG Recht:

Die zuläs­si­ge Revi­si­on der Klä­ge­rin ist mit dem Haupt­an­trag teil­wei­se begrün­det und kann mit dem Hilfs­an­trag kei­nen wei­ter­ge­hen­den Erfolg haben. Das ange­foch­te­ne Urteil ver­letzt Bun­des­recht (§ 137 Abs. 1 VwGO), soweit das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ange­nom­men hat, die Regu­lie­rungs­be­hör­de habe den von der Klä­ge­rin für den UB Filia­le und den UB Brief gel­tend gemach­ten Per­so­nal­kos­ten – mit Aus­nah­me der Per­so­nal­kos­ten­stei­ge­rung für das Jahr 2002 – und dem Kos­ten­an­satz der Klä­ge­rin für die Agen­tu­ren die Aner­ken­nung (teil­wei­se) ver­sa­gen dür­fen. Glei­ches gilt, soweit das Beru­fungs­ge­richt hin­sicht­lich der Gemein­kos­ten­zu­schlä­ge für Sach- und Kapi­tal­kos­ten in dem UB Filia­le und dem UB Brief, die es der Klä­ge­rin antrags­ge­mäß in Über­ein­stim­mung mit Bun­des­recht zuer­kannt hat, anstel­le eines Ver­pflich­tungs­ur­teils nur ein Beschei­dungs­ur­teil erlas­sen hat. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt kann inso­weit nach § 144 Abs. 3 Satz 1 VwGO in der Sache selbst ent­schei­den und die Beklag­te zur Ertei­lung einer ent­spre­chen­den Ent­gelt­ge­neh­mi­gung ver­pflich­ten. Dem­ge­gen­über hat das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt den ange­grif­fe­nen Beschluss der Regu­lie­rungs­be­hör­de vom 06.02.2002 ohne Ver­stoß gegen Bun­des­recht als recht­mä­ßig beur­teilt, soweit die­ser die auf den UB Filia­le und den UB Brief bezo­ge­nen Ansät­ze der Klä­ge­rin betref­fend die Per­so­nal­kos­ten­stei­ge­rung für das Jahr 2002 und die Gemein­kos­ten­zu­schlä­ge für Abtei­lungs­lei­tung und für Lei­tung und Ser­vice, die von der Klä­ge­rin vor­ge­nom­me­ne Kos­ten­ge­wich­tung sowie deren For­de­rung nach einem Gewinn­zu­schlag abge­lehnt hat. Inso­weit ist die Revi­si­on der Klä­ge­rin unbe­grün­det und gemäß § 144 Abs. 2 VwGO zurück­zu­wei­sen.

Weil das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt der Klä­ge­rin die Gemein­kos­ten­zu­schlä­ge für Sach- und Kapi­tal­kos­ten in dem UB Filia­le und dem UB Brief im Ein­klang mit Bun­des­recht zuge­bil­ligt hat, ist die zuläs­si­ge Revi­si­on der Beklag­ten zur Gän­ze unbe­grün­det und unter­liegt des­halb der Zurück­wei­sung nach § 144 Abs. 2 VwGO.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hät­te dar­auf erken­nen müs­sen, dass die Klä­ge­rin, deren Kla­ge trotz Ablaufs des Gel­tungs­zeit­raums der streit­ge­gen­ständ­li­chen Ent­gelt­ge­neh­mi­gung nicht erle­digt ist, nach § 21 Abs. 3 PostG Anspruch auf Geneh­mi­gung eines Ent­gelts hat, in das über die Maß­ga­ben des ange­grif­fe­nen regu­lie­rungs­be­hörd­li­chen Beschlus­ses hin­aus nicht nur die von dem Beru­fungs­ge­richt zuer­kann­ten Gemein­kos­ten­zu­schlä­ge für Sach- und Kapi­tal­kos­ten in dem UB Filia­le und dem UB Brief, son­dern in dem genann­ten Umfang wei­te­re Kos­ten nach Maß­ga­be ihrer Berech­nung durch die Klä­ge­rin Ein­gang fin­den müs­sen. Für den der Beru­fung der Klä­ge­rin statt­ge­ben­den Teil sei­ner Ent­schei­dung hät­te sich das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt nicht auf ein Beschei­dungs­ur­teil beschrän­ken dür­fen, son­dern ein Ver­pflich­tungs­ur­teil erlas­sen müs­sen.

Das Rechts­schutz­be­dürf­nis für die von der Klä­ge­rin erho­be­ne Kla­ge ist nicht ent­fal­len, obwohl die Gel­tungs­dau­er der Ent­gelt­ge­neh­mi­gung vom 06.02.2002, deren betrags­mä­ßi­ge Auf­sto­ckung die Klä­ge­rin erstrebt, mit dem 30.06.2004 abge­lau­fen ist. Denn die Klä­ge­rin kann auf Grund einer in Voll­zug eines statt­ge­ben­den Urteils zu ertei­len­den Geneh­mi­gung eines höhe­ren Ent­gelts nach­träg­lich einen finan­zi­el­len Aus­gleich zu ihren Guns­ten mit den Wett­be­wer­bern, denen sie Zugang zu ihren Post­fach­an­la­gen gewährt hat, her­bei­füh­ren.

Nach § 23 Abs. 1 und 2 PostG hat eine post­recht­li­che Ent­gelt­ge­neh­mi­gung, die einem Lizenz­neh­mer erteilt wird, zur Fol­ge, dass die­ser nur die geneh­mig­ten Ent­gel­te ver­lan­gen darf. Fer­ner sind Ver­trä­ge über Dienst­leis­tun­gen, die ande­re als die geneh­mig­ten Ent­gel­te ent­hal­ten, nur mit der Maß­ga­be wirk­sam, dass das geneh­mig­te Ent­gelt an die Stel­le des ver­ein­bar­ten Ent­gelts tritt; der­ar­ti­ge Ver­trä­ge sind unwirk­sam, wenn es trotz bestehen­der Geneh­mi­gungs­be­dürf­tig­keit an einem geneh­mig­ten Ent­gelt fehlt.

Eine Ent­gelt­ge­neh­mi­gung, die kraft Geset­zes der­ar­ti­ge Wir­kun­gen ent­fal­tet, hat einen pri­vat­rechts­ge­stal­ten­den Cha­rak­ter. Dies hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in stän­di­ger Recht­spre­chung [3] für die tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht­li­che Ent­gelt­ge­neh­mi­gung unter Bezug­nah­me auf die mit § 23 PostG im Kern wort­glei­che Vor­schrift des § 29 des am 26.06.2004 außer Kraft getre­te­nen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­set­zes vom 25.07.1996 [4] und die an deren Stel­le getre­te­ne Bestim­mung des § 37 des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­set­zes vom 22.06.2004 [5] ent­schie­den. Eng ver­knüpft mit die­ser Ein­schät­zung hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bereits vor der Auf­nah­me einer ent­spre­chen­den aus­drück­li­chen Rege­lung in § 35 Abs. 5 TKG 2004 ange­nom­men, dass eine tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht­li­che Ent­gelt­ge­neh­mi­gung Rück­wir­kung auf den Zeit­punkt des Ver­trags­schlus­ses ent­fal­tet [6]. Es spricht nichts dage­gen, die­se Maß­stä­be auf die post­recht­li­che Ent­gelt­ge­neh­mi­gung zu über­tra­gen.

Die Regu­lie­rungs­be­hör­de hat über die Geneh­mi­gung, der das Ent­gelt, das der Klä­ge­rin nach § 29 Abs. 1 Satz 1 PostG für die Gewäh­rung des Post­fach­zu­gangs zusteht, gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 28 Abs. 2 Satz 1 PostG bedarf, auf der Grund­la­ge des § 21 Abs. 3 PostG zu ent­schei­den. Der Rege­lungs­ge­halt die­ser Vor­schrift bestimmt sich unter Berück­sich­ti­gung ihrer Ein­bet­tung in die Sys­te­ma­tik der Nor­men, die die post­recht­li­che Ent­gelt­ge­neh­mi­gung prä­gen. Auf die­ser Grund­la­ge ergibt sich die Berück­sich­ti­gungs­fä­hig­keit der von der Klä­ge­rin gel­tend gemach­ten Kos­ten­po­si­tio­nen in dem ein­gangs beschrie­be­nen Umfang. Ent­spre­chend ist das der Klä­ge­rin zuste­hen­de Ent­gelt zu berech­nen.

Die Bestim­mung des § 21 Abs. 3 PostG besagt in ihrem hier allein rele­van­ten Satz 1 unter Berück­sich­ti­gung der in ihr ent­hal­te­nen unmit­tel­ba­ren und mit­tel­ba­ren Ver­wei­se auf § 21 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 PostG sowie auf § 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG, dass die Ent­gelt­ge­neh­mi­gung in dem hier in Rede ste­hen­den Ein­zel­ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren zu ver­sa­gen ist, wenn das Ent­gelt dem Maß­stab der Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung und dem Ver­bot nur auf Grund einer markt­be­herr­schen­den Stel­lung durch­setz­ba­rer Auf­schlä­ge nicht ent­spricht oder gegen ande­re Rechts­vor­schrif­ten ver­stößt. Die aus dem Rege­lungs­zu­sam­men­hang der Norm ableit­ba­ren Maß­ga­ben bil­den die Grund­la­ge für die in ihr aus­drück­lich genann­ten Vor­aus­set­zun­gen.

Aus § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG ergibt sich nicht nur eine behörd­li­che Befug­nis zur Ableh­nung einer bean­trag­ten Ent­gelt­ge­neh­mi­gung, son­dern – obwohl die Vor­schrift dies inso­weit über­ein­stim­mend mit § 27 Abs. 3 TKG 1996 und anders als § 35 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004 nicht aus­drück­lich bestimmt – auch ein Anspruch auf deren Ertei­lung, wenn die Geneh­mi­gungs­vor­aus­set­zun­gen erfüllt bzw. Ver­sa­gungs­grün­de nicht gege­ben sind. Denn ohne einen sol­chen Anspruch fehl­te es der in § 23 PostG gere­gel­ten pri­vat­rechts­ge­stal­ten­den Wir­kung der Ent­gelt­ge­neh­mi­gung an einer trag­fä­hi­gen Grund­la­ge und Recht­fer­ti­gung [7].

Für die­sen Geneh­mi­gungs­an­spruch bestehen von § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG vor­aus­ge­setz­te for­mel­le Vor­aus­set­zun­gen. Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 PostG ist die Ent­gelt­ge­neh­mi­gung als Ver­wal­tungs­akt an einen in schrift­li­cher Form zu stel­len­den Antrag des regu­lier­ten Unter­neh­mens gebun­den. Zusam­men mit die­sem Antrag sind im Ein­zel­ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 der auf der Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge des § 21 Abs. 4 PostG erlas­se­nen Post- Ent­geltre­gu­lie­rungs­ver­ord­nung (PEntgV) vom 22.11.1999 [8] alle Unter­la­gen und Nach­wei­se vor­zu­le­gen, die die Regu­lie­rungs­be­hör­de instand set­zen, eine voll­stän­di­ge mate­ri­el­le Prü­fung des bean­trag­ten Ent­gelts durch­zu­füh­ren. Die bei­gebrach­ten Unter­la­gen und Nach­wei­se müs­sen nach Art, Anzahl und Inhalt – das heißt in quan­ti­ta­ti­ver und qua­li­ta­ti­ver Hin­sicht – sowohl die gel­tend gemach­ten Kos­ten bele­gen als auch die rech­ne­ri­sche Ermitt­lung der bean­trag­ten Ent­gelt­be­trä­ge in nach­voll­zieh­ba­rer Form dar­stel­len [9].

Die all­ge­mei­ne Amts­er­mitt­lungs­pflicht aus § 24 VwVfG wird hier­nach durch eine dem antrag­stel­len­den Unter­neh­men auf­er­leg­te Mit­wir­kungs­last im Sin­ne des § 26 Abs. 2 VwVfG begrenzt [10]. Dies geschieht, um der Regu­lie­rungs­be­hör­de die von § 22 Abs. 2 PostG im Inter­es­se des Unter­neh­mens [11] gefor­der­te Ent­schei­dung inner­halb einer Frist von grund­sätz­lich nur sechs Wochen zu ermög­li­chen und inner­halb die­ser Frist die Betei­li­gungs­rech­te Drit­ter – vor allem der nach § 44 Satz 2 PostG i.V.m. § 74 Abs. 2 Nr. 3 TKG 1996 auf Antrag bei­zu­la­den­den Wett­be­wer­ber – zu wah­ren [12].

Unter­la­gen und Nach­wei­se, die das regu­lier­te Unter­neh­men erst nach Abga­be des Antrags ein­reicht, muss die Regu­lie­rungs­be­hör­de des­halb nur berück­sich­ti­gen, wenn dadurch die Ein­hal­tung der Frist des § 22 Abs. 2 PostG und die Wah­rung der Rech­te Drit­ter nicht gefähr­det wer­den. Eine sol­che Gefähr­dung wird regel­mä­ßig nur aus­ge­schlos­sen wer­den kön­nen, wenn das Unter­neh­men unver­züg­lich nach­bes­sert [13]. Wenn die Regu­lie­rungs­be­hör­de ihrer­seits im Ver­lauf der Kos­ten­prü­fung Lücken oder Unstim­mig­kei­ten der ein­ge­reich­ten Unter­la­gen und Nach­wei­se erkennt, hat sie zu prü­fen, ob sie inner­halb der für die Geneh­mi­gung ver­blei­ben­den Frist von dem Unter­neh­men noch eine nähe­re Auf­klä­rung errei­chen kann. Aller­dings muss jed­we­de Auf­klä­rungs­maß­nah­me mit dem im Inter­es­se des regu­lier­ten Unter­neh­mens äußerst eng gezo­ge­nen zeit­li­chen Rah­men des Ent­gelt­ge­neh­mi­gungs­ver­fah­rens und mit den in die­sem Rah­men zu wah­ren­den Betei­li­gungs­rech­ten Drit­ter ver­ein­bar sein. Dies wird etwa dann ange­nom­men wer­den kön­nen, wenn das Unter­neh­men das Gerüst für die Kos­ten­prü­fung im Wesent­li­chen bereit­ge­stellt hat und ledig­lich noch kon­kre­ti­sie­ren­de Anga­ben feh­len, deren Prü­fung kei­nen gro­ßen Zeit­auf­wand erfor­dert.

Ist nach die­sen Maß­ga­ben inner­halb der zur Ver­fü­gung ste­hen­den Frist kei­ne Ver­voll­stän­di­gung der erfor­der­li­chen Unter­la­gen und Nach­wei­se erreich­bar und kann sich die Regu­lie­rungs­be­hör­de die nöti­gen Infor­ma­tio­nen auch nicht ohne Wei­te­res – etwa durch einen Rück­griff auf aus­sa­ge­kräf­ti­ge und geeig­ne­te Kos­ten­un­ter­la­gen aus ande­ren Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren – selbst ver­schaf­fen, ist sie zur (teil­wei­sen) Ableh­nung des Ent­gelt­an­trags ent­spre­chend den bestehen­den Nach­weis­lü­cken befugt und ver­pflich­tet. Dies ver­deut­licht die Vor­schrift des § 2 Abs. 3 PEntgV. Wenn die­se der Regu­lie­rungs­be­hör­de ein Ver­sa­gungs­er­mes­sen bei nicht voll­stän­di­ger Vor­la­ge der erfor­der­li­chen Unter­la­gen und Nach­wei­se ein­räumt, bringt sie damit ledig­lich den Vor­rang einer behörd­li­chen Selbst­be­schaf­fung von Infor­ma­tio­nen vor einer Ver­sa­gung der Geneh­mi­gung zum Aus­druck, lässt jedoch unbe­rührt, dass über einen Ent­gelt­an­trag, soweit es die­sem an der erfor­der­li­chen Daten­grund­la­ge fehlt, nicht posi­tiv ent­schie­den wer­den darf [14].

Geneh­mi­gungs­fä­hig sind hier­nach von vorn­her­ein nur die­je­ni­gen Ent­gel­te, die das regu­lier­te Unter­neh­men ins­be­son­de­re im Hin­blick auf die ent­ste­hen­den Kos­ten voll­stän­dig durch die erfor­der­li­chen Nach­wei­se und Unter­la­gen unter­legt hat. Das Unter­neh­men trägt die for­mel­le Dar­le­gungs­last und inso­weit grund­sätz­lich auch die mate­ri­el­le Beweis­last für die Kos­ten­ge­rech­tig­keit des zur Geneh­mi­gung gestell­ten Ent­gelts [15].

Da das regu­lier­te Unter­neh­men sei­nen Oblie­gen­hei­ten inner­halb der der Regu­lie­rungs­be­hör­de zur Ver­fü­gung ste­hen­den Ent­schei­dungs­frist des § 22 Abs. 2 PostG genü­gen muss, ist maß­geb­li­cher Zeit­punkt für die Beur­tei­lung der Geneh­mi­gungs­fä­hig­keit des bean­trag­ten Ent­gelts in einem gericht­li­chen Ver­fah­ren über eine gegen eine Ent­gelt­ge­neh­mi­gung ange­streng­te (Ver­pflich­tungs-) Kla­ge der Abschluss des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens [16]. Das Unter­neh­men kann des­halb im regu­lie­rungs­be­hörd­li­chen Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren unvoll­stän­dig geblie­be­ne Nach­wei­se und Unter­la­gen nicht im gericht­li­chen Ver­fah­ren ver­voll­stän­di­gen.

Auch von der Regu­lie­rungs­be­hör­de kann das Unter­neh­men vor Ablauf der Gel­tungs­dau­er einer erteil­ten Ent­gelt­ge­neh­mi­gung nicht allein durch Stel­lung eines auf bis­her nicht bei­gebrach­te Nach­wei­se und Unter­la­gen gestütz­ten neu­en Ent­gelt­an­trags die Geneh­mi­gung eines höhe­ren Ent­gelts ver­lan­gen. Es muss viel­mehr zuvor eine Auf­he­bung der bestehen­den Geneh­mi­gung nach §§ 48, 49 VwVfG errei­chen. Ledig­lich im Fall einer voll­stän­di­gen Ableh­nung eines Ent­gelt­an­trags auf der Grund­la­ge des § 2 Abs. 3 PEntgV ist wegen der nicht bestehen­den Gefahr inhalt­lich wider­sprüch­li­cher Ent­schei­dun­gen ein Neu­an­trag ohne Bin­dung an die Vor­aus­set­zun­gen der §§ 48, 49 VwVfG mög­lich [17].

Von den in § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG genann­ten bzw. in Bezug genom­me­nen mate­ri­el­len Ent­gelt­ge­neh­mi­gungs­vor­aus­set­zun­gen der Ein­hal­tung des Maß­stabs der Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung im Sin­ne des § 20 Abs. 1 PostG und des Auf­schlags­ver­bots nach § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG kommt dem erst­ge­nann­ten Maß­stab eine selb­stän­di­ge und die im Ergeb­nis ent­schei­den­de Bedeu­tung zu. Nach der Ent­wick­lung der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts im Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht, die sich nicht nur auf die neue­re Vor­schrift des § 31 Abs. 1 Satz 2 TKG 2004 [18], son­dern auch auf die mit § 20 Abs. 1 und Abs. 2 PostG weit­hin wort­glei­chen Bestim­mun­gen in § 24 Abs. 1 und Abs. 2 TKG 1996 [19] bezieht, bestimmt der Maß­stab der Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung zugleich den Inhalt des Auf­schlags­ver­bots bzw. recht­fer­tigt jeden­falls im Fall sei­ner Über­schrei­tung für sich allein die (teil­wei­se) Ver­sa­gung der Ent­gelt­ge­neh­mi­gung.

Die Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung erge­ben sich gemäß § 3 Abs. 2 PEntgV aus den lang­fris­ti­gen zusätz­li­chen Kos­ten der Leis­tungs­be­reit­stel­lung und einem ange­mes­se­nen Zuschlag für leis­tungs­men­gen­neu­tra­le Gemein­kos­ten, jeweils ein­schließ­lich eines dem unter­neh­me­ri­schen Risi­ko ange­mes­se­nen Gewinn­zu­schlags und vor­be­halt­lich ihrer Not­wen­dig­keit für die Leis­tungs­be­reit­stel­lung. Jen­seits die­ser Gren­zen sind Ent­gel­te, auch soweit sie auf nach­ge­wie­se­nen Kos­ten beru­hen, in mate­ri­el­ler Hin­sicht grund­sätz­lich nicht geneh­mi­gungs­fä­hig.

Etwas ande­res gilt nur im Hin­blick auf den in § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. PostG aus­drück­lich auf­ge­nom­me­nen Vor­be­halt einer nach­ge­wie­se­nen recht­li­chen Ver­pflich­tung oder eines nach­ge­wie­se­nen sons­ti­gen sach­lich gerecht­fer­tig­ten Grun­des, des­sen Ein­grei­fen nach § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 PEntgV zur Fol­ge hat, dass auch für die effi­zi­en­te Leis­tungs­be­reit­stel­lung nicht not­wen­di­ge und ande­re neu­tra­le Auf­wen­dun­gen in die Ent­gelt­ge­neh­mi­gung Ein­gang fin­den. Die­sem all­ge­mei­nen Vor­be­halt ord­nen § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG und § 3 Abs. 4 Satz 3 PEntgV kon­kre­ti­sie­rend ins­be­son­de­re die in ange­mes­se­ner Wei­se zu berück­sich­ti­gen­den Kos­ten für die wesent­li­chen, im lizen­zier­ten Bereich übli­chen Arbeits­be­din­gun­gen, für die flä­chen­de­cken­de Ver­sor­gung mit Post­dienst­leis­tun­gen und für die Ver­sor­gungs­las­ten der Beschäf­tig­ten der ehe­ma­li­gen Deut­schen Bun­des­post zu. Bereits nach dem Wort­laut die­ser Zuord­nung haben die in ihr genann­ten Kos­ten nur einen bei­spiel­haf­ten Cha­rak­ter. Nach dem Wil­len des Gesetz­ge­bers [20] sol­len hier­durch unter Auf­he­bung der in dem all­ge­mei­nen Vor­be­halt ent­hal­te­nen Beweis­last­ver­tei­lung alle Son­der­ver­pflich­tun­gen erfasst wer­den, denen die Deut­sche Post AG – die Klä­ge­rin – unter­wor­fen ist, soweit sie die­se nicht durch zusätz­li­ches inef­fek­ti­ves Wirt­schaf­ten erhöht hat [21]. Das größ­te Gewicht kommt dabei den Son­der­las­ten zu, die sich dar­aus erge­ben, dass unter ande­rem der Klä­ge­rin ver­fas­sungs­recht­lich durch Art. 143b GG und gesetz­lich durch § 2 Abs. 1 und 3 des Postum­wand­lungs­ge­set­zes sowie §§ 2, 14 ff., 21 ff. des Post­per­so­nal­rechts­ge­set­zes [22] die Über­nah­me des Ver­mö­gens und des Per­so­nals der vor­ma­li­gen Deut­schen Bun­des­post auf­er­legt wor­den ist [23].

Die zwi­schen den Betei­lig­ten umstrit­te­ne Fra­ge, ob und inwie­weit bei der Bestim­mung der Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung als dem zen­tra­len Maß­stab der regu­lie­rungs­be­hörd­li­chen Ent­gelt­kon­trol­le im Post- und Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­sek­tor ein Beur­tei­lungs­spiel­raum besteht, ist in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts bis­her nicht abschlie­ßend geklärt. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat ledig­lich ent­schie­den [24], dass bei der Über­prü­fung von Kos­ten­po­si­tio­nen auf Rich­tig­keit und Erfor­der­lich­keit, wie sie die Effi­zi­enz­kon­trol­le regel­mä­ßig kenn­zeich­nen, die Aner­ken­nung eines gericht­lich nur ein­ge­schränkt über­prüf­ba­ren behörd­li­chen Ent­schei­dungs­spiel­raums jeden­falls nicht durch­gän­gig gebo­ten, son­dern allen­falls in Bezug auf abgrenz­ba­re Teil­aspek­te ange­zeigt ist. In Betracht kom­men nur in beson­de­rer Wei­se durch eine Abwä­gung gegen­läu­fi­ger Regu­lie­rungs­zie­le sowie öko­no­mi­sche Wer­tun­gen und Pro­gno­sen gepräg­te Ele­men­te der Kos­ten­kon­trol­le, die – wie die wei­te­ren Dar­le­gun­gen erge­ben wer­den – hier nicht in Rede ste­hen.

Die Aner­ken­nung eines wei­ter­ge­hen­den behörd­li­chen Letzt­ent­schei­dungs­rechts ist auch in dem Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 23.11.2011 [25] nicht ange­legt. Zwar hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt dort zu § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 im Zusam­men­hang mit der Berech­nung des Anla­ge­ver­mö­gens als Grund­la­ge für die Ermitt­lung von Zin­sen und Abschrei­bun­gen im Rah­men der Geneh­mi­gung von Ent­gel­ten für den Zugang zur Teil­neh­mer­an­schluss­lei­tung aus­ge­führt, der Regu­lie­rungs­be­hör­de ste­he bezo­gen auf das Erfor­der­nis, Ent­gel­te an den Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung zu ori­en­tie­ren, ein – auf der Naht­stel­le zum Regu­lie­rungs­er­mes­sen ste­hen­der – Beur­tei­lungs­spiel­raum zu. Hier­durch hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt jedoch ledig­lich die Vor­ga­ben, die der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on in sei­nem Urteil vom 24. April 2008 [26] für die in Rede ste­hen­de Berech­nung im Anwen­dungs­be­reich von Art. 3 Abs. 3 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 2887/​2000 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 18.12.2000 über den ent­bün­del­ten Zugang zum Teil­neh­mer­an­schluss [27] – das heißt in Bezug auf den Zugang durch Kup­fer­lei­tun­gen – ent­wi­ckelt hat­te, auf die uni­ons­recht­lich nicht gere­gel­te Bemes­sung der Ent­gel­te für den Zugang durch Glas­fa­ser­lei­tun­gen auf Grund der all­ge­mei­nen tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht­li­chen Kos­ten­vor­schrift über­tra­gen. Eine über die­se begrenz­te Pro­ble­ma­tik hin­aus­ge­hen­de Bedeu­tung kommt der Ent­schei­dung nicht zu.

Nach die­sen Maß­stä­ben kann die Klä­ge­rin die Geneh­mi­gung eines Ent­gelts für die Gewäh­rung des Post­fach­zu­gangs bean­spru­chen, das die von ihr gel­tend gemach­ten Per­so­nal­kos­ten des UB Filia­le und des UB Brief mit Aus­nah­me der für das Jahr 2002 vor­ge­se­he­nen Stei­ge­rung und von den ange­setz­ten Zuschlä­gen für Gemein­kos­ten in den bei­den Unter­neh­mens­be­rei­chen die­je­ni­gen für Sach- und Kapi­tal­kos­ten, nicht jedoch die­je­ni­gen für Abtei­lungs­lei­tung und für Lei­tung und Ser­vice umfasst. Wei­ter anzu­er­ken­nen sind die von der Klä­ge­rin für die Agen­tu­ren auf­ge­wand­ten Kos­ten, woge­gen die Klä­ge­rin die Aner­ken­nung der von ihr vor­ge­nom­me­nen Kos­ten­ge­wich­tung sowie eines Gewinn­zu­schlags nicht ver­lan­gen kann.

Die Per­so­nal­kos­ten des UB Filia­le und des UB Brief hat die Klä­ge­rin mit Per­so­nal­kos­ten­stun­den­sät­zen von … DM bzw. … DM aus­ge­wie­sen und mit­tels zwi­schen den Betei­lig­ten nicht umstrit­te­ner Zeit­an­sät­ze dem Post­fach­zu­gang als Ein­zel­kos­ten im Sin­ne des § 2 Abs. 2 Satz 1 PEntgV in Gestalt fixer und varia­bler Annah­me­kos­ten sowie varia­bler Ein­sor­tie­rungs­kos­ten zuge­ord­net. Dem­ge­gen­über hat die Regu­lie­rungs­be­hör­de unbe­an­stan­det von dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ledig­lich Per­so­nal­kos­ten­stun­den­sät­ze von … DM bzw. … DM aner­kannt. Die Dis­kre­panz beruht dar­auf, dass die Regu­lie­rungs­be­hör­de die von der Klä­ge­rin ermit­tel­ten Aus­gangs­wer­te für die Bestim­mung der Per­so­nal­kos­ten­stun­den­sät­ze und die von der Klä­ge­rin für das Jahr 2002 zu Grun­de geleg­te Per­so­nal­kos­ten­stei­ge­rung gekürzt hat. Die Kür­zung der Aus­gangs­wer­te ist rechts­wid­rig, woge­gen die Ver­min­de­rung der für das Jahr 2002 pro­gnos­ti­zier­ten Per­so­nal­kos­ten­stei­ge­rung nicht zu bean­stan­den ist.

Die von der Klä­ge­rin mit … DM pro Stun­de in dem UB Filia­le und von … DM pro Stun­de in dem UB Brief errech­ne­ten Aus­gangs­wer­te hat die Regu­lie­rungs­be­hör­de unter Beru­fung auf eine nicht nach­voll­zieh­ba­re Abwei­chung von den Ansät­zen des Ver­fah­rens aus dem Jahr 2001 und die Ein­be­zie­hung der nach der Besol­dungs­grup­pe A 8 bzw. tarif­lich in ent­spre­chen­der Wei­se ver­gü­te­ten Kräf­te auf Stun­den­sät­ze von … DM bzw. … DM her­ab­ge­setzt. Dies hält recht­li­cher Prü­fung nicht stand.

Die Klä­ge­rin hat die von ihr ange­setz­ten Per­so­nal­kos­ten in for­mel­ler Hin­sicht mit nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Abs. 2 PEntgV hin­rei­chen­den Kos­ten­nach­wei­sen belegt. Sie hat in dem Ent­gelt­an­trag und noch­mals mit Schrei­ben vom 03.01.2002 auf die unter dem 12.12.2001 gehal­te­ne schrift­li­che Nach­fra­ge der Regu­lie­rungs­be­hör­de hin dar­ge­tan, dass sie für die Bestim­mung der Aus­gangs­wer­te dar­auf abge­stellt hat, wel­che Besol­dungs- und Tarif­grup­pen in dem Per­so­nal­be­stand, der in den von ihr betrie­be­nen Post­fach­an­la­gen für den Post­fach­zu­gang tätig wird, über­haupt – das heißt unab­hän­gig von der Zusam­men­set­zung des Per­so­nals in ein­zel­nen Anla­gen – ver­tre­ten sind. Die­se Besol­dungs- und Tarif­grup­pen – sol­che bis zur Besol­dungs­grup­pe A 8 bzw. der ent­spre­chen­den Tarif­grup­pe – hat sie in Ent­spre­chung zu deren Anteil an dem gesam­ten Per­so­nal­be­stand in dem UB Filia­le bzw. dem UB Brief mit den in der Kos­ten- und Ergeb­nis­rech­nung des Jah­res 2000 aus­ge­wie­se­nen Per­so­nal­kos­ten bei der Berech­nung des Stun­den­sat­zes berück­sich­tigt.

Die der­art beleg­ten Kos­ten ent­spre­chen auch mate­ri­ell dem – erwei­ter­ten – Maß­stab der Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung aus § 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 a.E. und 2 PostG sowie § 3 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 und 3 PEntgV.

Die Klä­ge­rin hat die Per­so­nal­kos­ten, die ihr für die Gewäh­rung des Post­fach­zu­gangs ent­ste­hen, im Sin­ne eines Voll­kos­ten­an­sat­zes nach der tat­säch­li­chen Per­so­nal­kos­ten­struk­tur in dem UB Filia­le und dem UB Brief bestimmt. Dass die­ser Voll­kos­ten­an­satz als sol­cher einen aner­kann­ten betriebs­wirt­schaft­li­chen Grund­satz zur Kos­ten­er­mitt­lung und Kos­ten­be­rech­nung im Sin­ne des § 3 Abs. 3 Satz 1 PEntgV dar­stellt und damit zur Aus­fül­lung des Maß­stabs der Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung geeig­net ist, stellt auch die Beklag­te der Sache nach nicht in Abre­de. Denn die Regu­lie­rungs­be­hör­de hat in dem ange­foch­te­nen Beschluss nicht nur die von der Klä­ge­rin im Rah­men des hie­si­gen Ver­fah­rens erst­mals zur Geneh­mi­gung gestell­te zwei­glied­ri­ge Ent­gelt­struk­tur – das heißt die Kom­bi­na­ti­on aus einem fixen, sen­dungs­men­gen­un­ab­hän­gi­gen und einem varia­blen, sen­dungs­men­gen­ab­hän­gi­gen Ent­gelt­an­teil – akzep­tiert, die von ihrer Anla­ge her einen Voll­kos­ten­an­satz vor­aus­setzt. Die Behör­de hat viel­mehr zusätz­lich her­vor­ge­ho­ben, das zwei­glied­ri­ge Ent­gelt sei kos­ten­ge­rech­ter als ein auf Grund der Annah­me einer bestimm­ten Sen­dungs­men­ge berech­ne­tes Pau­schal­ent­gelt. Sie hat sich damit zugleich gegen die als Alter­na­ti­ve zu einem Voll­kos­ten­an­satz in Betracht kom­men­de Ori­en­tie­rung an den nach einem Teil­kos­ten­an­satz bestimm­ten Stück­kos­ten gewandt. Denn eben die­se Kal­ku­la­ti­ons­me­tho­de lag dem von der Behör­de mit dem Begriff des Pau­schal­ent­gelts in Bezug genom­me­nen ein­glied­ri­gen, pro ein­ge­lie­fer­ter Sen­dung bemes­se­nen (Stück-) Ent­gelt zu Grun­de, das die Klä­ge­rin in der Ver­gan­gen­heit für den – unter ande­rem in dem Ver­fah­ren aus dem Jahr 2001 – nach § 31 Abs. 2 PostG ange­ord­ne­ten Post­fach­zu­gang erho­ben hat­te.

Um die­sen von ihr im Grund­satz aner­kann­ten Gleich­lauf zwi­schen zwei­glied­ri­gem Ent­gelt und Voll­kos­ten­an­satz bei der kon­kre­ten Berech­nung der Aus­gangs­wer­te für die Bestim­mung der Per­so­nal­kos­ten­stun­den­sät­ze ein­zu­hal­ten, hät­te die Regu­lie­rungs­be­hör­de nicht sys­tem­wid­rig auf den für das frü­he­re ein­glied­ri­ge Ent­gelt der Klä­ge­rin ver­wand­ten Stück- bzw. Teil­kos­ten­an­satz zurück­grei­fen dür­fen. Dies hat sie jedoch getan, indem sie die von der Klä­ge­rin aus­ge­wie­se­nen Sät­ze den­je­ni­gen des Ver­fah­rens aus dem Jahr 2001 ange­gli­chen hat.

Soweit die Regu­lie­rungs­be­hör­de den von der Klä­ge­rin für den UB Filia­le und den UB Brief gel­tend gemach­ten Per­so­nal­kos­ten die Aner­ken­nung unter Ver­weis auf einen nicht kos­ten­ef­fi­zi­en­ten Ein­satz von nach der Besol­dungs­grup­pe A 8 oder ent­spre­chend tarif­lich ver­gü­te­ten Kräf­ten ver­sagt hat, kann dies eben­falls kei­nen Bestand haben.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat in tat­säch­li­cher Hin­sicht mit für den Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt nach § 137 Abs. 2 VwGO bin­den­der Wir­kung fest­ge­stellt, dass die beruf­li­che Qua­li­fi­ka­ti­on, die den in der beschrie­be­nen Wei­se ver­gü­te­ten Mit­ar­bei­tern der Klä­ge­rin zur Ver­fü­gung steht, für die Aus­füh­rung der mit dem Post­fach­zu­gang ver­bun­de­nen Tätig­kei­ten nicht erfor­der­lich ist. Wäre allein die­ser Umstand maß­geb­lich, trä­fe die Beur­tei­lung der Regu­lie­rungs­be­hör­de zu, dass die inso­fern auf­ge­wand­ten Per­so­nal­kos­ten nicht dem Maß­stab der Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung im Sin­ne des § 20 Abs. 1 PostG und des § 3 Abs. 2 PEntgV ent­spre­chen. Denn Sinn des Effi­zi­enz­maß­stabs in sei­ner rei­nen Form ist es, einen Als-ob-Wett­be­werbs­preis zu simu­lie­ren, das heißt mit dem regu­lier­ten Ent­gelt den Preis vor­weg­zu­neh­men, der sich in einem wirk­sa­men Wett­be­werbs­um­feld durch den Zwang zu opti­ma­ler Nut­zung der vor­han­de­nen Res­sour­cen auf Grund der Markt­kräf­te ein­stel­len wür­de [28]. Ein Ein­satz von für die kon­kre­te Auf­ga­ben­wahr­neh­mung über­qua­li­fi­zier­ten und ent­spre­chend zu hoch ent­lohn­ten Kräf­ten wäre auf einem funk­tio­nie­ren­den Markt unwirt­schaft­lich und damit auf Dau­er nicht dar­stell­bar.

Hier­mit kann es jedoch in Anbe­tracht der nor­ma­ti­ven Erwei­te­run­gen des Maß­stabs der Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung – vor allem in Gestalt der Vor­schrif­ten des § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG und des § 3 Abs. 4 Satz 3 PEntgV – nicht sein Bewen­den haben. Wie bereits dar­ge­legt, besteht der Zweck die­ser Rege­lun­gen unter ande­rem dar­in, die Berück­sich­ti­gungs­fä­hig­keit der Son­der­las­ten, die sich für die Klä­ge­rin aus der Über­nah­me des Per­so­nals der vor­ma­li­gen Deut­schen Bun­des­post erge­ben, im Rah­men der Geneh­mi­gung post­recht­li­cher Ent­gel­te sicher­zu­stel­len. Dies gilt nicht nur im Hin­blick auf die in den Vor­schrif­ten aus­drück­lich genann­ten Ver­sor­gungs­las­ten, son­dern auch gene­rell für ein erhöh­tes Niveau der Per­so­nal­kos­ten aus den über­nom­me­nen Beam­ten­ver­hält­nis­sen und Arbeits­ver­trä­gen [29].

Es ist zwi­schen den Betei­lig­ten unstrei­tig und daher im Revi­si­ons­ver­fah­ren auch ohne ent­spre­chen­de tatrich­ter­li­che Fest­stel­lung zu beach­ten, dass nach der Besol­dungs­grup­pe A 8 oder in ent­spre­chen­der Wei­se tarif­lich ver­gü­te­te Kräf­te, die – jeden­falls was die Beam­ten anbe­langt – zwin­gend aus dem Kreis der frü­he­ren Bun­des­post­be­diens­te­ten stam­men müs­sen, in dem UB Filia­le und dem UB Brief vor­han­den sind und dort jeden­falls auch für die Gewäh­rung des Post­fach­zu­gangs ein­ge­setzt wer­den. Die­se Tätig­keit ent­spricht nach der tat­säch­li­chen Fest­stel­lung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts nicht der beruf­li­chen Qua­li­fi­ka­ti­on der Betrof­fe­nen. Die­ser Sach­ver­halt bil­det eine hin­rei­chen­de Grund­la­ge dafür, den nicht effi­zi­en­ten Ein­satz der in Rede ste­hen­den Bediens­te­ten – für die Beam­ten auch unter Berück­sich­ti­gung von § 6 Post­per­so­nal­rechts­ge­setz – der über­kom­me­nen Per­so­nal­struk­tur der Klä­ge­rin zuzu­ord­nen und des­halb die inso­weit ent­ste­hen­den Per­so­nal­kos­ten im Rah­men der der Klä­ge­rin zu ertei­len­den Ent­gelt­ge­neh­mi­gung zu berück­sich­ti­gen. Denn der Gesetz­ge­ber woll­te, wie bereits aus­ge­führt, mit der Vor­schrift des § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG, die durch § 3 Abs. 4 Satz 3 PEntgV auf­ge­nom­men wird, der Klä­ge­rin vor allem die Gel­tend­ma­chung der mit den Son­der­las­ten aus der Rechts­nach­fol­ge der Deut­schen Bun­des­post ver­bun­de­nen Kos­ten erleich­tern und ihr ins­be­son­de­re inso­weit kei­ne Beweis­last auf­er­le­gen [30].

Die Klä­ge­rin hat in ihrem Ent­gelt­an­trag für das Jahr 2002 eine Per­so­nal­kos­ten­stei­ge­rung von … % zu Grun­de gelegt. Dem­ge­gen­über hat die Regu­lie­rungs­be­hör­de nur eine Stei­ge­rung von … % aner­kannt und dar­auf ver­wie­sen, die Klä­ge­rin habe in ihrer der Behör­de bekann­ten inter­nen Per­so­nal­pla­nung jeden­falls für den UB Brief ledig­lich eine Per­so­nal­kos­ten­stei­ge­rung von … % pro­gnos­ti­ziert. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat die Kür­zung tra­gend mit der Begrün­dung bestä­tigt, die Klä­ge­rin habe die von ihr ange­setz­te höhe­re Stei­ge­rungs­ra­te nicht mit belast­ba­ren Zah­len­wer­ten belegt. Die Klä­ge­rin ist mit der von ihr ange­setz­ten Stei­ge­rungs­ra­te zu Recht nicht durch­ge­drun­gen.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat zutref­fend erkannt, dass die Klä­ge­rin schon die tat­säch­li­che Grund­la­ge für die von ihr pro­gnos­ti­zier­te Per­so­nal­kos­ten­stei­ge­rung nicht in der von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 2 PEntgV gefor­der­ten Wei­se nach­ge­wie­sen hat. Denn sie hat in ihrem Ent­gelt­an­trag inso­weit ledig­lich auf ihre inter­ne Pla­nung ver­wie­sen. Kon­kre­ti­sie­ren­de Bele­ge für die­se pau­scha­le Anga­be hat sie trotz ent­spre­chen­der Auf­for­de­rung der Regu­lie­rungs­be­hör­de vom 12.12.2001 auch im Rah­men ihres Schrei­bens vom 03.01.2002 im Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren im Ergeb­nis nicht bei­gebracht.

Die von ihrem Ent­gelt­an­trag als Gemein­kos­ten für den UB Filia­le und den UB Brief erfass­ten Sach- und Kapi­tal­kos­ten – letz­te­re beschränkt auf Abschrei­bun­gen – hat die Klä­ge­rin in Form von pro­zen­tua­len Zuschlä­gen auf die von ihr errech­ne­ten Per­so­nal­kos­ten gel­tend gemacht. Sie hat für Sach­kos­ten im UB Filia­le … % und im UB Brief … % sowie für Kapi­tal­kos­ten im UB Filia­le … % und im UB Brief … % ange­setzt. Die Regu­lie­rungs­be­hör­de hat statt­des­sen für bei­de Kos­ten­ar­ten ent­spre­chend der Hand­ha­bung in dem Ver­fah­ren aus dem Jahr 2001 nur einen ein­heit­li­chen Zuschlag von … DM pro ein­ge­lie­fer­ter Sen­dung bewil­ligt. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat der Beru­fung der Klä­ge­rin gegen das die­se behörd­li­che Ent­schei­dung bestä­ti­gen­de Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts statt­ge­ge­ben und die pro­zen­tua­len Zuschlä­ge aner­kannt. Die­se Aner­ken­nung ist nicht zu bean­stan­den.

Die Klä­ge­rin hat die ent­ste­hen­den Sach- und Kapi­tal­kos­ten in Form der aus­ge­wor­fe­nen Zuschlä­ge als Gemein­kos­ten ent­spre­chend den Anfor­de­run­gen aus § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 2 PEntgV belegt und dem Post­fach­zu­gang zuge­ord­net. Die Klä­ge­rin hat in ihrem Ent­gelt­an­trag ein­ge­hend beschrie­ben, dass und wie sie im Rah­men der Kal­ku­la­ti­on ihres zwei­glied­ri­gen Ent­gelts die Zuschlä­ge auf Grund eines Voll­kos­ten­an­sat­zes berech­net hat. Sie ist danach zu den genann­ten Pro­zent­sät­zen gelangt, indem sie bezo­gen auf alle den Post­fach­zu­gang gewäh­ren­den Orga­ni­sa­ti­ons­ein­hei­ten des UB Filia­le und des UB Brief auf der Grund­la­ge der Wer­te der Kos­ten- und Ergeb­nis­rech­nung für das Jahr 2000 das Ver­hält­nis zwi­schen den gesam­ten unmit­tel­ba­ren Per­so­nal­kos­ten die­ser Ein­hei­ten sowie deren gesam­ten post­fach­be­zo­ge­nen Sach­kos­ten und gesam­ten unmit­tel­ba­ren Abschrei­bun­gen gebil­det hat. Die Klä­ge­rin hat wei­ter aus­ge­führt, dass sich die Abschrei­bun­gen in den betrof­fe­nen Ein­hei­ten des UB Filia­le im Wesent­li­chen auf Schal­ter­an­la­gen, IT-Ein­rich­tun­gen und Betriebs- und Geschäfts­aus­stat­tung sowie in den­je­ni­gen des UB Brief im Wesent­li­chen auf Gebäu­de, IT-Ein­rich­tun­gen und Betriebs­aus­stat­tung bezo­gen. Sie hat hier­zu jeweils gerun­de­te Beträ­ge ange­ge­ben. Die Klä­ge­rin hat fer­ner dar­ge­legt, dass sie bei den Sach­kos­ten der betrof­fe­nen Ein­hei­ten im UB Filia­le Auf­wen­dun­gen für Kas­sen­dif­fe­ren­zen und im UB Brief Aus­ga­ben für fremd­be­zo­ge­ne Leis­tun­gen als nicht post­fach­be­zo­gen unbe­rück­sich­tigt gelas­sen hat, so dass im UB Filia­le im Wesent­li­chen Auf­wen­dun­gen für Rei­se- und Fahrt­kos­ten, Dienst­be­darf, Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on und Ener­gie und Rei­ni­gung sowie im UB Brief vor allem Auf­wen­dun­gen für Rei­se- und Fahrt­kos­ten, Dienst­be­darf, Dienst­klei­dung, Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on, Instand­hal­tung und Ener­gie und Rei­ni­gung in die Berech­nung des Zuschlags­wer­tes ein­ge­gan­gen sind. Auch die­se Anga­ben hat die Klä­ge­rin mit gerun­de­ten Beträ­gen unter­legt. Die­se Dar­le­gun­gen rei­chen in for­mel­ler Hin­sicht aus. Das Prin­zip für die Kal­ku­la­ti­on und die Zuord­nung der Kos­ten wird durch die­se Anga­ben hin­rei­chend ver­deut­licht. Die von der Beklag­ten im Revi­si­ons­ver­fah­ren erho­be­ne For­de­rung nach einer weit­aus detail­lier­te­ren Auf­schlüs­se­lung und letzt­lich einer Gesamt­schau sämt­li­cher in dem Unter­neh­men der Klä­ge­rin anfal­len­den Kos­ten führt ersicht­lich zu weit.

Die Zuschlä­ge sind in der von der Klä­ge­rin ermit­tel­ten Höhe auch mate­ri­ell ange­mes­sen im Sin­ne des § 3 Abs. 2 PEntgV und damit Teil der in die­ser Vor­schrift defi­nier­ten Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung gemäß § 20 Abs. 1 PostG. Die hier­zu von der Regu­lie­rungs­be­hör­de in dem ange­foch­te­nen Beschluss und von der Beklag­ten im Gerichts­ver­fah­ren erho­be­nen Ein­wän­de gehen ins Lee­re.

Die Beklag­te gesteht zu, dass das Ver­fah­ren, Gemein­kos­ten im Wege der Zuschlags­kal­ku­la­ti­on den Per­so­nal­kos­ten zuzu­ord­nen, ein in der betrieb­li­chen Pra­xis weit ver­brei­te­tes und aus betriebs­wirt­schaft­li­cher Sicht nicht zu bean­stan­den­des Kal­ku­la­ti­ons­ver­fah­ren dar­stellt. Die Metho­de ist über­dies eng mit der auf einem Voll­kos­ten­an­satz beru­hen­den zwei­glied­ri­gen Struk­tur des von der Klä­ge­rin zur Geneh­mi­gung gestell­ten Ent­gelts ver­bun­den, die die Beklag­te, wie bereits aus­ge­führt, eben­falls im Grund­satz akzep­tiert hat. Hier­nach ist es – noch deut­li­cher als in dem bereits dar­ge­stell­ten Zusam­men­hang der Per­so­nal­kos­ten – bereits im Aus­gangs­punkt ver­fehlt, wenn die Beklag­te die Höhe der von der Klä­ge­rin ange­setz­ten Sach- und Kapi­tal­kos­ten durch einen Ver­gleich mit den Ansät­zen für die­se Kos­ten in dem Ver­fah­ren aus dem Jahr 2001 in Fra­ge zu stel­len sucht. Denn Gegen­stand jenes Ver­fah­rens war anders als hier kei­ne aus einem fixen, sen­dungs­men­gen­un­ab­hän­gi­gen und einem varia­blen, sen­dungs­men­gen­ab­hän­gi­gen Teil zusam­men­ge­setz­te, auf einem Voll­kos­ten­an­satz und in Bezug auf die Gemein­kos­ten auf einer Zuschlags­kal­ku­la­ti­on beru­hen­de Ver­gü­tung. Das sei­ner­zei­ti­ge Ver­fah­ren bezog sich viel­mehr auf ein ein­glied­ri­ges, pro ein­ge­lie­fer­ter Sen­dung bemes­se­nes und an den nach einem Teil­kos­ten­an­satz bestimm­ten Stück­kos­ten ori­en­tier­tes (Stück-)Entgelt. Sys­tem­im­ma­nen­te Ein­wen­dun­gen gegen die Effi­zi­enz der von der Klä­ge­rin als Gemein­kos­ten gel­tend gemach­ten Sach- und Kapi­tal­kos­ten hat weder die Beklag­te erho­ben noch sind die­se sonst ersicht­lich.

Als wei­te­re Art von Gemein­kos­ten hat die Klä­ge­rin für den UB Filia­le und den UB Brief in ihrem Ent­gelt­an­trag Kos­ten der Abtei­lungs­lei­tung (Fili­al­be­zirks­lei­tung bzw. Abtei­lungs­lei­tung Aus­lie­fe­rung) aus­ge­wie­sen. Sie hat die­se als Zuschlä­ge auf sämt­li­che zuvor dar­ge­stell­ten Kos­ten in Höhe von … % in dem UB Filia­le und … % in dem UB Brief ange­setzt. Die Regu­lie­rungs­be­hör­de ist dem nicht gefolgt und hat wie­der­um in Anleh­nung an das Ver­fah­ren aus dem Jahr 2001 nur einen wei­te­ren Zuschlag von … DM pro ein­ge­lie­fer­ter Sen­dung aner­kannt. Dies hat vor dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Bestand gehabt. Hier­ge­gen ist im Ergeb­nis nichts zu erin­nern.

Die Klä­ge­rin hat für die­se Gemein­kos­ten bereits die for­mel­len Geneh­mi­gungs­vor­aus­set­zun­gen aus § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 2 PEntgV ver­fehlt. Sie hat zwar in dem Ent­gelt­an­trag nach­voll­zieh­bar beschrie­ben, dass sie die pro­zen­tua­len Zuschlä­ge für die Erhe­bung die­ser Kos­ten berech­net hat, indem sie nach den Wer­ten der Kos­ten- und Ergeb­nis­rech­nung für das Jahr 2000 die von ihr als post­fachr­e­le­vant erach­te­ten Kos­ten der Fili­al­be­zirks­lei­tung bzw. der Abtei­lungs­lei­tung Aus­lie­fe­rung in Rela­ti­on zu den unmit­tel­ba­ren Kos­ten der Leis­tungs­er­stel­lung in ihren sämt­li­chen Filia­len – ergänzt um die Ver­gü­tun­gen für die Agen­tu­ren – bzw. in der Aus­lie­fe­rung gesetzt hat.

Der Klä­ge­rin hät­te es jedoch dar­über hin­aus oble­gen, jeden­falls in einem Maße, wie sie es im Hin­blick auf die Zuschlä­ge für Sach- und Kapi­tal­kos­ten erfüllt hat, die Bestand­tei­le der Bezugs­grö­ßen für die Zuschlags­be­rech­nung – hier also der Kos­ten der Fili­al­be­zirks­lei­tung bzw. der Abtei­lungs­lei­tung Aus­lie­fe­rung einer­seits und der unmit­tel­ba­ren Kos­ten der Leis­tungs­er­stel­lung ande­rer­seits – anzu­ge­ben. Dies hat sie ver­säumt. Wei­ter­hin hat die Klä­ge­rin unge­ach­tet des von ihr zu Grun­de geleg­ten Voll­kos­ten­an­sat­zes sowohl bei der Berech­nung der Zuschlä­ge für Sach- und Kapi­tal­kos­ten als auch bei der hier in Rede ste­hen­den Berech­nung der Zuschlä­ge für Kos­ten der Abtei­lungs­lei­tung jeweils als nicht post­fach­be­zo­gen ein­ge­stuf­te Kos­ten­po­si­tio­nen aus der Kal­ku­la­ti­on aus­ge­son­dert. Die­se Posi­tio­nen hat sie hier anders als dort jedoch nicht benannt. In Anbe­tracht die­ser gra­vie­ren­den Unvoll­stän­dig­keit der Kos­ten­un­ter­la­gen bestand in dem frist­ge­bun­de­nen Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren kein Raum für eine wei­te­re behörd­li­che Auf­klä­rung.

Als drit­te Art von Gemein­kos­ten hat die Klä­ge­rin für den UB Filia­le und den UB Brief in ihrem Ent­gelt­an­trag Kos­ten für Lei­tung und Ser­vice durch Zuschlä­ge von … % bzw. … % auf die zuvor ermit­tel­ten Kos­ten gel­tend gemacht. Die Regu­lie­rungs­be­hör­de hat auch die­sen Ansatz ver­wor­fen und eine rele­van­te Kos­ten­be­las­tung durch den von ihr für die Kos­ten der Abtei­lungs­lei­tung zuge­bil­lig­ten Zuschlag von … DM pro ein­ge­lie­fer­ter Sen­dung erfasst gese­hen. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat dies nicht bean­stan­det. Die­ses Ent­schei­dungs­er­geb­nis hat Bestand.

Dem Ent­gelt­an­trag der Klä­ge­rin fehlt es wie im Fall der Kos­ten der Abtei­lungs­lei­tung an der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 2 PEntgV erfor­der­li­chen Daten­grund­la­ge. Zwar ergibt sich aus den Dar­le­gun­gen der Klä­ge­rin wie­der die von ihr ange­wand­te Metho­de für die Berech­nung der Zuschlä­ge. Denn nach den Erläu­te­run­gen in ihrem Ent­gelt­an­trag hat sie hier­zu auf der Grund­la­ge der Kos­ten- und Ergeb­nis­rech­nung des Jah­res 2000 die Kos­ten für Lei­tung und Ser­vice für die Unter­neh­mens­be­rei­che Filia­le und Brief in Bezug zu den gesam­ten Wert­schöp­fungs­kos­ten in die­sen Berei­chen gesetzt.

Die Klä­ge­rin hat aber auch hier die Bezugs­grö­ßen der Zuschlags­kal­ku­la­ti­on nicht mit der für die mate­ri­el­le Kos­ten­prü­fung erfor­der­li­chen Detail­liert­heit umschrie­ben. Für sie war ohne Wei­te­res erkenn­bar, dass sich die­se Prü­fung in Anbe­tracht der beträcht­li­chen Höhe der aus­ge­wor­fe­nen Gemein­kos­ten­zu­schlä­ge vor allem auf die Fra­ge zu erstre­cken hat­te, ob sich hin­ter den als Gemein­kos­ten behan­del­ten Daten etwa Posi­tio­nen ver­bar­gen, die als Ein­zel­kos­ten hät­ten behan­delt wer­den müs­sen. Inso­weit reicht die Anga­be von 21 bzw. 26 in ihrer Bezeich­nung über­dies nicht durch­weg ver­ständ­li­cher Kos­ten­po­si­tio­nen für den UB Filia­le bzw. den UB Brief in dem Ent­gelt­an­trag nicht aus. Zudem hat die Klä­ge­rin wie­der­um ihrer Ein­schät­zung nach nicht post­fach­be­zo­ge­ne Kos­ten­po­si­tio­nen bei der Berech­nung des Zuschlags nicht berück­sich­tigt, die­se jedoch in offen­sicht­li­cher Wei­se nicht abschlie­ßend benannt und auch inso­weit kei­ne trag­fä­hi­ge Grund­la­ge für eine Über­prü­fung zur Ver­fü­gung gestellt.

Die Kos­ten für die Agen­tu­ren hat die Klä­ge­rin in ihrem Ent­gelt­an­trag auf der Grund­la­ge der mit ihren Part­nern geschlos­se­nen Ver­trä­ge ange­setzt. Der Kos­ten­an­satz stimmt in sei­ner Struk­tur mit den Ansät­zen für den UB Filia­le und den UB Brief inso­weit über­ein, als die Kos­ten der Ein­sor­tie­rung von Post­fach­sen­dun­gen varia­bel bestimmt sind. Dem­ge­gen­über wird anders als bei den eige­nen Unter­neh­mens­be­rei­chen der Klä­ge­rin hin­sicht­lich der Kos­ten der Annah­me von Post­fach­sen­dun­gen nicht zwi­schen einem fixen und einem varia­blen Kos­ten­be­stand­teil unter­schie­den, son­dern nur ein Fix­be­trag aus­ge­wie­sen. Die Regu­lie­rungs­be­hör­de hat den Kos­ten­an­satz der Klä­ge­rin für die Agen­tu­ren unab­hän­gig von sei­ner Struk­tur wegen sei­ner Höhe als unver­ein­bar mit dem Maß­stab der Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung bewer­tet, weil er die Kos­ten des Post­fach­zu­gangs selbst im Ver­gleich mit dem gegen­über dem UB Brief teu­re­ren UB Filia­le über­schrei­te. Die Behör­de hat die Kos­ten der Agen­tu­ren im Wesent­li­chen nach den Maß­ga­ben der von ihr für den UB Filia­le fest­ge­leg­ten Kon­di­tio­nen berück­sich­tigt. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ist dem bei­getre­ten. Die­se Ent­schei­dung kann kei­nen Bestand haben.

Die Klä­ge­rin kann die Aner­ken­nung ihrer Kos­ten­an­sät­ze für die Agen­tu­ren bean­spru­chen. Sie hat in for­mel­ler Hin­sicht nach­ge­wie­sen, dass ihr die ent­spre­chen­den Kos­ten auf Grund der ver­trag­li­chen Abspra­chen mit ihren Part­nern ent­ste­hen. Mate­ri­ell kön­nen die Kos­ten nicht als inef­fi­zi­ent beur­teilt wer­den.

Die Argu­men­ta­ti­on, die Agen­tu­ren ver­ur­sach­ten nach den Ansät­zen der Klä­ge­rin höhe­re Kos­ten für den Post­fach­zu­gang als die Auf­ga­ben­er­le­di­gung durch die Klä­ge­rin selbst, und sei es durch den im Ver­gleich zu dem UB Brief teu­re­ren UB Filia­le, ist nicht halt­bar. Bei einem abs­trak­ten Ver­gleich der von der Klä­ge­rin für die Agen­tu­ren und für den UB Filia­le aus­ge­wor­fe­nen Kos­ten­sät­ze sind die Kos­ten der Agen­tu­ren zwar im Hin­blick auf die fixen Kos­ten der Annah­me höher als die­je­ni­gen des UB Filia­le. Aller­dings ist bereits inso­weit zu berück­sich­ti­gen, dass bei den Agen­tu­ren kei­ne varia­blen Kos­ten der Annah­me anfal­len. Was die Kos­ten der Ein­sor­tie­rung anbe­langt, sind die Agen­tu­ren dann deut­lich güns­ti­ger als der UB Filia­le. Zudem hat die Klä­ge­rin von der Beklag­ten unwi­der­spro­chen vor­ge­tra­gen, in der prak­ti­schen Anwen­dung wir­ke sich die unter­schied­li­che Gewich­tung von fixen und varia­blen Ele­men­ten in der Kos­ten­kal­ku­la­ti­on für die Agen­tu­ren einer­seits und für die eige­nen Unter­neh­mens­be­rei­che der Klä­ge­rin ande­rer­seits dahin­ge­hend aus, dass die Kos­ten in den Agen­tu­ren bereits ab einer Men­ge von 18 Sen­dun­gen pro Ein­lie­fe­rungs­vor­gang unter den­je­ni­gen des UB Filia­le lägen und dass die­se Gren­ze selbst im Hin­blick auf den kos­ten­güns­ti­ge­ren UB Brief immer­hin schon bei 72 Sen­dun­gen erreicht wer­de. Die­se Aus­wir­kun­gen der eigen­stän­di­gen Kos­ten­kal­ku­la­ti­on der Klä­ge­rin für die Agen­tu­ren sind im Rah­men des Maß­stabs der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung hin­zu­neh­men.

Die unter­schied­li­chen Kos­ten­sät­ze des UB Filia­le, des UB Brief und der Agen­tu­ren hat die Klä­ge­rin in ihrem Ent­gelt­an­trag gewich­tet und zu einem Fix­be­trag pro Ein­lie­fe­rungs­vor­gang und einem varia­blen Betrag pro ein­ge­lie­fer­ter Sen­dung zusam­men­ge­führt. Sie hat für die­se Gewich­tung … Post­fä­cher (… %) dem UB Filia­le, … Post­fä­cher (… %) dem UB Brief und … Post­fä­cher (… %) den Agen­tu­ren zuge­wie­sen. Die Regu­lie­rungs­be­hör­de hat die­se Gewich­tung zu Guns­ten des kos­ten­güns­ti­ge­ren UB Brief ver­scho­ben und die Post­fä­cher nach Art einer Misch­kal­ku­la­ti­on zu … % dem UB Filia­le, zu … % dem UB Brief und zu … % den Agen­tu­ren zuge­ord­net. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat die­se Gewich­tung über­nom­men. Es besteht kein Anlass für eine Kor­rek­tur sei­tens des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts.

Die Klä­ge­rin hat die bean­trag­te, für sie güns­ti­ge Gewich­tung mit dem Schwer­punkt auf dem UB Filia­le nicht mit hin­rei­chen­den Nach­wei­sen und Unter­la­gen im Sin­ne des § 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 PEntgV belegt. Die Regu­lie­rungs­be­hör­de hat ihr im Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren mit Schrei­ben vom 12.12.2001 vor­ge­hal­ten, sie habe in dem Ver­fah­ren aus dem Jahr 2001 dem UB Brief weit­aus grö­ße­res Gewicht als in dem aktu­el­len Ent­gelt­an­trag bei­gemes­sen. Die Klä­ge­rin hat dies mit Schrei­ben vom 03.01.2002 vor allem damit gerecht­fer­tigt, sie habe nun­mehr anders als sei­ner­zeit nicht auf die Post­fach­an­la­gen und deren Stand­ort abge­stellt, son­dern die Anzahl der Post­fä­cher in den Blick genom­men und es für ent­schei­dend erach­tet, wel­chem Bereich die Kräf­te zuzu­ord­nen sei­en, die die Leis­tung des Post­fach­zu­gangs bezo­gen auf die Post­fä­cher tat­säch­lich erbräch­ten. Die über­wie­gen­de Zahl der brief­be­trie­be­nen Post­fä­cher wer­de wegen einer bestehen­den Ver­bin­dung mit einem Fili­al­stand­ort und der ein­ge­schränk­ten Sor­tier­zei­ten des Per­so­nals des UB Brief fak­tisch nahe­zu aus­schließ­lich von Kräf­ten des UB Filia­le betreut. Auf wei­te­re Nach­fra­ge der Regu­lie­rungs­be­hör­de in der münd­li­chen Ver­hand­lung vom 08.01.2002 hin hat die Klä­ge­rin mit Schrei­ben vom 16.01.2002 ins­be­son­de­re Anga­ben zur Lage der Sor­tier­zei­ten in dem UB Brief gemacht, jedoch kei­nen nähe­ren Bezug zu bestimm­ten Men­gen von Post­fach­sen­dun­gen her­ge­stellt.

Die­se Anga­ben gestat­ten nur den Schluss, dass die Klä­ge­rin durch das Abstel­len auf die Zuord­nung des tat­säch­lich mit dem Post­fach­zu­gang befass­ten Per­so­nals zwar ein geeig­ne­tes Kri­te­ri­um für die Gewich­tung der in dem UB Filia­le, dem UB Brief und den Agen­tu­ren ent­ste­hen­den Kos­ten gefun­den haben mag, dass sie die­ses aber nicht durch belast­ba­re Nach­wei­se aus­fül­len konn­te. Durch den Umstand, dass die Regu­lie­rungs­be­hör­de das Kri­te­ri­um – wenn auch nicht in dem von der Klä­ge­rin bean­trag­ten Aus­maß – über­nom­men hat, wird die Klä­ge­rin nicht in ihren Rech­ten ver­letzt.

Als letz­te Posi­ti­on hat die Klä­ge­rin in ihrem Ent­gelt­an­trag einen Gewinn­zu­schlag von … % in Ansatz gebracht. Die Regu­lie­rungs­be­hör­de hat die­sem Zuschlag die Aner­ken­nung ver­sagt, das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ist dem gefolgt. Die­se Ent­schei­dun­gen sind zu Recht ergan­gen.

Zwar umfasst der Maß­stab der Kos­ten der effi­zi­en­ten Leis­tungs­be­reit­stel­lung im Post­sek­tor nach der aus­drück­li­chen Bestim­mung des § 3 Abs. 2 PEntgV auch einen dem unter­neh­me­ri­schen Risi­ko ange­mes­se­nen Gewinn­zu­schlag und ist hier vom Ansatz her wei­ter gefasst als im Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­sek­tor, für den § 32 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004 – wie zuvor schon § 3 Abs. 2 TEntgV – nur eine ange­mes­se­ne Ver­zin­sung des ein­ge­setz­ten Kapi­tals vor­sieht. Die Klä­ge­rin kann den begehr­ten Zuschlag jedoch bereits des­halb nicht ver­lan­gen, weil sie im Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren kei­ner­lei Nach­wei­se zum Beleg eines ent­spre­chen­den Anspruchs bei­gebracht, son­dern sich auf die Bemer­kung beschränkt hat, sie betrach­te den Zuschlag in der genann­ten Höhe als ange­mes­sen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 29. Mai 2013 – 6 C 10.11

  1. VG Köln, Urteil vom 27.06.2006 – 22 K 1644/​02[]
  2. OVG NRW, Urteil vom 10.03.2011 – 13 A 3211/​06[]
  3. BVerwG, Urtei­le vom 10.10.2002 – 6 C 8.01, BVerw­GE 117, 93, 113 = Buch­holz 442.066 § 30 TKG Nr. 1 S. 16, vom 25.02.2009 – 6 C 25.08, Buch­holz 442.066 § 37 TKG Nr. 2 Rn. 15, 19, vom 25.03.2009 – 6 C 3.08, Buch­holz 442.066 § 35 TKG Nr. 2 Rn. 14, 21, 29, vom 25.11.2009 – 6 C 34.08, Buch­holz 442.066 § 31 TKG Nr. 1 Rn. 13, 30, vom 14.12.2011 – 6 C 36.10, Buch­holz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 12 und vom 09.05.2012 – 6 C 3.11, BVerw­GE 143, 87 = Buch­holz 442.066 § 37 TKG Nr. 4 Rn. 16[]
  4. BGBl I S. 1120 – TKG 1996[]
  5. BGBl I S. 1190, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 03.05.2012, BGBl I S. 958 – TKG 2004[]
  6. BVerwG, Urtei­le vom 21.01.2004 – 6 C 1.03, BVerw­GE 120, 54, 58 ff. = Buch­holz 442.066 § 33 TKG Nr. 3 S. 45 ff., vom 25.03.2009 a.a.O. Rn. 25 und vom 09.05.2012 a.a.O. Rn. 59; für Ent­gelt­an­ord­nun­gen nach § 25 Abs. 5 TKG 2004: Urteil vom 23.06.2010 – 6 C 36.08, Buch­holz 442.066 § 38 TKG Nr. 2 Rn. 16[]
  7. vgl. in die­sem Sin­ne den Geneh­mi­gungs­an­spruch für das frü­he­re Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht vor­aus­set­zend: Urteil vom 21.01.2004 a.a.O. S. 58 ff. bzw. S. 45 ff.; für das Post­recht: Lüb­big, in: Badura/​v. Danwitz/​Herdegen/​Sedemund/​Stern, Beck´scher PostG-Kom­men­tar, 2. Aufl.2004, § 22 Rn. 2[]
  8. BGBl I S. 2386[]
  9. so für die inhalts­glei­che Rege­lung in § 28 TKG 1996 und § 2 Abs. 1 und Abs. 2 der am 22.06.2004 außer Kraft getre­te­nen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons- Ent­geltre­gu­lie­rungs­ver­ord­nung, TEntgV vom 01.10.1996, BGBl S. 1492: Schuster/​Stürmer, in: Büchner/​Ehmer/​Geppert/​Kerkhoff/​Piepenbrock/​Schütz/​Schuster, Beck´scher TKG-Kom­men­tar, 2. Aufl.2000, § 27 Rn. 28 f.; zu § 33 Abs. 1 und 4 TKG 2004, a.F., aber aus­drück­lich auch für den vor­he­ri­gen Rechts­zu­stand: Hölscher/​Lünenbürger, in: Scheurle/​Mayen, TKG, 2. Aufl.2008, § 33 Rn. 8, 41 f.[]
  10. vgl. Lüb­big, in: Badura/​v. Danwitz/​Herdegen/​Sedemund/​Stern, a.a.O. § 22 Rn. 12 f. und zu §§ 28 TKG 1996, 2 TEntgV: Schuster/​Stürmer, in: Büch­ner u.a., a.a.O. § 28 Rn. 15d, 15e[]
  11. BT-Drs. 13/​7774 S. 25; Lüb­big, in: Badura/​v. Danwitz/​Herdegen/​Sedemund/​Stern, a.a.O. § 22 Rn. 26[]
  12. vgl. zu §§ 28 TKG 1996, 2 TEntgV: Schuster/​Stürmer, in: Büch­ner u.a., a.a.O. § 28 Rn. 15e[]
  13. zu §§ 28 TKG 1996, 2 TEntgV: Schuster/​Stürmer, in: Büch­ner u.a., a.a.O. § 28 Rn. 4, 15e[]
  14. so für die bedeu­tungs­glei­chen Bestim­mun­gen in § 2 Abs. 3 TEntgV und § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG 2004: BVerwG, Urteil vom 25.11.2009 – 6 C 34.08, Buch­holz 442.066 § 31 TKG Nr. 1 Rn. 29, Beschlüs­se vom 16.06.2010 – 6 B 81.09; und vom 30.06.2010 – 6 B 7.10[]
  15. für § 27 TKG 1996, §§ 2 und 3 TEntgV: BVerwG, Beschluss vom 15.12.2005 – 6 B 70.05; vgl. auch Beschluss vom 05.01.2006 – 6 B 80.05[]
  16. zur Maß­geb­lich­keit der Sach­la­ge bei Erlass einer ange­foch­te­nen tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht­li­chen Regu­lie­rungs­ver­fü­gung als Dau­er­ver­wal­tungs­akt: BVerwG, Urteil vom 14.12.2011 – 6 C 36.10, Buch­holz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 26 f.; vgl. all­ge­mein zur Bestim­mung des maß­geb­li­chen Zeit­punkts für die Beur­tei­lung der Sach- und Rechts­la­ge im Kla­ge­ver­fah­ren durch das mate­ri­el­le Recht die Nach­wei­se bei Wolff, in: Sodan/​Ziekow, VwGO, 3. Aufl.2010, § 113 Rn. 90 ff.[]
  17. vgl. dazu für das in glei­cher Wei­se struk­tu­rier­te tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht­li­che Ent­gelt­ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren: BVerwG, Urteil vom 09.05.2012 – 6 C 3.11, BVerw­GE 143, 87 = Buch­holz 442.066 § 37 TKG Nr. 4 Rn. 15 ff.[]
  18. dazu BVerwG, Urtei­le vom 02.04.2008 – 6 C 15.07, BVerw­GE 131, 41 = Buch­holz 442.066 § 10 TKG Nr. 1 Rn. 76 und vom 20.10.2010 – 6 C 18.09, Buch­holz 442.066 § 28 TKG Nr. 3 Rn.20[]
  19. dazu BVerwG, Urteil vom 23.11.2011 – 6 C 11.10, Buch­holz 442.066 § 24 TKG Nr. 5 Rn. 33; Beschluss vom 16.06.2010 a.a.O. Rn. 5[]
  20. Begrün­dung für den Vor­schlag des Bun­des­ra­tes zur Ände­rung des Gesetz­ent­wurfs, auf den die zum Gesetz gewor­de­ne Fas­sung im Wesent­li­chen zurück­geht, BT-Drs. 13/​7774 S. 39[]
  21. für die­se Ein­schrän­kung: Sede­mund, in: Badura/​v. Danwitz/​Herdegen/​Sedemund/​Stern, a.a.O. § 20 Rn. 135[]
  22. in der Ursprungs­fas­sung Art. 3 und 4 des Geset­zes zur Neu­ord­nung des Post­we­sens und der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on vom 14.09.1994, BGBl S. 2325[]
  23. Sede­mund, in: Badura/​v. Danwitz/​Herdegen/​Sedemund/​Stern, a.a.O. § 20 Rn. 39 f., 127 ff., 135 f., Anh. § 21, § 2 Rn. 16, 18[]
  24. BVerwG, Urteil vom 24.06.2009 – 6 C 19.08, Buch­holz 442.066 § 35 TKG Nr. 3 Rn. 21, Beschluss vom 30.06.2010 a.a.O. Rn. 4[]
  25. BVerwG, Urteil vom 23.11.2011, a.a.O. Rn. 36 ff.[]
  26. EuGH, Urteil vom 24.04.2008 – C‑55/​06, Slg. 2008, I‑2931[]
  27. ABl EU Nr. L 336 S. 4[]
  28. vgl. für das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht: BVerwG, Urtei­le vom 24.06.2009 – 6 C 19.08, Buch­holz 442.066 § 35 TKG Nr. 3 Rn. 18 und vom 25.11.2009 – 6 C 34.08, Buch­holz 442.066 § 31 TKG Nr. 1 Rn.19[]
  29. Sede­mund, in: Badura/​v. Danwitz/​Herdegen/​Sedemund/​Stern, a.a.O. § 20 Rn. 129[]
  30. vgl. dazu: Sede­mund, in: Badura/​v. Danwitz/​Herdegen/​Sedemund/​Stern, a.a.O. § 20 Rn. 136, Anh. § 21, § 2 PEntgV, Rn. 24[]