Film­för­de­rung und die Film­ab­ga­be

Die nach dem Film­för­de­rungs­ge­setz erho­be­ne Film­ab­ga­be ist, wie das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt jetzt ent­schied, ver­fas­sungs­ge­mäß.

Film­för­de­rung und die Film­ab­ga­be

Umstrit­ten war ins­be­son­de­re, ob dem Bund für die Film­för­de­rung über­haupt eine Gesetz­ge­bungs­kom­p­entz zukommt oder ob die Film­för­de­rung – und damit ins­be­son­de­re die Rege­lun­gen zur Film­ab­ga­be – der im Bereich der Kul­tur aus­schließ­li­chen Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit der Län­der unter­fällt. Nach dem Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts kann sich der Bund hier­für jedoch auf sei­ne Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für das Recht der Wirt­schaft stüt­zen, selbst wenn er – neben wirt­schafts­be­zo­ge­nen – zugleich kul­tu­rel­le Zwe­cke ver­folgt. Die Rege­lun­gen zur Film­ab­ga­be genü­gen nach Ansicht der Ver­fas­sungs­rich­ter auch den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an eine Son­der­ab­ga­be mit Finan­zie­rungs­funk­ti­on.

Die Film­för­de­rung des Bun­des[↑]

Der Bund betreibt Film­för­de­rung auf der Grund­la­ge des Geset­zes über Maß­nah­men zur För­de­rung des deut­schen Films (Film­för­de­rungs­ge­setz – FFG) seit dem Inkraft­tre­ten der Erst­fas­sung die­ses Geset­zes [1] am 1.01.1968 [2]. Seit dem Jahr 2007 erfolgt zusätz­lich eine För­de­rung durch den Deut­schen Film­för­der­fonds. Dane­ben sind wei­te­re För­der­mit­tel im Haus­halt des Beauf­trag­ten der Bun­des­re­gie­rung für Kul­tur und Medi­en vor­ge­se­hen [3]. Anders als die zuletzt genann­ten, steu­er­fi­nan­zier­ten Bun­des­för­de­run­gen wer­den die Maß­nah­men nach dem Film­för­de­rungs­ge­setz durch die Erhe­bung einer Son­der­ab­ga­be, der soge­nann­ten Film­ab­ga­be, finan­ziert. Die­se Abga­be wur­de ursprüng­lich nur von den Film­thea­ter­be­trei­bern erho­ben. Im Zuge der mehr­fa­chen Ände­run­gen des Geset­zes, das die Erhe­bung der Abga­be jeweils nur für einen Zeit­raum von eini­gen Jah­ren vor­sah und vor­sieht (vgl. § 15 Abs. 2 FFG in der 1968 in Kraft getre­te­nen Fas­sung; aktu­ell § 75 Abs. 1 FFG), wur­de die Abga­be­pflicht auf die Video­wirt­schaft und die Fern­seh­ver­an­stal­ter erstreckt.

Neben dem Bund unter­hal­ten auch die Län­der Ein­rich­tun­gen und Pro­gram­me zur Film­för­de­rung [4]. Die För­de­rung ist regel­mä­ßig an die Bedin­gung geknüpft, dass die Mit­tel für die Pro­duk­ti­on des betref­fen­den Films in Höhe von min­des­tens dem Ein­ein­halb­fa­chen der För­der­sum­me im jewei­li­gen Bun­des­land aus­ge­ge­ben wer­den [5].

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den betref­fen die Erhe­bung der Film­ab­ga­be im ers­ten Halb­jahr 2004. Rechts­grund­la­ge für die Erhe­bung der Abga­be in die­sem Zeit­raum ist § 66 FFG in der Fas­sung des am 1.01.2004 in Kraft getre­te­nen Vier­ten Geset­zes zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes vom 22.12 2003 [6] (im Fol­gen­den: Film­för­de­rungs­ge­setz 2004 – FFG 2004).

Das Film­för­de­rungs­ge­setz regelt die Auf­ga­ben und die Orga­ni­sa­ti­on der Film­för­de­rungs­an­stalt, die von ihr zu betrei­ben­den Maß­nah­men der Film­för­de­rung, die Erhe­bung einer Film­ab­ga­be, aus deren Auf­kom­men die För­der­tä­tig­keit der Anstalt finan­ziert wird, und die Ver­wen­dung der Mit­tel aus die­ser Abga­be. Die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on hat das Film­för­de­rungs­ge­setz im Rah­men der Bei­hil­fen­kon­trol­le geneh­migt.

Mit dem Film­för­de­rungs­ge­setz vom 22.12 1967 [7] wur­de die Film­för­de­rungs­an­stalt als bun­des­un­mit­tel­ba­re rechts­fä­hi­ge Anstalt des öffent­li­chen Rechts „zur wirt­schaft­li­chen För­de­rung des deut­schen Films“ gegrün­det (§ 1 FFG 1968). Das Film­för­de­rungs­ge­setz 2004 bestimmt die Funk­ti­on der Film­för­de­rungs­an­stalt, und damit der von ihr zu betrei­ben­den Film­för­de­rung, dage­gen wie folgt: Die Film­för­de­rungs­an­stalt för­dert als bun­des­wei­te Film­för­de­rungs­ein­rich­tung die Struk­tur der deut­schen Film­wirt­schaft und die krea­tiv-künst­le­ri­sche Qua­li­tät des deut­schen Films als Vor­aus­set­zung für sei­nen Erfolg im Inland und im Aus­land (§ 1 Abs. 1 FFG 2004).

Orga­ne der Film­för­de­rungs­an­stalt sind der Vor­stand, das Prä­si­di­um und der Ver­wal­tungs­rat; wesent­li­che För­der­ent­schei­dun­gen tref­fen dar­über hin­aus die Ver­ga­be­kom­mis­si­on und deren Unter­kom­mis­sio­nen (§§ 3 ff., 7, 8a FFG 2004).

Die Film­för­de­rungs­an­stalt unter­liegt der Rechts­auf­sicht durch die für Kul­tur und Medi­en zustän­di­ge obers­te Bun­des­be­hör­de (§ 13 FFG 2004); die­ser sind auch die Richt­li­ni­en zum För­der­ver­fah­ren zur Geneh­mi­gung vor­zu­le­gen (§ 63 Abs. 2 FFG 2004).

Die Film­för­de­rung nach dem Film­för­de­rungs­ge­setz umfasst

  • die Film­pro­duk­ti­ons­för­de­rung,
  • die Absatz­för­de­rung,
  • die Abspiel­för­de­rung und
  • sons­ti­ge För­der­maß­nah­men

.

Ins­ge­samt wand­te die Film­för­de­rungs­an­stalt im Jahr 2004 über 61 Mil­lio­nen Euro für die Film­för­de­rung auf [8].

Zur För­de­rung der Pro­duk­ti­on von Fil­men sieht das Film­för­de­rungs­ge­setz

  • die Refe­renz­film­för­de­rung und
  • die Pro­jekt­film­för­de­rung

vor. Geför­dert wer­den kann auch die Her­stel­lung von

  • Kurz­fil­men und
  • Dreh­bü­chern.

Neben den beson­de­ren För­de­rungs­vor­aus­set­zun­gen für die ver­schie­de­nen Arten för­de­rungs­fä­hi­ger Vor­ha­ben bestehen all­ge­mei­ne För­de­rungs­vor­aus­set­zun­gen und Vor­ga­ben für die Ver­wer­tung geför­der­ter Fil­me.

Eine Rei­he all­ge­mei­ner Vor­aus­set­zun­gen für die Film­pro­duk­ti­ons­för­de­rung betref­fen den not­wen­di­gen Bezug des geför­der­ten Films, der geför­der­ten Kopro­duk­ti­on oder des kofi­nan­zier­ten Films – unter ande­rem hin­sicht­lich des Her­stel­lers und wei­te­rer Mit­wir­ken­der, der Spra­che und der Ate­lier­auf­nah­me­or­te – zu Deutsch­land bezie­hungs­wei­se, gro­ßen­teils alter­na­tiv, zur Euro­päi­schen Uni­on oder zum Euro­päi­schen Wirt­schafts­raum (s. im Ein­zel­nen § 15 FFG 2004; für Kopro­duk­tio­nen und Kofi­nan­zie­run­gen §§ 16 und 16a FFG 2004).

Im Inter­es­se best­mög­li­cher wirt­schaft­li­cher Aus­wer­tung gibt das Gesetz für geför­der­te Fil­me eine Ver­wer­tungs­stu­fen­fol­ge vor, die soge­nann­te Aus­wer­tungs­kas­ka­de. Sie ver­läuft von der Kino­vor­füh­rung über den Ver­leih und den Ver­kauf von Bild­trä­gern und die Aus­strah­lung im Bezahl­fern­se­hen bis zur Aus­strah­lung im frei emp­fang­ba­ren Fern­se­hen. Die Ver­wer­tung auf jeder die­ser Stu­fen ist durch Sperr­fris­ten für die jeweils nach­fol­gen­de Ver­wer­tungs­stu­fe geschützt (§ 30 FFG 2004).

Die soge­nann­te Refe­renz­film­för­de­rung ist die För­der­art, auf die in der Sum­me die meis­ten Mit­tel ver­wen­det wer­den, im Jahr 2004 nach dem Geschäfts­be­richt der Film­för­de­rungs­an­stalt über 16 Mil­lio­nen Euro. Im Rah­men der Refe­renz­film­för­de­rung erhält der Her­stel­ler eines pro­gramm­fül­len­den Films (vgl. § 15 Abs. 1 FFG 2004) einen Zuschuss für des­sen Pro­duk­ti­on, wenn ein frü­he­rer Film, der soge­nann­te Refe­renz­film, bestimm­te Erfol­ge erzielt hat, die in soge­nann­ten Refe­renz­punk­ten gemes­sen wer­den.

Die Refe­renz­punk­te wer­den aus dem Zuschau­er­er­folg sowie, erst­mals nach dem Film­för­de­rungs­ge­setz 2004, dem Erfolg bei inter­na­tio­nal bedeut­sa­men Fes­ti­vals und Prei­sen ermit­telt. Außer­dem spielt die Bewer­tung durch die Film­be­wer­tungs­stel­le Wies­ba­den (heu­te: Deut­sche Film- und Medi­en­be­wer­tung) eine Rol­le. Die Refe­renz­punkt­zahl aus dem Zuschau­er­er­folg ent­spricht der Besu­cher­zahl im Zeit­raum eines Jah­res nach der Erst­auf­füh­rung im Inland gegen Ent­gelt (§ 22 Abs. 2 Satz 1 FFG 2004). Refe­renz­punk­te für Prei­se und Fes­ti­val­er­fol­ge wer­den gestaf­felt nach Art des Erfolgs und Bedeu­tung des Prei­ses bezie­hungs­wei­se des Fes­ti­vals ver­ge­ben (s. im Ein­zel­nen § 22 Abs. 3 FFG 2004). Grund­sätz­lich setzt die För­der­be­rech­ti­gung bei 150.000 Refe­renz­punk­ten ein; hat der Refe­renz­film ein Prä­di­kat der Film­be­wer­tungs­stel­le Wies­ba­den erhal­ten, beträgt die erfor­der­li­che Refe­renz­punkt­zahl 100.000 (§ 22 Abs. 1 FFG 2004). Die Berück­sich­ti­gung des Erfol­ges bei Fes­ti­vals und Prei­sen setzt vor­aus, dass der Film im Inland eine Besu­cher­zahl von min­des­tens 50.000 erreicht hat (§ 22 Abs. 2 Satz 4 FFG 2004). Für Dokumentar‑, Kin­der- und Erst­lings­fil­me gel­ten beson­de­re Bestim­mun­gen (§ 23 FFG 2004).

Die für die Refe­renz­film­för­de­rung ins­ge­samt zur Ver­fü­gung ste­hen­den För­der­mit­tel wer­den unter den berech­tig­ten Pro­du­zen­ten nach dem Ver­hält­nis der Refe­renz­punk­te zuein­an­der auf­ge­teilt (§ 22 Abs. 6 FFG 2004). Die Höchst­sum­me der För­de­rung für einen Film beträgt zwei Mil­lio­nen Euro (§ 22 Abs. 4 FFG 2004).

Pro­jekt­film­för­de­rung wird nach dem Film­för­de­rungs­ge­setz 2004 gewährt, wenn ein Film­vor­ha­ben auf­grund des Dreh­bu­ches sowie der Stab- und Beset­zungs­lis­te einen Film erwar­ten lässt, der geeig­net erscheint, die Qua­li­tät und die Wirt­schaft­lich­keit des deut­schen Films zu ver­bes­sern (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004). Es sol­len Film­vor­ha­ben aller Art geför­dert wer­den, dar­un­ter in ange­mes­se­nem Umfang auch sol­che, die auch zur Aus­strah­lung im Fern­se­hen geeig­net sind, sowie sol­che, zu deren Durch­füh­rung in ange­mes­se­nem Umfang tech­ni­sche und kauf­män­ni­sche Nach­wuchs­kräf­te beschäf­tigt wer­den (§ 32 Abs. 3 FFG 2004). Kön­nen nicht alle geeig­ne­ten Pro­jek­te ange­mes­sen berück­sich­tigt wer­den, wählt die Ver­ga­be­kom­mis­si­on der Film­för­de­rungs­an­stalt die ihr am geeig­nets­ten erschei­nen­den Pro­jek­te aus (§ 32 Abs. 4 Satz 1 FFG 2004). Die Gewäh­rung von Pro­jekt­film­för­de­rung setzt einen Eigen­an­teil des Pro­du­zen­ten vor­aus (s. im Ein­zel­nen § 34 FFG 2004). Als För­de­rungs­hil­fen wer­den bedingt rück­zahl­ba­re zins­lo­se Dar­le­hen bis zur Höhe von 250.000 Euro gewährt; die För­de­rungs­hil­fe kann bis zu einer Mil­li­on Euro betra­gen, wenn eine Gesamt­wür­di­gung des Film­vor­ha­bens und die Höhe der vor­aus­sicht­li­chen Her­stel­lungs­kos­ten dies recht­fer­ti­gen (§ 32 Abs. 2 FFG 2004; zur Rück­erstat­tung § 39 FFG 2004).

Bei der Kurz­film­för­de­rung wird dem Her­stel­ler eines von der Film­be­wer­tungs­stel­le Wies­ba­den aus­ge­zeich­ne­ten oder mit Prei­sen ver­se­he­nen Kurz­films nach dem Refe­renz­prin­zip ein Zuschuss für die Her­stel­lung eines wei­te­ren deut­schen Kurz- oder Lang­films gewährt (§§ 41 und 45 FFG 2004).

Dreh­buch­för­de­rung kann dem Autor oder der Autorin eines Dreh­buchs gewährt wer­den, wenn ein Film zu erwar­ten ist, der geeig­net erscheint, die Qua­li­tät und Wirt­schaft­lich­keit des deut­schen Films zu ver­bes­sern (§ 47 Abs. 1 FFG 2004). Das Dreh­buch muss im Fall der Ver­fil­mung für die Her­stel­lung eines deut­schen Films oder einer Kopro­duk­ti­on mit deut­scher Betei­li­gung ver­wen­det wer­den (§ 50 FFG 2004). Die För­de­rungs­hil­fen wer­den als Zuschüs­se bis zu höchs­tens 25.000 Euro gewährt; in beson­de­ren Fäl­len kann ein Zuschuss bis zu 50.000 Euro gewährt wer­den (§ 47 Abs. 2 FFG 2004).

Die zwei­te Säu­le der Film­för­de­rung ist die Absatz­för­de­rung (§§ 53 ff. FFG 2004). Hat ein nach den all­ge­mei­nen För­der­vor­aus­set­zun­gen der §§ 15 bis 16a FFG 2004 för­der­fä­hi­ger Film inner­halb eines Zeit­rau­mes von einem Jahr nach Erst­auf­füh­rung in einem deut­schen Kino 100.000 Refe­renz­punk­te erreicht, dann wird dem Ver­lei­her eine För­de­rungs­hil­fe als Zuschuss für den Ver­leih eines neu­en för­der­fä­hi­gen Films gewährt (§ 53 Abs. 1 FFG 2004). Die För­de­rungs­hil­fen dür­fen unter ande­rem zur Abde­ckung von Vor­kos­ten – wie der Kos­ten der Her­stel­lung von Kopien und von Wer­be­maß­nah­men – und für Maß­nah­men zur Erwei­te­rung bestehen­der und Erschlie­ßung neu­er Absatz­märk­te ein­ge­setzt wer­den (§ 53 Abs. 3 FFG 2004). Im Rah­men der Pro­jekt­för­de­rung für den Ver­leih und Ver­trieb kön­nen Dar­le­hen bezie­hungs­wei­se Zuschüs­se unter ande­rem zur Abde­ckung von Vor­kos­ten, zur Her­stel­lung von Kopien sowie von Fremd­spra­chen­fas­sun­gen für den Aus­lands­ver­trieb, für außer­ge­wöhn­li­che oder bei­spiel­haf­te Wer­be­maß­nah­men und für Maß­nah­men zur Erwei­te­rung bestehen­der und Erschlie­ßung neu­er Absatz­märk­te für Fil­me gewährt wer­den (s. im Ein­zel­nen § 53a Abs. 1 FFG 2004). Zu gro­ßen­teils glei­chen Zwe­cken kön­nen für die Video­wirt­schaft Pro­jekt­för­de­rungs­hil­fen für den Absatz von Bild­trä­gern gewährt wer­den (s. im Ein­zel­nen § 53b Abs. 1 FFG 2004).

Der drit­te wesent­li­che För­de­rungs­ty­pus ist die Abspiel­för­de­rung. Sie kann, teils in Form von Zuschüs­sen, teils in Form von Dar­le­hen, Film­thea­tern (§ 56 FFG 2004) und Video­the­ken (§ 56a FFG 2004) gewährt wer­den. Die För­de­rungs­hil­fen wer­den ins­be­son­de­re gewährt zur Moder­ni­sie­rung und Ver­bes­se­rung sowie zur Neu­errich­tung, wenn sie der Struk­tur­ver­bes­se­rung dient (§ 56 Abs. 1 und § 56a Abs. 1 FFG 2004). Für die Zuschüs­se ist ein sche­ma­ti­sier­tes, teil­wei­se von der Zuschau­er­zahl abhän­gi­ges Ver­tei­lungs­ver­fah­ren vor­ge­ge­ben; begüns­tigt wer­den dabei Film­thea­ter mit einem hohen Zuschau­er­markt­an­teil von Fil­men, die die all­ge­mei­nen För­der­vor­aus­set­zun­gen nach § 15 Abs. 2 oder § 16 FFG 2004 erfül­len, und Film­thea­ter, die eine Pro­gramm­aus­zeich­nung vom Beauf­trag­ten der Bun­des­re­gie­rung für Kul­tur und Medi­en erhal­ten haben (§ 56 Abs. 2 FFG 2004).

Wei­te­re För­der­mög­lich­kei­ten bestehen für

  • Maß­nah­men der Wei­ter­bil­dung (§ 59 FFG 2004) sowie für
  • For­schung, Ratio­na­li­sie­rung und Inno­va­ti­on (§ 60 FFG 2004).

Nach dem Film­för­de­rungs­ge­setz 2004 sind die Betrei­ber von Film­thea­tern und die Video­wirt­schaft zur Zah­lung der Abga­be, aus der die För­der­maß­nah­men finan­ziert wer­den, ver­pflich­tet. Für die Fern­seh­ver­an­stal­ter war zunächst nur eine der Höhe nach nicht bestimm­te, ver­trag­lich zu ver­ein­ba­ren­de Bei­trags­leis­tung vor­ge­se­hen; spä­ter wur­de der Bei­trag rück­wir­kend auf das Jahr 2004 in eine der Höhe nach bestimm­te Abga­be umge­wan­delt.

Nach § 66 FFG 2004 sind Film­thea­ter­be­trei­ber abga­be­pflich­tig, sofern der Umsatz je Spiel­stel­le im Jahr 75.000 Euro über­steigt. Der Abga­ben­satz beträgt bei einem Jah­res­um­satz bis zu 125.000 Euro 1,8 %, bei einem Jah­res­um­satz von bis zu 200.000 Euro 2,4 % und bei einem Jah­res­um­satz von über 200.000 Euro 3 % des Brut­to­um­sat­zes; zugrun­de­zu­le­gen ist der Umsatz des Vor­jah­res. Im Jahr 2004 betrug die Film­ab­ga­be der Film­thea­ter­be­trei­ber ins­ge­samt über 22 Mil­lio­nen Euro [9].

Die Abga­be der Video­wirt­schaft wur­de mit dem Ers­ten Gesetz zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes vom 18.11.1986 [10] ein­ge­führt und zunächst auf der Stu­fe der Ver­mark­ter an den End­ver­brau­cher – im Ein­zel­han­del und bei den Video­the­ken – erho­ben. Nach­dem der Bun­des­rech­nungs­hof die­sen Erhe­bungs­an­satz als zu auf­wen­dig bean­stan­det hat­te, wur­de mit dem Zwei­ten Gesetz zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes vom 21.12 1992 [11] der Zugriff auf eine höhe­re – vom End­ver­brau­cher wei­ter ent­fern­te – Ver­mark­tungs­stu­fe ver­scho­ben. Seit­dem sind die Inha­ber der Lizenz­rech­te abga­be­pflich­tig.

Nach § 66a FFG 2004 hat eine Film­ab­ga­be zu ent­rich­ten, wer als Inha­ber der Lizenz­rech­te Bild­trä­ger, die mit Fil­men mit einer Lauf­zeit von mehr als 58 Minu­ten bespielt sind, in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land zur Ver­mie­tung oder zum Wei­ter­ver­kauf in den Ver­kehr bringt oder unmit­tel­bar an Letzt­ver­brau­cher ver­kauft (Pro­gramm­an­bie­ter). Die Höhe der Abga­be bemisst sich nach dem Net­to­um­satz. Der Abga­be­satz beträgt gestaf­felt nach Umsatz­klas­sen zwi­schen 1,8 % und 2,3 %. Erst­mals nach dem Film­för­de­rungs­ge­setz 2004 unter­liegt auch die Ver­wer­tung von Fil­men im Wege elek­tro­ni­scher Indi­vi­dual­kom­mu­ni­ka­ti­on („video on demand“) der Abga­be­pflicht (§ 66a Abs. 2 FFG 2004). Ab dem 1.01.2014 soll nach dem Sieb­ten Gesetz zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes vom 07.08.2013 (Art. 1 Nr. 44 [12], § 66a Abs. 2 Satz 2 FFG n.F.) die­se Abga­be­pflicht, die nach dem Fünf­ten Gesetz zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes vom 22.12 2008 [13] nur Inha­ber der Lizenz­rech­te mit Sitz oder Nie­der­las­sung im Inland tref­fen soll­te, aus­ge­wei­tet wer­den. Sie soll dann auch Anbie­ter von Video­ab­ruf­diens­ten mit Sitz oder Nie­der­las­sung im Aus­land tref­fen und sich nach den Umsät­zen bemes­sen, die die­se Anbie­ter über einen Inter­net­auf­tritt in deut­scher Spra­che mit Kun­den in Deutsch­land erzie­len. Die Abga­be­pflicht ent­fällt, wenn die­se Umsät­ze am Ort des Unter­neh­mens­sit­zes zu einem ver­gleich­ba­ren finan­zi­el­len Bei­trag zur För­de­rung von Kino­fil­men her­an­ge­zo­gen wer­den. Im Jahr 2004 betrug die Film­ab­ga­be der Video­wirt­schaft über 16 Mil­lio­nen Euro [9].

Die Fern­seh­ver­an­stal­ter betei­lig­ten sich an der Film­för­de­rung zunächst mit „Bei­trä­gen“, deren Höhe gesetz­lich nicht gere­gelt war. Zwar wur­den mit dem am 1.01.1999 in Kraft getre­te­nen Drit­ten Gesetz zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes vom 06.08.1998 [14] Bestim­mun­gen auf­ge­nom­men, nach denen die Bei­trä­ge der Rund­funk­an­stal­ten und der Fern­seh­ver­an­stal­ter pri­va­ten Rechts den Ein­nah­men der Film­för­de­rungs­an­stalt zuzu­füh­ren und in ers­ter Linie für die Pro­jekt­film­för­de­rung zu ver­wen­den waren (§§ 67 Abs. 1, 67b Abs. 1 FFG 1999). Die Höhe der Bei­trä­ge und die Ein­zel­hei­ten der Ver­wen­dung blie­ben jedoch zunächst wei­ter­hin gesetz­lich unge­re­gelt; sie wur­den ver­trag­lich mit der Film­för­de­rungs­an­stalt ver­ein­bart. Mit den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten schloss die Film­för­de­rungs­an­stalt für die Jah­re 2004 bis 2008 ein Abkom­men, nach dem die Arbeits­ge­mein­schaft der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land (ARD) und das Zwei­te Deut­sche Fern­se­hen (ZDF) zur Durch­füh­rung von Gemein­schafts­pro­duk­tio­nen zwi­schen Film und Fern­se­hen pro Jahr 4,6 Mil­lio­nen Euro je zur Hälf­te sowie zur Ver­stär­kung von Pro­jekt­film­för­der­maß­nah­men pro Jahr ins­ge­samt 11 Mil­lio­nen Euro – teil­wei­se in Form der Ein­räu­mung von Wer­be­zeit – zur Ver­fü­gung zu stel­len hat­ten [15]. Das Abkom­men mit den pri­va­ten Fern­seh­ver­an­stal­tern für den­sel­ben Zeit­raum sah Gesamt­leis­tun­gen der pri­va­ten Fern­seh­ver­an­stal­ter in Höhe von 12.014.350 Euro, davon 7 Mil­lio­nen Euro als Wer­be­leis­tun­gen (soge­nann­te Medialeis­tun­gen), vor (Abkom­men zwi­schen den pri­va­ten Sen­de­un­ter­neh­men und der Film­för­de­rungs­an­stalt, 2004, § 2).

Nach­dem das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt mit Vor­la­ge­be­schlüs­sen an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vom 25.02.2009 [16] das Feh­len eines gesetz­li­chen Abga­be­maß­stabs als ver­fas­sungs­wid­rig ange­se­hen hat­te, füg­te der Gesetz­ge­ber mit dem Sechs­ten Gesetz zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes vom 31.07.2010 [17] einen gesetz­li­chen Abga­be­tat­be­stand mit bestimm­ter Abga­ben­hö­he für die Fern­seh­ver­an­stal­ter ein (§ 67 FFG, mit Anpas­sung der zuge­hö­ri­gen Ver­wen­dungs­norm, § 67b FFG) und ord­ne­te ein rück­wir­ken­des Inkraft­tre­ten der Rege­lung zum 1.01.2004 an (§ 73 Abs. 7 Satz 1 FFG). Der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk hat danach 2,5 % der Aus­strah­lungs­kos­ten für Kino­fil­me (§ 67 Abs. 1 FFG), pri­va­te Ver­an­stal­ter von frei emp­fang­ba­ren Fern­seh­pro­gram­men haben einen nach dem Anteil von Kino­fil­men am Gesamt­pro­gramm gestaf­fel­ten Anteil zwi­schen 0,15 % und 0,95 % der Gesamt­wer­be­ein­nah­men als Abga­be zu ent­rich­ten (§ 67 Abs. 2 FFG). Für Anbie­ter von Bezahl­fern­se­hen ist eine Abga­be von 0,25 % der Net­to­um­sät­ze mit Abon­ne­ment­ver­trä­gen vor­ge­se­hen (§ 67 Abs. 3 FFG). Bei der Berech­nung der Abga­ben­hö­he sind nur sol­che Pro­gramm­an­ge­bo­te ein­zu­be­zie­hen, die in Deutsch­land ver­an­stal­tet und ver­brei­tet wer­den; nicht ein­zu­be­zie­hen sind Pro­gramm­an­ge­bo­te, bei denen der Anteil von Kino­fil­men an der Gesamt­s­en­de­zeit weni­ger als 2 % beträgt (§ 67 Abs. 4 FFG). Die Fern­seh­ver­an­stal­ter kön­nen bis zu 50 % ihrer Abga­ben durch Medialeis­tun­gen erbrin­gen (§ 67 Abs. 5 Satz 4 FFG). Ein­zel­hei­ten wer­den wei­ter­hin in Abkom­men mit der Film­för­de­rungs­an­stalt fest­ge­stellt (§ 67 Abs. 5 Satz 2 FFG). Die in der Ver­gan­gen­heit abge­schlos­se­nen Ver­ein­ba­run­gen blei­ben von der Neu­re­ge­lung unbe­rührt (§ 73 Abs. 7 Satz 2 FFG). Eine Nach­er­he­bung für den Fall, dass die in der Ver­gan­gen­heit geleis­te­ten Bei­trä­ge der Höhe nach unter der nun­mehr gere­gel­ten gesetz­li­chen Abga­be lagen, ist aus­ge­schlos­sen (§ 73 Abs. 7 Satz 3 FFG).

Für die Ver­wen­dung des Abga­be­auf­kom­mens sind Dif­fe­ren­zie­run­gen nach der Her­kunft der Mit­tel aus den drei Unter­grup­pen der Abga­be­pflich­ti­gen vor­ge­se­hen.

Von der Film­ab­ga­be der Video­wirt­schaft ist nach antei­li­gem Abzug der Ver­wal­tungs­kos­ten und der Kos­ten für bestimm­te all­ge­mei­ne Auf­ga­ben der Film­för­de­rungs­an­stalt ein erheb­li­cher Anteil des Auf­kom­mens spe­zi­ell für die Absatz- und Abspiel­för­de­rung im Bereich der Video­wirt­schaft sowie für die Absatz­för­de­rung des Ver­leihs und Ver­triebs zu ver­wen­den (§ 67a Abs. 1 FFG 2004). Die übri­gen Ein­nah­men sind weit­ge­hend ent­spre­chend der all­ge­mei­nen Rege­lung für die Ver­wen­dung der Film­ab­ga­be der Film­thea­ter (§ 68 FFG 2004) zu ver­wen­den (§ 67a Abs. 2 FFG 2004).

Hin­sicht­lich der Film­ab­ga­be der Fern­seh­ver­an­stal­ter ist – unter Ein­be­zie­hung der rück­wir­ken­den Ände­run­gen durch das Sechs­te Gesetz zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes vom 31.07.2010 [17], § 73 Abs. 7 FFG – vor­ge­se­hen, dass sie, nach antei­li­gem Abzug der Ver­wal­tungs­kos­ten und der Kos­ten für bestimm­te all­ge­mei­ne Auf­ga­ben der Film­för­de­rungs­an­stalt, gemäß mit der Film­för­de­rungs­an­stalt abzu­schlie­ßen­den Abkom­men für die Pro­jekt­film­för­de­rung ver­wen­det wird (§ 67b Abs. 1 FFG; inhalts­gleich für die frü­he­ren Bei­trä­ge der Fern­seh­ver­an­stal­ter § 67b FFG 2004).

Nach Vor­ab­zug der in die­ser Wei­se zu ver­wen­den­den Mit­tel bezie­hungs­wei­se Mit­tel­an­tei­le aus den bei­den genann­ten Unter­grup­pen und nach antei­li­gem Abzug der Ver­wal­tungs­kos­ten sowie der Kos­ten für bestimm­te all­ge­mei­ne Auf­ga­ben der Film­för­de­rungs­an­stalt sind die Ein­nah­men der Film­för­de­rungs­an­stalt im Übri­gen nach einem dif­fe­ren­zier­ten Ver­tei­lungs­schlüs­sel zu ver­wen­den. Der größ­te Mit­tel­an­teil ent­fällt nach die­sem Schlüs­sel auf die Film­pro­duk­ti­ons­för­de­rung ein­schließ­lich der Dreh­buch­för­de­rung (Refe­renz­film­för­de­rung 48,5 %, Pro­jekt­film­för­de­rung 6 %, Kurz­film­för­de­rung und Dreh­buch­för­de­rung jeweils 2 %); wei­te­re Antei­le von ins­ge­samt 30 % sind für ver­schie­de­ne Arten der Absatz- und der Abspiel­för­de­rung und 1,5 % für die För­de­rung der Wei­ter­bil­dung und sons­ti­ge Maß­nah­men vor­ge­se­hen (s. im Ein­zel­nen § 68 Abs. 1 sowie für nähe­re Vor­ga­ben § 68 Abs. 2 bis 6 FFG 2004).

Die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on behan­delt die Film­för­de­rung als staat­li­che Bei­hil­fe im Sin­ne des Art. 107 AEUV (ex-Art. 87 EG). Das Film­för­de­rungs­ge­setz 2004 geneh­mig­te sie mit Ent­schei­dung vom 15.10.2003 (Staat­li­che Bei­hil­fe N 261/​2003). Die Bei­hil­fe kom­me de fac­to unmit­tel­bar und aus­schließ­lich dem Kul­tur­gut Film zugu­te. Bei­hil­fen für den kul­tu­rel­len Sek­tor dien­ten in ers­ter Linie der Schaf­fung kul­tu­rel­ler Pro­duk­te als Aus­druck der natio­na­len Kul­tur und nicht der Unter­stüt­zung oder Ent­wick­lung einer Wirt­schafts­tä­tig­keit. Bei­hil­fen für den audio­vi­su­el­len Sek­tor soll­ten daher in ers­ter Linie der Schaf­fung audio­vi­su­el­ler Pro­duk­te die­nen. Die audio­vi­su­el­len Pro­duk­te könn­ten als kul­tu­rel­le Pro­duk­te betrach­tet wer­den. Die Bei­hil­fen sei­en dem­nach anhand von Art. 87 Abs. 3 Buch­sta­be d) EG zu wür­di­gen. Über die Unter­stüt­zung der geför­der­ten Pro­duk­te und über ihr kul­tu­rel­les Ziel hin­aus bewirk­ten die Bei­hil­fen aller­dings auch die För­de­rung der Film­wirt­schaft. Im vor­lie­gen­den Fall genüg­ten die Bei­hil­fen den von der Kom­mis­si­on auf­ge­stell­ten Kri­te­ri­en. Die ange­mel­de­te Bei­hil­fe­re­ge­lung sehe kei­ne auto­ma­ti­sche Gewäh­rung von Bei­hil­fen vor, da die Anträ­ge einem Ver­ga­be­aus­schuss vor­zu­le­gen sei­en, der über ihre Zuläs­sig­keit und über die genaue Höhe der Bei­hil­fe ent­schei­de. Die­ser Aus­schuss stüt­ze sich bei der Antrags­aus­wahl haupt­säch­lich auf kul­tu­rel­le Kri­te­ri­en.

Der Aus­gangs­sach­ver­halt:[↑]

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen betrei­ben Film­thea­ter. Im ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Aus­gangs­ver­fah­ren wand­ten sie sich jeweils gegen Abga­ben­be­schei­de der Film­för­de­rungs­an­stalt für das ers­te Halb­jahr 2004. Dass die tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen des § 66 FFG in der maß­geb­li­chen Fas­sung des Vier­ten Geset­zes zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes vom 22.12 2003 erfüllt waren, war zwi­schen den Betei­lig­ten der Aus­gangs­ver­fah­ren unstrei­tig. Die Kla­gen stütz­ten sich allein auf die Annah­me der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des § 66 FFG. Das Ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin wies mit im Wesent­li­chen gleich­lau­ten­den Urtei­len vom 20.09.2007 unter Zulas­sung der Revi­si­on und der Sprung­re­vi­si­on die Kla­gen als unbe­grün­det ab [18].

Auf die Sprung­re­vi­sio­nen der Beschwer­de­füh­re­rin­nen setz­te das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt mit gleich­lau­ten­den Beschlüs­sen vom 25.02.2009 die Ver­fah­ren aus und leg­te gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Ver­fah­ren der kon­kre­ten Nor­men­kon­trol­le die Fra­ge vor, ob §§ 66, 66a und 67 Abs. 1 und 2 FFG 2004 ver­fas­sungs­wid­rig sei­en. Die Vor­schrif­ten begeg­ne­ten zwar kei­nen Beden­ken im Hin­blick auf die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des und die ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für die Erhe­bung einer Son­der­ab­ga­be der vor­lie­gen­den Art, ver­stie­ßen aber gegen den Grund­satz der Belas­tungs­gleich­heit als Aus­prä­gung des Gebots der Abga­ben­ge­rech­tig­keit, weil der Gesetz­ge­ber es unter­las­sen habe, die­je­ni­gen Kri­te­ri­en zu benen­nen, nach denen sich die finan­zi­el­le Betei­li­gung der Fern­seh­ver­an­stal­ter an der staat­li­chen För­de­rungs­auf­ga­be bemes­se [19].

Nach­dem der Gesetz­ge­ber mit dem Sechs­ten Gesetz zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes vom 31.07.2010 [17] rück­wir­kend zum 1.01.2004 Bemes­sungs­re­geln für die Abga­ben der Fern­seh­ver­an­stal­ter in das Film­för­de­rungs­ge­setz auf­ge­nom­men hat­te (§ 67 FFG), nahm das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt die Vor­la­ge­be­schlüs­se zurück; eine Ent­schei­dung in den Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren [20] erging daher nicht.

Mit in den Rechts­grün­den gleich­lau­ten­den Urtei­len vom 23.02.2011 wies das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt die Sprung­re­vi­sio­nen zurück [21]. Die gesetz­li­chen Grund­la­gen der För­de­rungs­tä­tig­keit der Beklag­ten und der Erhe­bung der Film­ab­ga­be in der maß­geb­li­chen Fas­sung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes sei­en durch die Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gedeckt, von der der Bund gemäß Art. 72 Abs. 2 GG habe Gebrauch machen dür­fen. Nach­dem der Gesetz­ge­ber mit der Neu­fas­sung des § 67 FFG ohne Ver­stoß gegen das Rechts­staats­prin­zip rück­wir­kend die Film­ab­ga­be der Fern­seh­ver­an­stal­ter und deren Bemes­sungs­grund­la­gen in einer mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Belas­tungs­gleich­heit ver­ein­ba­ren Wei­se gere­gelt habe, lie­ge auch ein Ver­stoß gegen das Gebot der Abga­ben­ge­rech­tig­keit in der Form der Belas­tungs­gleich­heit nicht mehr vor.

Die von den Beschwer­de­füh­re­rin­nen erho­be­nen Anhö­rungs­rü­gen wies das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt mit Beschlüs­sen vom 01.08.2011 zurück. Eine Ver­let­zung des Anspruchs auf recht­li­ches Gehör sei nicht dar­ge­legt.

Mit den nach Zustel­lung der bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Urtei­le erho­be­nen Ver­fas­sungs­be­schwer­den wen­den sich die Beschwer­de­füh­re­rin­nen gegen die fach­ge­richt­li­chen Urtei­le sowie die zugrun­de­lie­gen­den Abga­ben­be­schei­de und rügen eine Ver­let­zung ihrer Grund­rech­te aus Art. 12 Abs. 1 GG, hilfs­wei­se Art. 2 Abs. 1 GG in Ver­bin­dung mit Art. 105, 110 GG, aus Art. 3 Abs. 1 GG in Ver­bin­dung mit Art.20 Abs. 3 GG, aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG und aus Art. 103 Abs. 1 GG.

Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts:[↑]

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt wies die zuläs­si­gen Ver­fas­sungs­be­schwer­den als unbe­grün­det zurück. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bestä­tig­te sowohl die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des wie auch die mate­ri­el­le Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Rege­lun­gen des Film­för­de­rungs­ge­set­zes.

Die Inan­spruch­nah­me der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirt­schaft) steht es nicht ent­ge­gen, wenn der Gesetz­ge­ber mit wirt­schafts­be­zo­ge­nen Rege­lun­gen zugleich kul­tu­rel­le Zwe­cke ver­folgt.

Der Gesetz­ge­ber ist grund­sätz­lich gehal­ten, von der Belas­tung mit einer Son­der­ab­ga­be nicht Grup­pen aus­zu­schlie­ßen, obwohl die­se zum Sach­zweck der Abga­be in glei­cher oder noch grö­ße­rer Nähe ste­hen als die Abga­be­be­las­te­ten. Dar­aus folgt jedoch nicht ohne Wei­te­res eine Pflicht, bei mehr­stu­fi­gen Markt­ver­hält­nis­sen mit der Belas­tung durch eine Son­der­ab­ga­be auf jeder ein­zel­nen Markt­stu­fe zuzu­grei­fen.

Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des[↑]

§ 66 FFG 2004 als gesetz­li­che Grund­la­ge der Abga­ben­er­he­bung sowie die für die Beur­tei­lung der Vor­schrift unter kom­pe­ten­zi­el­len Gesichts­punk­ten belang­vol­len übri­gen Rege­lun­gen des Film­för­de­rungs­ge­set­zes 2004 sind durch die vom Bun­des­ge­setz­ge­ber in Anspruch genom­me­ne Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für das Recht der Wirt­schaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG [22]) gedeckt. Die Vor­aus­set­zun­gen des Art. 72 Abs. 2 GG für die Inan­spruch­nah­me die­ses Kom­pe­tenz­ti­tels lie­gen vor.

Der Begriff des Rechts der Wirt­schaft im Sin­ne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ist weit zu ver­ste­hen [23]. Zum Recht der Wirt­schaft gehö­ren die das wirt­schaft­li­che Leben und die wirt­schaft­li­che Betä­ti­gung als sol­che regeln­den Nor­men, ins­be­son­de­re die­je­ni­gen, die sich in irgend­ei­ner Form auf die Erzeu­gung, Her­stel­lung und Ver­brei­tung von Gütern des wirt­schaft­li­chen Bedarfs bezie­hen [24].

Die weit­rei­chen­de Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des ent­fällt nicht schon dann, wenn der Gesetz­ge­ber mit wirt­schafts­be­zo­ge­nen Rege­lun­gen zugleich kul­tu­rel­le Zwe­cke ver­folgt. Dies ist unschäd­lich, solan­ge der maß­geb­li­che objek­ti­ve Rege­lungs­ge­gen­stand und ‑gehalt [25] in sei­nem Gesamt­zu­sam­men­hang ein im Schwer­punkt wirt­schafts­recht­li­cher ist [26].

Nach der Sys­te­ma­tik der grund­ge­setz­li­chen Kom­pe­tenz­ord­nung wird grund­sätz­lich der Kom­pe­tenz­be­reich der Län­der durch die Reich­wei­te der Bun­des­kom­pe­ten­zen bestimmt, nicht umge­kehrt (Art. 30 GG; für die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen Art. 70 Abs. 1 GG). Das schließt es zwar nicht aus, ins­be­son­de­re anhand der Ver­fas­sungs­ent­wick­lung Sach­ma­te­ri­en zu iden­ti­fi­zie­ren, die nach dem Wil­len des Ver­fas­sungs­ge­bers zumin­dest in wesent­li­chen Hin­sich­ten in die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz der Län­der fal­len sol­len. In die­sem Sin­ne gel­ten die Län­der als Trä­ger der Kul­tur­ho­heit [27]. Dies ent­spricht der in der Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes wirk­sam gewor­de­nen Vor­stel­lung des Ver­fas­sungs­ge­bers, dass die Kul­tur­po­li­tik Sache der Län­der sein sol­le [28].

Hier­aus folgt jedoch nicht, dass die Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­kei­ten des Bun­des Ein­wir­kun­gen auf den Kul­tur­be­reich und eine Berück­sich­ti­gung kul­tu­rel­ler Belan­ge von vorn­her­ein nicht ermög­li­chen. Eine Rei­he spe­zi­fisch kul­tur­be­zo­ge­ner Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen sind dem Bun­des­ge­setz­ge­ber aus­drück­lich zuge­wie­sen [29]. Annex­kom­pe­ten­zen oder Kom­pe­ten­zen kraft Sach­zu­sam­men­hangs, wie sie dem Bund nach all­ge­mei­nen Grund­sät­zen [30] zuzu­bil­li­gen sind, kön­nen auch den Kul­tur­be­reich betref­fen. Gewis­se Kul­tur­kom­pe­ten­zen kön­nen dar­über hin­aus in einem Bun­des­staat kraft Natur der Sache [31] dem Bund zuste­hen [32]. Der Kul­tur­be­griff ist zudem weit zu fas­sen [33]. Die Kul­tur­ho­heit der Län­der kann daher nicht als eine Gren­ze der Bun­des­kom­pe­ten­zen in dem Sin­ne ver­stan­den wer­den, dass der Bund bei der Wahr­neh­mung der ihm zuge­wie­se­nen Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen kul­tu­rel­le Aspek­te unbe­rück­sich­tigt zu las­sen hät­te und durch sie nicht moti­viert sein dürf­te.

Spe­zi­fisch kul­tur­staat­li­che Auf­ga­ben sind zwar gemäß der Kom­pe­tenz­ord­nung der Ver­fas­sung wahr­zu­neh­men. Zugleich kann es jedoch einem Staat, der sich von Ver­fas­sungs wegen als Kul­tur­staat ver­steht [34], nicht ver­wehrt sein, in der Wahr­neh­mung aller sei­ner Kom­pe­ten­zen auch auf Scho­nung, Schutz und För­de­rung der Kul­tur Bedacht zu neh­men [35]. Die dem Bund zuge­wie­se­nen Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen enden nicht ohne Wei­te­res dort, wo Insti­tu­tio­nen, Güter oder Akteu­re des Kul­tur­be­reichs betrof­fen sind. Dem­ge­mäß war es bei­spiels­wei­se nicht zu bean­stan­den, dass der Bund auf der Grund­la­ge sei­ner Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für das Recht der Wirt­schaft Reli­gi­ons­ge­sell­schaf­ten in eine Abga­be­pflicht ein­be­zo­gen [36], beam­ten­recht­li­che Rege­lungs­kom­pe­ten­zen auch für Ämter im Schul­we­sen genutzt [37], auf der Grund­la­ge der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für die öffent­li­che Für­sor­ge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) gesetz­li­che Rege­lun­gen gegen die Ver­brei­tung jugend­ge­fähr­den­der Schrif­ten getrof­fen [38], die waren­ver­kehrs­be­zo­ge­ne Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG für ein bestimm­te Fil­me betref­fen­des Ver­brin­gungs­ver­bot [39] und die Straf­rechts­kom­pe­tenz aus Art. 74 Nr. 1 GG a.F. für ein Ver­bot der öffent­li­chen Vor­füh­rung por­no­gra­phi­scher Fil­me gegen Ent­gelt her­an­ge­zo­gen [40], die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz aus Art. 105 Abs. 2, Art. 106 Abs. 3 GG für umsatz­steu­er­li­che Begüns­ti­gun­gen ver­schie­de­ner Kul­tur­gü­ter und ‑dienst­leis­tun­gen in Anspruch genom­men [41] und auf der Grund­la­ge des Kom­pe­tenz­ti­tels „Sozi­al­ver­si­che­rungs­recht“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) das Künst­ler­so­zi­al­ver­si­che­rungs­ge­setz erlas­sen hat [42]. Eben­falls aner­kannt ist, dass die Außen­kom­pe­tenz des Bun­des aus Art. 32 Abs. 1 GG auch kul­tur­po­li­ti­sche Kom­pe­ten­zen umfasst [43].

Danach besteht für das Film­för­de­rungs­ge­setz, des­sen Rege­lun­gen den Film als han­del­ba­res Wirt­schafts­gut und die ihn pro­du­zie­ren­den und ver­wer­ten­den Wirt­schafts­zwei­ge betref­fen, eine Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG [44].

Die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des schei­det nicht bereits des­halb aus, weil der Film zugleich ein Kul­tur­gut dar­stellt und mit dem Film­för­de­rungs­ge­setz stets auch kul­tu­rel­le Zwe­cke ver­folgt wor­den sind [45].

Sei­nem objek­ti­ven Rege­lungs­ge­halt nach ist das Gesetz – im Rah­men des uni­ons­recht­lich Zuläs­si­gen – auf die För­de­rung der deut­schen Film­wirt­schaft und des deut­schen Films aus­ge­rich­tet. Die Bestim­mung des § 1 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004 weist der Film­för­de­rungs­an­stalt die Auf­ga­be zu, die Struk­tur der deut­schen Film­wirt­schaft und die krea­tiv-künst­le­ri­sche Qua­li­tät des deut­schen Films als Vor­aus­set­zung für sei­nen Erfolg im Inland und im Aus­land zu för­dern. Dass damit auch die krea­tiv-künst­le­ri­sche Qua­li­tät des deut­schen Films zum För­der­ziel bestimmt ist, ändert nichts am wirt­schafts­recht­li­chen Rege­lungs­ge­halt der Auf­ga­ben­be­stim­mung. Es han­delt sich hier um eine instru­men­tel­le Ziel­set­zung, die bereits ihrem Wort­laut nach dem Ziel der För­de­rung des Erfolgs des deut­schen Films im In- und Aus­land zu die­nen bestimmt ist [46], § 1 Rn. 2; Kong, Die Film­för­de­rungs­kom­pe­tenz des Bun­des, 2009, S. 135; von Have/​Schwarz, in: von Hartlieb/​Schwarz, Hand­buch des Film‑, Fern­seh- und Video­rechts, 5. Aufl.2011, 106. Kap., Rn. 5 ff.)). Auf das über­ge­ord­ne­te Ziel hin ist das Gesetz dem­ge­mäß aus­zu­le­gen und anzu­wen­den.

Ent­spre­chen­des gilt für die teils unmit­tel­bar, teils mit­tel­bar auf Qua­li­täts­kri­te­ri­en abstel­len­den För­der­vor­aus­set­zun­gen in zahl­rei­chen För­der­re­ge­lun­gen. Die­se ver­drän­gen nicht deren Aus­rich­tung auf wirt­schaft­li­chen Erfolg, son­dern sind Bestand­teil die­ser Aus­rich­tung. So knüpft die Refe­renz­film­för­de­rung an den mit einem vor­aus­ge­gan­ge­nen Film des Antrag­stel­lers erziel­ten Zuschau­er­er­folg an (§ 22 Abs. 1, Abs. 2 FFG 2004). Für die Pro­jekt­film­för­de­rung ist aus­drück­lich Vor­aus­set­zung, dass der zu för­dern­de Film geeig­net erscheint, die Wirt­schaft­lich­keit des deut­schen Films zu ver­bes­sern (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004). Dane­ben fin­den zwar bei der Refe­renz­film­för­de­rung auch Prei­se und Erfol­ge bei Fes­ti­vals Berück­sich­ti­gung, indem dafür Refe­renz­punk­te ver­ge­ben wer­den, unter ande­rem mit der Fol­ge, dass ein in die­ser Wei­se erfolg­rei­cher Film eine gerin­ge­re als die sonst erfor­der­li­che Zuschau­er­zahl benö­tigt (§ 22 Abs. 2 Satz 4 und Abs. 3 FFG 2004), und die Pro­jekt­film­för­de­rung setzt vor­aus, dass das Pro­jekt einen Bei­trag auch zur Ver­bes­se­rung der Qua­li­tät des deut­schen Films ver­spricht (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG). Eine Abkehr von der auch wirt­schaft­li­chen Erfolgs­ori­en­tie­rung der Pro­duk­ti­ons­för­de­rung liegt dar­in jedoch nicht. Hin­sicht­lich der Refe­renz­film­för­de­rung ist inso­weit nicht maß­ge­bend, wie weit im jeweils ein­zel­nen Fall die Wer­be­wirk­sam­keit von Prei­sen und Fes­ti­val­er­fol­gen reicht. Dass Prei­sen und Fes­ti­val­er­fol­gen zumin­dest in der Regel ein beson­de­rer Auf­merk­sam­keits- und Image­wert zukommt, konn­te der Gesetz­ge­ber für die unmit­tel­bar im Gesetz (§ 22 Abs. 3 Nr. 1 und 2 FFG 2004) nament­lich benann­ten Fäl­le ohne Wei­te­res vor­aus­set­zen [47]. Für die nähe­re Bestim­mung der gemäß § 22 Abs. 3 Satz 3 FFG 2004 erst durch eine Richt­li­nie des Ver­wal­tungs­rats zu iden­ti­fi­zie­ren­den „inter­na­tio­nal bedeut­sa­men Fes­ti­vals“ hat er die Berück­sich­ti­gung der Wer­be­wir­kung für den Zuschau­er­er­folg im Inland und für den Aus­lands­ab­satz aus­drück­lich vor­ge­schrie­ben (§ 22 Abs. 3 Satz 4 FFG 2004).

Den qua­li­täts­be­zo­ge­nen För­der­vor­aus­set­zun­gen liegt die Annah­me zugrun­de, dass der ange­streb­te wirt­schaft­li­che Erfolg des deut­schen Films als Gan­zen gera­de von einer auch qua­li­täts­ori­en­tier­ten För­de­rung abhängt [48]. Es ist nichts dafür ersicht­lich, dass die­se Annah­me unrea­lis­tisch und nur vor­ge­scho­ben wäre, um unter dem Vor­wand der Wirt­schafts­för­de­rung rei­ne Kul­tur­för­de­rung zu betrei­ben. Die Auf­fas­sung, dass nach­hal­ti­ger wirt­schaft­li­cher Erfolg für die deut­sche Film­pro­duk­ti­on nur qua­li­täts­ba­siert erreich­bar ist, wird von der herr­schen­den Auf­fas­sung der Fach­krei­se gestützt. Die­se Auf­fas­sung ist in den Stel­lung­nah­men und den Äuße­run­gen der sach­ver­stän­di­gen Aus­kunfts­per­so­nen klar zum Aus­druck gekom­men [49]. Es spricht fer­ner nicht für einen pri­mär kul­tur- statt wirt­schafts­för­dern­den Cha­rak­ter der För­der­re­ge­lun­gen, dass der Gesetz­ge­ber eine Ver­pflich­tung, För­der­ent­schei­dun­gen an den Ergeb­nis­sen empi­ri­scher Erfolgs­fak­to­ren­for­schung aus­zu­rich­ten, nicht vor­ge­se­hen hat. Die Aus­sa­ge­kraft von For­schun­gen, die Erfolgs­fak­to­ren auf der Grund­la­ge zurück­lie­gen­der Film­erfol­ge ana­ly­sie­ren, ist schon des­halb zwangs­läu­fig begrenzt, weil die Erfolgs­fak­to­ren Krea­ti­vi­tät und Inno­va­ti­on auf die­se Wei­se nicht, oder jeden­falls nicht in einer pro­gnos­tisch sicher nutz­ba­ren Wei­se, erfasst wer­den kön­nen. Das bestrei­ten auch die Ver­fas­ser von Erfolgs­fak­to­ren­ana­ly­sen nicht, auf die die Beschwer­de­füh­re­rin­nen in die­sem Zusam­men­hang ver­wie­sen haben [50]. Zwar mag die Pro­duk­ti­on von Fil­men nach bewähr­ten Erfolgs­mus­tern im Ein­zel­fall und in der Kurz­fris­t­per­spek­ti­ve eine loh­nen­de Stra­te­gie sein. Die in Anspruch genom­me­ne Kom­pe­tenz­grund­la­ge des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ver­bie­tet es dem Gesetz­ge­ber aber nicht, in Ver­fol­gung des Ziels, der deut­schen Film­wirt­schaft als Gan­zer nach­hal­ti­gen Erfolg zu sichern, auf ganz­heit­lich und lang­fris­tig ange­leg­te För­der­stra­te­gien zu set­zen, die gezielt dem – im Ein­zel­fall nie sicher bestimm­ba­ren – künst­le­risch-krea­ti­ven Erfolgs­fak­tor Raum geben.

Das euro­päi­sche Uni­ons­recht und die Geneh­mi­gung der bun­des­ge­setz­lich vor­ge­se­he­nen Film­för­de­rungs­maß­nah­men als Bei­hil­fen zur För­de­rung der Kul­tur und der Erhal­tung des kul­tu­rel­len Erbes nach dem frü­he­ren Art. 87 Abs. 3 Buch­sta­be d EG (jetzt Art. 107 Abs. 3 Buch­sta­be d AEUV) durch die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on [51] ste­hen der Zuord­nung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes zum Recht der Wirt­schaft im Sin­ne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nicht ent­ge­gen. Die Ver­tei­lung der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen wird weder vom Uni­ons­recht noch von dar­auf gestütz­ten Ent­schei­dun­gen der Kom­mis­si­on regiert.

Der Geneh­mi­gung durch die Kom­mis­si­on kommt auch kei­ne mit­tel­ba­re Bedeu­tung für die Aus­le­gung der Art. 70 ff. GG in der Fra­ge der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für das Film­för­de­rungs­ge­setz zu. Für eine Unver­ein­bar­keit der Argu­men­te, mit denen einer­seits eine bei­hil­fe­recht­li­che Geneh­mi­gungs­fä­hig­keit der bun­des­ge­setz­li­chen Film­för­de­rung und ande­rer­seits der in kom­pe­ten­zi­el­ler Hin­sicht wirt­schafts­recht­li­che Cha­rak­ter der Film­för­de­rung zu begrün­den sind, ist nichts ersicht­lich. Film­för­de­rungs­bei­hil­fen sind nur bei­hil­fe­recht­lich geneh­mi­gungs­be­dürf­tig, als ihnen Bedeu­tung für die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des wirt­schaft­li­chen Wett­be­werbs zukommt (Art. 87 Abs. 1 EG; jetzt Art. 107 Abs. 3 Buch­sta­be d AEUV). Für die uni­ons­recht­li­che Geneh­mi­gungs­fä­hig­keit kann es daher nicht dar­auf ankom­men, dass die För­der­re­ge­lun­gen kei­nen wirt­schafts­recht­li­chen Cha­rak­ter haben.

Der Bun­des­kom­pe­tenz für das Film­för­de­rungs­ge­setz in der hier maß­geb­li­chen Fas­sung steht auch nicht ent­ge­gen, dass die frü­he­re Rah­men­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­tenz für die all­ge­mei­nen Rechts­ver­hält­nis­se der Pres­se und des Films (Art. 75 Nr. 2 GG a.F.) durch das Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 27.10.1994 [52] auf­ge­ho­ben wor­den ist. Die Rah­men­kom­pe­tenz für die all­ge­mei­nen Rechts­ver­hält­nis­se des Films hat­te einen begrenz­ten Anwen­dungs­be­reich. Zu ihrer Auf­nah­me in das Grund­ge­setz kam es, nach­dem eine im Par­la­men­ta­ri­schen Rat ursprüng­lich vor­ge­se­he­ne Rege­lung zur Vor­rang­kom­pe­tenz des Bun­des, die sich unter ande­rem auf das Licht­spiel­we­sen bezog, nicht die Zustim­mung der Mili­tär­gou­ver­neu­re gefun­den hat­te [53]. Die Rah­men­kom­pe­tenz, für die sich der inter­frak­tio­nel­le Sie­be­ner-Aus­schuss des Par­la­men­ta­ri­schen Rats ersatz­wei­se aus­sprach, soll­te sich auf etwai­ge Zen­sur­vor­schrif­ten und das Urhe­ber­recht auf dem Gebiet des Films bezie­hen [54]. In einem nach­fol­gen­den Gespräch mit Ver­tre­tern der Alli­ier­ten wur­de von deut­scher Sei­te gebe­ten, für das Film­recht im enge­ren Sin­ne des Rechts am Bild­strei­fen und an dem, was mit dem Bild­strei­fen gesche­hen kön­ne, sowie für die Bestim­mun­gen über die Film­zen­sur die Mög­lich­keit bun­des­recht­li­cher Rege­lung vor­zu­se­hen [55]. Die in die­ser Wei­se eng kon­zi­pier­te Rah­men­kom­pe­tenz aus Art. 75 Nr. 2 GG a.F. schloss zur Zeit ihrer Gel­tung die Inan­spruch­nah­me ande­rer Kom­pe­tenz­ti­tel für pres­se- oder film­be­zo­ge­ne Rege­lun­gen des Bun­des nicht aus [56]. Wes­halb ihre Strei­chung mit einer sol­chen Aus­schluss­wir­kung ver­bun­den sein soll­te, ist nicht ersicht­lich.

Die Vor­aus­set­zun­gen des Art. 72 Abs. 2 GG für die Inan­spruch­nah­me der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG lie­gen vor. Der Gesetz­ge­ber konn­te davon aus­ge­hen, dass die Rege­lun­gen des Film­för­de­rungs­ge­set­zes in der hier zu beur­tei­len­den Fas­sung zur Wah­rung der Wirt­schafts­ein­heit im gesamt­staat­li­chen Inter­es­se erfor­der­lich sind.

Eine bun­des­ge­setz­li­che Rege­lung ist erfor­der­lich, wenn und soweit die mit ihr erziel­ba­re Ein­heit­lich­keit der recht­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen Vor­aus­set­zung für die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Wirt­schafts­raums der Bun­des­re­pu­blik als Gan­zen ist [57]. Dem Gesetz­ge­ber steht inso­weit zwar eine Ein­schät­zungs­prä­ro­ga­ti­ve zu; die ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le ist hier jedoch nicht auf eine blo­ße Ver­tret­bar­keits­kon­trol­le beschränkt [58]. Die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung hängt von der objek­ti­ven Recht­fer­ti­gungs­fä­hig­keit der Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers ab [59].

Die Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers, die getrof­fe­nen bun­des­ge­setz­li­chen Rege­lun­gen sei­en im Hin­blick auf die Not­wen­dig­keit einer von regio­na­len Stand­ort­ef­fek­ten unab­hän­gi­gen Film­för­de­rung, einer effi­zi­en­ten Bera­tung der Bun­des­re­gie­rung bei der Wahr­neh­mung film­po­li­ti­scher Außen­kom­pe­ten­zen, der Siche­rung einer markt­ge­rech­ten Aus­wer­tung des deut­schen Films im In- und Aus­land und der Siche­rung der Finan­zie­rung all des­sen durch eine bun­des­weit erho­be­ne Abga­be erfor­der­lich [60], ist nicht zu bean­stan­den.

Die Annah­me, dass die für den Fort­be­stand und die Wei­ter­ent­wick­lung der deut­schen Film­wirt­schaft not­wen­di­ge erfolg­rei­che För­de­rung deut­scher Film­pro­duk­tio­nen und ‑kopro­duk­tio­nen nur mit einem begrenz­ten Maß an regio­na­ler Stand­ort­bin­dung der Pro­duk­ti­ons­mit­tel ver­träg­lich und des­halb eine Bun­des­för­de­rung erfor­der­lich ist, die die mit sol­chen Mit­tel­bin­dun­gen ein­her­ge­hen­den Lan­des­för­de­run­gen ergänzt, ist plau­si­bel und im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren durch zahl­rei­che Stel­lung­nah­men bestä­tigt wor­den. Regio­na­le Mit­tel­bin­dun­gen beschrän­ken die Mög­lich­kei­ten des Mit­tel­emp­fän­gers, für sei­ne Pro­duk­ti­on auf die bes­ten ver­füg­ba­ren Res­sour­cen zurück­zu­grei­fen. Dies gilt in beson­de­rem Maße, wenn sich die Bin­dung auf ein Mehr­fa­ches durch die Lan­des­för­de­rung zuge­wen­de­ten Mit­tel erstreckt, wie es in der För­der­pra­xis der Län­der üblich ist. Wenn der Bund die­se Beschrän­kun­gen und die davon zu befürch­ten­den Qua­li­täts­ein­bu­ßen durch Rege­lun­gen zur Ver­ga­be von im gesam­ten deut­schen Wirt­schafts­raum ver­wend­ba­ren För­der­mit­teln kom­pen­siert, sichert er damit für die Film­wirt­schaft die Funk­ti­ons­fä­hig­keit die­ses Wirt­schafts­raums als eines nicht durch Beschrän­kun­gen auf regio­na­le Märk­te beein­träch­tig­ten Gan­zen. Auf der Hand liegt auch, dass eine wirk­sa­me Ord­nung der Ver­wer­tungs­ab­fol­ge durch Sperr­fris­ten nur auf Bun­des­ebe­ne mög­lich ist. Die Ein­schät­zung, dass eine im Hin­blick auf das För­der­ziel aus­rei­chend wirk­sa­mer Absatz- und Abspiel­för­de­rung nur auf bun­des­ge­setz­li­cher Grund­la­ge zu gewähr­leis­ten ist, ist eben­falls nicht zu bean­stan­den. Eine blo­ße theo­re­ti­sche Mög­lich­keit, das gesetz­ge­be­ri­sche Ziel durch gleich­lau­ten­de Län­der­ge­set­ze zu errei­chen, schließt den Gebrauch der Bun­des­kom­pe­tenz nicht aus [61].

Auf die Fra­ge, ob das Film­för­de­rungs­ge­setz dar­über hin­aus geeig­net ist, zu einer gleich­mä­ßi­ge­ren Ver­tei­lung von Film­wirt­schafts­stand­or­ten im Bun­des­ge­biet bei­zu­tra­gen, kommt es unter dem Gesichts­punkt der Erfor­der­lich­keit zur Wah­rung der Wirt­schafts­ein­heit nicht an, zumal sich die Funk­ti­ons­fä­hig­keit eines ein­heit­li­chen Wirt­schafts­rau­mes unter ande­rem gera­de dar­in zeigt, dass regio­na­le oder loka­le Stand­ort­vor­tei­le inner­halb des gesam­ten Wirt­schafts­rau­mes nutz­bar sind und es infol­ge­des­sen zu Kon­zen­tra­tio­nen bestimm­ter Bran­chen an den für sie vor­teil­haf­te­ren Stand­or­ten kom­men kann.

Ob der Bund für das Vier­te und das Sechs­te Gesetz zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes eine über­gangs­recht­li­che Ände­rungs­kom­pe­tenz aus Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG der­ge­stalt, dass die Kom­pe­tenz­aus­übung nur an der bis zum 15.11.1994 gel­ten­den Fas­sung des Art. 72 Abs. 2 GG zu mes­sen ist, in Anspruch neh­men konn­te [62], bedarf eben­falls kei­ner Ent­schei­dung. Da die Vor­aus­set­zun­gen des Art. 72 Abs. 2 GG in der bei Inkraft­tre­ten [63] der genann­ten Geset­ze gel­ten­den Fas­sung vor­lie­gen, sind erst recht die weni­ger stren­gen und weni­ger jus­ti­zia­blen Vor­aus­set­zun­gen der älte­ren Fas­sung [64] erfüllt.

Mate­ri­el­le Ver­fas­sungs­ge­mäß­heit als „Son­der­ab­ga­be mit Finan­zie­rungs­funk­ti­on“[↑]

Die gesetz­li­chen Rege­lun­gen zur Erhe­bung der Film­ab­ga­be ste­hen auch mit mate­ri­el­lem Ver­fas­sungs­recht in Ein­klang. Sie genü­gen den finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Erhe­bung von Son­der­ab­ga­ben.

Die Erhe­bung nicht­steu­er­li­cher Abga­ben auf der Grund­la­ge der Sach­kom­pe­ten­zen aus Art. 70 ff. GG bedarf mit Blick auf die Begren­zungs- und Schutz­funk­ti­on der Finanz­ver­fas­sung (Art. 104a ff. GG) und zur Wah­rung der Belas­tungs­gleich­heit der Abga­be­pflich­ti­gen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Ein­nah­me­er­zie­lung hin­aus­ge­hen­den beson­de­ren sach­li­chen Recht­fer­ti­gung [65]. Dies betrifft die Abga­ben­er­he­bung sowohl dem Grun­de als auch der Höhe nach [66]. Für Son­der­ab­ga­ben mit Finan­zie­rungs­zweck gilt: Der Gesetz­ge­ber darf sich einer sol­chen Abga­be nur im Rah­men der Ver­fol­gung eines Sach­zwecks bedie­nen, der über die blo­ße Mit­tel­be­schaf­fung hin­aus­geht [67]. Mit einer Son­der­ab­ga­be darf nur eine homo­ge­ne Grup­pe belegt wer­den. Die Grup­pe muss zu dem mit der Abga­ben­er­he­bung ver­folg­ten Zweck in einer Bezie­hung spe­zi­fi­scher Sach­nä­he ste­hen, auf­grund deren ihr eine beson­de­re Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung zuge­rech­net wer­den kann [68]. Das Abga­ben­auf­kom­men muss außer­dem grup­pen­nüt­zig ver­wen­det wer­den [69].

Zusätz­lich muss der Gesetz­ge­ber im Inter­es­se wirk­sa­mer par­la­men­ta­risch-demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on und Kon­trol­le die erho­be­nen Son­der­ab­ga­ben haus­halts­recht­lich voll­stän­dig doku­men­tie­ren [70] und ihre sach­li­che Recht­fer­ti­gung in ange­mes­se­nen Zeit­ab­stän­den über­prü­fen [71]. Gegen­über den Steu­ern müs­sen Son­der­ab­ga­ben die sel­te­ne Aus­nah­me blei­ben [72].

Grup­pen­ho­mo­ge­ni­tät setzt vor­aus, dass die Abga­be­pflich­ti­gen hin­sicht­lich gemein­sa­mer oder annä­hernd gemein­sa­mer, durch Rechts­ord­nung und gesell­schaft­li­che Wirk­lich­keit gepräg­ter Inter­es­sen und Gege­ben­hei­ten von der All­ge­mein­heit und ande­ren Grup­pen abgrenz­bar sind [73]. Dabei genügt nicht eine belie­bi­ge spe­zi­fi­sche Gemein­sam­keit. Die Grup­pen­ho­mo­ge­ni­tät muss von einer Art sein, die geeig­net ist, einen recht­fer­ti­gen­den Zusam­men­hang mit einer spe­zi­fi­schen Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung der Abga­be­pflich­ti­gen für die Wahr­neh­mung der Auf­ga­be her­zu­stel­len [74]. Die homo­ge­ni­täts­stif­ten­de Gemein­sam­keit muss zudem eine vor­ge­ge­be­ne, darf also kei­ne erst durch die Abga­ben­re­ge­lung selbst begrün­de­te sein [75].

Die erfor­der­li­che spe­zi­fi­sche Sach­nä­he ist gege­ben, wenn die mit der Abga­be belas­te­te Grup­pe dem mit der Abga­ben­er­he­bung ver­folg­ten Zweck näher steht als jede ande­re Grup­pe oder die All­ge­mein­heit der Steu­er­zah­ler [76].

Der Gesetz­ge­ber ist grund­sätz­lich gehal­ten, von der Belas­tung mit einer Son­der­ab­ga­be nicht Grup­pen aus­zu­schlie­ßen, obwohl die­se zum Sach­zweck der Abga­be in glei­cher oder gar noch grö­ße­rer Nähe ste­hen als die Abga­be­be­las­te­ten [77]. Dies wird mit dem Erfor­der­nis einer „spe­zi­fi­schen“ Sach­nä­he und einer damit zusam­men­hän­gen­den „beson­de­ren“, „spe­zi­fi­schen“ Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung der abga­be­be­las­te­ten Grup­pe [78] zum Aus­druck gebracht. Für die dem­entspre­chen­de Grup­pen­bil­dung ste­hen dem Gesetz­ge­ber jedoch Spiel­räu­me zur Ver­fü­gung. Es ist grund­sätz­lich ihm über­las­sen, die­je­ni­gen Sach­ver­hal­te aus­zu­wäh­len, an die er die­sel­be Rechts­fol­ge knüpft, die er also als im Rechts­sinn gleich anse­hen will [79]. Dies gilt auch für die Fra­ge, was hin­sicht­lich der Nähe zum Sach­zweck als gleich oder ungleich anzu­se­hen ist [80]. Dar­über hin­aus steht dem Gesetz­ge­ber auch bei der son­der­ab­ga­ben­recht­li­chen Grup­pen­bil­dung die Befug­nis zu, begrenz­te Ungleich­be­hand­lun­gen typi­sie­rend in Kauf zu neh­men [81]. Schwie­rig­kei­ten der Abgren­zung und Erfas­sung erwei­tern die­se Spiel­räu­me [82].

Zwi­schen der spe­zi­fi­schen Sach­nä­he der Abga­be­pflich­ti­gen zum Zweck der Abga­ben­er­he­bung, einer dar­aus ableit­ba­ren Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung und der grup­pen­nüt­zi­gen Ver­wen­dung des Abga­ben­auf­kom­mens besteht eine beson­ders enge Ver­bin­dung. Die Erfül­lung die­ser Merk­mals­grup­pe in ihrem Zusam­men­spiel bil­det zugleich den ent­schei­den­den Recht­fer­ti­gungs­grund für eine zu der Gemein­last der Steu­ern hin­zu­tre­ten­de Son­der­last und sichert so die Wah­rung ver­hält­nis­mä­ßi­ger Belas­tungs­gleich­heit [83]. Sind Sach­nä­he zum Zweck der Abga­be und Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung der belas­te­ten Grup­pe der Abga­be­pflich­ti­gen gege­ben, so wirkt die zweck­ent­spre­chen­de Ver­wen­dung des Abga­ben­auf­kom­mens zugleich grup­pen­nüt­zig, ent­las­tet die Gesamt­grup­pe der Abga­ben­schuld­ner näm­lich von einer ihrem Ver­ant­wor­tungs­be­reich zuzu­rech­nen­den Auf­ga­be [83].

Beson­ders aus­ge­prägt ist der Zusam­men­hang zwi­schen den Kri­te­ri­en für die Zuläs­sig­keit von Son­der­ab­ga­ben bei den Son­der­ab­ga­ben, mit denen Ange­hö­ri­ge eines bestimm­ten Wirt­schafts­zwei­ges zur Finan­zie­rung von För­der­maß­nah­men zuguns­ten eben die­ses Wirt­schafts­zwei­ges her­an­ge­zo­gen wer­den. Erfor­der­li­che Sach­nä­he und Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung las­sen sich hier prak­tisch aus­schließ­lich mit Blick auf Zweck und Wir­kung staat­li­cher För­de­rungs­maß­nah­men zuguns­ten der belas­te­ten Grup­pe – das heißt: mit der Grup­pen­nüt­zig­keit der Mit­tel­ver­wen­dung – begrün­den [84]. Ange­sichts die­ses die Eigen­stän­dig­keit der genann­ten Kri­te­ri­en in ihrer beschrän­ken­den Funk­ti­on min­dern­den engen Zusam­men­hangs sind für die­sen Abga­ben­typ erhöh­te Anfor­de­run­gen an das Merk­mal der Grup­pen­nüt­zig­keit der Mit­tel­ver­wen­dung zu stel­len, von dem her in die­ser Kon­stel­la­ti­on die Bedeu­tung der übri­gen Merk­ma­le zu bestim­men ist. Der die Abga­be recht­fer­ti­gen­de Grup­pen­nut­zen muss hier evi­dent sein [84].

Nach die­sen Maß­stä­ben ent­spre­chen die gesetz­li­chen Vor­schrif­ten, auf deren Grund­la­ge die Beschwer­de­füh­re­rin­nen zur Film­ab­ga­be her­an­ge­zo­gen wur­den, den finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen.

Bei der Abga­be nach §§ 66 ff. FFG han­delt es sich um eine nicht­steu­er­li­che, nicht gegen­leis­tungs­ab­hän­gi­ge Abga­be, die den dar­ge­stell­ten Anfor­de­run­gen an die Erhe­bung von Son­der­ab­ga­ben mit Finan­zie­rungs­funk­ti­on unter­liegt.

Die Erhe­bung der Abga­be dient dem Ziel der För­de­rung der Struk­tur der deut­schen Film­wirt­schaft und der krea­tiv-künst­le­ri­schen Qua­li­tät des deut­schen Films als Vor­aus­set­zung für des­sen Erfolg im Inland und im Aus­land (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FFG) und damit einem über die blo­ße Mit­tel­be­schaf­fung hin­aus­ge­hen­den Sach­zweck.

Die mit der Abga­be belas­te­ten Unter­grup­pen der Kino­be­trei­ber (§ 66 FFG), der Pro­gramm­an­bie­ter und gleich­ge­stell­ten Lizenz­rech­te­inha­ber der Video­wirt­schaft (§ 66a FFG) sowie der Fern­seh­ver­an­stal­ter (§ 67 FFG) bil­den als Inlands­ver­mark­ter von Kino­fil­men und ins­be­son­de­re auch deut­schen Kino­fil­men gemein­sam eine homo­ge­ne, durch spe­zi­fi­sche Nähe zu die­sem Sach­zweck der Abga­be und eine dar­aus resul­tie­ren­de spe­zi­fi­sche Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung ver­bun­de­ne Grup­pe. Die beson­de­re Sach­nä­he und Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung ist begrün­det in der Gemein­sam­keit des Inter­es­ses an der durch die Abga­be geför­der­ten gedeih­li­chen Struk­tur der deut­schen Film­wirt­schaft und am Erfolg des deut­schen Films.

Die Beru­fung der Beschwer­de­füh­re­rin­nen dar­auf, dass den weit­aus meis­ten Mit­glie­dern der Grup­pe der Kino­be­trei­ber ein sol­ches Inter­es­se feh­le, weil sie nicht an der Ent­ste­hung deut­scher Fil­me, son­dern allein am wirt­schaft­li­chen Erfolg eines Films inter­es­siert sei­en, wird bereits durch das Ver­hal­ten der Grup­pen­mit­glie­der wider­legt. Der Markt­an­teil deut­scher Fil­me, gemes­sen an den Kino­be­su­cher­zah­len, schwankt seit dem Jahr 2000, mit ins­ge­samt stei­gen­der Ten­denz, zwi­schen 11,9 % (2002) und 27,4 % (2009). Im Streit­jahr 2004 betrug er 23,8 % [85]. Deut­li­cher als durch ihr in die­sen Zah­len doku­men­tier­tes frei­wil­li­ges Markt­ver­hal­ten könn­te die Kino­wirt­schaft ihr wirt­schaft­li­ches Inter­es­se am deut­schen Film nicht bekun­den. Unstrei­tig könn­ten zwar in der Grup­pe, der die Beschwer­de­füh­re­rin­nen ange­hö­ren, wie auch in den bei­den ande­ren abga­be­be­las­te­ten Ver­wer­tungs­zwei­gen anstel­le der auf För­de­rung ange­wie­se­nen deut­schen Fil­me aus­län­di­sche ange­bo­ten wer­den. Dar­in, dass tat­säch­lich im gege­be­nen Umfang deut­sche Fil­me ver­mark­tet wer­den, fin­det jedoch gera­de eine inso­weit im Ver­gleich zu aus­län­di­schen Kon­kur­renz­pro­duk­ten höhe­re Nut­zen­er­war­tung objek­ti­ven Aus­druck. Meh­re­re Stel­lung­nah­men haben auf die Bedeu­tung spe­zi­fi­scher Wün­sche und Erwar­tun­gen unter­schied­li­cher Tei­le des Publi­kums hin­ge­wie­sen [86], deret­we­gen nicht davon aus­zu­ge­hen sei, dass bei einem Weg­fall deut­scher Film­pro­duk­tio­nen die Nach­fra­ge der an sol­chen Pro­duk­tio­nen inter­es­sier­ten Zuschau­er ver­lust­frei auf ande­re Fil­me über­ge­lei­tet wer­den kann.

Soweit die Beschwer­de­füh­re­rin­nen dar­über hin­aus anzwei­feln, dass der deut­sche Film auf För­de­rung durch die Film­för­de­rungs­an­stalt über­haupt ange­wie­sen sei, beru­fen sie sich hier­für allein auf das Feh­len empi­ri­scher Bele­ge. Die gegen­tei­li­ge Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers – wie auch fast aller abge­ge­be­nen Stel­lung­nah­men – in die­ser Fra­ge, in der expe­ri­men­tel­le Bewei­se nicht ver­langt wer­den kön­nen, fin­det dem­ge­gen­über Rück­halt in der Markt­la­ge der Film­wirt­schaft. Die schwie­ri­gen Wett­be­werbs­be­din­gun­gen im Ver­hält­nis zur US-ame­ri­ka­ni­schen Kon­kur­renz und die Schwie­rig­kei­ten des Zugangs zu pri­va­tem Film­fi­nan­zie­rungs­ka­pi­tal [87] sind unbe­strit­ten. Die För­der­po­li­tik ande­rer euro­päi­scher Staa­ten [88] belegt, dass zum Schutz der natio­na­len Film­wirt­schaft öffent­li­che För­de­rung auch dort für not­wen­dig gehal­ten wird, und erhöht zugleich die Ange­wie­sen­heit auf ent­spre­chen­de För­de­rung auch in Deutsch­land. Schon ange­sichts typi­scher­wei­se unter dem durch­schnitt­li­chen Anteil von Mit­teln der Film­för­de­rungs­an­stalt am Gesamt­bud­get der geför­der­ten Fil­me lie­gen­der Gewinn­mar­gen in der Film­pro­duk­ti­on muss­te der Gesetz­ge­ber auch nicht davon aus­ge­hen, dass, wie die Beschwer­de­füh­re­rin­nen gel­tend machen, gera­de der von der Film­för­de­rungs­an­stalt stam­men­de För­der­an­teil ent­behr­lich sei und blo­ße Mit­nah­me­ef­fek­te erzeu­ge. Aus der unter ande­rem von der Spit­zen­or­ga­ni­sa­ti­on der Film­wirt­schaft und dem Sach­ver­stän­di­gen Prof. Dr. Feil her­vor­ge­ho­be­nen Bedeu­tung der För­de­rung durch die Film­för­de­rungs­an­stalt als Tür­öff­ner für wei­te­re Finan­zie­run­gen folgt außer­dem, dass ein Weg­fall die­ser För­de­rung wirt­schaft­li­che Aus­wir­kun­gen über die unmit­tel­bar betrof­fe­nen Beträ­ge hin­aus hät­te.

Dass die Abga­be drei ver­schie­de­ne Teil­grup­pen betrifft, zwi­schen denen gewis­se Unter­schie­de und dar­über hin­aus Kon­kur­renz­ver­hält­nis­se bestehen, schließt die Grup­pen­ho­mo­ge­ni­tät nicht aus. Die Homo­ge­ni­tät einer Grup­pe wird durch Kon­kur­renz oder sons­ti­ge Inter­es­sen­ge­gen­sät­ze zwi­schen Grup­pen­an­ge­hö­ri­gen nicht in Fra­ge gestellt, sofern, wie hier, zugleich ein gemein­sa­mes Inter­es­se im Hin­blick auf den Abga­ben­zweck besteht [89]. Dem Gesetz­ge­ber steht es auch frei, inner­halb einer homo­ge­nen Grup­pe Unter­grup­pen zu bil­den, um Unter­schie­den Rech­nung zu tra­gen, die inner­halb einer im Hin­blick auf gemein­sa­me Nähe zum Sach­zweck homo­ge­nen Grup­pe unge­ach­tet der homo­ge­ni­täts- und sach­nä­he­be­grün­den­den Gemein­sam­keit bestehen kön­nen [90]. Je nach Art der bestehen­den Unter­schie­de zwi­schen den Teil­grup­pen kann dies zur Wah­rung der Belas­tungs­gleich­heit, auf die die Anfor­de­run­gen an Son­der­ab­ga­ben unter ande­rem abzie­len [91], sogar gebo­ten sein [92].

Unschäd­lich ist, dass in den drei abga­be­be­las­te­ten Ver­wer­tungs­zwei­gen deut­scher Kino­fil­me mit der Abga­be jeweils nur eine der Ver­wer­tungs­stu­fen, und nicht in allen drei Zwei­gen die­sel­be, belas­tet wird.

Eine Pflicht des Gesetz­ge­bers, mit der Abga­ben­be­las­tung auf jeder Ver­wer­tungs­stu­fe zuzu­grei­fen, besteht auch inso­weit nicht, als die Akteu­re der ver­schie­de­nen Stu­fen sich hin­sicht­lich ihrer Nähe zum Sach­zweck der jewei­li­gen Abga­be glei­chen mögen. Ein Zugriff auf jeder ein­zel­nen Stu­fe ist ange­sichts des wirt­schaft­li­chen Zusam­men­hangs zwi­schen den ver­schie­de­nen Ver­wer­tungs­stu­fen, der im Prin­zip eine Belas­tungs­ver­tei­lung inner­halb der Ver­wer­tungs­ket­te ermög­licht, und zur Ver­mei­dung unver­hält­nis­mä­ßi­ger, den mög­li­chen Grup­pen­nut­zen aus­schlie­ßen­der oder erheb­lich redu­zie­ren­der Voll­zugs­kos­ten nicht gebo­ten. Viel­mehr kann die Zugriffs­ebe­ne hier nach Zweck­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten bestimmt wer­den [93]. Dem­ge­mäß war der Gesetz­ge­ber nicht gehal­ten, mit der Fol­ge einer Ver­viel­fäl­ti­gung der Belas­tungs­zu­grif­fe auch die Akteu­re der jeweils vor­ge­la­ger­ten Ver­wer­tungs­stu­fen, wie die Film­ver­lei­her und Rech­te­händ­ler, von denen die Kino­be­trei­ber und Fern­seh­ver­an­stal­ter ihre Vor­führ­rech­te erwer­ben, her­an­zu­zie­hen.

Die gesetz­ge­be­ri­sche Belas­tungs­ent­schei­dung, die anfäng­lich in die­sem Sin­ne aus­ge­stal­tet war [94], ist nicht dadurch ver­fas­sungs­wid­rig gewor­den, dass der Gesetz­ge­ber mit dem Zwei­ten Gesetz zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes vom 21.12 1992 [11] für den Bereich der Video­wirt­schaft den Abga­ben­zu­griff auf die nächst­hö­he­re Han­dels­stu­fe ver­scho­ben hat. Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen machen ohne Erfolg eine Belas­tungs­ver­zer­rung gel­tend, indem sie vor­brin­gen, dass mit der Ver­la­ge­rung der Zugriffs­ebe­ne die Video­wirt­schaft in gleich­heits­wid­ri­ger Wei­se ent­las­tet wor­den sei und eine ver­gleich­ba­re Ver­la­ge­rung in dem Ver­wer­tungs­zweig, dem die Beschwer­de­füh­re­rin­nen ange­hö­ren, zu einer Redu­zie­rung der Abga­be­last um gut die Hälf­te geführt hät­te.

Es trifft zwar zu, dass mit die­ser Ver­la­ge­rung die Bemes­sungs­grund­la­ge für die Film­ab­ga­be der Video­wirt­schaft ver­rin­gert wor­den ist, weil die Umsät­ze, nach denen sich die Abga­be berech­net, auf der Ebe­ne des Groß­han­dels erheb­lich gerin­ger sind als auf der des Ein­zel­han­dels, und dass eine ver­gleich­bar ent­las­ten­de Ver­la­ge­rung der Zugriffs­ebe­ne in dem Ver­wer­tungs­zweig, dem die Beschwer­de­füh­re­rin­nen ange­hö­ren, nicht statt­ge­fun­den hat. Auf eine unge­recht­fer­tig­te Ungleich­be­las­tung oder eine dadurch beding­te Inho­mo­ge­ni­tät der for­mell belas­te­ten Teil­grup­pen, gemes­sen am Grad ihrer Sach­nä­he zum Abga­ben­zweck und ihrer dar­aus ableit­ba­ren Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung, lässt sich hier­aus jedoch nicht schlie­ßen.

Mit der Ver­schie­bung der Zugriffs­ebe­ne im Bereich der Video­wirt­schaft hat der Gesetz­ge­ber, ver­an­lasst durch Bemer­kun­gen des Bun­des­rech­nungs­hofs [95], auf über­höh­te Voll­zugs­kos­ten der Abga­ben­er­he­bung auf der Ebe­ne der zahl­rei­chen Ver­triebs­stät­ten der ver­brau­cher­nächs­ten Ver­mark­tungs­stu­fe sowie dar­auf reagiert, dass selbst mit hohem Voll­zugs­auf­wand eine lücken­lo­se Erfas­sung auf die­ser Stu­fe nicht gelun­gen war [96]. Bei einer Abga­be wie der hier zu beur­tei­len­den, bei der Homo­ge­ni­tät, spe­zi­fi­sche Sach­nä­he und spe­zi­fi­sche Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung nur mit der Grup­pen­nüt­zig­keit der Ver­wen­dung des Abga­be­auf­kom­mens begründ­bar sind, kommt dem Gesichts­punkt der Ver­mei­dung von Voll­zugs­kos­ten, die den erziel­ba­ren Grup­pen­nut­zen unver­hält­nis­mä­ßig schmä­lern, ein eigen­stän­di­ges ver­fas­sungs­recht­li­ches Gewicht zu [97]. Fer­ner ist zu berück­sich­ti­gen, dass gemäß dem Ziel der Gleich­be­las­tung von Video- und Kino­wirt­schaft [96] zugleich mit der Ver­la­ge­rung des for­mel­len Zugriffs die Belas­tung für die Video­wirt­schaft unter Berück­sich­ti­gung deren höhe­rer Mehr­wert­steu­er­be­las­tung [98] durch Anglei­chung der zuvor umsatz­ab­hän­gi­gen Abga­be­sät­ze auf dem vor­he­ri­gen Höchst­satz von 2 % erhöht wur­de (vgl. § 66a Abs. 2 FFG in der Fas­sung des Zwei­ten Geset­zes zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes vom 21.12 1992, BGBl I S. 2135)). Zudem lag der Anteil deut­scher Fil­me an den Umsät­zen der Video­wirt­schaft um etwa die Hälf­te nied­ri­ger als bei den Licht­spiel­thea­tern [99]. Schließ­lich ist auch der Spiel­raum zu respek­tie­ren, über den der Abga­ben­ge­setz­ge­ber, erst recht ange­sichts der kom­ple­xen Struk­tur der Film­wirt­schaft mit ihren unter­schied­li­chen Organisations‑, Ver­wer­tungs- und Erlö­s­er­zie­lungs­for­men und ihren varia­blen Markt­ver­hält­nis­sen [82], bei der Aus­ge­stal­tung sei­ner Belas­tungs­ent­schei­dun­gen ver­fügt. In Anbe­tracht all des­sen kann die mit einer Ver­la­ge­rung der Zugriffs­ebe­ne in nur einem der drei belas­te­ten Ver­wer­tungs­zwei­ge ver­bun­de­ne Belas­tungs­än­de­rung nicht als sach­un­an­ge­mes­sen oder der Homo­ge­ni­tät und der Spe­zi­fik der Sach­nä­he und Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung der Abga­be­be­las­te­ten abträg­lich ange­se­hen wer­den.

An der Homo­ge­ni­tät der abga­be­be­las­te­ten Grup­pe und an ihrer spe­zi­fi­schen Sach­nä­he und Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung fehlt es nicht des­halb, weil ver­schie­de­ne Grup­pen außer­halb der drei vom Gesetz­ge­ber ins Auge gefass­ten, zum End­ver­brau­cher im Inland hin ver­lau­fen­den Ver­wer­tungs­zwei­ge nicht in die Abga­be­be­las­tung ein­be­zo­gen sind.

Hin­sicht­lich der zum End­ver­brau­cher im Aus­land hin­füh­ren­den Ver­mark­tung des deut­schen Films kann offen­blei­ben, inwie­weit die Ver­scho­nung die­ses Ver­triebs­zweigs von der Abga­be­be­las­tung bereits durch Schwie­rig­kei­ten des admi­nis­tra­ti­ven Zugriffs gerecht­fer­tigt ist. Sie ist jeden­falls dadurch gerecht­fer­tigt, dass die Erhe­bung der Abga­be hier einem wesent­li­chen mit­tels der Abga­be ver­folg­ten För­der­ziel, näm­lich dem Erfolg des deut­schen Films im Aus­land (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FFG)), zuwi­der­lie­fe. Die­sem För­der­ziel kommt ange­sichts des erschließ­ba­ren Nach­fra­ge­po­ten­ti­als auf den Aus­lands­märk­ten, auf denen der deut­sche Film bis­lang nach den unwi­der­spro­che­nen Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung mit Markt­an­tei­len von in der Regel unter einem Pro­zent [100] nur eine gerin­ge Rol­le spielt, in wirt­schaft­li­cher Hin­sicht erheb­li­che Bedeu­tung zu. In der zum End­ver­brau­cher im Inland ver­lau­fen­den Ver­wer­tungs­ket­te ent­fal­tet die Abga­be, da sie nicht spe­zi­ell auf die mit deut­schen Fil­men erziel­ten Erlö­se erho­ben wird, kei­ne spe­zi­ell den deut­schen Film und sei­ne Nut­zung ver­teu­ern­de Wir­kung. Die Belas­tung des Exports deut­scher Fil­me und Film­rech­te wäre dage­gen mit einer sol­chen das För­der­ziel kon­ter­ka­rie­ren­den Wir­kung unver­meid­lich ver­bun­den.

Die Nicht­ein­be­zie­hung der Ver­wer­ter von Musik­rech­ten und der Mer­chan­di­sing-Unter­neh­men ist eben­falls gerecht­fer­tigt. Zwar kön­nen von Erfol­gen des deut­schen Films auch sie pro­fi­tie­ren. Aller­dings erscheint bereits frag­lich, ob in den betref­fen­den – ohne­hin oft nicht auf Musik­rech­te aus Fil­men und film­be­zo­ge­nes Mer­chan­di­sing spe­zia­li­sier­ten – Geschäfts­zwei­gen der Ver­wer­tung von Rech­ten gera­de aus deut­schen Fil­men bis­lang über­haupt eine wirt­schaft­li­che Bedeu­tung zukommt, die eine Ein­be­zie­hung in die Abga­be­be­las­tung nahe­le­gen könn­te [101]. Zudem wer­den mit Film­mu­sik­rech­ten und film­be­zo­ge­nem Mer­chan­di­sing jeweils nur Ein­zel­aspek­te des jewei­li­gen Films ver­wer­tet, nicht dage­gen der Film als Gan­zer. Die betref­fen­den Ver­wer­tungs­zwei­ge par­ti­zi­pie­ren daher am wirt­schaft­li­chen Erfolg des Films in einer mit­tel­ba­re­ren Wei­se als die abga­be­be­las­te­ten Teil­grup­pen. Ange­sichts flie­ßen­der Über­gän­ge zwi­schen den For­men wirt­schaft­li­cher Nut­zen­zie­hung aus den Erfol­gen deut­scher Fil­me – bis hin etwa zu Umsatz­stei­ge­run­gen bei Gast­stät­ten in Kino­nä­he -, die nicht sämt­lich in prak­ti­ka­bler Wei­se in die Abga­be­be­las­tung ein­be­zo­gen wer­den kön­nen, hat der Gesetz­ge­ber mit der Beschrän­kung der Abga­be­be­las­tung auf die ein­be­zo­ge­nen Kern­grup­pen sei­nen Abgren­zungs­spiel­raum [82] nicht über­schrit­ten.

Auf einem Markt, auf dem nicht zuletzt auf­grund tech­ni­scher Neue­run­gen sowohl die Ver­wer­tungs­for­men als auch die Bedin­gun­gen ihrer admi­nis­tra­ti­ven Erfass­bar­keit stän­di­gen Ver­än­de­run­gen unter­lie­gen, ist der Gesetz­ge­ber im Übri­gen gehal­ten, im Rah­men der gebo­te­nen regel­mä­ßi­gen Über­prü­fung der Abga­ben­re­ge­lung [71] beson­ders auch die Abgren­zung der abga­be­be­las­te­ten Grup­pe zu über­prü­fen und in ange­mes­se­nen Abstän­den die unter den Gesichts­punk­ten der Homo­ge­ni­tät, spe­zi­fi­schen Sach­nä­he und Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung sich als not­wen­dig erwei­sen­den Anpas­sun­gen vor­zu­neh­men. Dem ent­spricht es, dass das Film­för­de­rungs­ge­setz die Erhe­bung der Film­ab­ga­be jeweils nur für einen befris­te­ten Zeit­raum vor­sieht (s. für die hier zu prü­fen­den Rege­lun­gen § 75 Abs. 1 FFG 2004) und bei Gele­gen­heit der Ver­län­ge­rung jeweils inhalt­li­che Ände­run­gen, wie­der­holt auch Erwei­te­run­gen des Krei­ses der Abga­be­be­las­te­ten, vor­ge­nom­men wur­den (s. für die Ein­be­zie­hung der Ver­wer­tung von Fil­men im Wege elek­tro­ni­scher Indi­vi­dual­kom­mu­ni­ka­ti­on § 66a Abs. 2 FFG 2004 sowie für die zwi­schen­zeit­li­che Ein­be­zie­hung ent­spre­chen­der Aus­lands­an­bie­ter, soweit die­se ins Inland ver­mark­ten, § 66a Abs. 2 in der Fas­sung des Sieb­ten Ände­rungs­ge­set­zes zum Film­för­de­rungs­ge­setz [102]).

Der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Abga­ben­re­ge­lung des § 66 FFG für das Jahr 2004 steht nicht ent­ge­gen, dass es in die­sem Jahr an einer näher bestimm­ten Abga­be­pflicht der Unter­grup­pe der Fern­seh­ver­an­stal­ter fehl­te.

Im Hin­blick auf die­je­ni­gen Fern­seh­ver­an­stal­ter, die mit der Film­för­de­rungs­an­stalt die in § 67 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004 vor­ge­se­he­ne Ver­ein­ba­rung über ihre Bei­trags­leis­tun­gen geschlos­sen hat­ten, wäre ein dies­be­züg­li­cher Man­gel durch das Sechs­te Gesetz zur Ände­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes ohne unzu­läs­si­ge Rück­wir­kung beho­ben. Für die Fern­seh­ver­an­stal­ter, die für die Wirt­schafts­jah­re im Rück­wir­kungs­zeit­raum Bei­trags­ver­ein­ba­run­gen geschlos­sen hat­ten, ent­fal­tet die rück­wir­ken­de Rechts­än­de­rung im Ergeb­nis kei­ne nach­tei­li­gen Rechts­fol­gen, denn einer nach­träg­li­chen höhe­ren Belas­tung für den Fall, dass die frü­her ver­ein­bar­te Leis­tung hin­ter der nun­mehr gesetz­lich vor­ge­se­he­nen Höhe der Abga­be zurück­ge­blie­ben sein soll­te, steht der inso­weit gesetz­lich vor­ge­se­he­ne Aus­schluss von Nach­for­de­run­gen (§ 73 Abs. 7 Satz 3 FFG) ent­ge­gen.

Der Nach­for­de­rungs­aus­schluss führt auch nicht zu einer fort­be­stehen­den Ungleich­be­hand­lung im Ver­hält­nis zwi­schen den Unter­grup­pen der Abga­be­be­las­te­ten. Denn die auf­grund der Alt­ver­ein­ba­run­gen in den Jah­ren 2004 bis 2009 tat­säch­lich – jeden­falls der kon­kre­ten Höhe nach frei­wil­lig – erbrach­ten Leis­tun­gen der Fern­seh­ver­an­stal­ter lagen nach den im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren zugrun­de­ge­leg­ten Fest­stel­lun­gen, die die Beschwer­de­füh­re­rin­nen nicht sub­stan­ti­iert in Zwei­fel gezo­gen haben, über dem, was nach den rück­wir­kend in Kraft gesetz­ten Abga­be­vor­schrif­ten von der betref­fen­den Grup­pe hät­te geleis­tet wer­den müs­sen [103].

Es kann offen­blei­ben, ob und inwie­weit die im Jahr 2010 in Kraft getre­te­ne Neu­re­ge­lung des § 67 FFG ihren kon­kre­ten tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen nach [104] bereits für die ers­te Jah­res­hälf­te 2004 kon­kre­te Leis­tungs­pflich­ten auch für zwei Fern­seh­sen­der begrün­det, die Ver­ein­ba­run­gen mit der Film­för­de­rungs­an­stalt nicht abge­schlos­sen hat­ten [105] und auf die daher der Nach­for­de­rungs­aus­schluss des § 73 Abs. 7 Satz 3 FFG nicht anwend­bar ist. Eine unzu­läs­si­ge Rück­wir­kung läge auch inso­weit aus den vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt [106] ange­führ­ten Grün­den nicht vor. Die zugrun­de­lie­gen­de Aus­le­gung, nach der bereits die Bei­trags­re­ge­lung des § 67 FFG 2004 nicht blo­ße frei­wil­li­ge Leis­tun­gen der Fern­seh­ver­an­stal­ter vor­sah, son­dern eine Abga­be­pflicht begrün­de­te [107], hält sich trotz gegen­tei­li­ger Anhalts­punk­te in den älte­ren Geset­zes­ma­te­ria­li­en [108] im Rah­men der fach­ge­richt­li­chen Befug­nis zur Aus­le­gung und Anwen­dung des ein­fa­chen Rechts [109]. Ange­sichts des Wort­lauts der Bestim­mung und der bei der Geset­zes­aus­le­gung zu berück­sich­ti­gen­den finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen muss­te den Geset­zes­ma­te­ria­li­en kei­ne aus­schlag­ge­ben­de Bedeu­tung zuge­mes­sen wer­den [110].

Unbe­denk­lich ist auch, dass das Gesetz in sei­ner rück­wir­kend geän­der­ten Fas­sung den Fern­seh­ver­an­stal­tern gestat­tet, bis zu 50 % ihrer Abga­ben in Form von Medialeis­tun­gen zu erbrin­gen (§ 67 Abs. 5 Satz 4 FFG; auch hier­auf bezieht sich die in § 73 Abs. 7 Satz 1 FFG vor­ge­se­he­ne Rück­wir­kung auf das Jahr 2004), wäh­rend den Kino­be­trei­bern eine ent­spre­chen­de Mög­lich­keit nicht ein­ge­räumt ist. Die erheb­lich grö­ße­re Reich­wei­te der Fern­seh­wer­bung, auch im Hin­blick auf Ziel­grup­pen, die bis­lang im Kino­pu­bli­kum schwä­cher ver­tre­ten sind, recht­fer­tigt die­se unter­schied­li­che Behand­lung.

Das Abga­ben­auf­kom­men wird im Sin­ne des die Abga­be­pflich­ti­gen ver­bin­den­den gemein­sa­men Inter­es­ses am Sach­zweck der Abga­be und damit grup­pen­nüt­zig ver­wen­det. Der Nut­zen, den die Haupt­ver­wer­ter deut­scher Fil­me hier­aus zie­hen, ist auch evi­dent.

Mit dem Ein­wand, die von der Film­för­de­rungs­an­stalt betrie­be­ne Pro­duk­ti­ons­för­de­rung sei zu wenig auf Wirt­schaft­lich­keit hin ori­en­tiert, um grup­pen­nüt­zig zu wir­ken, kön­nen die Beschwer­de­füh­re­rin­nen gegen die­se Evi­denz nicht durch­drin­gen. Es ist nicht erkenn­bar, dass die gesetz­li­chen För­der­kri­te­ri­en oder die gesetz­lich vor­ge­ge­be­nen insti­tu­tio­nel­len Rah­men­be­din­gun­gen, unter denen die För­der­ent­schei­dun­gen getrof­fen wer­den, nicht in der gebo­te­nen Wei­se auf die Erzie­lung eines ange­mes­se­nen Grup­pen­nut­zens aus­ge­rich­tet wären.

Die Refe­renz­film­för­de­rung knüpft an den mit einem vor­aus­ge­gan­ge­nen Film des Antrag­stel­lers erziel­ten Zuschau­er­er­folg an (§ 22 Abs. 1, Abs. 2 FFG 2004) und stützt sich damit erfolgs­pro­gnos­tisch gera­de auf die­je­ni­ge wirt­schaft­li­che Grö­ße, auf die es für den vom Zuschau­er­inter­es­se abhän­gi­gen Nut­zen der abga­be­be­las­te­ten Ver­werter­grup­pen ankommt. Für die Pro­jekt­film­för­de­rung ist aus­drück­lich Vor­aus­set­zung, dass der zu för­dern­de Film geeig­net erscheint, die Wirt­schaft­lich­keit des deut­schen Films zu ver­bes­sern (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004). Dar­in, dass zugleich auch qua­li­täts­be­zo­ge­ne För­der­kri­te­ri­en vor­ge­se­hen sind, liegt kei­ne Abkehr von wirt­schaft­li­cher Erfolgs­ori­en­tie­rung; viel­mehr ist die Qua­li­täts­för­de­rung, dem wirt­schafts­för­dern­den Rege­lungs­ge­halt des Film­för­de­rungs­ge­set­zes ent­spre­chend, gera­de auf Erfolgs­si­che­rung aus­ge­rich­tet.

Der erfor­der­li­che Grup­pen­nut­zen wird nicht dadurch in Fra­ge gestellt, dass vie­le geför­der­te Fil­me sich als nicht erfolg­reich erwei­sen. Nach der in sämt­li­chen Stel­lung­nah­men, die sich zu die­sem Punkt geäu­ßert haben, ein­hel­lig zum Aus­druck gebrach­ten und von den ange­hör­ten Film­sach­ver­stän­di­gen bestä­tig­ten Auf­fas­sung der ein­schlä­gi­gen Fach­krei­se ist der wirt­schaft­li­che Erfolg von Fil­men nicht sicher pro­gnos­ti­zier­bar [111]. Eine erfolg­rei­che Film­för­de­rung ist danach nicht mög­lich, ohne dass auch die Her­stel­lung von Fil­men geför­dert wird, denen wirt­schaft­li­cher Erfolg ver­sagt bleibt. Abge­se­hen von den Unwäg­bar­kei­ten, die bei krea­tiv-künst­le­ri­schen Pro­jek­ten schon einer siche­ren Pro­gno­se vom blo­ßen Pro­jekt auf das rea­li­sier­te Ergeb­nis im Wege ste­hen, liegt es in der Natur krea­ti­ver und künst­le­ri­scher Wer­ke, dass sie gera­de nicht aus­schließ­lich nach ein­ge­fah­re­nen, vor­ge­ge­be­nen Mus­tern pro­du­ziert sind und ihre Auf­nah­me beim Publi­kum sich daher allen­falls ein­ge­schränkt anhand von Erfah­run­gen mit zurück­lie­gen­den Publi­kums­re­ak­tio­nen auf ande­re Fil­me vor­her­sa­gen lässt.

Soweit die Beschwer­de­füh­re­rin­nen ein Inter­es­se an der För­de­rung und damit auch einen Grup­pen­nut­zen durch die­se ins­be­son­de­re hin­sicht­lich der aus ihren Abga­be­leis­tun­gen finan­zier­ten kino­be­zo­ge­nen Abspiel­för­de­rung in Abre­de stel­len, weil es dabei ledig­lich um eine wett­be­werbs­ver­zer­ren­de Umver­tei­lung zwi­schen kon­kur­rie­ren­den Kino­be­trei­bern gehe, ver­ken­nen sie, dass die­se För­de­rung nicht auf Umver­tei­lung, son­dern auf Struk­tur­si­che­rung und Struk­tur­ver­bes­se­run­gen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 und § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG 2004) im Inter­es­se einer bun­des­weit attrak­ti­ven Kino­land­schaft gerich­tet ist [112]. Sie zielt damit nicht auf Beein­flus­sung des Wett­be­werbs zwi­schen den Kinos, mag die­ser auch im Ein­zel­fall berührt sein, son­dern dar­auf, dass sich in einem durch tech­ni­sche Neue­run­gen gepräg­ten Wett­be­werb, auch zwi­schen unter­schied­li­chen Medi­en, die Kino­wirt­schaft als Gan­ze und der von ihr abhän­gi­ge Kino­film behaup­ten kön­nen.

Schließ­lich ist auch nichts dafür ersicht­lich, dass die Orga­ni­sa­ti­on der Ent­schei­dungs­gre­mi­en nicht hin­rei­chend auf einen die Grup­pen­nüt­zig­keit der Ver­wen­dung des Abga­be­auf­kom­mens effek­tiv rea­li­sie­ren­den Geset­zes­voll­zug aus­ge­rich­tet wäre.

Der für Son­der­ab­ga­ben­re­ge­lun­gen gel­ten­den Pflicht zur Über­prü­fung in ange­mes­se­nen Abstän­den [71] ist genügt. Auch an der gebo­te­nen haus­halts­recht­li­chen Doku­men­ta­ti­on [70] fehlt es für das Streit­jahr 2004 nicht. Die haus­halts­recht­li­chen Infor­ma­ti­ons­pflich­ten waren erst mit den nach dem 31.12 2003 auf­zu­stel­len­den Haus­halts­plä­nen zu erfül­len [113]. Die Film­för­de­rungs­ab­ga­be unter­lag danach im Haus­halts­jahr 2004 noch kei­ner zwin­gen­den Doku­men­ta­ti­ons­pflicht, weil der Haus­halts­plan für das Jahr 2004 vor dem 31.12 2003 auf­zu­stel­len war (§ 1 Satz 1, §§ 11 ff. BHO).

Demo­kra­ti­sche Legi­ti­mie­rung der Film­för­de­rungs­an­stalt[↑]

Der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der gesetz­li­chen Rege­lun­gen zur Abga­ben­er­he­bung nach dem Film­för­de­rungs­ge­setz steht auch nicht ent­ge­gen, dass es für die Abga­ben­er­he­bung oder für die mit der Abga­be finan­zier­te sons­ti­ge Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der Film­för­de­rungs­an­stalt an aus­rei­chen­der demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on fehl­te.

Nach dem Demo­kra­tie­prin­zip (Art.20 Abs. 2 GG) bedarf alles amt­li­che Han­deln mit Ent­schei­dungs­cha­rak­ter, gleich ob unmit­tel­bar außen­wirk­sam oder nicht, der demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­on. Es muss sich auf den Wil­len des Vol­kes – der Gesamt­heit der Bür­ger – zurück­füh­ren las­sen und, sofern nicht das Volk selbst ent­schei­det, ihm gegen­über ver­ant­wor­tet wer­den [114]. Der not­wen­di­ge Zurech­nungs­zu­sam­men­hang zwi­schen Volk und staat­li­cher Herr­schaft wird vor allem durch die Wahl des Par­la­ments, durch die von ihm beschlos­se­nen Geset­ze als Maß­stab der voll­zie­hen­den Gewalt, durch den par­la­men­ta­ri­schen Ein­fluss auf die Poli­tik der Regie­rung sowie durch die grund­sätz­li­che Wei­sungs­ge­bun­den­heit der Ver­wal­tung gegen­über der Regie­rung her­ge­stellt [115]. Ein Amts­trä­ger ist per­so­nell unein­ge­schränkt legi­ti­miert, wenn er sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Par­la­ment oder durch einen sei­ner­seits per­so­nell legi­ti­mier­ten Amts­trä­ger oder mit des­sen Zustim­mung erhal­ten hat. Sach­lich-inhalt­li­che Legi­ti­ma­ti­on wird durch die Bin­dung an das Gesetz sowie durch Auf­sicht und Wei­sung über­ge­ord­ne­ter staat­li­cher Stel­len ver­mit­telt [116]. Ent­schei­dend ist nicht die Form der demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­on staat­li­chen Han­delns, son­dern deren Effek­ti­vi­tät; not­wen­dig ist ein bestimm­tes Legi­ti­ma­ti­ons­ni­veau [117]. Für die Beur­tei­lung, ob ein hin­rei­chen­des Niveau an demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on erreicht wird, haben die ver­schie­de­nen For­men der Legi­ti­ma­ti­on nicht je für sich Bedeu­tung, son­dern nur in ihrem Zusam­men­wir­ken [118]. Das erfor­der­li­che Legi­ti­ma­ti­ons­ni­veau ist abhän­gig von der Art der zu legi­ti­mie­ren­den Ent­schei­dungs­tä­tig­keit. Je inten­si­ver die in Betracht kom­men­den Ent­schei­dun­gen Grund­rech­te berüh­ren, des­to höher muss das Legi­ti­ma­ti­ons­ni­veau sein [119].

Außer­halb der unmit­tel­ba­ren Staats­ver­wal­tung und der in ihrem sach­lich-gegen­ständ­li­chen Auf­ga­ben­be­reich nicht beschränk­ten gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tung ist das Demo­kra­tie­ge­bot offen für For­men der Orga­ni­sa­ti­on und Aus­übung von Staats­ge­walt, die ins­be­son­de­re vom Erfor­der­nis lücken­lo­ser per­so­nel­ler, durch Wahl- und Bestel­lungs­ak­te ver­mit­tel­ter demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on aller Ent­schei­dungs­be­fug­ten abwei­chen [120]. Dem­entspre­chend sind für den Bereich der funk­tio­na­len Selbst­ver­wal­tung von die­sem Erfor­der­nis abwei­chen­de For­men der Betei­li­gung von Betrof­fe­nen an der Wahr­neh­mung öffent­li­cher Auf­ga­ben im Hin­blick dar­auf gebil­ligt wor­den, dass die gelo­cker­te Ein­bin­dung in den zen­tra­len, auf das Gesamt­volk zurück­ge­hen­den Legi­ti­ma­ti­ons­zu­sam­men­hang aus­ge­gli­chen wur­de durch ein stär­ke­res Zur­gel­tung­brin­gen der gleich­falls im Gedan­ken der Selbst­be­stim­mung und damit im demo­kra­ti­schen Prin­zip wur­zeln­den Grund­sät­ze der Selbst­ver­wal­tung und der Auto­no­mie [121]. Auch außer­halb der funk­tio­na­len Selbst­ver­wal­tung kön­nen im Inter­es­se sach­ge­rech­ter, effek­ti­ver Auf­ga­ben­wahr­neh­mung begrenz­te Abwei­chun­gen von der Regel­an­for­de­rung unein­ge­schränk­ter per­so­nel­ler Legi­ti­ma­ti­on zuläs­sig sein [122]. Ob und inwie­weit Locke­run­gen der Ein­bin­dung in den Zusam­men­hang einer durch Wah­len und Bestel­lungs­ak­te ver­mit­tel­ten, auf das Gesamt­volk zurück­ge­hen­den per­so­nel­len Legi­ti­ma­ti­on mit dem Demo­kra­tie­prin­zip ver­ein­bar sind, hängt auch davon ab, ob die insti­tu­tio­nel­len Vor­keh­run­gen eine nicht Ein­zel­in­ter­es­sen gleich­heits­wid­rig begüns­ti­gen­de, son­dern gemein­wohl­ori­en­tier­te und von Gleich­ach­tung der Betrof­fe­nen gepräg­te Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ermög­li­chen und gewähr­leis­ten [123]. Wo der Gesetz­ge­ber sol­che Locke­run­gen vor­sieht, müs­sen zudem die Mög­lich­kei­ten par­la­men­ta­ri­scher Beob­ach­tung und Kon­trol­le der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung unbe­ein­träch­tigt blei­ben [124].

Die Ent­schei­dungs­trä­ger der Film­för­de­rungs­an­stalt sind nach die­sen Maß­stä­ben für die Wahr­neh­mung der ihnen zuge­wie­se­nen Auf­ga­ben aus­rei­chend demo­kra­tisch legi­ti­miert. Die Rege­lun­gen des Film­för­de­rungs­ge­set­zes in der hier maß­geb­li­chen Fas­sung sehen eine per­so­nel­le Legi­ti­ma­ti­on der Ent­schei­dungs­trä­ger zwar teil­wei­se nur mit Ein­schrän­kun­gen vor. Die Gesamt­be­trach­tung ergibt jedoch ein ange­sichts der Natur der jeweils zuge­wie­se­nen Auf­ga­ben aus­rei­chen­des Maß an Rück­bin­dung an den Wil­len des demo­kra­ti­schen Sou­ve­räns.

aa)) Der Ver­wal­tungs­rat der Film­för­de­rungs­an­stalt, der über die grund­sätz­li­chen Fra­gen des Auf­ga­ben­be­reichs der Film­för­de­rungs­an­stalt sowie über deren Haus­halt (§ 6 Abs. 5 FFG 2004)) und Sat­zung (§ 10 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004) beschließt, Richt­li­ni­en über Ein­zel­hei­ten der För­der­pra­xis erlässt (§ 22 Abs. 3 Satz 3, § 23 Abs. 2 Satz 2, § 30 Abs. 7 Satz 3, § 31 Abs. 5 FFG 2004) und in Fra­gen der Aus­ge­stal­tung der För­de­rungs­hil­fen und der Mit­tel­ver­tei­lung auf die ein­zel­nen För­de­rungs­hil­fen sub­si­di­är ent­schei­dungs­zu­stän­dig ist (§ 69 Abs. 1 FFG 2004), besteht nach der hier maß­geb­li­chen Geset­zes­fas­sung aus 33 Mit­glie­dern, von denen zwei vom Deut­schen Bun­des­tag, zwei vom Bun­des­rat, zwei von der für Kul­tur und Medi­en zustän­di­gen obers­ten Bun­des­be­hör­de, vier wei­te­re von ARD, ZDF und Kir­chen und die übri­gen von Ver­bän­den der Film­schaf­fen­den und der Film­wirt­schaft benannt und für die Dau­er von fünf Jah­ren durch die für Kul­tur und Medi­en zustän­di­ge obers­te Bun­des­be­hör­de beru­fen wer­den (§ 6 Abs. 1 und Abs. 3 FFG 2004).

Von den neun Mit­glie­dern des Prä­si­di­ums (§ 5 Abs. 1 FFG 2004), das ins­be­son­de­re die Tätig­keit des Vor­stan­des über­wacht (§ 5 Abs. 4 Satz 1 FFG 2004) und über die Dienst­ver­trä­ge mit dem Vor­stand und sei­ner Stell­ver­tre­tung beschließt (§ 5 Abs. 5 Satz 1 FFG 2004), wird jeweils eines vom Deut­schen Bun­des­tag gewählt bezie­hungs­wei­se von der Bun­des­re­gie­rung ernannt; im Übri­gen wählt der Ver­wal­tungs­rat mit der Mehr­heit der Stim­men je ein Mit­glied aus dem Kreis der von den Ver­bän­den der Film­her­stel­ler, der Film­ver­lei­her, der Film­thea­ter, der Video­wirt­schaft, der pri­va­ten Fern­seh­ver­an­stal­ter und der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten in den Ver­wal­tungs­rat Beru­fe­nen (§ 5 Abs. 2 Satz 2 FFG 2004). Eine Ernen­nung der Gewähl­ten fin­det dar­über hin­aus nicht statt. Der Vor­stand wie­der­um, der aus einer Per­son besteht (§ 4 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004) und nach Maß­ga­be der Beschlüs­se von Prä­si­di­um und Ver­wal­tungs­rat die Geschäf­te der Film­för­de­rungs­an­stalt führt und die­se gericht­lich und außer­ge­richt­lich ver­tritt (§ 4 Abs. 2, 3 FFG 2004), wird auf Vor­schlag des Prä­si­di­ums vom Ver­wal­tungs­rat ernannt (§ 4 Abs. 1 FFG 2004); dabei besteht Inkom­pa­ti­bi­li­tät mit bestimm­ten Betä­ti­gun­gen in der Film­wirt­schaft (§ 4 Abs. 5 FFG 2004).

Wäh­rend die Mit­glie­der des Prä­si­di­ums und des Vor­stan­des ent­we­der unmit­tel­bar durch Ver­fas­sungs­or­ga­ne bestellt oder vom sei­ner­seits unein­ge­schränkt demo­kra­tisch legi­ti­mier­ten Ver­wal­tungs­rat gewählt oder ernannt wer­den, trifft dies für die Ver­ga­be­kom­mis­si­on, der wich­ti­ge För­der­ent­schei­dun­gen oblie­gen (§ 7 Abs. 1 Satz 2; § 64 FFG 2004), und für die drei- bis fünf­köp­fi­gen Unter­kom­mis­sio­nen, die die­se für ein­zel­ne För­der­be­rei­che ein­rich­ten kann (§ 8a FFG 2004), nur ein­ge­schränkt zu. Von den nach der hier maß­geb­li­chen Geset­zes­fas­sung elf Mit­glie­dern der Ver­ga­be­kom­mis­si­on sind jeweils eines vom Deut­schen Bun­des­tag und von der zustän­di­gen obers­ten Bun­des­be­hör­de, ein wei­te­res von den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten und die übri­gen acht von nicht­staat­li­chen Ver­bän­den oder Ver­ei­ni­gun­gen zu benen­nen (§ 8 Satz 1 FFG 2004). Eine Wahl- oder sons­ti­ge Bestel­lungs­ent­schei­dung durch eine ande­re als die ent­sen­den­de Stel­le ist nicht vor­ge­se­hen. Die Mit­glie­der der Unter­kom­mis­sio­nen wer­den, eben­falls ohne dass noch ein wei­te­rer Bestel­lungs­akt folg­te, von der Ver­ga­be­kom­mis­si­on gewählt (§ 8a Abs. 2 Satz 1 FFG 2004).

Obwohl die Ent­schei­dungs­trä­ger der Film­för­de­rungs­an­stalt danach nicht sämt­lich in vol­lem Umfang per­so­nell demo­kra­tisch legi­ti­miert sind, ist das ins­ge­samt not­wen­di­ge Maß an demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on [125] gewahrt.

Hin­sicht­lich des Erlas­ses von Abga­ben­be­schei­den und damit zusam­men­hän­gen­der wei­te­rer Ent­schei­dun­gen besteht ein hohes Maß an sowohl per­so­nel­ler als auch sach­lich-inhalt­li­cher demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on. Der Vor­stand, in des­sen Geschäfts­be­reich die­se Ent­schei­dun­gen fal­len (§ 4 Abs. 2 FFG), wird vom Ver­wal­tungs­rat ernannt, des­sen Mit­glie­der ihrer­seits sämt­lich unein­ge­schränkt per­so­nell legi­ti­miert sind [116]. Soweit die per­so­nel­le demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on des Vor­stan­des und derer, die in Ver­tre­tung des Vor­stan­des ent­schei­den, dadurch ein­ge­schränkt sein mag, dass in der Ket­te der sie ver­mit­teln­den Wahl- und Bestel­lungs­ak­te Akteu­re eine Rol­le spie­len, deren Sta­tus von dem des typi­schen „Amts­trä­gers“ [126] abweicht, han­delt es sich um eine jeden­falls im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang unschäd­li­che Abwei­chung. Die mit der Abga­ben­er­he­bung ver­bun­de­nen Grund­rechts­ein­grif­fe sind zwar nicht uner­heb­lich, aber nach Art und Umstän­den durch ein hohes Maß an Kon­trol­lier­bar­keit gekenn­zeich­net. Für den Voll­zug der bereits im Film­för­de­rungs­ge­setz 2004 ent­hal­te­nen Abga­ben­re­ge­lun­gen ergibt sich ein ohne Wei­te­res aus­rei­chen­des Maß an demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on jeden­falls im Zusam­men­wir­ken des gege­be­nen, erheb­li­chen Maßes an per­so­nel­ler demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on mit der detail­lier­ten gesetz­li­chen Fest­le­gung der Abga­be­pflicht, ein­schließ­lich der kon­kre­ten Abga­ben­hö­he (§§ 66, 66a FFG 2004), und der Unter­stel­lung der Film­för­de­rungs­an­stalt unter die Rechts­auf­sicht der zustän­di­gen obers­ten Bun­des­be­hör­de (§ 13 FFG 2004).

Hin­sicht­lich der im Film­för­de­rungs­ge­setz 2004 vor­ge­se­he­nen Bei­trä­ge der Fern­seh­ver­an­stal­ter (§ 67 FFG 2004) fehlt es aller­dings hin­sicht­lich ihrer Art, Höhe und sons­ti­gen Moda­li­tä­ten an sach­lich-inhalt­li­cher demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on. Durch die zwi­schen­zeit­lich getrof­fe­ne gesetz­li­che Rege­lung, mit der der Bei­trag durch eine der Höhe nach bestimm­te Abga­be ersetzt wor­den ist und die auch sonst die wesent­li­chen Ein­zel­hei­ten fest­schreibt (§ 67 FFG), ist die­ses Defi­zit jedoch beho­ben. Dies gilt auch, soweit das Aus­maß, in dem anstel­le finan­zi­el­ler Leis­tun­gen Medialeis­tun­gen erbracht wer­den kön­nen, nur durch die gesetz­lich fest­ge­leg­te Fünf­zig­pro­zent­gren­ze (§ 67 Abs. 5 Satz 4 FFG) bestimmt ist, denn der Gesetz­ge­ber selbst hat, soweit danach für die nähe­re Fest­le­gung ein Spiel­raum besteht, bei­de Leis­tungs­ar­ten ein­an­der gleich­ge­stellt.

Auch hin­sicht­lich der mit der Abga­be finan­zier­ten För­der­tä­tig­keit sind die zustän­di­gen Ent­schei­dungs­trä­ger hin­rei­chend demo­kra­tisch legi­ti­miert.

Die regel­mä­ßig in höhe­rem Maße bewer­tungs­ab­hän­gi­gen Ent­schei­dun­gen, wie ins­be­son­de­re die zur Pro­jekt­film­för­de­rung (§§ 32 ff. FFG 2004), sind hier im Grund­satz der Ver­ga­be­kom­mis­si­on zuge­wie­sen (s. im Ein­zel­nen § 64 Abs. 1 FFG 2004). Für typi­scher­wei­se weni­ger bewer­tungs­ab­hän­gi­ge Ent­schei­dun­gen – etwa über die Refe­renz­film­för­de­rung, die im Wesent­li­chen einem sche­ma­ti­sier­ten Zutei­lungs­ver­fah­ren folgt (§§ 22 ff. FFG 2004; auch hier gel­ten aller­dings die bewer­tungs­ab­hän­gi­gen Anfor­de­run­gen des § 19 FFG 2004) -, sowie für Ent­schei­dun­gen aus den grund­sätz­lich der Ver­ga­be­kom­mis­si­on zuge­wie­se­nen Berei­chen, soweit die­se im Ein­zel­fall kei­nen bewer­ten­den Cha­rak­ter haben, und für Pro­jekt­för­de­rungs­maß­nah­men bis 20.000 Euro ist der Vor­stand zustän­dig (s. im Ein­zel­nen § 64 Abs. 2 FFG 2004). Die­ser kann auch eine Rei­he beglei­ten­der Ent­schei­dun­gen tref­fen, ins­be­son­de­re über Aus­nah­men von bestimm­ten all­ge­mei­nen För­der­vor­aus­set­zun­gen (§ 15 Abs. 4, § 17a Abs. 2 FFG 2004) sowie die Über­nah­me von Bürg­schaf­ten für geför­der­te Fil­me (§ 31 Abs. 1 FFG 2004).

(b) Die För­der­ent­schei­dun­gen des Vor­stan­des sind danach zurei­chend demo­kra­tisch legi­ti­miert. Der Vor­stand ist in per­so­nel­ler Hin­sicht, wenn nicht unein­ge­schränkt, so doch in hohem Maß demo­kra­tisch legi­ti­miert und unter­liegt in sach­lich-inhalt­li­cher Hin­sicht Bin­dun­gen durch die gesetz­li­chen Vor­ga­ben sowie durch Richt­li­ni­en des Ver­wal­tungs­ra­tes. § 64 Abs. 2 FFG 2004 weist ihm för­der­be­zo­ge­ne Ent­schei­dun­gen zu, die ent­we­der nicht durch bewer­ten­de Ele­men­te geprägt – und damit in hohem Maße unmit­tel­bar durch gesetz­ge­be­ri­sche Ent­schei­dung deter­mi­niert und sach­lich-inhalt­lich legi­ti­miert – oder dem finan­zi­el­len Umfang nach von eher gerin­ger Bedeu­tung sind. Die genann­ten Begleit­ent­schei­dun­gen sind jeweils anhand gesetz­lich vor­ge­ge­be­ner Maß­stä­be zu tref­fen, deren Anwen­dung rechts­auf­sicht­li­cher (§ 13 FFG 2004) und gericht­li­cher Kon­trol­le unter­liegt.

© Hin­sicht­lich der Ent­schei­dun­gen, die die Ver­ga­be­kom­mis­si­on zu tref­fen hat und die sie teil­wei­se (§ 8a Abs. 1 FFG 2004) auf Unter­kom­mis­sio­nen dele­gie­ren kann, ist die Ein­bin­dung in einen per­so­nel­len Legi­ti­ma­ti­ons­zu­sam­men­hang aller­dings dadurch erheb­lich zurück­ge­nom­men, dass für den größ­ten Teil der Mit­glie­der kei­ne Wahl oder Ernen­nung durch ihrer­seits per­so­nell legi­ti­mier­te Ent­schei­dungs­trä­ger vor­ge­se­hen, son­dern die Beset­zungs­ent­schei­dung den jeweils ent­sen­de­be­rech­tig­ten Ver­bän­den anheim­ge­ge­ben ist. Dies fin­det jedoch eine aus­rei­chen­de Recht­fer­ti­gung in der Natur der zu tref­fen­den Ent­schei­dun­gen, die beson­ders im Fall der Pro­jekt­film­för­de­rung mit Urtei­len über krea­tiv-künst­le­ri­sche Qua­li­tä­ten ver­bun­den sind [127].

Die Rah­men­be­din­gun­gen sind so beschaf­fen, dass eine an den gesetz­li­chen Bestim­mun­gen ori­en­tier­te, nicht zuguns­ten von Son­der­in­ter­es­sen ver­zerr­te Ent­schei­dungs­pra­xis gesi­chert erscheint. Die Ver­ga­be­kom­mis­si­on fasst als kol­le­gia­les Ent­schei­dungs­gre­mi­um ihre Beschlüs­se mit der Mehr­heit ihrer Mit­glie­der (§ 7 Abs. 5 Satz 2 FFG 2004). Die­se sind an Wei­sun­gen nicht gebun­den (§ 7 Abs. 2 Satz 5 FFG 2004). Sie müs­sen auf dem Gebiet des Film­we­sens sach­kun­dig sein und sol­len über eine maß­geb­li­che und aktu­el­le Pra­xis­er­fah­rung ver­fü­gen; ein Mit­glied muss zudem in Finan­zie­rungs­fra­gen sach­ver­stän­dig sein (§ 7 Abs. 2 Sät­ze 2, 3 FFG 2004). Die Zuwei­sung eines gro­ßen Teils der Benen­nungs­rech­te an Orga­ni­sa­tio­nen der Film­schaf­fen­den und der abga­be­pflich­ti­gen Grup­pen (§ 8 Satz 1 FFG 2004) ist auf eine dem Geset­zes­zweck ent­spre­chen­de Akti­vie­rung von Sach­ver­stand und Inter­es­sen aus­ge­rich­tet. Dabei geht es nicht um die Reprä­sen­ta­ti­on eines Kol­lek­tivs Betrof­fe­ner, die der Rück­bin­dung an den Wil­len des ver­tre­te­nen Kol­lek­tivs durch eine kör­per­schaft­lich orga­ni­sier­te Selbst­ver­wal­tung bedürf­te. Die Ver­ga­be­kom­mis­si­on ist kein Reprä­sen­ta­ti­ons­or­gan, son­dern ein auf best­mög­li­che Umset­zung vor­ge­ge­be­ner gesetz­li­cher Maß­stä­be hin kon­zi­pier­tes kol­le­gia­les Ent­schei­dungs­gre­mi­um. Der Gesetz­ge­ber greift dafür auf in pri­vat­au­to­no­mer Selbst­be­stim­mung gebil­de­te Ver­tre­tungs­or­ga­ni­sa­tio­nen zurück, in denen er sowohl ein­schlä­gi­gen Sach­ver­stand als auch Inter­es­sen gebün­delt sieht, die in ihrem Zusam­men­wir­ken eine in beson­de­rer Wei­se dem Geset­zes­zweck und den gesetz­li­chen Vor­ga­ben ent­spre­chen­de Ent­schei­dungs­pra­xis ver­spre­chen [128].

Das Gewicht, das dabei nicht nur künst­le­risch-krea­ti­vem Sach­ver­stand, son­dern auch wirt­schaft­li­chem Sach­ver­stand und wirt­schaft­li­chen Ver­wer­tungs­in­ter­es­sen ein­ge­räumt ist, ent­spricht den durch die in Anspruch genom­me­ne Kom­pe­tenz­grund­la­ge vor­ge­ge­be­nen wirt­schafts­be­zo­ge­nen Ziel­set­zun­gen des Geset­zes (§ 1 Abs. 1 FFG 2004) und stützt die not­wen­di­ge grup­pen­nüt­zi­ge Aus­rich­tung der För­der­ent­schei­dun­gen. Um eine gemein­wohl­wid­ri­ge ver­wal­tungs­or­ga­ni­sa­to­ri­sche Begüns­ti­gung von Son­der­in­ter­es­sen ein­zel­ner Grup­pen, die demo­kra­ti­schen Prin­zi­pi­en zuwi­der­lie­fe, han­delt es sich nicht. Nach der Kon­zep­ti­on des Geset­zes ist der zu sichern­de Nut­zen der Grup­pe der Abga­be­pflich­ti­gen gera­de von einer an den gesetz­li­chen För­der­kri­te­ri­en aus­ge­rich­te­ten För­der­pra­xis zu erwar­ten. Es ist auch nichts dafür ersicht­lich, dass, wie die Beschwer­de­füh­re­rin­nen gel­tend machen, das Inter­es­se der Abga­be­pflich­ti­gen oder ein­zel­ner abga­be­pflich­ti­ger Teil­grup­pen an einer dem Geset­zes­ziel ent­spre­chend auf wirt­schaft­li­chen Erfolg gerich­te­ten För­de­rung zuguns­ten kul­tu­rel­ler Inter­es­sen unter­re­prä­sen­tiert wäre. Der mit die­sem Ein­wand vor­aus­ge­setz­te Gegen­satz zwi­schen kul­tu­rel­len und wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen besteht nach der plau­si­blen Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers gera­de nicht. Auch von den ent­sen­de­be­rech­tig­ten Ver­bän­den, deren Mit­glie­der ande­ren abga­be­pflich­ti­gen Teil­grup­pen als die Beschwer­de­füh­re­rin­nen oder, wie die Ver­bän­de der Film­re­gis­seu­re und der Dreh­buch­au­toren (§ 8 Satz 1 Nr. 5 und 6 FFG 2004), kei­ner der abga­be­pflich­ti­gen Teil­grup­pen ange­hö­ren, kann ange­nom­men wer­den, dass sie am Erfolg des deut­schen Films inter­es­siert sind. Dadurch, dass der Ver­ga­be­kom­mis­si­on ein vom Deut­schen Bun­des­tag und ein von der zustän­di­gen obers­ten Bun­des­be­hör­de benann­tes Mit­glied ange­hö­ren (§ 8 Satz 1 Nr. 1 und 2 FFG 2004), wer­den zudem die genann­ten Bun­des­or­ga­ne über die damit ver­bun­de­nen begrenz­ten unmit­tel­ba­ren Ein­wir­kungs­mög­lich­kei­ten hin­aus in die Lage ver­setzt, die Ent­schei­dungs­pra­xis von innen her zu beob­ach­ten und gege­be­nen­falls früh­zei­tig auf Kor­rek­tu­ren im gesetz­li­chen Regel­werk hin­zu­wir­ken.

Film­för­de­rung und euro­päi­sches Bei­hil­fe­recht[↑]

Ob das Film­för­de­rungs­ge­setz in der hier maß­geb­li­chen Fas­sung mit den Bei­hil­fe­vor­schrif­ten des für die streit­ge­gen­ständ­li­che Geset­zes­fas­sung maß­geb­li­chen Art. 87 Abs. 3 Buch­sta­be d EG (jetzt Art. 107 Abs. 3 Buch­sta­be d AEUV) ver­ein­bar war, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Ver­fah­ren der Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht zu klä­ren [129]. Dies zu prü­fen, obliegt den Fach­ge­rich­ten. Deren Ent­schei­dun­gen über­prüft das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt inso­weit nur am Maß­stab des Art. 101 Abs. 1 GG.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 28. Janu­ar 2014 – 2 BvR 1561/​122 BvR 1562/​122 BvR 1563/​122 BvR 1564/​12

  1. vom 22.12 1967, BGBl I S. 1352[]
  2. zu älte­ren För­der­ak­ti­vi­tä­ten vgl. Kong, Die Film­för­de­rungs­kom­pe­tenz des Bun­des, 2009, S. 5 ff.[]
  3. vgl. von Have/​Schwarz, in: von Hartlieb/​Schwarz, Hand­buch des Film‑, Fern­seh- und Video­rechts, 5. Aufl.2011, 105. Kap., Rn. 12; für das lau­fen­de Jahr s. Gesetz über die Fest­stel­lung des Bun­des­haus­halts­plans für das Haus­halts­jahr 2013 – Haus­halts­ge­setz 2013 – vom 20.12 2012, BGBl I S. 2757, Anla­ge, Kap. 0405, Titel­grup­pe 02, Titel 683 21[]
  4. vgl. Schwarz/​Hansen, in: von Hartlieb/​Schwarz, Hand­buch des Film‑, Fern­seh- und Video­rechts, 5. Aufl.2011, 133. Kap.; Cas­ten­dyk, Die deut­sche Film­för­de­rung. Eine Eva­lua­ti­on, 2008, S. 47 ff.[]
  5. sog. Regio­nal­ef­fekt; vgl. dazu Gei­er, Natio­na­le Film­för­de­rung und euro­päi­sches Bei­hil­fe­recht, 2006, S. 53 f. mit Fn. 188; Schwarz/​Hansen, in: von Hartlieb/​Schwarz, Hand­buch des Film‑, Fern­seh- und Video­rechts, 5. Aufl.2011, 133. Kap., Rn. 5[]
  6. BGBI I S. 2771[]
  7. BGBl I S. 1352[]
  8. vgl. Film­för­de­rungs­an­stalt, Geschäfts­be­richt 2004, S. 17[]
  9. vgl. Film­för­de­rungs­an­stalt, Geschäfts­be­richt 2004, S. 15[][]
  10. BGBl I S.2040[]
  11. BGBl I S. 2135[][]
  12. BGBl I S. 3082[]
  13. BGBl I S. 3000[]
  14. BGBl I S.2046[]
  15. vgl.08. Film­för­de­rungs­ab­kom­men vom 20.07.2004 ((ARD-Jahr­buch 2004/​2005, S. 400 ff., §§ 2 und 7[]
  16. vgl. BVerw­GE 133, 165[]
  17. BGBl I S. 1048[][][]
  18. VG Ber­lin, Urtei­le vom 20.09.2007 – 22 A 517.04, 22 A 522.04, 22 A 523.04 und 22 A 524.04[]
  19. s. BVerw­GE 133, 165, 168 ff., Rn. 15 ff.[]
  20. BVerfG – 1 BvL 5/​09 bis 13/​09[]
  21. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 23.02.2011 – 6 C 22.10, 6 C 23.10, 6 C 24.10 und 6 C 25.10, BVerw­GE 139, 42[]
  22. vgl. BT-Drs. 15/​1506, S.19[]
  23. vgl. BVerfGE 5, 25, 28 f.; 116, 202, 215; stRspr[]
  24. vgl. BVerfGE 8, 143, 148 f.; 116, 202, 215 f.; stRspr; zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG als Grund­la­ge für die Rege­lung wirt­schafts­be­zo­ge­ner Son­der­ab­ga­ben vgl. BVerfGE 82, 159, 182; 124, 348, 364[]
  25. vgl. BVerfGE 4, 60, 69 f.; 58, 137, 145; 68, 319, 327 f.; 70, 251, 264; 106, 62, 149; 121, 317, 348[]
  26. vgl. BVerfGE 97, 228, 251 f.; 116, 202, 216; 121, 30, 47[]
  27. vgl. BVerfGE 6, 309, 346 f.; 37, 314, 322; 106, 62, 132; 108, 1, 14; 119, 59, 82; 122, 89, 110; s. auch BVerfGE 12, 205, 229; 92, 203, 238[]
  28. vgl. Der Par­la­men­ta­ri­sche Rat 1948–1949 – Akten und Pro­to­kol­le, Band 3, Pro­to­kol­le der Drit­ten und Vier­ten Sit­zung des Aus­schus­ses für Zustän­dig­keits­ab­gren­zung vom 23.09.und 24.09.1948, S. 93 ff., 100, 153[]
  29. vgl. gegen­wär­tig etwa Art. 73 Abs. 1 Nr. 5a, Art. 74 Abs. 1 Nr. 10 und Nr. 13 GG[]
  30. vgl. BVerfGE 98, 265, 299; 109, 190, 215; 110, 33, 48[]
  31. vgl. allg. BVerfGE 22, 180, 216 f.; 26, 246, 257; 85, 360, 374, jew. m.w.N.[]
  32. vgl. Stett­ner, in: Drei­er, GG, Band II, 2. Aufl.2006, Art. 70 Rn. 59[]
  33. vgl. BVerfGE 10, 20, 36; Grimm, VVDStRL 42, 1984, S. 46, 60[]
  34. vgl. BVerfGE 18, 112, 118; 31, 275, 279; 35, 79, 114; 36, 321, 331; 39, 1, 46; 81, 108, 116; 111, 333, 353; 127, 87, 114; Häber­le, Vom Kul­tur­staat zum Kul­tur­ver­fas­sungs­recht, in: ders., Kul­tur­staat­lich­keit und Kul­tur­ver­fas­sungs­recht, 1982, S. 1 ff.[]
  35. vgl. BVerfGE 10, 20, 36 ff.[]
  36. vgl. BVerfGE 55, 274, 309[]
  37. vgl. BVerfGE 70, 251, 263 f.[]
  38. vgl. BVerfGE 31, 113, 117[]
  39. vgl. BVerfGE 33, 52, 60 ff.[]
  40. vgl. BVerfGE 47, 109, 110, 115 ff., ohne The­ma­ti­sie­rung der Kom­pe­tenz­fra­ge[]
  41. vgl. BVerfGE 36, 321, 322 ff., 330, ohne The­ma­ti­sie­rung der Kom­pe­tenz­fra­ge[]
  42. vgl. BVerfGE 75, 108, 146[]
  43. vgl. Kem­pen, in: von Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 32 Rn. 69; Som­mer­mann, in: VVDStRL 65, 2006, S. 7, 37 f., jew. m.w.N.[]
  44. vgl. BVerw­GE 45, 1, 4 f.; 133, 165, 169 ff., Rn. 16 ff.; OVG Ber­lin, Urteil vom 17.01.1995, ZUM 1995, S. 804, 806; Stett­ner, in: Drei­er, GG, Band II, 2. Aufl.2006, Art. 74 Rn. 56; Oeter, in: von Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 74 Rn. 83; Pieroth, in: Jarass/​Pieroth, GG, 12. Aufl.2012, Art. 74 Rn. 22, 28; Hertel/​Müller/​Schapiro, FFG, Kom­men­tar, 1. Aufl.2012, § 1 Rn. 2; Schma­len­bach, Die Beein­träch­ti­gung der Rech­te von Film­schaf­fen­den durch die Ertei­lung oder Ver­sa­gung von Film­för­de­rung, 1998, S. 23 ff.; Cas­ten­dyk, Die deut­sche Film­för­de­rung. Eine Eva­lua­ti­on, 2008, S. 84; Kong, Die Film­för­de­rungs­kom­pe­tenz des Bun­des, 2009, S. 133 ff., 185; von Have/​Schwarz, in: von Hartlieb/​Schwarz, Hand­buch des Film‑, Fern­seh- und Video­rechts, 5. Aufl.2011, 106. Kap., Rn. 5 ff.; Pres, Film­wirt­schafts- oder Film­kul­tur­för­de­rung, DÖV 2009, S. 155, 160 und pas­sim; von Have/​Harris, ZUM 2009, S. 470, 477 f.; a.A. aus jün­ge­rer Zeit Pabel, Grund­fra­gen der Kom­pe­tenz­ord­nung im Bereich der Kunst, Ber­lin 2003, S. 101 ff.; Fri­auf, Ver­fas­sungs­recht­li­che Aspek­te bei der Novel­lie­rung des Film­för­de­rungs­ge­set­zes, Rechts­gut­ach­ten, 2003, S. 39 ff.; Vesting/​Steinauer, Kul­tur­öko­no­mie und Film­för­de­rungs­po­li­tik, Rechts­gut­ach­ten, 2003, S. 63 ff., m.w.N.; zwei­felnd Bothe, in: AK-GG, 3. Aufl.2001, Art. 75 Rn. 11[]
  45. vgl. nur BT-Drs. 8/​2108, S. 23; 15/​1506, S. 18 f.; zur rechts­po­li­ti­schen Grund­la­gen­dis­kus­si­on auch bereits BT-Drs. IV/​366, S. 2[]
  46. vgl. bereits BVerw­GE 133, 165, 169; aus der Lite­ra­tur Hertel/​Müller/​Schapiro, FFG, Kom­men­tar, 1. Aufl.2012 ((beck-online[]
  47. vgl. auch Hen­ning-Thu­r­au/­Wruck, Mar­ke­ting ZFP 2000, S. 241, 250[]
  48. vgl. BT-Drs. 15/​1506, S.20[]
  49. vgl. auch Wei­des, Bun­des­kom­pe­tenz und Film­för­de­rung, Ber­lin 1971, S. 71; Kong, Die Film­för­de­rungs­kom­pe­tenz des Bun­des, 2009, S. 147; Hen­ning-Thu­r­au/­Wruck, Mar­ke­ting ZFP 2000, S. 241, 253 f.; Strahl, UFI­TA-Schrif­ten­rei­he 103 (1986), S. 172; Kas­ten, ZUM 2008, S. 751, 752[]
  50. vgl. Hen­ning-Thu­r­au/­Wruck, Mar­ke­ting ZFP 2000, S. 241, 254[]
  51. für das hier maß­geb­li­che Streit­jahr 2004 s. Euro­päi­sche Kom­mis­si­on, Staat­li­che Bei­hil­fe N 261/​2003, C(2003)3372fin vom 15.10.2003[]
  52. BGBl I S. 3146[]
  53. vgl. Memo­ran­dum der Mili­tär­gou­ver­neu­re zum Grund­ge­setz­ent­wurf; vom 02.03.1949, in: Der Par­la­men­ta­ri­sche Rat 1948–1949 – Akten und Pro­to­kol­le, Band 8, S. 131 ff.[]
  54. vgl. Pro­to­koll der Sit­zun­gen vom 03./4.03.1949, in: Der Par­la­men­ta­ri­sche Rat 1948–1949 – Akten und Pro­to­kol­le, Band 11, S. 109, 110[]
  55. vgl. Pro­to­koll der Bespre­chung von Mit­glie­dern des Rates mit alli­ier­ten Ver­tre­tern vom 10.03.1949, in: Der Par­la­men­ta­ri­sche Rat 1948–1949 – Akten und Pro­to­kol­le, Band 8, S. 187, 190; zur Ein­ord­nung als Rah­men­kom­pe­tenz Pro­to­koll der Bespre­chung vom 18.03.1949, a.a.O. S.206, 207[]
  56. vgl. BVerfGE 33, 52, 60 ff.; 36, 193, 203; 36, 314, 319; 48, 367, 373[]
  57. vgl. BVerfGE 106, 62, 146 f.; 112, 226, 248 f.[]
  58. vgl. BVerfGE 106, 62, 148; 110, 141, 174 f.; 125, 141, 153[]
  59. vgl. BVerfGE 106, 62, 150, 152; s. auch BVerfGE 111, 226, 255[]
  60. vgl. BT-Drs. 15/​1506, S.19; s. auch BT-Drs. 16/​10294, S. 23 f.; 17/​1292, S. 7 f.; 17/​12370, S. 15[]
  61. vgl. BVerfGE 106, 62, 150; 111, 226, 254[]
  62. vgl. BVerfGE 111, 10, 30 f.; 111, 226, 268 f.; 112, 226, 250[]
  63. vgl. BVerfGE 110, 370, 386[]
  64. vgl. BVerfGE 106, 62, 135 ff.[]
  65. vgl. BVerfGE 124, 235, 244; 132, 334, 349; stRspr[]
  66. vgl. BVerfGE 108, 1, 17; 110, 370, 390; 132, 334, 350 f.[]
  67. vgl. zuletzt BVerfGE 108, 186, 217 f.; 110, 370, 389; 113, 128, 150; 122, 316, 334; 123, 132, 142; 124, 235, 244; 124, 348, 366; stRspr[]
  68. vgl. BVerfGE 124, 348, 366; 124, 235, 244; 123, 132, 142; 122, 316, 334; 113, 128, 150; 110, 370, 389; 108, 186, 218, m.w.N.; stRspr[]
  69. vgl. BVerfGE 124, 348, 366; 124, 235, 244; 123, 132, 142; 122, 316, 335 f.; 113, 128, 150; 110, 370, 389; 108, 186, 218, m.w.N.[]
  70. vgl. BVerfGE 108, 186, 218; 110, 370, 389; 122, 316, 335; 123, 132, 142; 124, 235, 244; 124, 348, 366[][]
  71. vgl. BVerfGE 110, 370, 389; 124, 235, 244; 124, 348, 366[][][]
  72. vgl. BVerfGE 55, 274, 308; 123, 132, 141 f.; stRspr[]
  73. vgl. BVerfGE 108, 186, 223; 110, 370, 390[]
  74. vgl. BVerfGE 122, 316, 336; s. auch bereits BVerfGE 82, 159, 180 f.[]
  75. vgl. BVerfGE 55, 274, 305 f.; s. zur Bedeu­tung einer Vor­struk­tu­rie­rung der Grup­pe durch ande­re als die prü­fungs­ge­gen­ständ­li­chen abga­ben­recht­li­chen Nor­men BVerfGE 124, 235, 245 f.[]
  76. vgl. BVerfGE 101, 141, 149; 124, 348, 372 f.; für eine dies­be­züg­li­che Evi­denz­an­for­de­rung BVerfGE 55, 274, 306 f.; 67, 256, 276; 82, 159, 180[]
  77. vgl. BVerfGE 108, 186, 226 f.[]
  78. vgl. zuletzt BVerfGE 122, 316, 334 f., 336; 123, 132, 142, 146; 124, 235, 244, 247; 124, 348, 366[]
  79. vgl. BVerfGE 118, 1, 27 f., m.w.N.; stRspr[]
  80. vgl. BVerfGE 124, 348, 366[]
  81. vgl. BVerfGE 82, 159, 186; 108, 186, 226[]
  82. vgl. BVerfGE 108, 186, 226[][][]
  83. vgl. BVerfGE 124, 348, 366; s. auch BVerfGE 124, 235, 244; 123, 132, 142[][]
  84. vgl. BVerfGE 122, 316, 337 f.; 123, 132, 143[][]
  85. Film­för­de­rungs­an­stalt, FFA-info – Zah­len aus der Film­wirt­schaft 1/​2012, S. 14[]
  86. vgl. auch Hen­ning-Thu­r­au/­Wruck, Mar­ke­ting ZFP 2000, S. 241, 249[]
  87. vgl. BT-Drs. 15/​1506, S. 18; zur inso­weit unver­än­der­ten Lage BT-Drs. 17/​12370, S. 13[]
  88. vgl. von Hartlieb/​Schwarz, in: dies., Hand­buch des Film‑, Fern­seh- und Video­rechts, 5. Aufl.2011, 135. Kap.; für Frank­reich und das Ver­ei­nig­te König­reich näher Gei­er, Natio­na­le Film­för­de­rung und euro­päi­sches Bei­hil­fen­recht, 2006, S. 59 ff., 68 ff.[]
  89. vgl. BVerfGE 37, 1, 27; 82, 159, 186[]
  90. vgl. BVerfGE 124, 348, 376; für ent­spre­chend dif­fe­ren­zier­te Son­der­ab­ga­ben s. auch BVerfGE 37, 1, 2, 16 ff.; 124, 235, 237, 246 f.[]
  91. vgl. BVerfGE 123, 132, 141; 124, 235, 243, m.w.N.[]
  92. vgl. BVerw­GE 133, 165, 181, Rn. 42[]
  93. vgl. zur Zuläs­sig­keit der Belas­tung ledig­lich der auf der markt­engs­ten Ver­wer­tungs­stu­fe ange­sie­del­ten „Fla­schen­hals­be­trie­be“ mit einer Absatz­för­de­rungs­ab­ga­be BVerfGE 82, 159, 162, 183 ff.; die Abga­be wur­de spä­ter aus ande­ren Grün­den auf­grund ver­än­der­ter Umstän­de als ver­fas­sungs­wid­rig qua­li­fi­ziert, vgl. BVerfGE 122, 316, 332 ff.[]
  94. zur zugrun­de­lie­gen­den Auf­fas­sung der Funk­ti­on als Film­ver­wer­ter gegen­über den Letzt­ver­brau­chern als beson­de­re gemein­sa­me Gege­ben­heit bei den Abga­be­be­las­te­ten vgl. BT-Drs. 10/​5448, S. 16[]
  95. vgl. BT-Drs. 11/​7810, S. 143[]
  96. vgl. BT-Drs. 12/​2021, S. 22[][]
  97. s. außer­dem zur Unver­ein­bar­keit unver­hält­nis­mä­ßi­ger Höhe einer nicht­steu­er­li­chen Abga­be mit der Schutz- und Begren­zungs­funk­ti­on der Finanz­ver­fas­sung BVerfGE 132, 334, 350 f., Rn. 52[]
  98. vgl. BT-Drs. 12/​3669, S. 22[]
  99. vgl. Ricker, Film­ab­ga­be und Medi­en­frei­heit, Mün­chen 1988, S. 34; Birr, Abga­be der Video­wirt­schaft, in: Becker, Aktu­el­le Pro­ble­me der Film­för­de­rung, 1994, S. 57, 59[]
  100. vgl. Castendyk/​Goldhammer, Pro­du­zen­ten­stu­die 2012 – Daten zur Film- und Fern­seh­wirt­schaft in Deutsch­land 2011/​2012, S. 43; für das euro­päi­sche Aus­land Cas­ten­dyk, Die deut­sche Film­för­de­rung. Eine Eva­lua­ti­on, 2008, S. 97 ff.[]
  101. vgl. die Anga­ben bei Schwarz/​Gottschalk, in: von Hartlieb/​Schwarz, Hand­buch des Film‑, Fern­seh- und Video­rechts, 5. Aufl.2011, 263. Kap., Rn. 3[]
  102. vom 07.08.2013, BGBl I S. 3082[]
  103. vgl. BT-Drs. 17/​1292, S. 10; 17/​1938, S. 3 f.; s. auch BVerw­GE 139, 42, 84 f., Rn. 102, m.w.N.[]
  104. s. ins­be­son­de­re § 67 Abs. 2 und 4 FFG[]
  105. vgl. BT-Drs. 17/​1938, S. 3; OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Beschluss vom 13.10.2010 – OVG 10 S 8.10 -, NVwZ 2011, S. 445, 447[]
  106. vgl. BVerw­GE 139, 42, 85, Rn. 103[]
  107. vgl. BVerwG, a.a.O. S. 56, 82 f., 85, Rn. 37, 99, 103[]
  108. vgl. BT-Drs. 8/​2108, S. 24; 10/​5448, S. 16; 12/​2021, S. 12 f.; 13/​9695, S. 23; 15/​1506, S.20; anders dann BT-Drs. 17/​1292, S. 8[]
  109. vgl. BVerfGE 18, 85, 92 f.; 96, 375, 394; 106, 28, 45[]
  110. vgl. BVerfGE 62, 1, 45, m.w.N.[]
  111. vgl. auch Wit­te, Vor­wort zu: von Hein­ze, Die freund­li­che Über­nah­me, Baden-Baden 2012, S. 11, 13; Hen­ning-Thu­r­au/­Wruck, Mar­ke­ting ZFP 2000, S. 241, 254[]
  112. vgl. zur Bedeu­tung der Kino­qua­li­tät für die Ent­schei­dung, einen Film im Kino anzu­se­hen, Hen­ning-Thu­r­au/­Wruck, Mar­ke­ting ZFP 2000, S. 241, 243[]
  113. vgl. BVerfGE 108, 186, 232[]
  114. vgl. BVerfGE 77, 1, 40; 83, 60, 68 ff.; 93, 37, 66; 107, 59, 87; 130, 76, 123[]
  115. vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 130, 76, 123; stRspr[]
  116. vgl. BVerfGE 93, 37, 67; 107, 59, 89[][]
  117. vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 93, 37, 66 f.; 107, 59, 87; 130, 76, 124[]
  118. vgl. BVerfGE 107, 59, 87; 130, 76, 124, 128[]
  119. vgl. BVerfGE 93, 37, 73; 130, 76, 124[]
  120. vgl. BVerfGE 107, 59, 91[]
  121. vgl. BVerfGE 107, 59, 91 f.[]
  122. vgl. für den Fall der Belei­hung BVerfGE 130, 76, 119 ff., 123 ff.[]
  123. vgl. BVerfGE 107, 59, 93; 130, 76, 123 ff.[]
  124. vgl. BVerfGE 130, 76, 123 f.[]
  125. vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 93, 37, 66 f.; 107, 59, 87; 130, 76, 124, 128[]
  126. vgl. BVerfGE 93, 37, 67 f.; 107, 59, 88[]
  127. vgl. BVerfGE 83, 130, 150; Scheu­ner, in: Bit­bur­ger Gesprä­che 1977–1978, S. 113, 120 ff.[]
  128. vgl. zur ursprüng­lich vor­ge­se­he­nen Pro­jekt­kom­mis­si­on BT-Drs. 7/​974, S. 12[]
  129. vgl. BVerfGE 31, 145, 174 f.; 82, 159, 191; 115, 276, 299 f.[]