Die gemäß Art. 27 Abs. 4 VO (EG) Nr. 882/2004 zum Zwecke von amtlichen Fleischhygienekontrollen erhobenen Gebühren dürfen im Wege der Vorauskalkulation („ex ante“) ermittelt werden.
Bei der Berechnung von Gebühren für amtliche Kontrollen nach Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 i.V.m. Anhang VI VO (EG) Nr. 882/2004 sind allgemeine Verwaltungspersonal- und ‑sachkosten berücksichtigungsfähig, die im Zusammenhang mit der amtlichen Überwachung anfallen1.
Ein Verstoß des Mitgliedstaates gegen die Pflicht zur Veröffentlichung und Mitteilung der Methode für die Berechnung der Gebühren nach Art. 27 Abs. 12 Satz 1 VO (EG) Nr. 882/2004 führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung gegenüber dem einzelnen Gebührenschuldner.
Einschlägig ist im vorliegend vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 vom 29.04.2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz2 i.d.F. der Verordnung (EG) Nr. 1791/2006 vom 20.11.20063. Art. 26 ff. der Verordnung regeln die Finanzierung der amtlichen Kontrollen. Zu den Kontrollen im Sinne der Verordnung gehören unter anderem Fleischhygieneuntersuchungen in Schlachtbetrieben (vgl. Art. 2 Satz 2 Nr. 1, Anhang IV Abschnitt A Nr. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 i.V.m. Art. 1 und Anhang A Kap. I RL 85/73/EWG; Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 854/2004 vom 29.04.2004 mit besonderen Verfahrensvorschriften für die amtliche Überwachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs4). Art. 26 ff. VO (EG) Nr. 882/2004 ersetzen die Richtlinie 85/73/EWG vom 29.01.1985 über die Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen nach den Richtlinien 89/662/EWG, 90/425/EWG, 90/675/EWG und 91/496/EWG5, die mit Wirkung vom 01.01.2008 aufgehoben wurde (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 882/2004)). Sie gilt ab dem 1.01.2006 mit Ausnahme der Art. 27 und 28, die ab dem 1.01.2007 anwendbar sind (Art. 67 VO (EG) Nr. 882/2004). Danach unterliegt die Gebührenerhebung für die im November 2007 im Betrieb der Klägerin durchgeführten amtlichen Kontrollen dem sachlichen und zeitlichen Anwendungsbereich des Art. 27 VO (EG) Nr. 882/2004.
In Übereinstimmung mit Art. 27 Abs. 4 VO (EG) Nr. 882/2004 durften in die der Gebührensatzung zugrundeliegende Kalkulation allgemeine Verwaltungspersonal- und ‑sachkosten eingestellt werden.
Art. 27 Abs. 2 VO (EG) Nr. 882/2004 verpflichtet die Mitgliedstaaten, Gebühren zur Deckung der Kosten zu erheben, die durch amtliche fleischhygienerechtliche Kontrollen entstehen. Gemäß Art. 27 Abs. 4 VO (EG) Nr. 882/2004 dürfen die Gebühren nicht höher sein als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI; sie können auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als Pauschale festgesetzt werden oder gegebenenfalls den in Anhang IV Abschnitt B bzw. Anhang V Abschnitt B festgelegten (Mindest-)Beträgen entsprechen. Nach Anhang VI sind bei der Berechnung der Gebühren zu berücksichtigen:
- Löhne und Gehälter des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals,
- Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal, einschließlich der Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie der Reise- und Nebenkosten und
- Kosten für Probenahme und Laboruntersuchung.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass zu den berücksichtigungsfähigen Kosten im Sinne von Art. 27 Abs. 4 i.V.m. Anhang VI VO (EG) Nr. 882/2004 auch allgemeine Verwaltungspersonal- und ‑sachkosten gehören, wenn und soweit sie der zuständigen Behörde im Zusammenhang mit der Durchführung der amtlichen Kontrollen entstehen6. Anhang VI knüpft an den Kostenmaßstab des Art. 5 Abs. 1 RL 85/73/EWG an. Es ist nicht ersichtlich, dass der Verordnungsgeber von den bisherigen Grundsätzen abweichen wollte und nur noch solche Kosten umlagefähig sein sollten, die für das bei den amtlichen Kontrollen eingesetzte Untersuchungspersonal (Tierärzte und Fachassistenten) anfallen. Gegen diese Auslegung spricht namentlich, dass Ausgaben für verwaltungsmäßige Aufgaben ansatzfähig wären, wenn die Verwaltungstätigkeit vom Untersuchungspersonal selbst wahrgenommen würde, während diese Kosten unberücksichtigt bleiben müssten, wenn dafür Verwaltungspersonal eingesetzt würde. Es liegt auf der Hand, dass ein solches Ergebnis widersinnig ist und das Ziel der Verordnung konterkariert, zur Gewährleistung effektiver Kontrollen eine kostendeckende Finanzierung sicherzustellen. Der Ansatz allgemeiner Verwaltungskosten steht auch weder im Widerspruch zum Wortlaut des Anhangs VI VO (EG) Nr. 882/2004 noch dazu, dass Art und Umfang der amtlichen Kontrollen nach Art. 3 Abs. 1 und Art. 27 Abs. 5 Buchst. a VO (EG) Nr. 882/2004, Art. 4 Abs. 9 und Art. 5 Nr. 5 Buchst. b VO (EG) Nr. 854/2004 von einer behördlichen Risikobewertung des betroffenen Unternehmens abhängen7.
Die hieran geäußerte Kritik8 gibt keine Veranlassung zu einer Änderung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Sie vermag insbesondere nicht zu entkräften, dass der Zweck der Gebührenerhebung, wie gezeigt, klar für eine Berücksichtigungsfähigkeit allgemeiner Verwaltungspersonal- und ‑sachkosten streitet. Nicht überzeugend sind auch die Schlussfolgerungen, die die Klägerin aus dem Vergleich des Personalbegriffs in Anhang VI mit Begrifflichkeiten in anderen Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 („Personal der zuständigen Behörde“; „Kontrollpersonal“; „Personal für die Durchführung amtlicher Kontrollen“) ziehen will. Hätte der Verordnungsgeber bezweckt, das Verwaltungspersonal aus dem Kostenmaßstab in Anhang VI auszuklammern, hätte es nahegelegen, dies durch eine entsprechende Formulierung klar zu stellen. Im Übrigen spricht der Umstand, dass mit dem Begriff der amtlichen Kontrolle nach Art. 2 Satz 2 Nr. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 alle Tätigkeiten gemeint sind, die im Zusammenhang mit den Kontrollaufgaben anfallen9, gerade für eine weite Auslegung des Personalbegriffs in Anhang VI. Schließlich besteht auch nicht die von der Klägerin besorgte Gefahr einer willkürlichen Gebührenbemessung. Die Behörde darf allgemeine Verwaltungspersonal- und ‑sachausgaben nur insoweit berücksichtigen, als sie durch die amtlichen Kontrollen anteilig entstehen, das heißt ihnen zugerechnet werden können. Ob die behördliche Gebührenberechnung (Kalkulation) dem entspricht, ist eine Frage des Einzelfalls und im Streitfall von den Tatsachengerichten zu überprüfen. Dabei obliegt es der Behörde, die in die Berechnung eingestellten Kostenpositionen nach Art und Höhe plausibel zu machen.
Der von der Klägerin angeregten Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs nach Art. 267 Abs. 3 AEUV bedarf es nicht. An der Umlagefähigkeit allgemeiner Verwaltungskosten bestehen – wie gezeigt – keine vernünftigen Zweifel („acte clair“)10.
Die Annahme, dass die Gebühren auf der Grundlage einer Vorauskalkulation der zu deckenden Kosten erhoben werden dürfen, ist aus Sicht des Unionsrechts ebenfalls nicht zu beanstanden.
In Bezug auf die Gebühr nach Anhang A Kap. I Nr. 4 RL 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG vom 26.06.199611 hat der Senat bereits wiederholt entschieden, dass deren Höhe auf der Basis im Vorhinein kalkulierter Kosten ermittelt werden durfte und es nicht etwa einer nachträglichen Kostenabrechnung jedes Einzelfalls bedurfte12. Das wird bestätigt durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, der sich keine Anhaltspunkte für eine Unzulässigkeit der Gebührenvorauskalkulation entnehmen lassen13.
Für die Gebührenerhebung nach Art. 27 Abs. 4 VO (EG) Nr. 882/2004 kann nichts Anderes gelten. Wie die Vorgängerregelung der Richtlinie 85/73/EWG schließt Art. 27 VO (EG) Nr. 882/2004 eine Festsetzung von Gebührensätzen, die auf einer Kalkulation „ex ante“ beruht, nicht aus. Das Unionsrecht macht den Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht keine Vorgaben. Soweit Art. 27 Abs. 4 Buchst. b bestimmt, dass die Gebühren „auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten“ festgesetzt werden können, lässt sich daraus kein Verbot der Vorauskalkulation der Gebühren ableiten. Die Formulierung knüpft an den Grundsatz der Kostendeckung an (Art. 27 Abs. 1 und Erwägungsgrund 32 VO (EG) Nr. 882/2004) und besagt nicht mehr, als dass sich die Gebühr an den Kosten auszurichten hat und es deshalb sachgerecht ist, die Gebühren für den zukünftigen Erhebungszeitraum anhand der feststehenden Kosten der abgeschlossenen Erhebungsperiode zu kalkulieren. Dem Kostendeckungsgrundsatz entspricht des Weiteren, absehbare Kostensteigerungen oder ‑senkungen bei der Kalkulation zu berücksichtigen.
Ist die unionsrechtliche Zulässigkeit der Gebührenvorauskalkulation hiernach nicht zweifelhaft, ist eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nicht erforderlich. Dasselbe gilt für die Frage zu dem Zeitraum, auf den Art. 27 Abs. 4 Buchst. b VO (EG) Nr. 882/2004 abstellt. Es ist offenkundig, dass die Zeitspanne von zwölf Monaten, die der Beklagte seiner Kalkulation zugrunde gelegt hat, unionsrechtskonform ist. Der Verordnungsgeber lässt den Mitgliedstaaten auch bei der Bestimmung der geeigneten Kalkulationsperiode zur Ermittlung der anfallenden Kosten freie Hand. Die Klägerin zeigt nicht ansatzweise auf, dass der Zeitraum eines Kalenderjahres sachwidrig und deshalb von Art. 27 Abs. 4 VO (EG) Nr. 882/2004 nicht mehr gedeckt sein könnte.
Schließlich ist der angefochtene Gebührenbescheid nicht deshalb rechtswidrig, weil die Bundesrepublik Deutschland gegen die Veröffentlichungs- und Mitteilungspflichten nach Art. 27 Abs. 12 Satz 1 VO (EG) Nr. 882/2004 verstoßen hat.
Gemäß Art. 27 Abs. 12 VO (EG) Nr. 882/2004 veröffentlichen die Mitgliedstaaten die Methode für die Berechnung der Gebühren und geben sie der Kommission bekannt (Satz 1). Die Kommission prüft, ob die Gebühren den Anforderungen der Verordnung entsprechen (Satz 2). Das Oberverwaltungsgericht hat Bedenken, ob die Bundesrepublik Deutschland der Veröffentlichungs- und Notifikationspflicht hinreichend nachgekommen ist. Es meint, die Publikation der Gebührensatzung ohne die zugrunde liegende Gebührenkalkulation genüge nicht, weil sich anhand der Satzung nicht beurteilen lasse, ob die Vorgaben des Art. 27 Abs. 4 i.V.m. Anhang VI VO (EG) Nr. 882/2004 eingehalten seien. Ebenso wenig ließen sich dem Schreiben des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 04.04.2008, mit dem der Kommission das Ergebnis einer Länderabfrage zur Methode der Gebührenberechnung übermittelt worden sei, die erforderlichen Informationen entnehmen; die Aussagen zur Gebührenerhebung in Nordrhein-Westfalen seien sehr allgemein. Allerdings verlangt Art. 27 Abs. 12 Satz 1 VO (EG) Nr. 882/2004 nicht die Bekanntgabe der konkreten Berechnungsgrundlagen, sondern beschränkt sich auf die Mitteilung der Berechnungsmethode. Zudem dürfte es einen unverhältnismäßigen Aufwand bedeuten, eine Vielzahl einzelner Gebührenkalkulationen zur Überprüfung zu stellen. Auch wäre zu erwarten gewesen, dass die Kommission das Notifizierungsschreiben vom 04.04.2008 als ungenügend beanstandet, wenn sie die Angaben als nicht ausreichend beurteilt hätte.
Die Frage nach den Anforderungen an die Veröffentlichungs- und Mitteilungspflicht bedarf jedoch keiner abschließenden Entscheidung. Selbst wenn von einem Verstoß gegen Art. 27 Abs. 12 Satz 1 VO (EG) Nr. 882/2004 auszugehen sein sollte, führt das nicht zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen Gebührenerhebung. Art. 27 Abs. 12 VO (EG) Nr. 882/2004 betrifft ausschließlich das Rechtsverhältnis zwischen Mitgliedstaat und Kommission und begründet keine Rechte des einzelnen Gebührenschuldners. Das zeigt schon der Vergleich mit Art. 27 Abs. 6 VO (EG) Nr. 882/2004. Darin wird für die Zulässigkeit von niedrigeren Gebühren als den nach Anhang IV Abschnitt B und Anhang V Abschnitt B festgesetzten Mindestbeträgen ausdrücklich vorausgesetzt, dass der Mitgliedstaat der Kommission einen Bericht übermittelt, der über die Methode für die Berechnung der reduzierten Gebühr Auskunft gibt. Vergleichbares sieht Art. 27 Abs. 4 VO (EG) Nr. 882/2004 nicht vor.
Die Folgenlosigkeit eines Verstoßes gegen Art. 27 Abs. 12 Satz 1 VO (EG) Nr. 882/2004 für die Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheides ergibt sich darüber hinaus aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Verletzung von Notifizierungspflichten. Die Nichteinhaltung einer den Mitgliedstaaten obliegenden Verpflichtung zur Unterrichtung der Kommission führt nur dann zur Rechtswidrigkeit oder Ungültigkeit einer nationalen Maßnahme, wenn der in Rede stehenden unionsrechtlichen Vorschrift diese Rechtsfolge zu entnehmen ist. Das setzt voraus, dass die Wirksamkeit der innerstaatlichen Regelung vom Einverständnis oder dem fehlenden Widerspruch der Kommission abhängig gemacht wird14. Hingegen zieht die Verletzung der Notifizierungspflicht nicht die Rechtswidrigkeit der nationalen Maßnahme nach sich, wenn die Mitteilungspflicht allein den Zweck hat, die Kommission zu informieren und ihr die Prüfung zu ermöglichen, ob das Unionsrecht eingehalten wird15. So liegt der Fall hier. Wie Art. 27 Abs. 12 Satz 2 VO (EG) Nr. 882/2004 deutlich macht, dient die Mitteilungspflicht nach Satz 1 allein dazu, dass die Kommission die nationalen Gebühren auf ihre Vereinbarkeit mit den Anforderungen der Verordnung überprüfen kann. Die Gebührenerhebung ist nicht an das Einverständnis oder den fehlenden Widerspruch der Kommission geknüpft.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. April 2013 – 3 C 1.12
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- Bestätigung von BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 – 3 C 20.11, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 31[↩]
- ABl Nr. L 165 S. 1, ber. ABl Nr. L 191 S. 1[↩]
- ABl Nr. L 363 S. 1[↩]
- ABl Nr. L 139 S.206[↩]
- ABl Nr. L 32 S. 14, zuletzt geändert durch die Richtlinie 97/79/EG vom 18.12.1997, ABl Nr. L 24 S. 31[↩]
- BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 – 3 C 20.11, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 31[↩]
- vgl. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 a.a.O. Rn. 18 ff.[↩]
- Zeitzmann/Gräsel, LMuR 2012, 220 und LMuR 2013, 41[↩]
- vgl. Art. 6 Buchst. a und Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Anhang II Kap. I und Kap. II, Art. 9, Art. 10 VO (EG) Nr. 882/2004[↩]
- EuGH, Urteil vom 06.10.1982 – C‑283/81, Cilfit u.a., Slg. 1982, 3415 Rn. 16; BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 a.a.O. Rn. 32[↩]
- ABl Nr. L 162 S. 1[↩]
- BVerwG, Beschlüsse vom 21.12.2010 – 3 B 64.10; und vom 31.08.2012 – 3 B 26.12; Urteil vom 20.12.2007 – 3 C 50.06, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 27 Rn. 28[↩]
- vgl. z.B. Urteile vom 19.03.2009 – C‑270/07 und C‑309/07, Slg. 2009, I‑1983 und I‑2077; und vom 09.09.1999 – C‑374/97, Slg. 1999, I‑5153, jeweils zur Richtlinie 85/73/EWG; Urteil vom 07.07.2011 – C‑523/09 – LMuR 2011, 100 – zu Art. 27 VO (EG) Nr. 882/2004[↩]
- EuGH, Urteil vom 21.07.2011 – C‑2/10, Azienda Agro-Zootecnica Franchini u.a., Rn. 53 sowie Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.04.2011 Rn. 38; Urteil vom 30.04.1996 – C‑194/94, CIA Security International, Slg. 1996, I‑2201 Rn. 49 f.[↩]
- EuGH, Urteile vom 13.07.1989 – C‑380/87, Enichem Base u.a., Slg. 1989, I‑2491 Rn.19 ff., vom 23.05.2000 – C‑209/98, Sydhavnens Sten & Grus, Slg. 2000, I‑3743 Rn. 96 ff. und vom 06.06.2002 – C‑159/00, Sapod Audic, Slg. 2002, I‑5031 Rn. 58 ff.[↩]
