Genehmigung der Übertragung einer Taxikonzession – bei Unzuverlässigkeit des Inhabers

Die Zuverlässigkeit des Inhabers einer Genehmigung zur Personenbeförderung ist nicht Voraussetzung für die Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten hieraus. Eine Genehmigung zur Übertragung von Rechten und Pflichten aus einer Personenbeförderungsgenehmigung kann nicht mehr erteilt werden, wenn der Genehmigungsantrag zwar vor dem Erlöschen der Genehmigung gestellt wurde, die Personenbeförderungsgenehmigung aber zum Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung bereits erloschen ist.

Genehmigung der Übertragung einer Taxikonzession – bei Unzuverlässigkeit des Inhabers

Die Zuverlässigkeit des Inhabers einer Genehmigung zur Personenbeförderung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG ist nicht Voraussetzung für die Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten hieraus gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 PBefG. Für dieses Auslegungsergebnis spricht schon der Wortlaut der Vorschrift. Eine Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz darf nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer dartun. Das gilt auch für die hier streitige Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten aus einer bestehenden personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 PBefG.

Bei einer solchen Genehmigung können zwar sowohl der Inhaber der Genehmigung, deren Rechte und Pflichten übertragen werden sollen, als auch derjenige, auf den die Rechte und Pflichten übertragen werden sollen, Antragsteller sein. Antragsteller als Unternehmer im Sinne der Vorschrift ist aber nur derjenige, der durch die Übertragung der Rechte und Pflichten zum Unternehmer wird, nicht auch der, der seine Unternehmereigenschaft dadurch verliert. Sinn und Zweck des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG bestätigen dieses Verständnis. Die Vorschrift dient wesentlich – wenn auch nicht nur – dem Verbraucherschutz1. Für den Fahrgast ist die Zuverlässigkeit dessen von Bedeutung, der für die Erfüllung des Vertrages, also für die ordnungsgemäße Beförderung, einstehen muss. Das ist derjenige, dem die Rechte und Pflichten aus einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung übertragen werden, nicht aber derjenige, der diese Rechte und Pflichten in Folge der Übertragung verliert. Die fortdauernde Zuverlässigkeit desjenigen, der die Rechte und Pflichten aus einer Taxikonzession überträgt, noch zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Genehmigung der Übertragung zu verlangen, wäre vom Regelungszweck nicht mehr gedeckt. 

Die Übertragung von Rechten und Pflichten aus einer Genehmigung zur Personenbeförderung kann nur genehmigt werden, wenn diese im Zeitpunkt der Erteilung der Übertragungsgenehmigung noch bestehen. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 PBefG bedarf die Übertragung der aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten der Genehmigung. Schon der Wortlaut der Vorschrift legt nahe, dass zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Genehmigung der Übertragung noch Rechte und Pflichten aus der erteilten Personenbeförderungsgenehmigung bestehen müssen. Dies wiederum setzt den Fortbestand der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung voraus, aus der sich die Rechte und Pflichten ergeben. Eine Übertragungsgenehmigung kann nur erteilt werden, solange diese Genehmigung (noch) besteht.

Mit deren Erlöschen gehen auch die durch sie begründeten Rechte und Pflichten unter mit der Folge, dass sie nicht mehr auf den Übertragungsempfänger übergehen können; eine Übertragungsgenehmigung ginge deshalb ins Leere. Das ist bereits anerkannt in Fällen, in denen der Antrag auf Übertragungsgenehmigung erst nach Erlöschen der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung gestellt wurde2. Es gilt ebenso, wenn diese Genehmigung zwar im Zeitpunkt der Antragstellung noch bestand, jedoch vor – tatsächlicher oder nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG fingierter – Erteilung der Übertragungsgenehmigung erloschen ist. Für dieses Verständnis sprechen auch systematische Gründe. Nach § 2 Abs. 1 PBefG muss der Unternehmer, der Personen befördert, im Besitz einer Genehmigung sein, die auf Antrag (§ 12 PBefG) gemäß § 15 PBefG schriftlich für eine bestimmte Geltungsdauer im Rahmen des § 13 Abs. 5 Satz 5 und § 16 PBefG zu erteilen ist. Daraus ergibt sich, dass die Genehmigung Rechte und Pflichten erst mit ihrem Wirksamwerden und ihrer Aushändigung sowie nur bis zum Ablauf ihres Geltungszeitraums begründet. Zugleich folgt daraus, dass die Genehmigung nicht rückwirkend für eine bereits vorher begonnene Personenbeförderung erteilt werden kann. Denn in einem solchen Falle wäre der Unternehmer bei Beförderungsbeginn gerade noch nicht im Besitz der Genehmigung gewesen. 

Mit Ablauf der Genehmigung untergegangene Rechte und Pflichten können weder übertragen, noch kann ihre Übertragung genehmigt werden. Eine dazu erforderliche Rückwirkung der Übertragungsgenehmigung sieht das Gesetz nicht vor. Entgegen der Auffassung des Konzessionsinhabers lässt eine Übertragungsgenehmigung nach Ablauf der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung die mit dieser erloschenen Rechte und Pflichten auch nicht rückwirkend wiederaufleben oder in der Person des Übertragungsempfängers neu erstehen. Dies widerspräche der gesetzlichen Konzeption der Übertragungsgenehmigung gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG, die von einem Austausch des Genehmigungsinhabers für die verbleibende Geltungsdauer der Genehmigung ausgeht und deshalb im Gesetz kurz als „Genehmigungsübertragung“ umschrieben wird. 

Träfe die gegenteilige Auffassung zu, würden die gesetzlichen Regelungen über die Befristung von Genehmigungen und deren Verlängerung oder Wiedererteilung unterlaufen. Auch die Verpflichtung, im Fall eines Bewerberüberhangs die Auswahlkriterien des § 13 Abs. 5 PBefG zu beachten, würde zweckwidrig beschränkt, wenn die für Genehmigungsübertragungen geltenden Einschränkungen dieser Verpflichtung (§ 13 Abs. 7 PBefG) durch rückwirkende Übertragungsgenehmigungen beliebig perpetuiert werden könnten. Einer solchen Auslegung stünde auch das Recht von Neubewerbern auf chancengleichen Berufszugang entgegen. Die Privilegierung von Übertragungsempfängern gemäß § 13 Abs. 7 PBefG ist vor Art. 12 Abs. 1 GG nur gerechtfertigt, weil die Rechte und Pflichten aus der Genehmigung allein für deren restliche Geltungsdauer übertragen, aber nicht darüber hinaus verlängert oder gar rückwirkend jenseits der gesetzlichen Beschränkung der Geltungsdauer neu geschaffen werden. 

Dass eine Übertragungsgenehmigung nicht mehr nach Erlöschen der zu übertragenden Genehmigung erteilt werden kann, führt entgegen der Revisionsbegründung nicht dazu, dass Rechte der Antragsteller durch pflichtwidriges Verzögern der Bescheidung ihres Antrags über den Ablauf der zu übertragenden Genehmigung hinaus willkürlich beschränkt oder gar vereitelt werden könnten. Vielmehr gibt § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG den Antragstellern die Möglichkeit, durch Einreichen eines vollständigen Antrags mehr als sechs Monate vor Auslaufen der Genehmigung (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 2 und 4 PBefG) eine selbst bei zulässiger Verlängerung der Prüfungsfrist noch rechtzeitige Bescheidung oder, bei Untätigkeit der Behörde, eine Genehmigungsfiktion (§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG) herbeizuführen. 

Nicht mit Bundesrecht vereinbar sind dagegen die Erwägungen, mit denen das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen3 eine auf Billigkeitsgründe gestützte Übertragbarkeit von Rechten und Pflichten aus einer bereits erloschenen Genehmigung zur Personenbeförderung verneint hat. Sie stützen sich auf die verfahrensfehlerhafte Annahme, der Antrag des Konzessionsinhabers sei unvollständig und damit nicht genehmigungsfähig gewesen. Auf diesem Mangel beruht das Berufungsurteil auch, weil es die von ihm für möglich gehaltene Billigkeitsausnahme nicht mit einer selbständig tragenden, revisionsrechtlich fehlerfreien Begründung abgelehnt hat. 

Das Berufungsurteil beruht zudem auf fehlerhaften Erwägungen, mit denen es den Eintritt der Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG verneint. Seine Begründung, der Genehmigungsantrag sei unvollständig gewesen, geht von einem verfahrensfehlerhaft festgestellten Sachverhalt aus. Die weitere Begründung mit einem Verzicht des Konzessionsinhabers auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion übersieht, dass ein solcher rechtlich nicht möglich ist. § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG bestimmt, dass die beantragte Genehmigung als erteilt gilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist für die Entscheidung über den Antrag versagt wird. Diese Rechtsfolge tritt kraft Gesetzes und unabhängig vom Willen des Begünstigten ein. Verzichtet werden kann daher nicht auf die Fiktion, sondern allenfalls auf die Rechte aus der fingierten Genehmigung. Ein solcher Verzicht war nicht schon darin zu sehen, dass der Antrag auf Übertragungsgenehmigung nur hilfsweise für den Fall des Widerrufs der Taxikonzessionen gestellt wurde. Vielmehr zeigt das Prozessverhalten des Konzessionsinhabers, dass er einen Eintritt der Fiktion trotz des Widerrufs für möglich hielt und (hilfsweise) festgestellt wissen wollte.

Das Berufungsurteil des Oberverwaltungsgerichts Münster stellt sich im vorliegenden Fall aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dem Konzessionsinhaber steht der geltend gemachte Anspruch auf Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten aus den ihm erteilten Taxikonzessionen auf Herrn M. G. nicht zu. Die Taxikonzessionen waren zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bereits erloschen. Sie verloren ihre Wirksamkeit nicht erst mit dem regulären Ablauf ihrer Geltungsdauer, sondern schon am 28.07.2016 mit der Zustellung des für sofort vollziehbar erklärten Widerrufsbescheids. Er wurde bis zu seiner rechtskräftigen Bestätigung durch das – insoweit nicht mehr angegriffene – Urteil des Verwaltungsgerichts weder behördlich noch gerichtlich außer Vollzug gesetzt.

Die von dem Berufungsgericht erwogenen Billigkeitsgründe können eine andere Entscheidung nicht rechtfertigen. Für eine Ausnahme von der Regel, dass die Übertragung von Rechten und Pflichten aus einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG nur bis zu deren Erlöschen genehmigt werden kann, fehlt es an einem normativen Anknüpfungspunkt. Insbesondere ist nicht zu erkennen, weshalb trotz der Möglichkeit, gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2, 4 und 5 PBefG die begehrte Genehmigung rechtzeitig herbeizuführen und dazu gegebenenfalls (Eil-)Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen, eine Durchbrechung der gesetzlichen Regelung aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten sein sollte.

§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG kann dem Hauptantrag des Konzessionsinhabers ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen. Abgesehen davon, dass die Regelung keine Anspruchsgrundlage, sondern eine Fiktion normiert, liegen auch deren Voraussetzungen hier nicht vor. Das ergibt sich unabhängig von der Frage, ob die Antragsunterlagen vollständig waren, und unabhängig von den darauf bezogenen, verfahrensfehlerhaften Tatsachenfeststellungen des angegriffenen Urteils aus dem Umstand, dass die Taxikonzessionen des Konzessionsinhabers wegen seines aufschiebend bedingten Übertragungsgenehmigungsantrags bereits vor Ablauf der Dreimonatsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG erloschen waren. Diese Frist begann erst mit dem Widerruf der Konzessionen zu laufen, weil der Übertragungsgenehmigungsantrag nur hilfsweise für den Fall des Widerrufs gestellt worden war. Wegen der ununterbrochenen sofortigen Vollziehbarkeit des Widerrufs bis zu seiner rechtskräftigen Bestätigung verloren die Konzessionen ihre Wirksamkeit bereits, bevor die mit dem Widerruf beginnende Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG ablaufen konnte.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. Juni 2021 – 8 C 32.20

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.08.2015 – 3 C 14.14, BVerwGE 152, 382 Rn. 17[]
  2. dazu vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.02.1996 – 11 B 10.96 6 und 8[]
  3. OVG NRW, Urteil vom 06.10.2020 – OVG 13 A 1682/18[]

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  • Taxi: Michael Gaida