Die Fest­le­gung des Kreis­um­la­ge­sat­zes – und die Anhö­rung der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG ver­pflich­tet den Land­kreis vor der Fest­le­gung der Höhe des Kreis­um­la­ge­sat­zes auch den Finanz­be­darf der umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den zu ermit­teln und sei­ne Ent­schei­dun­gen offen­zu­le­gen. Eine Ver­pflich­tung, die umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den vor der Ent­schei­dung über die Höhe des Kreis­um­la­ge­sat­zes förm­lich anzu­hö­ren, lässt sich dem Grund­ge­setz hin­ge­gen nicht ent­neh­men.

Die Fest­le­gung des Kreis­um­la­ge­sat­zes – und die Anhö­rung der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den

Das Selbst­ver­wal­tungs­recht der Klä­ge­rin wird nicht nur ver­letzt, wenn die Erhe­bung einer Kreis­um­la­ge dazu führt, dass deren finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung unter­schrit­ten wird 1, son­dern auch dann, wenn der Land­kreis bei der Erhe­bung der Kreis­um­la­ge sei­ne eige­nen finan­zi­el­len Belan­ge gegen­über den finan­zi­el­len Belan­gen sei­ner kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den ein­sei­tig und rück­sichts­los bevor­zugt und damit den Grund­satz des Gleich­rangs der finan­zi­el­len Inter­es­sen der kom­mu­na­len Gebiets­kör­per­schaf­ten Gemein­den und Land­kreis auf eine auf­ga­ben­an­ge­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung ver­letzt 2.

Die Wah­rung des Grund­sat­zes des Gleich­rangs der finan­zi­el­len Inter­es­sen der kom­mu­na­len Gebiets­kör­per­schaf­ten ver­pflich­tet den Land­kreis bei der Erhe­bung einer Kreis­um­la­ge, nicht nur sei­nen eige­nen Finanz­be­darf, son­dern auch den­je­ni­gen der umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den zu ermit­teln und sei­ne Ent­schei­dun­gen in geeig­ne­ter Form – etwa im Wege einer Begrün­dung der Ansät­ze sei­ner Haus­halts­sat­zung – offen­zu­le­gen, um den Gemein­den und gege­be­nen­falls den Gerich­ten eine Über­prü­fung zu ermög­li­chen 3.

Aller­dings ist Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG nicht zu ent­neh­men, in wel­cher Art und Wei­se die Land­krei­se den Finanz­be­darf ihrer Gemein­den zu ermit­teln und offen­zu­le­gen haben und ob sol­chen Ver­fah­rens­pflich­ten ent­spre­chen­de Ver­fah­rens­rech­te der betrof­fe­nen Gemein­den kor­re­spon­die­ren. Die Ver­pflich­tung des Land­krei­ses zur Ermitt­lung und Offen­le­gung des finan­zi­el­len Bedarfs sei­ner kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt aus der Insti­tuts­ga­ran­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung abge­lei­tet, die der gesetz­li­chen Aus­ge­stal­tung und For­mung bedarf 4. Es obliegt daher dem jewei­li­gen Lan­des­ge­setz­ge­ber, das Ver­fah­ren der Erhe­bung von Kreis­um­la­gen zu regeln. Soweit der­ar­ti­ge Rege­lun­gen feh­len, haben die Land­krei­se die Befug­nis zur Gestal­tung ihrer Ver­fah­rens­wei­se. Sie tra­gen damit die Ver­ant­wor­tung dafür, hier­bei ein Ver­fah­ren zu beob­ach­ten, wel­ches sicher­stellt, dass die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen gewahrt wer­den.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat zwar in bestimm­ten Fäl­len aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­res Recht einer Gemein­de auf Anhö­rung ent­nom­men. Die­se Recht­spre­chung lässt sich aber auf die Fest­set­zung des Kreis­um­la­ge­sat­zes durch einen Land­kreis nicht über­tra­gen.

So sind gesetz­li­che Bestands- und Gebiets­än­de­run­gen von Gemein­den eben­so wie staat­lich ange­ord­ne­te Ände­run­gen des Namens von Gemein­den nur nach vor­he­ri­ger Anhö­rung der betrof­fe­nen Gebiets­kör­per­schaf­ten zuläs­sig 5. Fer­ner sind Ein­grif­fe in die gemeind­li­che Pla­nungs­ho­heit mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nur ver­ein­bar, wenn eine Güter­ab­wä­gung ergibt, dass schutz­wür­di­ge über­ört­li­che Inter­es­sen die Ein­schrän­kung der gemeind­li­chen Pla­nungs­ho­heit erfor­dern, was wie­der­um eine Anhö­rung der betrof­fe­nen Gemein­den vor­aus­setzt 6. Schließ­lich kann bei der Ver­la­ge­rung von Auf­ga­ben mit rele­van­ter kom­mu­na­ler Bedeu­tung auf eine ande­re staat­li­che Ebe­ne 7 und bei der staat­li­chen Ent­schei­dung über die Ver­tei­lung knap­per Mit­tel oder Güter zwi­schen kon­kur­rie­ren­den Kom­mu­nen 8 der Gedan­ke des Rechts­gü­ter­schut­zes durch Ver­fah­ren auf ein Anhö­rungs­recht der betrof­fe­nen Kom­mu­nen füh­ren.

Mit all die­sen Fall­kon­stel­la­tio­nen ist die vor­lie­gen­de nicht ver­gleich­bar. Hier geht es nicht um einen recht­fer­ti­gungs­be­dürf­ti­gen staat­li­chen Ein­griff in die Selbst­ver­wal­tungs­ho­heit ein­zel­ner Gemein­den, son­dern um die Ent­schei­dung einer kom­mu­na­len Gebiets­kör­per­schaft über die Ver­tei­lung der finan­zi­el­len Mit­tel inner­halb des kom­mu­na­len Raums zwi­schen Gemein­den und Land­kreis. Bei die­ser Ent­schei­dung kön­nen sich sowohl der Land­kreis, der über die Mit­tel­ver­tei­lung ent­schei­det, als auch die Gemein­den, denen Finanz­mit­tel ent­zo­gen wer­den, auf die Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung und ihren dar­aus abge­lei­te­ten Anspruch auf auf­ga­ben­ad­äqua­te Finan­zie­rung aus Art. 28 Abs. 2 GG beru­fen. Die Fest­set­zung des Kreis­um­la­ge­sat­zes dient nicht dazu, dem kom­mu­na­len Raum Finanz­mit­tel zu ent­zie­hen, son­dern dem Aus­gleich der im kom­mu­na­len Raum kon­kur­rie­ren­den finan­zi­el­len Inter­es­sen. Eine gewach­se­ne Anhö­rungs­tra­di­ti­on ist zudem bei der Fest­le­gung von Kreis­um­la­ge­sät­zen nicht erkenn­bar. Schließ­lich ist auch nicht ersicht­lich, dass die Ein­hal­tung der in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts aner­kann­ten recht­li­chen Gren­zen für die Fest­set­zung von Kreis­um­la­ge­sät­zen 9 im gericht­li­chen Ver­fah­ren nicht oder nur ein­ge­schränkt über­prüft wer­den könn­te.

Ob sich ein sol­ches for­mel­les Anhö­rungs­recht der Gemein­de aus der Lan­des­ver­fas­sung (hier: Art. 72 Abs. 1 LVerf M‑V) ergibt, ist vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt nicht zu ent­schei­den.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 – 8 C 1.12, BVerw­GE 145, 378 Rn. 18 ff.[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 – 8 C 1.12, BVerw­GE 145, 378 Rn. 13 ff.[]
  3. BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 – 8 C 1.12, BVerw­GE 145, 378 Rn. 14[]
  4. vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 – 8 C 1.12, BVerw­GE 145, 378 Rn. 13[]
  5. vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2002 – 2 BvR 329/​97, BVerfGE 107, 1, 24 m.w.N.[]
  6. vgl. BVerfG, Beschlüs­se vom 07.10.1980 – 2 BvR 584/​76 u.a., BVerfGE 56, 298, 314, 320; und vom 23.06.1987 – 2 BvR 826/​83, BVerfGE 76, 107, 122[]
  7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2014 – 2 BvL 2/​13, BVerfGE 138, 1 Rn. 60[]
  8. vgl. BVerfG, Urteil vom 07.10.2014 – 2 BvR 1641/​11, BVerfGE 137, 108 Rn. 110 f.[]
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 – 8 C 1.12, BVerw­GE 145, 378 Rn. 14, 16, 19 ff.[]