Keine “golden shares” für den Staat

Der Besitz Portugals von „golden shares“ an Energias de Portugal verstößt nach einem gestern verkündeten Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Unin gegen Unionsrecht. Diese „golden shares“ stellen eine nicht gerechtfertigte Beschränkung des freien Kapitalverkehrs dar.

Keine “golden shares” für den Staat

Energias de Portugal (EDP) wurde 1991 infolge der Restrukturierung des portugiesischen Elektrizitätssektors in eine Aktiengesellschaft umgewandelt. Zwischen 1997 und 2006 wurde sie in sechs aufeinander folgenden Phasen privatisiert. Gegenwärtig hält der portugiesische Staat 25,73 % des Gesellschaftskapitals.

Nach den portugiesischen Rechtsvorschriften über die Privatisierung können in den Satzungen von Gesellschaften, die privatisiert werden sollen, ausnahmsweise und wenn Gründe des nationalen Interesses dies erfordern, Sonderaktien („golden shares”) vorgesehen werden, die Eigentum des Staates bleiben. Unabhängig von ihrer Zahl räumt diese Art von Aktien dem Staat bei Satzungsänderungen und anderen Entscheidungen in bestimmten Bereichen ein Vetorecht ein.

Die gesetzesvertretenden Verordnungen zur Genehmigung der Privatisierung von EDP verliehen dem Staat neben diesem Vetorecht das Recht, der Wahl der Verwaltungsratsmitglieder zu widersprechen und in diesem Falle ein Verwaltungsratsmitglied anstelle desjenigen zu ernennen, das die wenigsten Stimmen erhalten hat oder an letzter Stelle steht. Obwohl die Satzung von EDP vorsieht, dass die Stimmen der Aktionäre, die mehr als 5 % des Gesellschaftskapitals halten, nicht berücksichtigt werden, unterliegen zudem der Staat oder vergleichbare Stellen nicht dieser Begrenzung.

Mit der vorliegenden Klage beanstandet die Europäische Kommission diese Sonderrechte, die sie für einen Verstoß gegen den freien Kapitalverkehr und die Niederlassungsfreiheit hält.

Eine solche Vertragsverletzungsklage, die sich gegen einen Mitgliedstaat richtet, der gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht verstoßen hat, kann von der Kommission oder einem anderen Mitgliedstaat erhoben werden. Stellt der Gerichtshof die Vertragsverletzung fest, hat der betreffende Mitgliedstaat dem Urteil unverzüglich nachzukommen.
Ist die Kommission der Auffassung, dass der Mitgliedstaat dem Urteil nicht nachgekommen ist, kann sie erneut klagen und finanzielle Sanktionen beantragen. Hat ein Mitgliedstaat der Kommission die Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie nicht mitgeteilt, kann der Gerichtshof auf Vorschlag der Kommission jedoch bereits mit dem ersten Urteil Sanktionen verhängen.

Der Gerichtshof der Europäischen Union gab nun der Vertrgsverletzungsklage der Kommission statt und befand, dass Portugal dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Freiheit des Kapitalverkehrs verstoßen hat, dass es an EDP Sonderrechte aufgrund von „golden shares” aufrechterhalten hat.

Der Gerichtshof ist zunächst der Auffassung, dass die Ausübung von Sonderrechten durch den portugiesischen Staat, die dieser aus den „golden shares” am Gesellschaftskapital von EDP ableitet, eine Beschränkung dieser Grundfreiheit darstellt:

Erstens bedeutet das Vetorecht, über das der portugiesische Staat bei einer erheblichen Anzahl wichtiger Beschlüsse und insbesondere bei jeder Änderung der Satzung von EDP verfügt, dass dessen Einfluss nur abnehmen kann, wenn er selbst dem zustimmt. Diese Einflussnahme auf die Verwaltung und Kontrolle von EDP, die durch den Umfang seiner Beteiligung nicht gerechtfertigt ist, könnte Wirtschaftsteilnehmer anderer Mitgliedstaaten von Direktinvestitionen abhalten, da sie an der Verwaltung und der Kontrolle der Gesellschaft nicht entsprechend dem Wert ihrer Beteiligungen mitwirken könnten. Dieses Vetorecht könnte auch für Portfolioinvestitionen eine abschreckende Wirkung haben, da eine Weigerung des portugiesischen Staates, einer für die Interessen des Unternehmens wichtigen Entscheidung zuzustimmen, den Wert der Aktien belasten und damit die Attraktivität einer Investition mindern könnte.

Zweitens könnte die Begrenzung der Stimmrechte jedes Aktionärs, mit Ausnahme des Staates, auf höchstens 5 % sowohl Direktinvestitionen als auch Portfolioinvestitionen behindern. Die Stimmrechte sind nämlich eines der Hauptmittel der Aktionäre, sich aktiv an der Verwaltung eines Unternehmens oder an seiner Kontrolle zu beteiligen, so dass jede Maßnahme, die die Ausübung dieser Rechte verhindern oder sie Bedingungen unterwerfen soll, eine Beschränkung des freien Kapitalverkehrs darstellt. Stimmrechtsbegrenzungen sind zudem ein Instrument, das das Interesse am Erwerb einer Beteiligung am Kapital einer Gesellschaft verringern kann, da sie die Möglichkeit für Direktinvestoren einschränken, dauerhafte und direkte Wirtschaftsbeziehungen mit der Gesellschaft zu schaffen oder aufrechtzuerhalten, die es ihnen ermöglichen, sich effektiv an ihrer Verwaltung oder ihrer Kontrolle zu beteiligen.

Drittens beschränkt das allein zugunsten des Staates unter Ausschluss aller anderen Aktionäre vorgesehene Recht zur Bestimmung eines Verwaltungsratsmitglieds in gleicher Weise die Möglichkeit anderer Aktionäre als des Staates, sich effektiv an der Verwaltung oder der Kontrolle der Gesellschaft zu beteiligen, und könnte Direktinvestitionen in ihr Kapital in den Augen der Anleger anderer Mitgliedstaaten weniger attraktiv machen.

Der Gerichtshof der Europäischen Union befindet sodann, dass diese Beschränkungen nicht gerechtfertigt werden können. Auch wenn das Ziel, die Sicherheit der Energieversorgung im Krisen-, Kriegs- oder Terrorfall sicherzustellen, durchaus zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses zählt, die Beschränkungen des freien Kapitalverkehrs rechtfertigen können, ist eine Berufung auf diesen Grund nur bei einer tatsächlichen und hinreichend schweren Gefährdung eines Interesses der Gesellschaft möglich. Der Europäische Gerichtshof sieht zwar insoweit das Vorbringen Portugals, eine derartige Gefährdung müsse nicht unmittelbar sein, nicht als unbegründet an. Der Mitgliedstaat hat jedoch nicht die genauen Gründe angegeben, warum sich mit seinen Sonderrechten eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit verhindern lassen soll. Auch die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, mit der EDP betraut ist, kann zur Rechtfertigung der fraglichen Bestimmungen nicht geltend gemacht werden. Der Gerichtshof weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Kommission nicht die besonderen oder ausschließlichen Rechte von EDP beanstandet, sondern die dem portugiesischen Staat als Aktionär dieser Gesellschaft verliehenen Rechte.

Der EuGH ist darüber hinaus der Auffassung, dass die beanstandeten Bestimmungen nicht die spezifischen Umstände festlegen, unter denen Sonderrechte des Staates ausgeübt werden können, und den nationalen Behörden dadurch einen sehr weiten Ermessensspielraum geben. Daher erzeugen sie eine Unsicherheit, die zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung des freien Kapitalverkehrs führt. Folglich können diese Maßnahmen jedenfalls nicht in einem angemessenen Verhältnis zu den verfolgten Zielen stehen.

Schließlich weist der Europäische Gerichtshof noch darauf hin, dass, wenn ein Verstoß gegen die Freiheit des Kapitalverkehrs festgestellt worden ist, nicht geprüft zu werden braucht, ob diese Maßnahmen auch einen Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit darstellen.

Gerichtshof der Europäischen Union, Urteil vom 11. November 2010 – C-543/08 [Kommission / Portugal]