Weder das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung noch das Grundrecht auf Berufsausübungsfreiheit fordern, dass die Häufigkeit, mit der ein Unternehmen zu einer jährlich erhobenen Statistik herangezogen werden darf, von dem die Statistik anordnenden Gesetz ausdrücklich vorgegeben wird.
Nach § 1 Abs. 1 DlStatG 1 werden zur Darstellung der Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich statistische Erhebungen als Bundesstatistik durchgeführt. Nach § 2 Abs. 1 und 2 DlStatG erstrecken sich die Erhebungen auch auf Unternehmen und Einrichtungen zur Ausübung einer freiberuflichen Tätigkeit (sog. Erhebungseinheiten), die Dienstleistungen überwiegend für Unternehmen erbringen; hierzu gehören nach der statistischen Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft (NACE Revision 1), auf die § 2 Abs. 1 DlStatG verweist, auch Unternehmen, die Dienstleistungen der Rechts‑, Steuer- und Unternehmensberatung erbringen. Gemäß § 5 DlStatG besteht Auskunftspflicht; auskunftspflichtig sind die Inhaber oder Leiter der Erhebungseinheit.
Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG werden die Erhebungen jährlich durchgeführt. Nach § 3 Abs. 5 DlStatG ist Berichtsjahr das dem Zeitpunkt der Erhebungen vorangegangene Kalenderjahr oder das im vorangegangenen Kalenderjahr abgelaufene Geschäftsjahr. Der Beklagte verlangte von der Klägerin im Jahr 2005 Auskünfte über das Kalenderjahr 2004. Dass die angefochtenen Bescheide erst im Jahr 2006 ergingen, ist auf die Weigerung der Klägerin zurückzuführen, die erbetenen Auskünfte freiwillig zu erteilen. Die Auskunftspflicht erlischt nicht dadurch, dass das Erhebungsjahr abläuft. Eine verspätete Auskunft kann in die Erhebung noch nachträglich eingerechnet werden.
Die Klägerin durfte auch für das Kalenderjahr 2004 zu Auskünften herangezogen werden, obwohl sie bereits für das Kalenderjahr 2003 herangezogen worden war. Da die Dienstleistungsstatistik nicht als Vollerhebung, sondern als Stichprobe erhoben wird, ist eine Auswahl unter den grundsätzlich auskunftspflichtigen Unternehmen erforderlich. Dabei bezieht sich die Höchstgrenze von 15 % aller Erhebungseinheiten, die dafür in Anspruch genommen werden dürfen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG), auf die bundesweit zu berücksichtigenden Erhebungseinheiten. Dass von diesen 15 % allein nach dem Zufallsprinzip auszuwählen wären, ist nicht vorgeschrieben. Im Gegenteil gebietet das Gesetz, die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG), und verlangt damit die Entwicklung von Auswahlverfahren, die den Erfordernissen der Statistik entsprechen. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Beklagte in seinem Zuständigkeitsbereich in der Schicht, der die Klägerin zugeordnet ist, im Jahr 2004 aufgrund eines mathematisch-statistischen Auswahlverfahrens ca. 30 % der Erhebungseinheiten zur Auskunftserteilung herangezogen hat. Ob auch eine sogenannte „Totalschicht“ zulässig ist, wie sie der Beklagte seit der letzten Stichprobenziehung 2008 heranzieht, ist damit nicht entschieden.
Das Gesetz besagt nicht, dass die zu treffende Auswahl jährlich zu erneuern wäre. Eine solche Forderung kann namentlich nicht aus § 1 Abs. 2 DlStatG hergeleitet werden. Nach dessen Satz 1 umfasst die Statistik zwar jährliche Erhebungen. Die damit angeordnete Jährlichkeit legt aber die Periodizität der Erhebungen selbst fest (vgl. auch § 7 Nr. 1 DlStatG) und besagt nichts über die näheren Modalitäten, nach denen die Stichproben auszuwählen sind, insbesondere nichts über deren Verwendungshäufigkeit. Auch dem Gebot, die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen, lässt sich zur Verwendungshäufigkeit einer Stichprobe nichts entnehmen.
Aus den allgemeinen Vorschriften, die das Bundesstatistikgesetz für die Vorbereitung und Ziehung von Stichproben enthält, ergibt sich nichts über die Verwendungshäufigkeit einer Stichprobe. Zwar ermächtigt § 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BStatG 2 dazu, Adressdateien zu führen, soweit dies zur Aufstellung von Rotationsplänen und zur Begrenzung der Belastung zu Befragender erforderlich ist. Die Ermächtigung regelt aber nur, unter welchen Voraussetzungen das Führen von Adressdateien zulässig ist, und verlangt nicht, dass bei allen Bundesstatistiken Rotationspläne aufgestellt werden müssen. Dass jährlich neue Stichproben gezogen werden sollen, ist damit ebenfalls nicht gesagt. Aus Vorschriften in anderen Statistikgesetzen lassen sich Schlüsse für die Dienstleistungsstatistik nicht ziehen.
Enthält das Gesetz mithin keine nähere Regelung über die Verwendungshäufigkeit einer Stichprobe, so obliegt deren Bestimmung dem Ermessen der zuständigen Behörde, die dieses in den gesetzlichen Grenzen entsprechend dem Zweck ihrer Ermächtigung auszuüben hat (vgl. § 40 VwVfG) 3. Dieses Ermessen ergibt sich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Einräumung daraus, dass das Gesetz in § 5 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 DlStatG zur Datenerhebung ermächtigt, ohne die Erhebungsmethode abschließend zu regeln. Begrenzt wird das Ermessen unter anderem durch die gesetzliche Verpflichtung, wissenschaftliche Erkenntnisse zu verwenden und die jeweils sachgerechten Methoden und Informationstechniken einzusetzen (§ 1 Satz 3 BStatG), sowie durch die oben dargestellten Vorgaben des § 1 Abs. 2 DlStatG für die Auswahl der Erhebungseinheiten. Innerhalb dieses Rahmens und des durch Auslegung zu ermittelnden Zwecks der Ermächtigung überlässt das Gesetz die weitere Konkretisierung des Erhebungsverfahrens den zuständigen Statistikämtern.
§ 1 BStatG fordert, die Statistik so zu gestalten, dass sie aussagekräftig ist. Es ist damit in das Ermessen der Ämter gestellt, die Kriterien zu definieren, nach denen die Stichprobe gezogen wird. Dem sind die Ämter mit einer Differenzierung nach Ländern – die auch Nutznießer der Statistik sein sollen, vgl. § 1 Satz 4 BStatG – und Unternehmensklassen nachgekommen. Eine Schichtung nach Umsatzgrößen, wie sie hier vorgenommen wurde, ist eine sachgerechte Methode der Datengewinnung und entspricht damit den Anforderungen des § 1 Satz 3 BStatG.
Auch die Häufigkeit der Verwendung einer einmal gezogenen Stichprobe liegt im Ermessen der Statistischen Ämter. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts wird die Verwendbarkeitsdauer einer Stichprobe für die Dienstleistungsstatistik in jährlichen gemeinsamen Konferenzen der zuständigen Referenten des Statistischen Bundesamtes und der Statistischen Landesämter bundeseinheitlich festgelegt und beträgt zwischen drei und maximal fünf Jahren. Die konkrete Verwendbarkeitsdauer wird nach dem Maß der schwindenden Validität der Stichprobe, gemessen an der Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung, von Jahr zu Jahr aktuell beurteilt. Dieses Verfahren ist einwandfrei.
Wie sich aus den Materialien des § 1 Abs. 2 DlStatG ergibt, ging der Gesetzgeber davon aus, dass das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsieht. Damit sollte die Belastung der Befragten, die durch eine wiederholte jährliche Beteiligung an der Erhebung entsteht, abgebaut und eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung erreicht werden. In Abhängigkeit vom Auswahlsatz in den einzelnen Stichprobenschichten sollte danach eine vollständige oder partielle Rotation der Stichprobeneinheiten in Frage kommen. Nach der Einschätzung des Gesetzgebers sollte in der überwiegenden Zahl aller Stichprobenschichten die vollständige Rotation in regelmäßigen Abständen möglich sein, in nur schwach besetzten Schichten könne es aber auch zu einer nur partiellen Rotation kommen 4. Der Gesetzgeber ging also davon aus, dass möglichst eine – nicht zwangsläufig jährliche – Rotation aller zu Befragenden erreicht werden soll, aber, wenn dies nicht möglich ist, auch eine teilweise Rotation ausreicht. Dem sind die statistischen Ämter nachgekommen. Sie haben festgelegt, dass spätestens alle fünf Jahre eine neue Stichprobe gezogen wird. Bei der neuen Ziehung werden zunächst nur diejenigen Erhebungseinheiten berücksichtigt, die bislang noch nicht befragt wurden; nur wenn deren Zahl nicht ausreicht, wird auch auf bereits Befragte zurückgegriffen, vorrangig auf solche, deren Befragung schon länger zurückliegt. Damit folgt der Beklagte einem Auswahlplan nach der Vorstellung des Gesetzgebers. Ob dies auch den Anforderungen an einen Rotationsplan im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BStatG entspricht, bedarf keiner Entscheidung.
Der Beklagte hat zur Begründung der gewählten Zeitspanne von drei bis fünf Jahren geltend gemacht, eine jährliche Rotation berge eine höhere Fehleranfälligkeit, weil sich bei mehrfacher Verwendung derselben Stichprobe die unvermeidlichen Stichprobenfehler neutralisierten. Das lässt sachfremde Erwägungen nicht erkennen und trägt die Vorgehensweise. Es ist daher vom Berufungsgericht mit Recht gebilligt worden.
Grundrechte der Klägerin werden nicht verletzt.
Soweit die Klägerin befürchtet, dass sie aufgrund ihrer Auskünfte reidentifiziert werden könne und durch ihre wiederholte Befragung die Gefahr bestehe, dass ein Unternehmensprofil über sie erstellt werde, macht sie einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung geltend, auf das sie sich gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch als juristische Person des Privatrechts berufen kann, soweit es auf Art. 2 Abs. 1 GG gestützt ist 5. Es schützt ihr Recht, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung ihrer persönlichen Daten zu bestimmen 6. In dieses Recht wird eingegriffen, wenn von ihr Auskünfte über ihre Rechtsform und ihren Sitz, die bei ihr Beschäftigten, ihre Umsätze und ihre Investitionen verlangt werden, wie dies § 3 Abs. 1 DlStatG vorsieht.
Die Erhebung ist zulässig, wenn sie auf der Grundlage eines förmlichen Gesetzes erfolgt, das den Verwendungszweck der betroffenen Information hinreichend präzise umgrenzt 7, wenn sie weiter den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt und wenn das Gesetz schließlich organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen trifft, die der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken 8. Diese Voraussetzungen sind erfüllt:
Die Dienstleistungsstatistik beruht auf einem förmlichen Gesetz, das in § 1 Abs. 1 DlStatG i.V.m. §§ 1, 15 BStatG den Zweck der Erhebung klar umgrenzt und sowohl die erhebungsberechtigte Stelle als auch den Kreis der Auskunftspflichtigen festlegt. Sie dient legitimen Zwecken des gemeinen Wohls, weil die Ergebnisse der Dienstleistungsstatistik u.a. als Liefermerkmale der Bundesrepublik Deutschland zur Erfüllung der Strukturverordnung der Europäischen Gemeinschaft sowie zu den Berechnungen im Rahmen volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen benötigt werden, und ist nicht unverhältnismäßig. Namentlich belastet sie die Klägerin nicht übermäßig. Zwar werden mit den Zahlen zu Beschäftigten und Löhnen, zu Umsätzen und Investitionen Angaben verlangt, die für ein Unternehmen sensibel sind. Sie dienen jedoch allein statistischen Zwecken, werden also nur losgelöst von den Personaldaten in anonymisierter Form verarbeitet. Das ist kein gravierender Eingriff in ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung und ihr ohne Weiteres zuzumuten.
Das Gesetz stellt durch organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen hinlänglich sicher, dass die Angaben der Klägerin nicht auch zu anderen Zwecken ge- oder missbraucht werden, etwa Konkurrenten der Klägerin zugänglich sein könnten. Das Berufungsgericht verweist insofern mit Recht auf § 16 BStatG, der umfangreiche Vorkehrungen zur Geheimhaltung der erhobenen Daten trifft. Ebenso wenig ist die von der Klägerin im Verfahren geäußerte Sorge begründet, ihre Daten könnten rückverfolgt, sie könnte damit reidentifiziert werden. Nach §§ 21, 22 BStatG ist die Reidentifikation bei Strafe verboten. Im Übrigen beruht die Sorge der Klägerin auf einer unzutreffenden Annahme. Die Klägerin verweist darauf, dass sie eine von nur drei Rechtsanwaltsgesellschaften mbH in Sachsen sei, was die Reidentifikation erleichtere. Dabei verkennt sie, dass die befragten Unternehmen in einem Land innerhalb der jeweiligen Branche nicht nach der Rechtsform, sondern nach (insgesamt zwölf) Umsatzklassen ausgewählt werden. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts umfasste die Größenklasse, der die Klägerin angehört, in ihrem Wirtschaftszweig in Sachsen im Jahr 2003 96 Unternehmen.
Ihren Haupteinwand leitet die Klägerin auch in verfassungsrechtlicher Hinsicht daraus her, dass die Stichprobenhäufigkeit nicht im Gesetz festgelegt ist, sondern dass darüber die Verwaltung nach ihrem Ermessen entscheidet. Auch das Verwaltungsgericht hat darin einen Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes gesehen. Dem ist das Berufungsgericht mit Recht nicht gefolgt.
Insoweit beruft sich die Klägerin auf das Grundrecht der freien Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG, das sie nach Art. 19 Abs. 3 GG gleichermaßen schützt. Die spezifische Beschwer, die mit der Stichprobenhäufigkeit – und überhaupt mit der Frage der Häufigkeit einer Heranziehung zu Befragungen – verbunden ist, betrifft insbesondere die zeitliche Belastung des Befragten und, wenn er eigene Beschäftigte einschaltet, seine wirtschaftliche Belastung als Arbeitgeber.
Auch Art. 12 Abs. 1 GG gebietet jedoch nicht, dass jede Einzelheit der Datenerhebung durch förmliches Gesetz geregelt wird. Das Gesetz muss jedenfalls den Zweck der Datenerhebung, den Kreis der Auskunftspflichtigen sowie Inhalt und Ausmaß der zu erhebenden Daten bestimmen, während sein Regelungsgehalt im Übrigen in Abhängigkeit von dem Gewicht und der Bedeutung zu ermitteln ist, den die jeweilige Frage für die Ausübung des Grundrechts der Auskunftspflichtigen hat 9. Zur Frage der Befragungshäufigkeit hat der Gesetzgeber selbst bestimmt, dass höchstens einmal jährlich zu befragen sei und dass insgesamt höchstens 15 % aller grundsätzlich auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten in jedem Jahr heranzuziehen seien (§ 1 Abs. 2 DlStatG); dabei ist er davon ausgegangen, dass aus Gründen der Belastungsgleichheit durch periodisches Ziehen neuer Stichproben unter den Auskunftspflichtigen rotiert werden solle 4. Das Nähere konnte er dem zweckentsprechenden Ermessen der Statistikämter überlassen 10. Dabei ist entscheidend, dass die Belastung durch eine auch alljährlich durchgeführte Erhebung nur gering ist. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts beträgt der Aufwand, den Fragebogen auszufüllen, weit weniger als einen Tag. Das ist nicht unzumutbar.
Soweit die Klägerin erstmals im Revisionsverfahren eine nicht mehr zumutbare Belastung geltend macht, weil sie neben der Dienstleistungsstatistik auch für mehrere andere Statistiken zur Auskunft herangezogen werde, ist dies ein neuer Vortrag, der im Revisionsverfahren nicht berücksichtigt werden kann. Es ist aber darauf hinzuweisen, dass der Gesetzgeber dieses Problem gesehen und für aus seiner Sicht insoweit besonders schutzwürdige Unternehmen Vorsorge getroffen hat: Nach § 6 Abs. 4 BStatG soll ein Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten im Kalenderjahr in höchstens drei Stichprobenerhebungen für Bundesstatistiken mit Auskunftspflicht einbezogen werden. Damit hat er die besondere Belastung kleinerer Unternehmen durch Auskunftspflichten berücksichtigt.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. Juni 2011 – 8 C 7.10
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- Gesetz über Statistiken im Dienstleistungsbereich (Dienstleistungsstatistikgesetz – DlStatG) in der Fassung vom 19.12.2000, BGBl I S. 1765[↩]
- Gesetz über die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetz – BStatG) vom 22.01.1987, BGBl I S. 462, 565, in der hier anwendbaren Fassung des Gesetzes vom 09.06.2005, BGBl I S. 1534[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 15.11.1989 – 1 B 136.89, Buchholz 451.04 Statistik Nr. 4[↩]
- vgl. BT-Drucks 14/4049 S. 14 f.[↩][↩]
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007 – 1 BvR 1550/03 u.a., BVerfGE 118, 168, 203 f.[↩]
- grundlegend: BVerfG, Urteil vom 15.12. 1983 – 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65, 1, 41 ff.; vgl. Beschluss vom 13.06.2007 a.a.O. S. 184 m.w.N.; stRspr[↩]
- BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007 a.a.O. S. 187[↩]
- BVerfG, Urteil vom 15.12. 1983 a.a.O., 44[↩]
- vgl. insbes. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007 a.a.O. S. 186 f., 195 ff.[↩]
- ebenso schon BVerwG, Beschluss vom 15.11.1989 a.a.O.[↩]
