Indus­trie- und Han­dels­kam­mern – und die Gren­zen der Inter­es­sen­ver­tre­tung

Die Auf­ga­be einer Indus­trie- und Han­dels­kam­mer, das Gesamt­in­ter­es­se ihrer Mit­glie­der wahr­zu­neh­men, erstreckt sich auch auf Berei­che, bei denen Belan­ge der gewerb­li­chen Wirt­schaft nur am Ran­de berührt sind 1.

Indus­trie- und Han­dels­kam­mern – und die Gren­zen der Inter­es­sen­ver­tre­tung

Ein Sach­ver­halt berührt zumin­dest am Ran­de Inter­es­sen der gewerb­li­chen Wirt­schaft, wenn er nach­voll­zieh­ba­re Aus­wir­kun­gen auf die Wirt­schaft im Bezirk der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer hat. Äuße­run­gen einer Indus­trie- und Han­dels­kam­mer hier­zu müs­sen das höchst­mög­li­che Maß an Objek­ti­vi­tät und die not­wen­di­ge Sach­lich­keit und Zurück­hal­tung wah­ren, sowie das durch Gesetz und Sat­zung vor­ge­ge­be­ne Ver­fah­ren ein­hal­ten.

Das Gesamt­in­ter­es­se der Kam­mer­mit­glie­der, das die Indus­trie- und Han­dels­kam­mer wahr­zu­neh­men hat, ist von der Voll­ver­samm­lung der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer zu ermit­teln.

Prü­fungs­maß­stab für den Schutz gegen die Inan­spruch­nah­me als Mit­glied einer Zwangs­kor­po­ra­ti­on ist nach der stän­di­gen Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts Art. 2 Abs. 1 GG 2. Die Klä­ge­rin hat als Pflicht­mit­glied der Beklag­ten einen Anspruch dar­auf, dass die beklag­te IHK bei ihrer Tätig­keit die ihr gesetz­lich gesetz­ten Gren­zen ein­hält. Denn die Pflicht­zu­ge­hö­rig­keit zu die­ser öffent­lich-recht­li­chen Kör­per­schaft und der dar­in lie­gen­de Ein­griff in das Grund­recht der Pflicht­mit­glie­der aus Art. 2 Abs. 1 GG ist allein durch die – nach der maß­geb­li­chen Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers – im öffent­li­chen Inter­es­se lie­gen­de und des­halb not­wen­di­ge Wahr­neh­mung die­ser gesetz­li­chen Auf­ga­ben gerecht­fer­tigt 3.

Zwangs­ver­bän­de sind nur zuläs­sig, wenn sie öffent­li­chen Auf­ga­ben die­nen und ihre Errich­tung, gemes­sen an die­sen Auf­ga­ben, ver­hält­nis­mä­ßig ist. Legi­ti­me öffent­li­che Auf­ga­ben sind sol­che, an deren Erfül­lung ein gestei­ger­tes Inter­es­se der Gemein­schaft besteht, die aber weder allein im Wege pri­va­ter Initia­ti­ve wirk­sam wahr­ge­nom­men wer­den kön­nen noch zu den im enge­ren Sinn staat­li­chen Auf­ga­ben zäh­len, die der Staat selbst durch sei­ne Behör­den wahr­neh­men muss. Bei der Ein­schät­zung, ob die­se Vor­aus­set­zun­gen vor­lie­gen, kommt dem Staat ein wei­tes Ermes­sen zu 4.

Aus­gangs­punkt der Prü­fung, ob die IHK sich bei der Ver­öf­fent­li­chung des Grund­satz­pa­piers "Gewer­be- und Indus­trie­stand­ort Hes­sen" im Rah­men der ihr zuge­wie­se­nen Auf­ga­ben gehal­ten hat, ist § 1 Abs. 1 IHKG. Danach haben die Kam­mern die Auf­ga­be, das Gesamt­in­ter­es­se der ihnen zuge­hö­ri­gen Gewer­be­trei­ben­den ihres Bezirks wahr­zu­neh­men, für die För­de­rung der gewerb­li­chen Wirt­schaft zu wir­ken und dabei die wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen ein­zel­ner Gewer­be­zwei­ge oder Betrie­be abwä­gend und aus­glei­chend zu berück­sich­ti­gen. Dabei obliegt es ihnen ins­be­son­de­re, durch Vor­schlä­ge, Gut­ach­ten und Berich­te die Behör­den zu unter­stüt­zen und zu bera­ten sowie für die Wah­rung von Anstand und Sit­te des ehr­ba­ren Kauf­manns zu wir­ken.

Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts lässt sich die­se Auf­ga­be als auf den Kam­mer­be­zirk bezo­ge­ne Ver­tre­tung der Inter­es­sen der gewerb­li­chen Wirt­schaft im wei­tes­ten Sinn umschrei­ben. Da sehr vie­le öffent­li­che und staat­li­che Auf­ga­ben die gewerb­li­che Wirt­schaft berüh­ren, ist die­se Auf­ga­be kaum exakt ein­grenz­bar. Selbst dort, wo Belan­ge der gewerb­li­chen Wirt­schaft nur am Ran­de berührt sind, ist es den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern grund­sätz­lich gestat­tet, das durch sie reprä­sen­tier­te Gesamt­in­ter­es­se zur Gel­tung zu brin­gen 5. Aus die­ser Umschrei­bung ist zu schlie­ßen, dass der Kom­pe­tenz­be­reich der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern bei einer unmit­tel­ba­ren spe­zi­fi­schen Betrof­fen­heit der gewerb­li­chen Wirt­schaft, also im Kern­be­reich der Wirt­schafts­po­li­tik, unein­ge­schränkt eröff­net ist.

Soweit Belan­ge der gewerb­li­chen Wirt­schaft nur am Ran­de berührt sind, inter­pre­tiert das Beru­fungs­ge­richt die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts, wonach in die­sem Bereich den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern "grund­sätz­lich" gestat­tet ist, das durch sie reprä­sen­tier­te Gesamt­in­ter­es­se zur Gel­tung zu brin­gen, dahin­ge­hend, dass hier der Kom­pe­tenz­be­reich der Kam­mern gerin­ger sei, also das Wort "grund­sätz­lich" eine Ein­schrän­kung der Kom­pe­tenz zum Aus­druck brin­ge. Als recht­li­chen Maß­stab für die Abgren­zung des Auf­ga­ben­be­reichs hat es dabei die mit dem Begriff der "Res­sort­nä­he" ver­an­schaut­lich­te (Un-)Mittelbarkeit der Berüh­rung gewerb­li­cher Belan­ge und die Fra­ge, ob es sich um "har­te" oder "wei­che" Stand­ort­fak­to­ren han­de­le, gewählt. Die­ser Maß­stab hält einer recht­li­chen Über­prü­fung nicht stand.

Das Kri­te­ri­um der Res­sort­nä­he ist schon des­halb im Aus­gangs­punkt wegen sei­nes nahe­lie­gen­den Bezugs zur lan­des­recht­li­chen Orga­ni­sa­ti­on und der unter die­sem Gesichts­punkt zufäl­li­gen Ein­tei­lung der jewei­li­gen Lan­des­mi­nis­te­ri­en miss­ver­ständ­lich und, soweit die­ser Bezug beab­sich­tigt war, unprä­zi­se und dar­um unge­eig­net.

Da strei­tig nicht der Kern­be­reich, son­dern die Abgren­zung der Auf­ga­ben in dem Bereich ist, in dem Belan­ge der gewerb­li­chen Wirt­schaft nur am Ran­de berührt wer­den, ist auch das Kri­te­ri­um der Unmit­tel­bar­keit der Berüh­rung zur Abgren­zung nicht geeig­net. Denn frag­lich ist gera­de, was noch "am Ran­de" liegt und wel­cher Auf­ga­ben­be­reich nicht mehr dazu gehört.

Die Dif­fe­ren­zie­rung nach "har­ten" oder "wei­chen" Stand­ort­fak­to­ren ist eben­falls nicht prak­ti­ka­bel. Stand­ort­fak­to­ren, also die für die Wahl und Bei­be­hal­tung eines Unter­neh­mens­stand­orts maß­geb­li­chen Kri­te­ri­en, sind für die gewerb­li­che Wirt­schaft zwar zwei­fel­los sehr rele­van­te und damit auch in ihrem Inter­es­se lie­gen­de Ent­schei­dungs­grund­la­gen. Was aber "har­te" und was "wei­che" Stand­ort­fak­to­ren sind, ist inhalt­lich unbe­stimmt und bran­chen­mä­ßig sehr unter­schied­lich. Als Begren­zung des Auf­ga­ben­be­reichs der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer ist die­ses Kri­te­ri­um des­halb nicht geeig­net.

Das Beru­fungs­ge­richt geht auch zu Unrecht davon aus, dass die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts, nach der die Zustän­dig­keit der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern "grund­sätz­lich" auch dort besteht, wo Belan­ge der gewerb­li­chen Wirt­schaft nur am Ran­de berührt sind 6, als Ein­schrän­kung ihres Kom­pe­tenz­be­reichs zu ver­ste­hen ist. Viel­mehr bringt die­se Recht­spre­chung zum Aus­druck, dass selbst in Berei­chen, in denen Belan­ge der gewerb­li­chen Wirt­schaft nur am Ran­de berührt sind, den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern – die Zustän­dig­keit im Kern­be­reich erwei­ternd – gestat­tet ist, das durch sie reprä­sen­tier­te Gesamt­in­ter­es­se zur Gel­tung zu brin­gen. Auch in die­sen Rand­be­rei­chen ist die Kom­pe­tenz der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer gegen­über dem Kern­be­reich nicht ein­ge­schränkt. Abzu­gren­zen ist aller­dings, was noch zum Rand­be­reich einer zuläs­si­gen Betä­ti­gung der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern gehört und wo die­ser Bereich ver­las­sen wird, weil es sich um all­ge­mein­po­li­ti­sche Fra­gen han­delt.

Die­se Gren­ze ist nicht erst dann über­schrit­ten, wenn Erklä­run­gen ohne jeden wirt­schaft­li­chen Bezug zum Gesamt­in­ter­es­se der Kam­mer­mit­glie­der abge­ge­ben wer­den. Es reicht zur Begrün­dung der Kom­pe­tenz nicht aus, dass die Aus­wir­kun­gen einer poli­ti­schen Ent­schei­dung in irgend­ei­ner wei­te­ren Kon­se­quenz auch die Wirt­schaft berüh­ren kön­nen. Viel­mehr wer­den nur dann Belan­ge der gewerb­li­chen Wirt­schaft wahr­ge­nom­men, wenn die Äuße­rung der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer sich auf einen Sach­ver­halt bezieht, der nach­voll­zieh­ba­re Aus­wir­kun­gen auf die Wirt­schaft im Bezirk der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer hat. Erge­ben sich die­se nach­voll­zieh­ba­ren Aus­wir­kun­gen nicht unmit­tel­bar aus der Äuße­rung selbst, kön­nen sie sich auch aus ihrer Begrün­dung oder ihrem text­li­chen Zusam­men­hang erge­ben. Da eine Indus­trie- und Han­dels­kam­mer jeweils nur die Inter­es­sen der ihr zuge­hö­ri­gen Gewer­be­trei­ben­den ihres Bezirks wahr­neh­men darf, muss sich auch der Sach­ver­halt, zu dem sie sich äußert, auf die gewerb­li­che Wirt­schaft im eige­nen Bezirk kon­kret erkenn­bar aus­wir­ken. Das schließt aber nicht aus, dass sich die Kam­mer an Adres­sa­ten außer­halb die­ses Bezirks wen­det, um z.B. auf wirt­schafts­po­li­ti­sche Ent­schei­dun­gen auf Lan­des- oder Bun­des­ebe­ne ein­zu­wir­ken.

Ist the­ma­tisch der Kom­pe­tenz­be­reich der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer eröff­net, und damit die Fra­ge, ob sie sich zu einem bestimm­ten Sach­ver­halt äußern darf, bejaht, ist bei der Form, die sie dabei zu wah­ren hat, sozu­sa­gen dem "Wie" der Äuße­rung, zu beach­ten, dass die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern als öffent­lich-recht­li­che Kör­per­schaf­ten öffent­li­che Auf­ga­ben wahr­neh­men. Dar­aus ergibt sich eine gene­rel­le Beschrän­kung ihrer Tätig­keit im Ver­gleich zu Inter­es­sen­ver­bän­den und poli­ti­schen Par­tei­en 7. Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts stellt auch die den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern über­tra­ge­ne Auf­ga­be der Ver­tre­tung der gewerb­li­chen Wirt­schaft gegen­über dem Staat kei­ne rei­ne Inter­es­sen­ver­tre­tung dar 8. Sie müs­sen stets auf das Gesamt­in­ter­es­se der gewerb­li­chen Wirt­schaft aus­ge­rich­tet sein und dür­fen die wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen ein­zel­ner Gewer­be­zwei­ge oder Betrie­be ledig­lich abwä­gend und aus­glei­chend berück­sich­ti­gen. Es ist ihnen die gesetz­li­che Ver­ant­wor­tung dafür auf­er­legt, dass sie im Rah­men ihrer Auf­ga­be, die gewerb­li­che Wirt­schaft im Gan­zen zu för­dern, als öffent­lich-recht­li­che Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaft das höchst­mög­li­che Maß an Objek­ti­vi­tät wal­ten las­sen 9.

Das setzt vor­aus, dass die Äuße­run­gen der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern sach­lich sind und die not­wen­di­ge Zurück­hal­tung wah­ren. Damit sind nicht nur Anfor­de­run­gen an die For­mu­lie­rung gestellt, was pole­misch über­spitz­te oder auf emo­tio­na­li­sier­te Kon­flikt­aus­tra­gung ange­leg­te Aus­sa­gen aus­schließt; die not­wen­di­ge Objek­ti­vi­tät ver­langt auch eine Argu­men­ta­ti­on mit sach­be­zo­ge­nen Kri­te­ri­en und gege­be­nen­falls die Dar­stel­lung von Min­der­hei­ten­po­si­tio­nen. Da das Gesamt­in­ter­es­se der gewerb­li­chen Wirt­schaft Bezugs­punkt der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ist und dies eine Abwä­gung der wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen der ein­zel­nen Gewer­be­zwei­ge erfor­dert, muss eine Äuße­rung, die zu beson­ders umstrit­te­nen The­men erfolgt, auch die­se Abwä­gung erken­nen las­sen.

Die­ses von den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern gemäß § 1 Abs. 1 IHKG wahr­zu­neh­men­de Gesamt­in­ter­es­se ihrer Mit­glie­der muss unter Berück­sich­ti­gung der wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen ein­zel­ner Gewer­be­zwei­ge oder Betrie­be abwä­gend und aus­glei­chend ermit­telt wer­den. Es ist ein gewich­te­tes Ergeb­nis und damit weder eine Sum­me oder Poten­zie­rung der Ein­zel­in­ter­es­sen noch ihr kleins­ter gemein­sa­mer Nen­ner. Sei­ne Ermitt­lung obliegt pri­mär der Voll­ver­samm­lung, deren Mit­glie­der gemäß § 5 IHKG unter Berück­sich­ti­gung der wirt­schaft­li­chen Beson­der­hei­ten des Kam­mer­be­zirks und der gesamt­wirt­schaft­li­chen Bedeu­tung der Gewer­be­grup­pen gewählt wer­den.

Erklä­run­gen und Stel­lung­nah­men der IHK sind zudem nur dann zuläs­sig, wenn sie unter Ein­hal­tung des dafür vor­ge­se­he­nen Ver­fah­rens zustan­de gekom­men sind. Denn die Pflicht­mit­glied­schaft der Gewer­be­trei­ben­den in der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer ist nur gerecht­fer­tigt, wenn die Kam­mer das durch das vor­ge­ge­be­ne Ver­fah­ren legi­ti­mier­te Gesamt­in­ter­es­se wahr­nimmt. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 IHKG beschließt über die Ange­le­gen­hei­ten der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer die Voll­ver­samm­lung, soweit nicht die Sat­zung etwas ande­res bestimmt. Dabei kann, wie in § 2 Abs. 2 der Sat­zung der Beklag­ten gesche­hen, der Voll­ver­samm­lung die Bestim­mung der Richt­li­ni­en der Kam­mer­ar­beit und die Beschluss­fas­sung über alle Fra­gen von grund­sätz­li­cher Bedeu­tung vor­be­hal­ten blei­ben und dar­auf basie­rend die Ent­schei­dung über Ein­zel­fra­gen dele­giert wer­den. Eine grund­sätz­li­che Fest­le­gung muss aber auf jeden Fall durch die Voll­ver­samm­lung erfol­gen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 23. Juni 2010 – 8 C 20.09

  1. Bestä­ti­gung des Urteils vom 19.09.2000 – 1 C 29.99, BVerw­GE 112, 69[]
  2. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.12.2001 – 1 BvR 1806/​98, GewArch 2002, 111 ff. m.w.N.[]
  3. BVerfG, Beschluss vom 19.12.1962 – 1 BvR 541/​57, BVerfGE 15, 235, 242 f.[]
  4. BVerfG, Beschluss vom 07.12.2001, a.a.O. m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 19.09.2000 a.a.O., S. 71 f. bzw. S. 3 f. m.w.N.[]
  5. BVerwG, Urteil vom 19.09.2000, a.a.O. S. 74 bzw. S. 5 f.[]
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 19.09.2000, a.a.O., S. 74 bzw. S. 5 f.[]
  7. vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.1981 – 5 C 56.79, BVerw­GE 64, 298, 305 = Buch­holz 430.1 Kam­mer­recht Nr. 8 S. 16 f.[]
  8. vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.12.1962 – 1 BvR 541/​57, BVerfGE 15, 235, 241[]
  9. BVerfG, Beschluss vom 19.12.1962, a.a.O., S. 241[]