Kammerbeitragsrabatt für MDK-Ärzte

Die im Bereich des öffentlichen Gesundheitsdienstes und des Medizinischen Dienstes der Krankenversicherung beschäftigten Zahnärzte dürfen von einer Landeszahnärztekammer nicht zu gleich hohen Beiträgen herangezogen werden wie kurativ tätige Zahnärzte.

Rechtsgrundlage für die angegriffenen Regelungen sind §§ 9 und 23 Abs. 1 sowie § 24 HBKG. Auf dieser Grundlage wurde zunächst die Beitragsordnung der Zahnärztekammer erlassen. Diese enthält in § 2 Vorgaben für die Beitragsbemessung. Die Merkmale der Beitragsgruppen sowie die Höhe der Beiträge wurden durch weitere Satzungen, die für jeweils ein Jahr geltenden Beitragstabellen für die Rechnungsjahre 2011 und 2012, festgesetzt.

In formeller Hinsicht bestehen gegen die angegriffenen Regelungen keine Bedenken. Formelle Fehler sind weder von den Beteiligten dargetan noch sonst ersichtlich. Die Beitragstabellen wurden gemäß § 24 Abs. 1 HBKG von der Vertreterversammlung auf Grund eines Vorschlags des Haushaltsausschusses beschlossen. Die in den Beitragstabellen festgesetzten Beiträge (Umlage) wurden von der Aufsichtsbehörde nach § 8 Abs. 2 HBKG, dem Sozialministerium, genehmigt.

Allerdings sind die jeweils in den Beitragsgruppen 1 a sowie 2 a, b und c der Beitragstabellen für die Rechnungsjahre 2011 und 2012 festgesetzten Beiträge in materieller Hinsicht rechtswidrig.

Es ist bereits höchstrichterlich geklärt, dass beamtete Ärzte und entsprechend auch bei den Gesundheitsämtern angestellte Ärzte Pflichtmitglied einer Ärztekammer sind und dass sie demnach der Beitragspflicht unterliegen¹.

Die Mitgliedsbeiträge berufsständischer Kammern sind Beiträge im Rechtssinne, deren Rechtmäßigkeit an den für Beiträge geltenden verfassungsrechtlichen Maßstäben zu messen ist. Beiträge sind Gegenleistungen für Vorteile, die das Mitglied aus der Kammerzugehörigkeit oder einer besonderen Tätigkeit der Kammer zieht oder ziehen kann. Für die Beitragserhebung durch öffentlich-rechtliche Berufsorganisationen sind der Gleichheitssatz ebenso wie das Äquivalenzprinzip zu beachten².

Die Beitragsgruppen 1 a sowie 2 a, b und c der Beitragstabellen für die Rechnungsjahre 2011 und 2012 verletzen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.

Der Gesetzgeber ist an den allgemeinen Gleichheitssatz in dem Sinne gebunden, dass er weder wesentlich Gleiches willkürlich ungleich noch wesentlich Ungleiches willkürlich gleich behandeln darf³. Welche Sachverhaltselemente so wesentlich sind, dass eine Ungleichbehandlung gerechtfertigt ist, hat zunächst der Gesetzgeber zu entscheiden. Diesem ist nach ständiger Rechtsprechung weitgehende Gestaltungsfreiheit zuzuerkennen⁴. Jedoch ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können⁵.

Weiter ist zu beachten, dass Art. 3 Abs. 1 GG nicht gebietet, unter allen Umständen Ungleiches ungleich zu behandeln. Der allgemeine Gleichheitssatz ist nicht schon dann verletzt, wenn der Gesetzgeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt. Es bleibt grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich ansehen will. Allerdings muss er die Auswahl sachgerecht treffen. Zu einer Differenzierung bei ungleichen Sachverhalten ist der Gesetzgeber nur verpflichtet, wenn die tatsächliche Ungleichheit so groß ist, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht unberücksichtigt bleiben darf. Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Allerdings setzt eine zulässige Typisierung voraus, dass diese Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist⁶.

Für die Erhebung vorteilsbezogener Mitgliedsbeiträge durch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft bedeutet dies, dass wesentlichen Verschiedenheiten der Mitglieder Rechnung getragen werden muss. Die Beiträge müssen auch im Verhältnis der Beitragspflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht bemessen werden⁷. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass eine berufsständische Kammer in erster Linie die Gesamtbelange ihrer Mitglieder zu wahren hat und daher der für die Beitragsbemessung maßgebende Nutzen nicht in einem unmittelbaren wirtschaftlichen Vorteil bestehen muss, der sich bei dem einzelnen Mitglied messbar niederschlägt, sondern weitgehend nur vermutet werden kann. Außerdem ist es mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, entsprechend dem Gedanken der Solidargemeinschaft wirtschaftlich schwächere Mitglieder auf Kosten der leistungsstärkeren zu entlasten, so dass jeder nach seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu den Kosten der Körperschaft beiträgt⁸. Von daher ist eine Ungleichbehandlung – vorteilsbezogen – durchaus angelegt, wenn eine Beitragsstaffelung an die in Umsatz oder Einkommen zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit anknüpft. Das ist nicht von vornherein gleichheitswidrig⁹.

Es ist jedoch selbst bei einer einkommensbezogenen Heranziehung nicht gerechtfertigt, alle im öffentlichen Dienst stehenden Kammermitglieder gleich zu belasten, so dass insbesondere Mediziner, die in der ärztlichen Praxis stehen, und diejenigen, die an wissenschaftlichen Hochschulen nur in sog. theoretischen Fächern lehren und reine Grundlagenforschung betreiben oder die rein administrativ und organisatorisch tätig sind, in gleichem Maße herangezogen werden; denn bei der zweiten Gruppe ist das berufliche Einkommen nicht in vergleichbarem Maße Indikator für die Vorteile aus der Kammertätigkeit wie bei den mit der Heilbehandlung und der Bekämpfung von Krankheiten befassten Ärzten¹⁰. Die Aufgabe, im öffentlichen Interesse die gemeinsamen beruflichen Belange der Mitglieder wahrzunehmen und zu fördern (vgl. dazu § 4 HBKG), ist vorwiegend auf praktizierende Ärzte ausgerichtet. Deswegen und da die Mitglieder einer Ärztekammer ganz überwiegend praktisch tätige Ärzte sind, ist dementsprechend auch die Arbeit einer Ärztekammer in besonderem Maße auf deren Belange zugeschnitten. Den Kammermitgliedern, die nicht mit der Heilbehandlung und der Bekämpfung von Krankheiten praktisch befasst sind, wird demnach schon mit Rücksicht auf die Aufgabe einer solchen Kammer keine vergleichbare, auf ihre Tätigkeit ausgerichtete Wahrnehmung und Förderung beruflicher Belange zuteil¹¹.

Dieser Unterschied ist von einem solchen Gewicht, dass seine beitragsrechtliche Außerachtlassung nicht mehr mit der grundsätzlich zulässigen Typisierung und Pauschalierung gerechtfertigt werden kann, sondern bei der Beitragsbemessung zu berücksichtigen ist. Daraus ergibt sich die Verpflichtung, den zwischen ihnen bestehenden deutlichen Unterschied in ihrer Tätigkeit und damit auch in dem Nutzen aus der Kammertätigkeit bei der Beitragsbemessung angemessen zu beachten¹².

Diesen Maßstäben genügen zunächst die Beitragsgruppen 2 a und b im Verhältnis zueinander weitgehend nicht. Die im Bereich des öffentlichen Gesundheitsdienstes und des Medizinischen Dienstes der Krankenversichrung (MDK) beschäftigten Zahnärzte dürfen nicht zu gleich hohen Beiträgen herangezogen werden wie kurativ, das heißt behandelnd tätige Zahnärzte¹³.

Die Beitragstabellen setzen für die Beitragsgruppen 2 a und b bezüglich der Beiträge für die Geschäftsstelle der Zahnärztekammer sowie für die jeweilige Bezirkszahnärztekammer nach § 2 Abs. 3 Satz 2 der Beitragsordnung jeweils einen Beitrag von 75 % des von Mitgliedern der Beitragsgruppe 1 a und b zu leistenden Beitrags in Höhe von 100 % fest. Damit werden in freier Praxis angestellte Zahnärzte sowie deren Vertreter gleich behandelt wie beamtete und angestellte Zahnärzte im öffentlichen Dienst sowie im Sanitätsdienst der Bundeswehr, die nicht liquidationsberechtigt sind. Diese Gleichbehandlung ist nicht gerechtfertigt. Zwischen den Mitgliedern, die jeweils zu den Beitragsgruppen 2 a und b gehören, bestehen so große tatsächliche Unterschiede, dass diese bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht unberücksichtigt bleiben dürfen.

Die von der Zahnärztekammer festgesetzten Beiträge knüpfen von ihrem Ansatz her nicht am Einkommen der jeweiligen Kammermitglieder an. Vielmehr werden Beitragsgruppen gebildet, die nach der Art der Beschäftigung und dem für diese Beschäftigung typischen Nutzen unterscheiden, den die Mitglieder einer Beitragsgruppe aus den Leistungen der Landeszahnärztekammer ziehen können. Ergänzend wird zur Eingruppierung auf die Einkommenssituation der Mitglieder der Zahnärztekammer abgestellt, und zwar vor allem mit Blick auf den Solidargedanken. Dies ergibt sich aus dem Vortrag der Zahnärztekammer im vorliegenden Verfahren und ihren amtlichen Verlautbarungen (etwa: Zahnärzteblatt Baden-Württemberg 2011, Heft 1, S. 63). Danach war Grund für die Anhebung des Beitragssatzes der in Beitragsgruppe 2 genannten Mitglieder von 40 % auf 75 % der Umstand, dass sich bei einer internen Bewertung herausgestellt habe, dass 80 % der Aufgaben und Dienstleistungen der Kammer auch angestellten Zahnärzten zu Gute komme. Dass auch die sich aus der Einkommenssituation ergebende Leistungsfähigkeit der Mitglieder eine Rolle bei der Beitragsfestsetzung gespielt hat, ergibt sich aus dem Vortrag der Zahnärztekammer, die in Beitragsgruppe 3 a eingruppierten Assistenten nutzten zwar die Dienstleistungen der Kammer in einem diesen Prozentsatz übersteigenden Umfang, seien jedoch nicht so leistungsfähig. Aus dem Protokoll der gemeinsamen Sitzung des Vorstands der Zahnärztekammer sowie ihres Haushaltsausschusses vom 23.10.2010 ergibt sich, dass die Assistenten real mindestens 40 % der Dienstleistungen der Zahnärztekammer in Anspruch nehmen, dass jedoch aufgrund der Gehaltssituation entsprechende Beiträge zu hoch wären.

Eine auf diesen Kriterien beruhende Gleichbehandlung der Mitglieder der Beitragsgruppe 2 b – zumindest soweit sie als Zahnärzte im öffentlichen Gesundheitsdienst oder im MDK vorwiegend nicht behandelnd, sondern vor allem administrativ, im Bereich der Gesundheitsförderung der Bevölkerung oder begutachtend tätig sind – mit in einer freien Praxis angestellten Zahnärzten (Beitragsgruppe 2 a) ist nicht gerechtfertigt. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass nicht ersichtlich ist, dass die im Bereich des öffentlichen Gesundheitsdienstes und des MDK tätigen Zahnärzte in gleichem Umfang von den Leistungen der Zahnärztekammer profitieren können wie etwa ein in freier Praxis angestellter Zahnarzt.

Aus einer Gesamtschau der gesetzlich festgelegten Aufgaben der im öffentlichen Gesundheitsdienst (vgl. das Gesundheitsdienstgesetz – ÖGDG¹⁴) sowie im MDK (vgl. § 275 SGB V) beschäftigten Zahnärzte, der von den Beteiligten vorgelegten Beschreibungen des Tätigkeitsfelds eines Arztes im öffentlichen Gesundheitsdienst und der Informationsbroschüre des Gesundheitsamts Rems-Murr-Kreis „Dienste für den Bürger“ ergibt sich, dass die im öffentlichen Gesundheitsdienst und im MDK beschäftigten Zahnärzte in deutlich anderer und eingeschränkter Weise zahnmedizinisch tätig sind als die in einer freien Praxis angestellten Zahnärzte (Beitragsgruppe 2 a).

Aufgabe des Arztes im öffentlichen Gesundheitsdienst ist die Förderung und der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung sowie die Beobachtung und Bewertung der gesundheitlichen Verhältnisse der Bevölkerung einschließlich der Auswirkungen von Umwelteinflüssen auf die Gesundheit (§ 1 Abs. 1 ÖGDG). In diesem Zusammenhang kommt ein solcher Zahnarzt zwar auch mit einzelnen Patienten in Kontakt. Dies gilt insbesondere im Bereich der Gruppenprophylaxe bei Kindern und Jugendlichen (vgl. § 8 Abs. 3 ÖGDG) oder bei ärztlichen Untersuchungen oder Begutachtungen, soweit solche gesetzlich vorgesehen sind (vgl. § 12 ÖGDG). Zudem können sie nach § 9 Abs. 3 ÖDGD zahnärztliche Praxen überwachen, wenn Anhaltspunkte vorliegen, dass die Anforderungen an die Hygiene dort nicht eingehalten werden. Damit mag der im öffentlichen Gesundheitsdienst beschäftigte Zahnarzt mit vielen Bereichen der Tätigkeit eines praktisch behandelnden Zahnarztes irgendwann einmal punktuell in Berührung kommen. Dies wird jedoch nie in der Breite, Tiefe und Häufigkeit der Fall sein, wie dies bei einem praktisch tätigen Zahnarzt vorausgesetzt werden kann.

Der Aufgabenkatalog der im MDK beschäftigen Zahnärzte nach § 275 SGB V zeigt, dass deren Aufgabe nicht die Therapie, sondern maßgeblich die Begutachtung ist. Sie wirken insoweit an diagnostischen und therapeutischen Maßnahmen mit, als ihre Stellungnahmen Grundlage der Entscheidung der Kranken- und Pflegekassen über die Gewährung von medizinischen oder sonstigen Versicherungsleistungen an einzelne Kranke und Pflegebedürftige sind. Ihre Tätigkeit hat damit (nur) mittelbar einen Bezug zum einzelnen Patienten¹⁵ und unterscheidet sich dadurch auch deutlich von einem kurativ tätigen Zahnarzt.

Der unterschiedlichen Betätigung folgend ergibt sich weiter, dass im Bereich des öffentlichen Gesundheitsdienstes und des MDK tätige Zahnärzte, die unter die Beitragsgruppe 2 b fallen, in geringerem Umfang als in freier Praxis angestellte Zahnärzte (Beitragsgruppe 2 a) von den Leistungen der Zahnärztekammer profitieren können.

Dies ergibt sich aus einem Vergleich der gesetzlichen Aufgaben und tatsächlichen Leistungsangebote der Zahnärztekammer mit den Tätigkeitsfeldern eines Zahnarztes im öffentlichen Gesundheitsdienst oder im MDK einerseits und eines kurativ tätigen Zahnarztes andererseits.

Zwar können einige der Dienstleistungen der Zahnärztekammer, die sich in dieser internen Bewertung „Aufgaben der Kammern“ sowie in der im Internet von ihr veröffentlichten Liste „Bei welchen Fragen kann mir meine Kammer weiter helfen?“ finden, sinnvollerweise nur von niedergelassenen Zahnärzten und nicht von in freier Praxis angestellten Zahnärzten genutzt werden. Dies gilt insbesondere für solche Dienstleistungen, die an die Praxisinhaberschaft anknüpfen, wie etwa die sich daraus ergebende Arbeitgebereigenschaft.

Jedoch betrifft eine große Zahl von Aufgaben, die zu den in § 4 HBKG sowie § 4 der Satzung der Landeszahnärztekammer Baden-Württemberg vom 23.01.1998 genannten Aufgaben gehören und in der von der Zahnärztekammer vorgelegten internen Bewertung „Aufgaben der Kammern“ sowie in der auf der Homepage der Zahnärztekammer veröffentlichten Liste¹⁶ genannt werden, bei typisierender und realistischer Einschätzung die im öffentlichen Gesundheitsdienst und beim MDK beschäftigten Zahnärzte kaum. So ist beispielsweise die Überwachung der Erfüllung der Berufspflichten der Kammermitglieder (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HBKG), etwa nach Beschwerden von Patienten, für im öffentlichen Gesundheitsdienst tätige Zahnärzte von deutlich geringerer Bedeutung als für kurativ tätige Zahnärzte. Denn diese unterliegen in der Praxis vorrangig der behördlichen Dienst- und Fachaufsicht. Auch die Wahrnehmung der Belange der Qualitätssicherung (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 HBKG) ist für im öffentlichen Gesundheitsdienst oder beim MDK tätige Zahnärzte von deutlich geringerer Relevanz als für behandelnd tätige Zahnärzte. Gleiches gilt für die Aufgabe der Vermittlung bei berufsbezogenen Streitigkeiten unter Kammermitgliedern (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 HBKG) und die Beratung und Information von Dritten, insbesondere Patienten, in Angelegenheiten, die die Berufsausübung der Kammermitglieder betreffen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 HBKG). Außerdem können im öffentlichen Gesundheitsdienst oder beim MDK tätige Zahnärzte von den zur Aufgabe „Wahrnehmung der beruflichen Belange der Kammermitglieder“ (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HBKG) zu zählenden Dienstleistungsangeboten der Zahnärztekammer kaum profitieren. So ist die Beratung in rechtlichen Angelegenheiten – etwa in steuerrechtlichen oder haftungsrechtlichen Fragen – oder die Unterstützung in eigenen gebührenrechtlichen Fragen vor allem für behandelnd tätige Zahnärzte von Bedeutung. Auch die Einteilung zum zahnärztlichen Notfalldienst ist nur für an der zahnärztlichen Versorgung teilnehmende und damit nicht für die im öffentlichen Gesundheitsdienst oder beim MDK tätigen Zahnärzte von Bedeutung (vgl. § 14 der Berufsordnung für Zahnärzte der Zahnärztekammer vom 10.09.2010 sowie § 30 Abs. 3 Satz 2 HBKG).

Darüber hinaus sind auch die übrigen Aufgaben und Dienstleistungen der Zahnärztekammer, etwas deren Fortbildungsangebot, für die im öffentlichen Gesundheitsdienst oder beim MDK tätigen Zahnärzte akzessorisch zu ihrem Tätigkeitsfeld von geringerer Relevanz als für behandelnd tätige Zahnärzte. Dies ergibt sich nicht zuletzt auch aus der vom Antragsteller vorgelegten, von der Zahnärztekammer nicht substantiiert in Frage gestellten Auswertung der Rundschreiben der Bezirkszahnärztekammer Stuttgart vom März 2011 bis zum Februar 2012.

Schließlich ist auch nicht ersichtlich, dass die Zahnärztekammer bei ihrer internen Bewertung der „Aufgaben der Kammern“, die Grundlage für die Beitragstabellen 2011 und 2012 war, die besondere Situation der im öffentlichen Gesundheitsdienst oder beim MDK tätigen Zahnärzte überhaupt erkannt hat. Die interne Bewertung differenziert lediglich zwischen „Niedergelassenen“ und „Angestellten“. Dies legt nahe, dass bei der Bewertung übersehen wurde, dass es sich nicht nur bei den in Beitragsgruppe 2 a, sondern auch bei den in den Beitragsgruppen 2 b und c sowie 3 a und b eingestuften Personen um abhängig beschäftigte Zahnärzte, mithin „angestellte“ Zahnärzte handelt, die jedoch aufgrund ihrer verschiedenen Tätigkeiten typischerweise unterschiedlichen Nutzen aus der Tätigkeit der Zahnärztekammer ziehen.

Mit Blick auf das zweite Kriterium für die Eingruppierung in der Beitragstabelle, den Einkommensverhältnissen, die hinsichtlich des Nutzens nach den oben genannten Vorgaben nur in Grenzen aussagekräftig sind und die von der Zahnärztekammer hier vor allem zur Verwirklichung des Solidargedankens bei gering verdienenden Zahnärzten herangezogen wurden, bestehen zwischen den unter Beitragsgruppe 2 b fallenden, im öffentlichen Gesundheitsdienst und beim MDK beschäftigten Zahnärzten und den in freier Praxis angestellten Zahnärzte keine solchen Einkommensunterschiede, die einen geringeren tatsächlichen Nutzen durch ein erheblich höheres Einkommen ausgleichen würden. Vielmehr werden insbesondere Zahnärzte, die im öffentlichen Gesundheitsdienst tätig sind, heute typischerweise entsprechend TV-L, Entgeltgruppe E 14 oder selten E 15, vergütet. In der Entgeltgruppe E 14 beträgt das monatliche Gehalt im ersten Jahr 3.456,- €, ab dem 4. Jahr 4.054,- € und ab dem 11. Jahr 4.900,- €. Nach einer von der Zahnärztekammer vorgelegten Untersuchung von Dr. Detlev Nies/Katja Nies „Wieviel ‚darf‘ ein angestellter Zahnarzt oder Assistent verdienen?“ können erfahrene, in freier Praxis angestellte Zahnärzte mit entsprechend attraktiven Tätigkeitsschwerpunkten bis zu 4.500,- € monatlich erreichen, wohingegen „Ausbildungsassistenten“ ohne Berufserfahrung in stark nachgefragten Regionen nur ein monatliches Gehalt in Höhe von etwa 1.500,- bis 2.500,- € erhielten. Zugleich weist die Zahnärztekammer darauf hin, dass ihr im Übrigen keine Aufstellung oder statistische Erhebung der Gehälter von angestellten Zahnärzten oder Assistenten vorliege. Eine pauschale Aussage sei auch nicht möglich, da diese von mehreren Faktoren, zum Beispiel der Lage und der Größe der Praxis/Berufsausübungsgemeinschaft, dem Patientenstamm (praxisinternes Verhältnis der gesetzlich Versicherten zu den privatversicherten Patienten), der Qualifikation oder auch einer möglichen Beteiligung am Umsatz abhängig sei. Bewertet man diese Umstände abschließend, ist davon auszugehen, dass die Einkommen der unter die Beitragsgruppen 2 a und b fallenden Zahnärzte jedenfalls keine gravierenden Unterschiede aufweisen.

Soweit der Antragsteller vorträgt, im öffentlichen Gesundheitsdienst seien besonders viele Zahnärzte teilzeitbeschäftigt und würden deshalb weniger verdienen, ist dies kein Umstand, der zwingend neben dem geringeren Nutzen, den diese Zahnärzte ziehen können, zu einer zusätzlichen Ungleichbehandlung der Beitragsgruppen 2 a und b führen würde. Denn teilzeitbeschäftigte Zahnärzte finden sich in allen Beitragsgruppen. Für den Fall, dass Zahnärzte aufgrund von Teilzeitbeschäftigung so wenig verdienen, dass die Beitragsbelastung eine Härte für sie darstellt, kann die Zahnärztekammer weiterhin entsprechend ihrer im Verfahren vorgelegten Leitlinien den Beitrag nach § 4 Satz 2 der Beitragsordnung (teilweise) erlassen, um eine Ungleichbehandlung von teilzeitbeschäftigten Zahnärzten gegenüber vollzeitbeschäftigten Zahnärzten zu vermeiden.

Die dargestellten Unterschiede zwischen im öffentlichen Gesundheitsdienst und beim MDK beschäftigten Zahnärzten (Beitragsgruppe 2 b) und in freier Praxis angestellten Zahnärzten (Beitragsgruppe 2 a) haben ein solches Gewicht, dass ihre beitragsrechtliche Außerachtlassung nicht mehr mit der grundsätzlich zulässigen Typisierung und Pauschalierung gerechtfertigt werden kann. Dies gilt auch deshalb, weil entsprechende Beitragsgruppen von der Zahnärztekammer ohne besonderen Aufwand gebildet werden können bzw. zum Teil im vorhandenen System schon im Ansatz vorhanden sind.

Darüber hinaus liegt auch eine verfassungswidrige Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) der in der Beitragsgruppe 2 b zusammengefassten Zahnärzte vor. In Beitragsgruppe 2 b werden die im öffentlichen Gesundheitsdienst und beim MDK beschäftigten Zahnärzte hinsichtlich der Beitragshöhe ebenso behandelt wie im öffentlichen Dienst kurativ tätige Zahnärzte, die nicht liquidationsberechtigt sind. Dazu gehören – nach Angaben der Zahnärztekammer – unter anderem Oberärzte an Universitätskliniken.

Zur Begründung der Verfassungswidrigkeit dieser Gleichbehandlung von Ungleichem kann auf die obigen Ausführungen zum Vergleich der Beitragsgruppen 2 a und b verwiesen werden, wobei davon auszugehen ist, dass die unter Beitragsgruppe 2 b fallenden, kurativ tätigen Ärzte sogar nach dem günstigeren TV-Ä und nicht wie die Gruppe des Antragstellers nach TV-L vergütet werden.

Darüber hinaus liegt auch eine nach Art. 3 Abs. 1 GG unzureichende Ungleichbehandlung der Beitragsgruppen 1 a und 2 b vor.

Mitglieder der Beitragsgruppe 1 a – niedergelassene Zahnärzte – entrichten einen Beitrag von 100 %, wohingegen Mitglieder der Beitragsgruppe 2 b immerhin noch einen Beitrag zur Landeszahnärztekammer und zur jeweiligen Bezirkszahnärztekammer von 75 % entrichten müssen. Aus den obigen Ausführungen ergibt sich, dass ein Beitrag von 75 %, der nach der internen Bewertung der Zahnärztekammer in etwa dem von den Zahnärzten der Beitragsgruppe 2 a möglichen Nutzen entspricht, für die im öffentlichen Gesundheitsdienst und beim MDK tätigen Zahnärzte in deutlichem Umfang nicht vorteilsgerecht ist.

Dies gilt hier im Übrigen auch bei Berücksichtigung der Einkommensunterschiede zwischen beiden Gruppen. Niedergelassene Zahnärzte erzielten nach einem von der Zahnärztekammer vorgelegten Auszug aus dem Statistischen Jahrbuch der Kassenärztlichen Bundesvereinigung aus dem Jahr 2011 im Jahr 2010 in den alten Bundesländern im Mittel einen jährlichen steuerlichen Einnahmeüberschuss von 130.113,- €. Dagegen verdiente ein beispielsweise nach TV-L E 14 vergüteter Zahnarzt der Beitragsgruppe 2 b ab dem siebten Jahr jährlich 52.656,- € brutto, also nur etwa die Hälfte.

Des Weiteren wird Art. 3 Abs. 1 GG dadurch verletzt, dass die in Beitragsgruppe 2 c genannten Zahnärzte einen Beitrag in der gleichen Höhe wie die in Beitragsgruppe 2 a und b genannten Zahnärzte leisten müssen.

In Beitragsgruppe 2 c finden sich Zahnärzte, die zahnmedizinisch orientiert in Industrie, Forschung und sonstigen gewerblichen Unternehmen oder vergleichbar tätig sind. Diese Gruppe kann nicht nur in deutlich geringerem Umfang von den Leistungen der Zahnärztekammer profitieren als die in Beitragsgruppe 2 a genannten Zahnärzte, sondern auch in deutlich geringerem Umfang als die im öffentlichen Gesundheitsdienst und beim MDK beschäftigten Zahnärzte, die in Beitragsgruppe 2 b fallen. Es ist in der Rechtsprechung bereits anerkannt, dass ausschließlich theoretisch oder allein administrativ bzw. organisatorisch tätige Zahnärzte einen geringeren Nutzen aus der Tätigkeit einer Zahnärztekammer ziehen können als im öffentlichen Gesundheitsdienst oder beim MDK tätige Zahnärzte. Denn ihre Tätigkeit weist überhaupt keinen Bezug mehr zum einzelnen Patienten auf¹⁷. Dies ist ebenfalls nicht gerechtfertigt.

Ob darüber hinaus zwischen den Beitragsgruppen 2 b und 3 a eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung vorliegt, kann vorliegend dahinstehen. Denn die Beitragstabellen sind bereits aufgrund der zuvor festgestellten Rechtsverstöße insgesamt unwirksam. Soweit dies im Rahmen des vorliegenden Verfahrens aufgrund des Vorbringens der Beteiligten ermittelbar war, erscheint jedoch auch insoweit ein Gleichheitsverstoß nicht ausgeschlossen.

Unter die Beitragsgruppe 3 a fallen Assistenten in freier Praxis oder an Hochschulen oder an sonstigen Einrichtungen. Sie zahlen nur 25 % des Beitrags zur Landes- und zur jeweiligen Bezirkszahnärztekammer. Demgegenüber entrichten die unter Beitragsgruppe 2 b fallenden Mitglieder 75 % dieser Beiträge. Unklar blieb jedoch im vorliegenden Verfahren, wie sich die Gruppe der „Assistenten“ konkret zusammensetzt und welches Einkommen die unter diesen Begriff subsumierten Zahnärzte typischerweise beziehen. Nach den von den Universitätskliniken auf das Schreiben der Zahnärztekammer vom 08.04.2011 eingereichten Listen sogenannter „wissenschaftlicher Assistenten“ im Sinne von Beitragsgruppe 3 a, welche von der Zahnärztekammer gemäß § 283 ZPO in Verbindung mit § 173 Satz 1 VwGO zur Vertiefung des bisherigen Vortrags am 14.12.2012 nachgereicht wurden, scheinen beispielsweise vom Universitätsklinikum Freiburg auch nach BAT II A/B vergütete Zahnärzte als „Assistenten“ benannt worden zu sein. Ferner findet sich eine Liste „Abteilung Zahnärztliche Prothetik“ – wohl auch von der Universitätsklinik Freiburg – vom 07.06.2011, auf der neben zahlreichen Assistenzärzten offenbar auch mehrere Oberärzte und sogar ein Direktor zur Beitragsgruppe 3 a benannt wurde und von der Zahnärztekammer als „Assistent“ akzeptiert wurde. Denn hinter den jeweiligen Namen ist ein handschriftlicher Haken angebracht. In den von anderen Universitätskliniken übermittelten Listen mit „Assistenten“ lässt sich nicht feststellen, welche Funktion sie innehaben und wie sie vergütet werden.

Entsprechend der den angegriffenen Normen zugrundeliegenden Differenzierungskriterien ist die Ungleichbehandlung allein durch den Solidargedanken zu rechtfertigen. Denn die unter Beitragsgruppe 3 a fallenden Mitglieder nutzen die Leistungen der Zahnärztekammer nach deren nicht näher belegten Angaben mindestens zu einem Anteil von 40 %. Dabei ist jedoch fraglich, ob die unter Gruppe 3 a fallenden Mitglieder tatsächlich typischerweise in deutlich geringerem Umfang die Leistungen der Zahnärztekammer nutzen als die unter Beitragsgruppe 2 b fallenden Zahnärzte des öffentlichen Gesundheitsdienstes oder des MDK. Denn immerhin handelt es sich bei den unter Beitragsgruppe 3 a fallenden „Assistenten“ um kurativ tätige Zahnärzte, von denen anzunehmen ist, dass sie ähnlich wie in freier Praxis angestellte Zahnärzte (Beitragsgruppe 2 a) oder im öffentlichen Dienst beschäftigte, kurativ tätige Zahnärzte (Beitragsgruppe 2 b) von den Aufgaben der Zahnärztekammer profitieren können. Die Zahnärztekammer war auf Nachfrage des Senats nicht in der Lage, eine plausible Erklärung dafür zu liefern, warum die in Beitragsgruppe 3 a genannten „Assistenten“ nur in etwa halb so großem Umfang von den Dienstleistungen der Kammer profitieren sollen wie angestellte Zahnärzte nach Beitragsgruppe 2 a.

Soweit die Zahnärztekammer zur Rechtfertigung des für die Beitragsgruppe 3 a geltenden Beitrags auf den Solidargedanken abstellt, kann dies grundsätzlich nicht mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG beanstandet werden. Allerdings setzt dies voraus, dass von dem Solidarausgleich nur solche Zahnärzte profitieren, die typischerweise über ein deutlich niedrigeres Einkommen verfügen als die bisher unter die Beitragsgruppen 2 a und b fallenden Zahnärzte. Eine Eingruppierung von Zahnärzten, die nach TV-Ä, Entgeltgruppe Ä 1 oder Ä 2, nach TV-L, Entgeltgruppe E 14 oder 15, oder vergleichbar vergütet werden, als „Assistenten“ in die derzeitige Beitragsgruppe 3 a dürfte jedenfalls gleichheitswidrig sein.

Hinsichtlich der festgestellten Gleichheitsverstöße kommt es nicht in Betracht, entsprechend der auf § 31 Abs. 2 und § 79 Abs. 1 BVerfGG beruhenden Praxis des Bundesverfassungsgerichts bei der Behandlung verfassungswidriger Gesetze die Anwendbarkeit der Satzungen der Zahnärztekammer dadurch zu sichern, dass insoweit von der Unwirksamkeitserklärung abgesehen und stattdessen nur ihre Unvereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG festgestellt wird¹⁸. Die Verwaltungsgerichtsordnung enthält keine Vorschrift, auf die ein solcher Ausspruch im Normenkontrollverfahren gestützt werden könnte. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO sieht bei Ungültigkeit einer Rechtsvorschrift nur die Unwirksamkeitserklärung vor. Zudem hat der Gesetzgeber mit dem Verweis in § 47 Abs. 5 Satz 3 VwGO auf die Vorschrift des § 183 VwGO gerade eine Regelung zur Bewältigung der Folgen der Unwirksamkeit von Rechtsvorschriften für zurückliegende Zeiträume getroffen. Dies spricht dagegen, dass hinsichtlich der Entscheidungsmöglichkeiten im Normenkontrollverfahren bei Ungültigkeit von Rechtsvorschriften eine planwidrige Regelungslücke vorliegt¹⁹. Ob in besonderen Ausnahmefällen, in denen die Unwirksamkeitserklärung einen „Notstand“ zur Folge hätte, etwas anderes gelten kann, bedarf vorliegend keiner Klärung. Denn ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Die im öffentlichen Gesundheitsdienst beschäftigten Zahnärzte, deren Bescheide für das Rechnungsjahr 2011 in großem Umfang noch nicht bestandskräftig sind, stellen eine relativ kleine Gruppe dar. Im Übrigen dürften die Beitragserhebungen der Zahnärztekammer für die Jahr 2011 und 2012 weitgehend bestandskräftig abgeschlossen sein.

Die in Beitragsgruppe 2 b der Beitragstabellen für die Rechnungsjahre 2011 und 2012 festgesetzten Beiträge für die Geschäftsstelle der Zahnärztekammer und die jeweilige Bezirkszahnärztekammer verletzen auch das verfassungsrechtlich verankerte Äquivalenzprinzip.

Das Äquivalenzprinzip fordert, dass zwischen der Höhe des Beitrags und dem Nutzen des Mitglieds ein Zusammenhang besteht. Die Höhe des Beitrags darf nicht in einem Missverhältnis zu dem Vorteil stehen, den er abgelten soll²⁰. Dabei kann der beitragsrechtliche Begriff des Vorteils auch dann erfüllt sein, wenn der Nutzen der von der Kammer finanzierten Tätigkeit nicht messbar ist, sondern weitgehend nur vermutet werden kann, insbesondere keinen unmittelbaren wirtschaftlichen Nutzen darstellt. Denn eine berufsständische Kammer hat in erster Linie die Gesamtbelange ihrer Mitglieder zu wahren²¹.

Grundsätzlich ist die Annahme gerechtfertigt, dass mit der Höhe der beruflichen Einkünfte regelmäßig auch der materielle und immaterielle Nutzen aus dem Vorhandensein und dem Wirken einer berufsständischen Kammer zunimmt²². Will die Kammer einen Beitrag staffeln, kann sie daher an die unterschiedliche Leistungskraft der Kammerzugehörigen anknüpfen. Im Hinblick auf den Zweck und die Eigenart des Beitrags stehen der Kammer aber auch dann in weitem Maße Pauschalierungen und Typisierungen offen²³.

Gleichwohl muss ein deutlicher Unterschied in der typischen Tätigkeit von Mitgliedern und damit auch in dem Nutzen aus der Kammertätigkeit bei der Beitragsbemessung angemessen beachtet werden¹². So ist beispielsweise die undifferenzierte Heranziehung von Kammermitgliedern, die lediglich administrativ und organisatorisch eine ärztliche Tätigkeit wahrnehmen, zu gleich hohen Ärztekammerbeiträgen wie die in eigener Praxis tätigen Ärzte auch nicht durch das Äquivalenzprinzip gedeckt²⁴.

Diesen Maßstäben genügt die Beitragsgruppe 2 b der Beitragstabellen 2011 und 2012 nicht.

Geht man davon aus, dass die auf einer internen Bewertung der Zahnärztekammer beruhende Annahme, dass die unter Beitragsgruppe 2 a fallenden, in freier Praxis angestellten Zahnärzte von 75 bis 80 % der Aufgaben der Zahnärztekammer profitieren können, zutrifft, ergibt sich aufgrund der obigen Ausführungen zwanglos, dass bei Zahnärzten des öffentlichen Gesundheitsdienstes oder des MDK ein Beitrag zur Landes- und Bezirkszahnärztekammer in Höhe von 75 % deutlich überhöht ist.

Soweit die Zahnärztekammer darauf verweist, dass nach § 4 der Beitragsordnung ein Beitrag in begründeten Ausnahme- und Härtefallen auch erlassen oder ermäßigt werden kann, führt dies nicht weiter. Denn die Verpflichtung zu einer typisierenden, nach Nutzen und Leistungsfähigkeit differenzierenden Regelung wird nicht dadurch hinfällig, dass im Einzelfall nach Ermessen administrative Abhilfe beim Auftreten besonderer Härten geleistet werden kann.

Bei im öffentlichen Gesundheitsdienst oder beim MDK beschäftigten Zahnärzten ist von vornherein klar, wie viel diese verdienen. Der Verdienst ist in Tarifverträgen bzw. im Besoldungsrecht festgelegt. Daher besteht für die Zahnärztekammer die Möglichkeit, die von dieser Gruppe zu leistenden Beiträge durch eine generelle Regelung festzusetzen. Eine Nachsteuerung aus Billigkeitsgründen durch Einzelfallentscheidung kommt jedenfalls nicht aufgrund des allgemein bekannten Gehalts in Betracht, sondern nur bei Ausnahme- oder Härtefallen (vgl. § 4 der Beitragsordnung).

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil vom 17.12.2012, 9 S 1352/11

1. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1971 – I C 48.65, BVerwGE 39, 100, 103, 105 ff.[↩]
2. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.2006 – 6 C 19/05, BVerwGE 125, 384; Beschluss vom 14.12.2011 – 8 B 38/11; ferner: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.06.1998, a.a.O., Rn. 17[↩]
3. vgl. BVerfG, Urteil vom 16.03.1955 – 2 BvK 1/54, BVerfGE 4, 144, 155[↩]
4. vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.04.1988 – 1 BvL 84/86, BVerfGE 78, 104, 121[↩]
5. vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.06.2011 – 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49[↩]
6. vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.07.2012 – 1 BvR 2983/10, m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 28.03.1995 – 8 N 3/93[↩]
7. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.2006, a.a.O.; ferner: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.06.1998, a.a.O.[↩]
8. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1993 – 1 C 33.89, BVerwGE, 92, 24, 26[↩]
9. vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.06.1998, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 26.01.1993, a.a.O.[↩]
10. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1993, a.a.O.; Nds. OVG, Urteil vom 06.09.1996 – 8 L 728/95[↩]
11. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1993, a.a.O., 27 f.; Nds. OVG, Urteile vom 13.12.2001 – 8 L 4694/99; und vom 15.06.2010 – 8 LC 102/08[↩]
12. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1993, 27 f.; ähnlich bereits: BVerwG; Urteil vom 25.11.1971, a.a.O., 105 ff.[↩][↩]
13. ebenso: Nds. OVG, Urteile vom 13.12.2001, a.a.O., Rn. 32 f.; und vom 15.06.2010, a.a.O., Rn. 40[↩]
14. vom 12.12.1994, GBl. S. 663, zuletzt geändert durch Art. 54 der Verordnung vom 25.01.2012, GBl. S. 65, 71[↩]
15. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 15.06.2010, a.a.O., Rn. 52[↩]
16. „Bei welchen Fragen kann mir meine Kammer helfen?“[↩]
17. vgl. BVerwG, Urteile vom 25.11.1971, a.a.O., 108 f.; und vom 26.01.1993, a.a.O., 28; Nds. OVG, Urteile vom 06.09.1996, a.a.O.; und vom 15.06.2010, a.a.O., Rn. 41[↩]
18. vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.02.2009 – 1 BvL 8/05, BVerfGE 123, 1 , 37 f.[↩]
19. vgl. BVerwG, Urteil vom 09.06.2010 – 9 CN 1/09, BVerwGE 137, 123[↩]
20. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.2006, a.a.O.; Beschluss vom 14.12.2011, a.a.O., Rn. 5 f.[↩]
21. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1971, a.aO., 107; Nds. OVG, Urteil vom 15.06.2010, a.a.O., Rn. 33[↩]
22. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1993, a.a.O., 27; Beschlüsse vom 25.07.1989 – 1 B 109/89, NJW 1990, 786; und vom 14.12.2011, a.a.O., Rn. 6; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 26.06.1998, a.a.O., Rn. 18[↩]
23. vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.12.2011, a.a.O., Rn. 7[↩]
24. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 06.09.1996 – 8 L 728/95[↩]