Bankkunden und die Abwicklungsanordnung der BaFin

Bei der Abwicklungsanordnung nach § 37 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1, § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KWG handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Maßnahme, die unabhängig von zivilrechtlichen Bestimmungen im Vertragsverhältnis zwischen dem der Aufsicht unterworfenen Unternehmen und dessen Kunden (Anlegern) ergehen kann1.

Bankkunden und die Abwicklungsanordnung der BaFin

Die BaFin ist nicht verpflichtet, die möglichen zivilrechtlichen Ansprüche der Bankkunden aus den mit den Anlegern nachträglich geschlossenen Vereinbarungen zu berücksichtigen, mit denen diese auf einen Teil ihrer Rückzahlungsansprüche verzichteten. Deshalb ist auch unerheblich, ob diese Vereinbarungen wirksam sind.

Die nach § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG zu treffende Ermessensentscheidung über die Anordnung der unverzüglichen Abwicklung erlaubniswidrig betriebener Bankgeschäfte hat sich an Sinn und Zweck der Norm zu orientieren (§ 40 VwVfG). Regelungsziel der aufsichtsrechtlichen Befugnisnorm ist die Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts des § 32 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 KWG. Deshalb eröffnet das Gesetz der Behörde die Möglichkeit, unerlaubte und verbotene Bankgeschäfte und Finanzdienstleistungen zu untersagen sowie die Abwicklung getätigter unerlaubter Geschäfte anzuordnen. Der Erlaubnisvorbehalt und damit gleichermaßen die daran anknüpfende Befugnisnorm dienen dazu, die Funktionsfähigkeit sowie die Integrität des Kredit- und Finanzmarktes zu schützen und damit die Stabilität des Finanzsystems zu wahren. Daneben bezwecken die Vorschriften auch den Ein- und Anlegerschutz2.

Der von § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG bezweckte Anlegerschutz ist nicht darauf ausgerichtet, das konkrete subjektive Interesse des einzelnen Anlegers zu berücksichtigen. Er dient vielmehr ausschließlich dem öffentlichen Interesse und ist auf einen objektivierten Schutz des Anlegerpublikums angelegt (BVerwG, Urteil vom 15.12.2010, a.a.O. Rn. 14)). Die Beklagte nimmt ihre Aufgaben und Befugnisse nur im öffentlichen Interesse wahr (§ 4 Abs. 4 FinDAG). Die Befugnis zur Abwicklungsanordnung nach § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG steht in unmittelbarem Sachzusammenhang mit der in derselben Vorschrift geregelten Anordnung der sofortigen Einstellung unerlaubter Geschäfte, was insbesondere auch dem Schutz der Integrität des Kredit- und Finanzmarktes dient. § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG nennt die Maßnahme der Abwicklungsanordnung gleichrangig neben der Untersagungsverfügung, ohne abweichende Anforderungen aufzustellen. Darin kommt zum Ausdruck, dass es im Interesse einer effektiven Bekämpfung unerlaubter Bankgeschäfte und Finanzdienstleistungen liegt, nicht allein die Fortsetzung der rechtswidrigen Geschäftstätigkeit mit sofortiger Wirkung zu unterbinden, sondern der Beklagten zugleich die Anordnung einer unverzüglichen Rückabwicklung der unerlaubten Geschäfte zu ermöglichen. Dass ein Einschreiten im Wege der Untersagung nach § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG vorgezeichnet ist, entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts3. Für ein Einschreiten im Wege einer Abwicklungsanordnung gilt nichts anderes.

Dem würde es widersprechen, wenn die BaFin bei der Ermessensausübung zivilrechtliche Positionen des unerlaubt Bankgeschäfte Betreibenden berücksichtigen und diese gegebenenfalls erst noch ermitteln müsste. Könnte das unerlaubte Bankgeschäft durch nachträgliche zivilrechtliche Vereinbarungen „legalisiert“ werden, würde zudem der mit der Anordnungsbefugnis bezweckte effektive Schutz der Integrität des Kredit- und Finanzmarktes und der Anleger infrage gestellt oder gar unmöglich gemacht. Die zivilrechtlichen Vereinbarungen zur Abwicklung der unerlaubten Geschäfte zwischen den Anlegern und dem ohne Erlaubnis tätigen Unternehmen bleiben deshalb generell unberücksichtigt. Es kommt damit auch nicht darauf an, ob zivilrechtlich gemäß § 134 BGB wegen Verstoßes gegen § 32 Abs. 1 Satz 1 KWG – gegebenenfalls i.V.m. § 54 Abs. 1 Nr. 2 KWG – von einer Gesamtnichtigkeit der Einlagengeschäfte auszugehen ist, ob eine Teilnichtigkeit anzunehmen ist oder ob die Verträge vollumfänglich wirksam sind4.

Bei der Abwicklungsanordnung nach § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG handelt es sich demzufolge um eine öffentlich-rechtliche Maßnahme im aufsichtsrechtlichen Verhältnis der BaFin zu dem betroffenen Unternehmen, die unabhängig von dessen zivilrechtlichen Vereinbarungen mit den Anlegern ergehen kann. Der Senat hat bereits entschieden, dass die durch § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG eingeräumte Ermächtigung der Beklagten, das der Aufsicht unterworfene Unternehmen öffentlich-rechtlich zur sofortigen Rückzahlung der Einlagen zu verpflichten, den Bestand der zivilrechtlichen Vereinbarungen des Unternehmens mit den Anlegern unberührt lässt5. Aber auch umgekehrt kann das Unternehmen sich seiner öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen nicht durch zivilrechtliche Vereinbarung mit den Anlegern entziehen. Das stimmt mit der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs überein6. Danach begründet die hoheitliche Anordnung des (damaligen) Bundesaufsichtsamtes – des Rechtsvorgängers der Beklagten – zur unverzüglichen Rückzahlung der Einlagen eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung des Unternehmens, die selbstständig neben dessen zivilvertragliche Pflichten tritt und von diesen unberührt bleibt. Der Bundesgerichtshof weist mit Recht darauf hin, dass Private über die öffentlich-rechtlichen Pflichten eines Bankunternehmens gegenüber der Bankenaufsicht, die öffentlichen Interessen dient, nicht durch Privatvertrag disponieren können.

Darin liegt keine Verletzung der Rechte der Bankkunden aus Art. 14 Abs. 1 GG. Selbst wenn dessen Ansprüche aus den Verträgen mit den Anlegern als Eigentum grundrechtlich geschützt sind7, blieben sie – wie gezeigt – von der öffentlich-rechtlichen Rückabwicklungspflicht aus der angefochtenen Verfügung der Beklagten unberührt. Zudem werden Inhalt und Schranken des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Gesetze bestimmt, zu denen auch § 37 Abs. 1 KWG gehört.

Auch verstößt die Rückabwicklungspflicht auch nicht gegen den Grundsatz „dolo petit, qui petit quod statim redditurus est“. Denn es ist die BaFin, welche die Rückabwicklung der Einlagengeschäfte verlangt. Selbst wenn – ihre zivilrechtliche Wirksamkeit unterstellt – die „Vertragsaufhebungen“ und der darin beschriebene Verzicht auf weitergehende Ansprüche dazu führen würden, dass die Anleger das, was ihnen die Bank aufgrund der öffentlich-rechtlichen Verpflichtung zurückzahlen muss, ihr anschließend wieder gewähren müssten, bezieht sich dies nicht auf das Verhältnis zur Behörde.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. November 2011 – 8 C 18.10

  1. Bestätigung von BVerwG, Urteil vom 15.12.2010 – 8 C 37.09[]
  2. BVerwG, Urteil vom 15.12.2010 – 8 C 37.09, GWR 2011, 138, m.w.N.[]
  3. vgl. BVerwG, Urteile vom 22.09.2004 – 6 C 29.03, BVerwGE 122, 29, 48 = Buchholz 451.61 KWG Nr. 19; und vom 22.04.2009 – 8 C 2.09, BVerwGE 133, 358, 361 f. Rn. 22 = Buchholz 451.61 KWG Nr. 24[]
  4. so schon BVerwG, Urteil vom 15.12.2010, a.a.O. Rn. 26 m.w.N.[]
  5. BVerwG, Urteil vom 15.12.2010, a.a.O. Rn. 27[]
  6. vgl. BGH, Beschluss vom 24.07.2003 – IX ZB 4/03 – NJW-RR 2003, 1630[]
  7. vgl. hierzu BVerfG, Kammerbeschluss vom 24.11.2004 – 1 BvR 1306/02, NJW 2005, 589 m.w.N.[]