Bank­kun­den und die Abwick­lungs­an­ord­nung der BaFin

Bei der Abwick­lungs­an­ord­nung nach § 37 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1, § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KWG han­delt es sich um eine öffent­lich-recht­li­che Maß­nah­me, die unab­hän­gig von zivil­recht­li­chen Bestim­mun­gen im Ver­trags­ver­hält­nis zwi­schen dem der Auf­sicht unter­wor­fe­nen Unter­neh­men und des­sen Kun­den (Anle­gern) erge­hen kann1.

Bank­kun­den und die Abwick­lungs­an­ord­nung der BaFin

Die BaFin ist nicht ver­pflich­tet, die mög­li­chen zivil­recht­li­chen Ansprü­che der Bank­kun­den aus den mit den Anle­gern nach­träg­lich geschlos­se­nen Ver­ein­ba­run­gen zu berück­sich­ti­gen, mit denen die­se auf einen Teil ihrer Rück­zah­lungs­an­sprü­che ver­zich­te­ten. Des­halb ist auch uner­heb­lich, ob die­se Ver­ein­ba­run­gen wirk­sam sind.

Die nach § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG zu tref­fen­de Ermes­sens­ent­schei­dung über die Anord­nung der unver­züg­li­chen Abwick­lung erlaub­nis­wid­rig betrie­be­ner Bank­ge­schäf­te hat sich an Sinn und Zweck der Norm zu ori­en­tie­ren (§ 40 VwVfG). Rege­lungs­ziel der auf­sichts­recht­li­chen Befug­nis­norm ist die Durch­set­zung des Erlaub­nis­vor­be­halts des § 32 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 KWG. Des­halb eröff­net das Gesetz der Behör­de die Mög­lich­keit, uner­laub­te und ver­bo­te­ne Bank­ge­schäf­te und Finanz­dienst­leis­tun­gen zu unter­sa­gen sowie die Abwick­lung getä­tig­ter uner­laub­ter Geschäf­te anzu­ord­nen. Der Erlaub­nis­vor­be­halt und damit glei­cher­ma­ßen die dar­an anknüp­fen­de Befug­nis­norm die­nen dazu, die Funk­ti­ons­fä­hig­keit sowie die Inte­gri­tät des Kre­dit- und Finanz­mark­tes zu schüt­zen und damit die Sta­bi­li­tät des Finanz­sys­tems zu wah­ren. Dane­ben bezwe­cken die Vor­schrif­ten auch den Ein- und Anle­ger­schutz2.

Der von § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG bezweck­te Anle­ger­schutz ist nicht dar­auf aus­ge­rich­tet, das kon­kre­te sub­jek­ti­ve Inter­es­se des ein­zel­nen Anle­gers zu berück­sich­ti­gen. Er dient viel­mehr aus­schließ­lich dem öffent­li­chen Inter­es­se und ist auf einen objek­ti­vier­ten Schutz des Anle­ger­pu­bli­kums ange­legt (BVerwG, Urteil vom 15.12.2010, a.a.O. Rn. 14)). Die Beklag­te nimmt ihre Auf­ga­ben und Befug­nis­se nur im öffent­li­chen Inter­es­se wahr (§ 4 Abs. 4 Fin­DAG). Die Befug­nis zur Abwick­lungs­an­ord­nung nach § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG steht in unmit­tel­ba­rem Sach­zu­sam­men­hang mit der in der­sel­ben Vor­schrift gere­gel­ten Anord­nung der sofor­ti­gen Ein­stel­lung uner­laub­ter Geschäf­te, was ins­be­son­de­re auch dem Schutz der Inte­gri­tät des Kre­dit- und Finanz­mark­tes dient. § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG nennt die Maß­nah­me der Abwick­lungs­an­ord­nung gleich­ran­gig neben der Unter­sa­gungs­ver­fü­gung, ohne abwei­chen­de Anfor­de­run­gen auf­zu­stel­len. Dar­in kommt zum Aus­druck, dass es im Inter­es­se einer effek­ti­ven Bekämp­fung uner­laub­ter Bank­ge­schäf­te und Finanz­dienst­leis­tun­gen liegt, nicht allein die Fort­set­zung der rechts­wid­ri­gen Geschäfts­tä­tig­keit mit sofor­ti­ger Wir­kung zu unter­bin­den, son­dern der Beklag­ten zugleich die Anord­nung einer unver­züg­li­chen Rück­ab­wick­lung der uner­laub­ten Geschäf­te zu ermög­li­chen. Dass ein Ein­schrei­ten im Wege der Unter­sa­gung nach § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG vor­ge­zeich­net ist, ent­spricht stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts3. Für ein Ein­schrei­ten im Wege einer Abwick­lungs­an­ord­nung gilt nichts ande­res.

Dem wür­de es wider­spre­chen, wenn die BaFin bei der Ermes­sens­aus­übung zivil­recht­li­che Posi­tio­nen des uner­laubt Bank­ge­schäf­te Betrei­ben­den berück­sich­ti­gen und die­se gege­be­nen­falls erst noch ermit­teln müss­te. Könn­te das uner­laub­te Bank­ge­schäft durch nach­träg­li­che zivil­recht­li­che Ver­ein­ba­run­gen „lega­li­siert“ wer­den, wür­de zudem der mit der Anord­nungs­be­fug­nis bezweck­te effek­ti­ve Schutz der Inte­gri­tät des Kre­dit- und Finanz­mark­tes und der Anle­ger infra­ge gestellt oder gar unmög­lich gemacht. Die zivil­recht­li­chen Ver­ein­ba­run­gen zur Abwick­lung der uner­laub­ten Geschäf­te zwi­schen den Anle­gern und dem ohne Erlaub­nis täti­gen Unter­neh­men blei­ben des­halb gene­rell unbe­rück­sich­tigt. Es kommt damit auch nicht dar­auf an, ob zivil­recht­lich gemäß § 134 BGB wegen Ver­sto­ßes gegen § 32 Abs. 1 Satz 1 KWG – gege­be­nen­falls i.V.m. § 54 Abs. 1 Nr. 2 KWG – von einer Gesamt­nich­tig­keit der Ein­la­gen­ge­schäf­te aus­zu­ge­hen ist, ob eine Teil­nich­tig­keit anzu­neh­men ist oder ob die Ver­trä­ge voll­um­fäng­lich wirk­sam sind4.

Bei der Abwick­lungs­an­ord­nung nach § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG han­delt es sich dem­zu­fol­ge um eine öffent­lich-recht­li­che Maß­nah­me im auf­sichts­recht­li­chen Ver­hält­nis der BaFin zu dem betrof­fe­nen Unter­neh­men, die unab­hän­gig von des­sen zivil­recht­li­chen Ver­ein­ba­run­gen mit den Anle­gern erge­hen kann. Der Senat hat bereits ent­schie­den, dass die durch § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG ein­ge­räum­te Ermäch­ti­gung der Beklag­ten, das der Auf­sicht unter­wor­fe­ne Unter­neh­men öffent­lich-recht­lich zur sofor­ti­gen Rück­zah­lung der Ein­la­gen zu ver­pflich­ten, den Bestand der zivil­recht­li­chen Ver­ein­ba­run­gen des Unter­neh­mens mit den Anle­gern unbe­rührt lässt5. Aber auch umge­kehrt kann das Unter­neh­men sich sei­ner öffent­lich-recht­li­chen Ver­pflich­tun­gen nicht durch zivil­recht­li­che Ver­ein­ba­rung mit den Anle­gern ent­zie­hen. Das stimmt mit der Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts­hofs über­ein6. Danach begrün­det die hoheit­li­che Anord­nung des (dama­li­gen) Bun­des­auf­sichts­am­tes – des Rechts­vor­gän­gers der Beklag­ten – zur unver­züg­li­chen Rück­zah­lung der Ein­la­gen eine öffent­lich-recht­li­che Ver­pflich­tung des Unter­neh­mens, die selbst­stän­dig neben des­sen zivil­ver­trag­li­che Pflich­ten tritt und von die­sen unbe­rührt bleibt. Der Bun­des­ge­richts­hof weist mit Recht dar­auf hin, dass Pri­va­te über die öffent­lich-recht­li­chen Pflich­ten eines Bank­un­ter­neh­mens gegen­über der Ban­ken­auf­sicht, die öffent­li­chen Inter­es­sen dient, nicht durch Pri­vat­ver­trag dis­po­nie­ren kön­nen.

Dar­in liegt kei­ne Ver­let­zung der Rech­te der Bank­kun­den aus Art. 14 Abs. 1 GG. Selbst wenn des­sen Ansprü­che aus den Ver­trä­gen mit den Anle­gern als Eigen­tum grund­recht­lich geschützt sind7, blie­ben sie – wie gezeigt – von der öffent­lich-recht­li­chen Rück­ab­wick­lungs­pflicht aus der ange­foch­te­nen Ver­fü­gung der Beklag­ten unbe­rührt. Zudem wer­den Inhalt und Schran­ken des Eigen­tums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Geset­ze bestimmt, zu denen auch § 37 Abs. 1 KWG gehört.

Auch ver­stößt die Rück­ab­wick­lungs­pflicht auch nicht gegen den Grund­satz „dolo petit, qui petit quod sta­tim red­dit­urus est“. Denn es ist die BaFin, wel­che die Rück­ab­wick­lung der Ein­la­gen­ge­schäf­te ver­langt. Selbst wenn – ihre zivil­recht­li­che Wirk­sam­keit unter­stellt – die „Ver­trags­auf­he­bun­gen“ und der dar­in beschrie­be­ne Ver­zicht auf wei­ter­ge­hen­de Ansprü­che dazu füh­ren wür­den, dass die Anle­ger das, was ihnen die Bank auf­grund der öffent­lich-recht­li­chen Ver­pflich­tung zurück­zah­len muss, ihr anschlie­ßend wie­der gewäh­ren müss­ten, bezieht sich dies nicht auf das Ver­hält­nis zur Behör­de.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 23. Novem­ber 2011 – 8 C 18.10

  1. Bestä­ti­gung von BVerwG, Urteil vom 15.12.2010 – 8 C 37.09 []
  2. BVerwG, Urteil vom 15.12.2010 – 8 C 37.09, GWR 2011, 138, m.w.N. []
  3. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 22.09.2004 – 6 C 29.03, BVerw­GE 122, 29, 48 = Buch­holz 451.61 KWG Nr. 19; und vom 22.04.2009 – 8 C 2.09, BVerw­GE 133, 358, 361 f. Rn. 22 = Buch­holz 451.61 KWG Nr. 24 []
  4. so schon BVerwG, Urteil vom 15.12.2010, a.a.O. Rn. 26 m.w.N. []
  5. BVerwG, Urteil vom 15.12.2010, a.a.O. Rn. 27 []
  6. vgl. BGH, Beschluss vom 24.07.2003 – IX ZB 4/​03NJW-RR 2003, 1630 []
  7. vgl. hier­zu BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 24.11.2004 – 1 BvR 1306/​02, NJW 2005, 589 m.w.N. []