Ein­la­gen­si­che­rung in Karls­ru­he

Die Erhe­bung von „Bei­trä­gen“ nach dem Ein­la­gen­si­che­rungs- und Anle­ger­ent­schä­di­gungs­ge­setz ist, wie das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aktu­ell ent­schie­den hat, mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar.

Ein­la­gen­si­che­rung in Karls­ru­he

Am 1. August 1998 trat in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land das Ein­la­gen­si­che­rungs- und Anle­ger­ent­schä­di­gungs­ge­setz (EAEG) in Kraft. Die­ses ver­pflich­tet Ein­la­gen­kre­dit­in­sti­tu­te sowie Kre­dit­in­sti­tu­te und ande­re Finanz­dienst­leis­tungs­in­sti­tu­te mit bestimm­ten Erlaub­nis­sen unter den gesetz­lich bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen, ihre Ein­la­gen und Ver­bind­lich­kei­ten aus Wert­pa­pier­ge­schäf­ten durch die Zuge­hö­rig­keit zu einer Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung zu sichern. Die Kre­dit­an­stalt für Wie­der­auf­bau rich­te­te dar­auf­hin Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tun­gen ein, denen jeweils eine pri­vat­recht­li­che, eine öffent­lich­recht­li­che und eine sog. „ande­re“ Insti­tuts­grup­pe zuge­ord­net sind. Die­se Insti­tu­te wie­der­um sind der Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung deut­scher Ban­ken GmbH, der Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung des Bun­des­ver­ban­des Öffent­li­cher Ban­ken Deutsch­lands GmbH oder der Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung der Wert­pa­pier­han­dels­un­ter­neh­men zuge­ord­net. Die Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tun­gen haben die Auf­ga­be, die Bei­trä­ge der ihnen zuge­ord­ne­ten Insti­tu­te ein­zu­zie­hen, die Mit­tel anzu­le­gen und im Ent­schä­di­gungs­fall die Gläu­bi­ger für nicht zurück­ge­zahl­te Ein­la­gen oder für nicht erfüll­te Ver­bind­lich­kei­ten aus Wert­pa­pier­ge­schäf­ten zu ent­schä­di­gen. Die Mit­tel zur Finan­zie­rung der Ent­schä­di­gung wer­den nach dem Kos­ten­de­ckungs­prin­zip durch Bei­trä­ge der Insti­tu­te erbracht, die der Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung zuge­ord­net sind. Das Gesetz unter­schei­det zwi­schen Jah­res­bei­trä­gen, Ein­mal­zah­lun­gen erst­mals zuge­ord­ne­ter Insti­tu­te, den Erst­bei­trä­gen sowie den Son­der­bei­trä­gen. Nach den gesetz­li­chen Bestim­mun­gen hat die Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung Son­der­bei­trä­ge zu erhe­ben und Kre­di­te auf­zu­neh­men, wenn dies zur Durch­füh­rung eines Ent­schä­di­gungs­ver­fah­rens erfor­der­lich ist.

Auf der Grund­la­ge die­ses Geset­zes regelt die Ver­ord­nung über die Bei­trä­ge zu der Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung der Wert­pa­pier­han­dels­un­ter­neh­men bei der Kre­dit­an­stalt für Wie­der­auf­bau (Bei­trags­VO), die vor­lie­gend in der Fas­sung der ers­ten Ände­rungs­ver­ord­nung vom 7. Sep­tem­ber 2000 für alle Streit­jah­re anzu­wen­den war, die Höhe der abzu­füh­ren­den Bei­trä­ge und Ein­mal­ein­zah­lun­gen. Die Vor­schrif­ten zur Bei­trags­er­he­bung wur­den im August 2009 erheb­lich modi­fi­ziert. Neben der Erhö­hung des Ent­schä­di­gungs­an­spru­ches des Anle­gers und einer Beschleu­ni­gung der Aus­zah­lung der Ent­schä­di­gungs­leis­tun­gen hat der Gesetz­ge­ber die Rege­lun­gen zur Erhe­bung der Son­der­bei­trä­ge kon­kre­ti­siert. Die grund­sätz­li­che Risi­ko­ver­tei­lung durch Zuord­nung der Insti­tu­te zu unter­schied­li­chen Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tun­gen mit jeweils von­ein­an­der getrenn­ten Ent­schä­di­gungs­auf­ga­ben ist jedoch unver­än­dert geblie­ben.

Die Beschwer­de­füh­re­rin ist eine Akti­en­ge­sell­schaft, die sowohl börs­li­che als auch außer­börs­li­che Wert­pa­pier­ge­schäf­te betreibt, die der Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung der Wert­pa­pier­han­dels­un­ter­neh­men zuge­ord­net ist. Gegen die von der Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung der Wert­pa­pier­han­dels­un­ter­neh­men fest­ge­setz­ten Jah­res­bei­trä­ge für die Jah­re 1999, 2000 und 2001 leg­te die Beschwer­de­füh­re­rin Wider­sprü­che ein, die das Bun­des­auf­sichts­amt für das Kre­dit­we­sen jeweils zurück­wies. Die Kla­ge und die Rev­si­on zum Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt gegen die­se Beschei­de blie­ben erfolg­los. Mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügt die Beschwer­de­füh­re­rin ins­be­son­de­re, dass es sich bei den Jah­res­bei­trä­gen nach dem Ein­la­gen­si­che­rungs- und Anle­ger­ent­schä­di­gungs­ge­setz um ver­fas­sungs­wid­ri­ge Son­der­ab­ga­ben han­de­le.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat nun jedoch die teil­wei­se zuläs­si­ge Ver­fas­sungs­be­schwer­de zurück­ge­wie­sen. Die Beschwer­de­füh­re­rin ist durch die Erhe­bung der Jah­res­bei­trä­ge nach § 8 Abs. 2, 3 EAEG in Ver­bin­dung mit der Bei­trags­ver­ord­nung nicht in ihrem Grund­recht auf freie Berufs­aus­übung (Art. 12 Abs. 1 GG) ver­letzt. Das Gesetz greift zwar in den Schutz­be­reich die­ses Grund­rechts ein, die Erhe­bung die­ser Abga­be erfüllt aber die stren­gen ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen einer zuläs­si­gen Son­der­ab­ga­be mit Finan­zie­rungs­funk­ti­on.

Der Ent­schei­dung lie­gen im Wesent­li­chen fol­gen­de Erwä­gun­gen zu Grun­de:

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist unzu­läs­sig, soweit sie sich gegen die gesetz­li­che Ermäch­ti­gung zur Erhe­bung von Son­der­bei­trä­gen nach § 8 Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 2 EAEG in Ver­bin­dung mit § 3 Bei­trags­VO (2000) rich­tet, weil die Beschwer­de­füh­re­rin inso­weit nicht beschwert und die Ver­fas­sungs­be­schwer­de dar­über hin­aus auch ver­fris­tet ist. Soweit die Beschwer­de­füh­re­rin die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Erhe­bung der Jah­res­bei­trä­ge nach § 8 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 EAEG iVm §§ 1, 2 Bei­trags­VO rügt, ist die Ver­fas­sungs­be­schwer­de zuläs­sig.

Unbe­scha­det der damit ver­bun­de­nen Begren­zung der zuläs­si­gen Ver­fas­sungs­be­schwer­de auf die Erhe­bung von Jah­res­bei­trä­gen ist das Grund­kon­zept der Risi­ko­zu­wei­sung nach dem Ein­la­gen­si­che­rungs- und Anle­ger­ent­schä­di­gungs­ge­setz in die ver­fas­sungs­recht­li­che Wür­di­gung der Jah­res­bei­trä­ge ein­zu­be­zie­hen. Schon die Belas­tung mit Jah­res­bei­trä­gen ist Aus­druck einer spe­zi­fi­schen Risi­ko­zu­wei­sung an die Abga­be­pflich­ti­gen. Mit der Zuord­nung zur Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung für Insti­tu­te nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAEG („ande­re Insti­tu­te“) wird die Beschwer­de­füh­re­rin gemäß § 8 Abs. 1 EAEG zwar in noch unbe­stimm­ter Höhe, aber dem Grun­de nach für Ent­schä­di­gungs­fäl­le inner­halb der Grup­pe der der Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung der Wert­pa­pier­han­dels­un­ter­neh­men bei der Kre­dit­an­stalt für Wie­der­auf­bau zuge­ord­ne­ten Insti­tu­te in Anspruch genom­men.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist nicht begrün­det. Ins­be­son­de­re Art. 12 GG ist nicht ver­letzt, auch wenn die ange­grif­fe­ne Abga­ben­re­ge­lung in die Berufs­s­frei­heit der Abga­be­pflich­ti­gen ein­greift. Die vom Gesetz als Bei­trag bezeich­ne­te Abga­be knüpft inso­weit ähn­lich der Umla­ge zur Finan­zie­rung der Bun­des­an­stalt für Finanz­dienst­leis­tungs­auf­sicht in den Auf­sichts­be­rei­chen Kre­dit- und Finanz­dienst­leis­tungs­we­sen und Wert­pa­pier­han­del (vgl. BVerfG, Beschluss des Zwei­ten Senats vom 16. Sep­tem­ber 2009 – 2 BvR 852/​07 -, WM 2009, S. 2023) tat­be­stand­lich unmit­tel­bar an die Tätig­keit bestimm­ter Unter­neh­men auf dem Finanz­markt an und bemisst sich im Grund­satz nach dem Geschäfts­um­fang. Wie jene Umla­ge dient auch hier das Abga­ben­auf­kom­men der Gewähr­leis­tung der Rah­men­be­din­gun­gen eines spe­zi­fi­schen Mark­tes, und die Abga­be­pflich­ti­gen wer­den wegen der Betei­li­gung an die­sem Markt in Anspruch genom­men.

Der Bund konn­te die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen im Rah­men sei­ner Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für das Recht der Wirt­schaft gemäß Art. 72 Abs. 2 GG in Ver­bin­dung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG erlas­sen, da es sich bei den Jah­res­bei­trä­gen um Son­der­ab­ga­ben mit Finan­zie­rungs­funk­ti­on han­delt, die den beson­de­ren Anfor­de­run­gen, die sich für sol­che Abga­ben aus den Schutz- und Begren­zungs­funk­tio­nen der Finanz­ver­fas­sung erge­ben, gerecht wer­den. Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts kann die­se Abga­be nicht als Steu­er, son­dern nur als eine nicht­steu­er­li­che Abga­be ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt wer­den und die Auf­er­le­gung einer sol­chen Abga­be wird grund­sätz­lich begrenzt durch das Erfor­der­nis eines beson­de­ren sach­li­chen Recht­fer­ti­gungs­grun­des.

Die Abga­ben­er­he­bung ver­folgt einen Sach­zweck, der über die blo­ße Mit­tel­be­schaf­fung hin­aus­geht. Die obli­ga­to­ri­sche Zuge­hö­rig­keit zu einer der Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tun­gen ist Bestand­teil des für den Zugang der betrof­fe­nen Insti­tu­te zu den Finanz­märk­ten bestehen­den Zulas­sungs­sys­tems (§ 32 Abs. 3, 3a, § 35 Abs. 1 Satz 2 KWG) und so Teil der gesetz­li­chen Finanz­markt­re­gu­lie­rung. Ins­be­son­de­re soll den Anle­gern durch den har­mo­ni­sier­ten Min­dest­schutz der ver­trau­ens­vol­le Zugang zu Wert­pa­pier­dienst­leis­tun­gen EU-aus­län­di­scher Wert­pa­pier­fir­men ver­schafft und Wert­pa­pier­fir­men der grenz­über­schrei­ten­de Ver­trieb von Wert­pa­pier­dienst­leis­tun­gen inner­halb der EU ohne die Ver­pflich­tung zur Mit­glied­schaft in einem Anle­ger­ent­schä­di­gungs­sys­tem außer­halb ihres Hei­mat­lan­des ermög­licht wer­den.

Die gemein­schafts­recht­lich vor­struk­tu­rier­te Grup­pe der Wertpapierhandels¬unternehmen ist gera­de im Hin­blick auf die finanz­ver­fas­sungs­recht­lich ent­schei­den­de Sach­nä­he und Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung für die mit der Abga­ben­er­he­bung ver­folg­ten Zie­le homo­gen. Die gemein­schafts­recht­lich durch Art. 2 Abs. 1 der Anle­ger­ent­schä­di­gungs­richt­li­nie zwin­gend vor­ge­ge­be­ne Pflicht des Anschlus­ses grund­sätz­lich aller zu Wert­pa­pier­ge­schäf­ten zuge­las­se­nen Unter­neh­men an ein Ent­schä­di­gungs­sys­tem begrün­det bereits eine beson­de­re Nähe zu den Schutz- und Siche­rungs­zie­len der Anle­ger­ent­schä­di­gung. Die­se Grund­pflicht ist auch unab­hän­gig von wei­te­ren gemein­schafts­recht­li­chen Vor­ga­ben, etwa den Rege­lun­gen zu staat­li­chen Bei­hil­fen nach Art. 87 ff. EG, im Ergeb­nis als ein wesent­li­ches Ele­ment einer auch finanz­ver­fas­sungs­recht­lich erheb­li­chen spe­zi­fi­schen Sach­nä­he der Wert­pa­pier­han­dels­un­ter­neh­men zu wer­ten.

Trotz über­grei­fen­der, alle Insti­tuts­grup­pen betref­fen­den Finanz­markt­ri­si­ken ist es mit den Anfor­de­run­gen an Sach­nä­he und Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung einer homo­ge­nen Grup­pe jeden­falls im Ansatz ver­ein­bar, dass der Gesetz­ge­ber kei­ne ein­heit­li­che Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung für alle Ein­la­gen­kre­dit­in­sti­tu­te und Wert­pa­pier­han­dels­un­ter­neh­men und damit kei­ne ein­heit­li­che Risi­ko­ge­mein­schaft geschaf­fen, son­dern Risi­ko­ge­mein­schaf­ten und Risi­ko­zu­wei­sun­gen gemäß § 6 Abs. 1 EAEG seg­men­tiert hat durch eine Auf­tei­lung in drei ver­schie­de­ne Insti­tuts­grup­pen – pri­vat­recht­li­che und öffent­lich­recht­li­che Ein­la­gen­kre­dit­in­sti­tu­te sowie Wert­pa­pier­han­dels­un­ter­neh­men als „ande­re Insti­tu­te“ -, die jeweils einer eige­nen Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung zuge­ord­net sind. Ins­be­son­de­re dann, wenn sie auf unter­schied­li­chen insti­tu­tio­nel­len und recht­li­chen Struk­tu­ren der ver­schie­de­nen Grup­pen in sach­ge­rech­ter Wei­se auf­baut, kann die­se Seg­men­tie­rung auch nach Sinn und Zweck der stren­gen ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Erhe­bung von Son­der­ab­ga­ben ver­tret­bar sein, denn es geht hier­bei nicht um die Grund­ent­schei­dung über eine Son­der­be­las­tung, son­dern um deren sach- und zweck­ge­rech­te Aus­ge­stal­tung, für die dem Gesetz­ge­ber ein ange­mes­se­ner Gestal­tungs­spiel­raum ein­zu­räu­men ist. Vor dem Hin­ter­grund der his­to­ri­schen Ent­wick­lung der Ein­la­gen­si­che­rung in Deutsch­land wie auch der gemein­schafts­recht­li­chen Regu­lie­rung der Finanz­märk­te stellt sich die Auf­tei­lung der Aus­fall­ri­si­ken auf die unter­schied­li­chen Insti­tuts­grup­pen im Ansatz als eine sach- und zweck­ge­rech­te Lösung dar.

Die Aus­ge­stal­tung funk­ti­ons­fä­hi­ger Ent­schä­di­gungs­sys­te­me auf dem Finanz­markt stellt eine außer­or­dent­lich kom­ple­xe Auf­ga­be dar. Der Gesetz­ge­ber hat mit dem Ein­la­gen­si­che­rungs- und Anle­ger­ent­schä­di­gungs­ge­setz im Jahr 1998 regu­la­to­ri­sches Neu­land betre­ten, auf dem Ein­schät­zun­gen und Pro­gno­sen mit erheb­li­chen Unsi­cher­hei­ten ver­bun­den sind. Vor dem Hin­ter­grund der spe­zi­fisch unter­schied­li­chen Aus­gangs­si­tua­ti­on der Ein­la­gen­kre­dit­in­sti­tu­te auf der einen Sei­te und der „ande­ren“ Insti­tu­te (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAEG) auf der ande­ren Sei­te war die Anknüp­fung an erprob­te orga­ni­sa­to­ri­sche Struk­tu­ren bereits vor­han­de­ner Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tun­gen mit der kor­re­spon­die­ren­den Bil­dung unter­schied­li­cher Insti­tuts­grup­pen in die­ser Situa­ti­on dem Grun­de nach gut ver­tret­bar. Der Gesetz­ge­ber konn­te im Hin­blick auf die Eig­nung der Bil­dung unter­schied­li­cher Insti­tuts­grup­pen nach all­ge­mei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­sät­zen einen gewis­sen Ein­schät­zungs- und Pro­gno­se­spiel­raum für sich in Anspruch neh­men.

Sach­nä­he und Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung der Wert­pa­pier­han­dels­un­ter­neh­men sind auch nicht dadurch in Fra­ge gestellt, dass die finan­zi­el­le Inpflicht­nah­me der zur Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung ver­bun­de­nen Insti­tu­te in der Sache eine Ver­ant­wor­tungs­zu­rech­nung – auch – für die Fol­gen frem­den Fehl­ver­hal­tens bedeu­tet. Nach dem Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zum Soli­dar­fonds Abfall­rück­füh­rung (BVerfGE 113, 128 <152>) schlie­ßen es die Grund­sät­ze über die Zuläs­sig­keit von Son­der­ab­ga­ben nicht von vorn­her­ein aus, über eine sol­che Abga­be im Wege soge­nann­ter Fonds­lö­sun­gen auch die Besei­ti­gung der Fol­gen von Fehl­ver­hal­ten – bei­spiels­wei­se umwelt­schä­di­gen­dem Ver­hal­ten – in Fäl­len zu finan­zie­ren, in denen die in ers­ter Linie Ver­ant­wort­li­chen nicht her­an­ge­zo­gen wer­den kön­nen, weil sie nicht auf­find­bar oder nicht zah­lungs­fä­hig sind oder aus ande­ren Grün­den eine effek­ti­ve indi­vi­du­el­le Scha­dens­zu­rech­nung nicht mög­lich ist.

Der Gesetz­ge­ber konn­te auch jenen Insti­tu­ten eine Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung zurech­nen, deren Kun­den­kreis sich tat­säch­lich, wie der­je­ni­ge der Beschwer­de­füh­re­rin, aus­schließ­lich auf soge­nann­te insti­tu­tio­nel­le Anle­ger beschränkt, die im Ent­schä­di­gungs­fall gemäß § 3 Abs. 2 EAEG nicht anspruchs­be­rech­tigt sind. Die Ein­be­zie­hung sol­cher Insti­tu­te in den Kreis der Abga­be­pflich­ti­gen, die nach ihrer Erlaub­nis nicht befugt sind, sich Eigen­tum oder Besitz an Gel­dern oder Wert­pa­pie­ren ihrer Kun­den zu ver­schaf­fen, trägt einer­seits mög­li­chen Über­schrei­tun­gen des auf­sichts­recht­lich Erlaub­ten Rech­nung, ande­rer­seits bewirkt die Aus­fall­haf­tung der Gesamt­grup­pe auch die­sen Insti­tu­ten gegen­über den Vor­teil der markt­sta­bi­li­sie­ren­den Stär­kung des Kun­den­ver­trau­ens in red­li­ches Geschäfts­ge­ba­ren.

Das Erfor­der­nis grup­pen­nüt­zi­ger Ver­wen­dung des Auf­kom­mens aus der Son­der­ab­ga­be ist eben­falls erfüllt. Die Jah­res­bei­trä­ge zur Finan­zie­rung der Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung der Wert­pa­pier­han­dels­un­ter­neh­men fin­den ihre Recht­fer­ti­gung in einer Ver­ant­wort­lich­keit für die Fol­gen grup­pen­spe­zi­fi­scher Zustän­de und Ver­hal­tens­wei­sen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 1. Dezem­ber 2009 – 2 BvR 1387/​04