Insi­derg­ech­äf­te – und das Aus­sa­ge­ver­wei­ge­rungs­recht im Verwaltungsverfahren

Eine natür­li­che Per­son, gegen die die Behör­den wegen Insi­der­ge­schäf­ten ermit­teln, hat das Recht zu schwei­gen, wenn sich aus ihren Ant­wor­ten ihre Ver­ant­wort­lich­keit für eine mit Ver­wal­tungs­sank­tio­nen straf­recht­li­cher Natur bewehr­te Zuwi­der­hand­lung oder ihre straf­recht­li­che Ver­ant­wort­lich­keit erge­ben könnte.

Insi­derg­ech­äf­te – und das Aus­sa­ge­ver­wei­ge­rungs­recht im Verwaltungsverfahren

Das Recht zu schwei­gen kann aller­dings nicht jede Ver­wei­ge­rung der Zusam­men­ar­beit mit den zustän­di­gen Behör­den recht­fer­ti­gen; dies gilt etwa für die Wei­ge­rung, zu einer Anhö­rung zu erschei­nen, oder für eine Hinhaltetaktik.

Das ent­schied der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on jetzt auf ein Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen aus Ita­li­en:

Am 2. Mai 2012 ver­häng­te die Com­mis­sio­ne Nazio­na­le per le Socie­tà e la Bor­sa (Cons­ob) (Natio­na­le Unter­neh­mens- und Bör­sen­auf­sichts­be­hör­de) gegen DB Geld­bu­ßen in Höhe von ins­ge­samt 300 000 € wegen einer im Jahr 2009 began­ge­nen Ord­nungs­wid­rig­keit in Form von Insi­der­ge­schäf­ten. Sie erleg­te DB dar­über hin­aus eine Geld­bu­ße in Höhe von 50 000 € wegen man­geln­der Zusam­men­ar­beit auf. Er hat­te näm­lich den Zeit­punkt der Anhö­rung, zu der er in sei­ner Eigen­schaft als über den Sach­ver­halt infor­mier­te Per­son gela­den wor­den war, mehr­mals ver­scho­ben und sich, als er dort erschien, gewei­gert, die an ihn gerich­te­ten Fra­gen zu beantworten.

Nach­dem der von DB gegen die­se Sank­tio­nen erho­be­ne Ein­spruch zurück­ge­wie­sen wor­den war, leg­te er Kas­sa­ti­ons­be­schwer­de bei der Cor­te supre­ma di cas­sa­zio­ne (Kas­sa­ti­ons­ge­richts­hof, Ita­li­en) ein. Am 16. Febru­ar 2018 rich­te­te die­ses Gericht an die Cor­te cos­ti­tu­zio­na­le (Ver­fas­sungs­ge­richts­hof, Ita­li­en) eine inzi­den­te Fra­ge zur Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Vor­schrift des ita­lie­ni­schen Rechts (Art. 187quindecies des Decre­to legis­la­tivo n. 58 – Tes­to uni­co del­le dis­po­si­zio­ni in mate­ria di inter­me­dia­zio­ne finan­zia­ria, ai sen­si degli arti­co­li 8 e 21 del­la leg­ge 6 feb­braio 1996, n. 521, auf deren Grund­la­ge die Geld­bu­ße wegen man­geln­der Zusam­men­ar­beit ver­hängt wur­de. Nach die­ser Vor­schrift wird die Wei­ge­rung, frist­ge­mäß den Anfra­gen der Cons­ob zu ent­spre­chen, bzw. die Ver­zö­ge­rung der Aus­übung ihrer Auf­sichts­funk­tio­nen mit Sank­tio­nen geahn­det, und zwar auch in Bezug auf die Per­son, der die Cons­ob ein Insi­der­ge­schäft zur Last legt.

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Die Cor­te cos­ti­tu­zio­na­le hat her­vor­ge­ho­ben, dass nach ita­lie­ni­schem Recht die Insi­der­ge­schäf­te sowohl eine Ord­nungs­wid­rig­keit als auch eine Straf­tat dar­stell­ten. Sie hat hin­zu­ge­fügt, die betref­fen­de Vor­schrift sei in Durch­füh­rung einer spe­zi­fi­schen Ver­pflich­tung aus Art. 14 Abs. 3 der Richt­li­nie 2003/​6/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 28. Janu­ar 2003 über Insi­der-Geschäf­te und Markt­ma­ni­pu­la­ti­on (Markt­miss­brauch)2 erlas­sen wor­den, der bestimmt, dass die Mit­glied­staa­ten im Ein­zel­nen fest­zu­le­gen haben, wie die Ver­wei­ge­rung der Zusam­men­ar­beit im Rah­men von Ermitt­lun­gen im Sin­ne von Art. 12 der Richt­li­nie zu ahn­den ist. Nach Art. 12 muss die zustän­di­ge Behör­de in die­sem Rah­men in der Lage sein, von jeder­mann Aus­künf­te anzu­for­dern und, falls not­wen­dig, eine Per­son vor­zu­la­den und zu ver­neh­men. Nun­mehr wird mit der ita­li­ni­schen Vor­schrift Art. 30 Abs. 1 Buchst. b der Ver­ord­nung (EU) Nr. 596/​2014 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 16. April 2014 über Markt­miss­brauch (Markt­miss­brauchs­ver­ord­nung)3 umge­setzt. Die­se Bestim­mung schreibt vor, dass für den Fall der Ver­wei­ge­rung der Zusam­men­ar­beit mit einer Ermitt­lung oder einer Prü­fung oder einer in Art. 23 Abs. 2 genann­ten Anfra­ge Ver­wal­tungs­sank­tio­nen fest­zu­le­gen sind. Nach Art. 23 Abs. 2 Buchst. b der Ver­ord­nung gehört dazu die Befra­gung einer Per­son, um Infor­ma­tio­nen zu erhalten.

Die Cor­te cos­ti­tu­zio­na­le hat den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on des­halb nach der Ver­ein­bar­keit die­ser Rechts­ak­te mit der Char­ta der Grund­rech­te der Euro­päi­schen Uni­on und ins­be­son­de­re mit dem Recht zu schwei­gen befragt.

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Im Wege eines sol­chen Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chens kön­nen die Gerich­te der Mit­glied­staa­ten in einem bei ihnen anhän­gi­gen Rechts­streit dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on Fra­gen nach der Aus­le­gung des Uni­ons­rechts oder nach der Gül­tig­keit einer Hand­lung der Euro­päi­schen Uni­on vor­le­gen. Der Uni­ons­ge­richts­hof ent­schei­det dabei nur über die vor­ge­leg­te Rechts­fra­ge, nicht dage­gen über den natio­na­len Rechts­streit. Es ist und bleibt viel­mehr Sache des natio­na­len Gerichts, über die Rechts­sa­che im Ein­klang mit der Ent­schei­dung des Uni­ons­ge­richts­hofs zu ent­schei­den. Die­se Ent­schei­dung des Uni­ons­ge­richts­hofs bin­det in glei­cher Wei­se ande­re natio­na­le Gerich­te, die mit einem ähn­li­chen Pro­blem befasst werden.

Die Gro­ße Kam­mer des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on stell­te nun­mehr fest, dass eine natür­li­che Per­son ein durch Art. 47 Abs. 2 und Art. 48 der Grund­rech­te-Char­ta geschütz­tes Recht zu schwei­gen hat. Der Uni­ons­ge­richts­hof ent­schied des­wei­te­ren, dass die Richt­li­nie 2003/​6 und die Ver­ord­nung Nr. 596/​2014 es den Mit­glied­staa­ten gestat­ten, die­ses Recht im Rah­men von Ermitt­lun­gen gegen eine sol­che Per­son zu beach­ten, aus denen sich die Ver­ant­wort­lich­keit die­ser Per­son für eine mit Ver­wal­tungs­sank­tio­nen straf­recht­li­cher Natur bewehr­te Zuwi­der­hand­lung oder ihre straf­recht­li­che Ver­ant­wort­lich­keit erge­ben kann.

Im Licht der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te zum Recht auf ein fai­res Ver­fah­ren, wie es in Art. 6 der am 4. Novem­ber 1950 in Rom unter­zeich­ne­ten Euro­päi­schen Kon­ven­ti­on zum Schutz der Men­schen­rech­te und Grund­frei­hei­ten ver­an­kert ist, hebt der Uni­ons­ge­richts­hof her­vor, dass das Recht zu schwei­gen, das zum Kern des Begriffs des fai­ren Ver­fah­rens gehört, u. a. der Ver­hän­gung einer Sank­ti­on gegen eine „ange­klag­te“ natür­li­che Per­son wegen deren Wei­ge­rung ent­ge­gen­steht, der zustän­di­gen Behör­de gemäß der Richt­li­nie 2003/​6 oder der Ver­ord­nung Nr. 596/​2014 Ant­wor­ten zu geben, aus denen sich ihre Ver­ant­wort­lich­keit für eine mit Ver­wal­tungs­sank­tio­nen straf­recht­li­cher Natur bewehr­te Zuwi­der­hand­lung oder ihre straf­recht­li­che Ver­ant­wort­lich­keit erge­ben könn­te. Die Recht­spre­chung zur Pflicht von Unter­neh­men, im Rah­men von Ver­fah­ren, die zur Ver­hän­gung von Sank­tio­nen wegen wett­be­werbs­wid­ri­gen Ver­hal­tens füh­ren kön­nen, Infor­ma­tio­nen zu lie­fern, die spä­ter zum Nach­weis ihrer Haf­tung für ein sol­ches Ver­hal­ten her­an­ge­zo­gen wer­den könn­ten, kann nicht ent­spre­chend ange­wandt wer­den, um die Trag­wei­te des Rechts zu schwei­gen einer natür­li­chen Per­son zu bestim­men, der Insi­der­ge­schäf­te zur Last gelegt wer­den. Das Recht zu schwei­gen kann aller­dings nicht jede Ver­wei­ge­rung der Zusam­men­ar­beit mit den zustän­di­gen Behör­den durch den Betrof­fe­nen recht­fer­ti­gen; dies gilt etwa für die Wei­ge­rung, zu einer von ihnen anbe­raum­ten Anhö­rung zu erschei­nen, oder für eine Hin­hal­te­tak­tik, um die Durch­füh­rung der Anhö­rung zu verzögern.

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Sowohl die Richt­li­nie 2003/​6 als auch die Ver­ord­nung Nr. 596/​2014 ist einer mit dem Recht zu schwei­gen ver­ein­ba­ren Aus­le­gung zugäng­lich, wonach sie nicht ver­lan­gen, dass einer natür­li­chen Per­son wegen ihrer Wei­ge­rung, der zustän­di­gen Behör­de Ant­wor­ten zu geben, aus denen sich ihre Ver­ant­wort­lich­keit für eine mit Ver­wal­tungs­sank­tio­nen straf­recht­li­cher Natur bewehr­te Zuwi­der­hand­lung oder ihre straf­recht­li­che Ver­ant­wort­lich­keit erge­ben könn­te, Sank­tio­nen auf­er­legt wer­den. Unter die­sen Umstän­den kann es die Gül­tig­keit die­ser Rechts­ak­te nicht berüh­ren, dass sie die Ver­hän­gung einer Sank­ti­on wegen einer der­ar­ti­gen Wei­ge­rung nicht aus­drück­lich ausschließen.

Es obliegt den EU-Mit­glied­staa­ten, dafür zu sor­gen, dass gegen eine natür­li­che Per­son wegen ihrer Wei­ge­rung, der zustän­di­gen Behör­de sol­che Ant­wor­ten zu geben, kei­ne Sank­tio­nen ver­hängt wer­den können.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 2. Febru­ar 2021 – C ‑481/​19

  1. Geset­zes­de­kret Nr. 58 – Ein­heits­text der Bestim­mun­gen über die Finanz­ver­mitt­lung im Sin­ne der Arti­kel 8 und 21 des Geset­zes Nr. 52 vom 6. Febru­ar 1996[]
  2. ABl.EU 2003, L 96, S. 16[]
  3. ABl.EU 2014, L 173, S. 1[]