Stärkung des Anlegerschutzes

Das Bundesfinanzministerium hat einen Diskussionsentwurf für ein „Gesetz zur Stärkung des Anlegerschutzes und Verbesserung der Funktionsfähigkeit des Kapitalmarktes (Anlegerstärkungs- und Funktionsverbesserungsgesetz)“ vorgelegt. Der Entwurf soll noch vor Sommer 2010 vom Bundeskabinett verabschiedet und in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden.

Stärkung des Anlegerschutzes

Nach Ansicht des Bundesfinanzministeriums untergräbt eine unzureichende Beaufsichtigung und Regulierung der Akteure auf den Finanzmärkten sowie die fehlerhafte und unvollständige Information und Transparenz über die auf den Finanzmärkten angebotenen und gehandelten Produkte und deren Verwendung das für die Leistungsfähigkeit von Finanzmärkten erforderliche Vertrauen. Lücken bestehen dabei nach Ansicht des Bundesfinanzministeriums derzeit sowohl bei den Vorschriften, die Privatanlegern informierte Entscheidung und die Vermeidung vor Verlusten ermöglichen, als auch bei den Vorschriften, die riskanten Geschäften Einhalt gebieten und der Aufsicht, Unternehmen und professionellen Marktteilnehmer ein zutreffendes Bild über das Geschehen auf den Finanzmärkten vermitteln.

Die Änderungen dieses Gesetzes sollen den öffentlichen Anlegerschutz stärken und die Funktionsfähigkeit der Kapitalmärkte verbessern. Der Anlegerschutz wird dabei in dem Diskussionsentwurf des BMF nicht im Wege der Durchsetzung individueller Ansprüche verfolgt, sondern durch die Aufsicht über den Markt und insbesondere über die Marktteilnehmer und deren Verhalten.

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Das Gesetzesvorhaben im Überblick:[↑]

Das beabsichtigte Gesetzesvorhaben beinhaltet eine Reihe von unterschiedlichen Regelungsmaterien, insbesondere:

Stärkung des Anlegerschutzes:

  • Ausdehnung der anlegerschützenden Vorschriften des Wertpapierhandelsgesetzes und des Kreditwesengesetzes auf den Vertrieb von Produkten des Grauen Kapitalmarkts, Verschärfung der Anforderungen an Prospekte für Graumarktprodukte und Verlängerung von Verjährungsfristen im Bereich der Prospekthaftung;
  • Schaffung einer Datenbank über Anlageberater, Vertriebsbeauftragte und Compliance-Beauftragte sowie Einführung von Sanktionsmöglichkeiten für die BaFin bei Falschberatung;
  • Einführung von Kurzinformationsblättern, die den Kunden knapp und in leicht verständlicher Weise über Finanzprodukte informieren sollen.

Verbesserung der Funktionsfähigkeit des Kapitalmarkts:

  • Verbot ungedeckter Leerverkäufe von Aktien und Einführung von Mitteilungspflichten für Netto-Leerverkaufspositionen;
  • Einführung neuer Meldepflichten, um das unbemerkte „Anschleichen“ an Unternehmen zu verhindern;
  • Neue Regulierungen im Bereich der offenen Immobilienfonds.

Grauer Kapitalmarkt[↑]

Die in diesem Gesetzentwurf angelegten Neuregelungen im sog. Grauen Kapitalmarkt sollen bestehenden Missständen in diesem Marktsegment entgegenwirken und das Anle-gerschutzniveau deutlich erhöhen. Hierzu werden beim Vertrieb durch Institute die Vor-schriften des Wertpapierhandelsgesetzes und des Kreditwesengesetzes auf den Grau-marktbereich ausgedehnt, damit insbesondere die anlegerschützenden Vorschriften des Wertpapierhandelsgesetzes auch in diesem Bereich Anwendung finden.

Institute sollen künftig auch bei der Beratung und Vermittlung von Produkten des Grauen Kapitalmarktes die Anforderungen des Wertpapierhandelsgesetzes einhalten, so etwa unter anderem die Anforderungen zu einer anlegergerechte Beratung, zum Führen eines Beratungsprotokolls und zur Offenlegung von Provisionen. Hierzu wird der Anwendungsbereich des Wertpapierhandelsgesetzes auf den Vertrieb von Produkten des Grauen Kapitalmarktes ausgedehnt. Insbesondere werden Anteile an geschlossenen Fonds künftig als Finanzinstrumente im Sinne des Wertpapierhandelsgesetzes eingeordnet. Dies soll dem Umstand Rechnung tragen, dass Anteile an geschlossenen Fonds komplexe Produkte mit einer in der Regel langen Laufzeit und nur begrenzter Fungibilität sind. Daher sollen die Schutzvorschriften des Wertpapierhandelsgesetzes bei einer Anlageentscheidung für Anteile an geschlossenen Fonds greifen.

Prospekte für Graumarktprodukte müssen zusätzliche inhaltliche Anforderungen erfüllen – insbesondere müssen sie Angaben zu etwaigen weitergehenden Prospektprüfungen durch Wirtschaftsprüfer sowie Informationen enthalten, die eine Beurteilung der Seriosität der Projektinitiatoren ermöglichen. Zudem sollen die Prospekte von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) intensiver geprüft werdne. Bislang erfolgt nur eine Prüfung auf Vollständigkeit, zukünftig soll die BaFin das Emissionsprospekt auch auf Kohärenz prüfen. Der Prüfungsmaßstab durch die BaFin wird damit dem bei Wertpapieren bestehenden Maßstab angepasst. Durch das Gesetzvorhaben wird gleichzeitig die Vermögensanlagen-Verkaufsprospektverordnung zudem einer ersten Bereinigung unterzogen.

Anlässlich des vorliegenden Gesetzvorhabens werden zudem die für Schadensersatzan-sprüche wegen fehlerhafter Angaben in Prospekten für übertragbare Wertpapiere und Produkte des Grauen Kapitalmarkts und für Schadensersatzansprüche wegen fehlenden Prospekts geltenden kurzen Sonderverjährungsfristen aufgehoben, nachdem 2009 bereits die kurze Sonderverjährungsfrist für Schadensersatzansprüche aus fehlerhafter Anlagebe-ratung gestrichen wurde.

Neue Ordnungswidrigkeitentatbestände im WpHG[↑]

Um Anleger systemisch besser zu schützen, wenn sie falsch beraten oder über Instituts-provisionen nicht informiert wurden, wird es der BaFin zukünftig möglich sein, auch bei Falschberatung oder der fehlenden Offenlegung von Provisionen durch die Institute Bußgelder zu verhängen. Die BaFin übt hierbei im öffentlichen Interesse Aufsicht aus und überwacht die gesetzlich einzuhaltenden Pflichten der Wertpapierdienstleistungs-institute. Dies soll einen Beitrag zu einer Disziplinierung der Institute und damit zu einer Vermeidung von Falschberatung leisten.

Einführung eines Registrierungs- und Sanktionsregimes im Bereich der Anlagebera-tung[↑]

Zur Stärkung der Aufsicht sind Berater, Vertriebsverantwortliche und Compliance-Beauftragte zukünftig bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht zu registrieren. Die Registrierung richtet den Aufsichtsfokus auf die einzelnen Personen, die beraten, solche, die Einfluss auf diesen Prozess und insbesondere Vertriebsvor-gaben ausüben können, und diejenigen, die rechtskonformes Verhalten überwachen. Der Aufsicht wird aufgrund der ihr anzuzeigenden Informationen ein deutlicheres Bild der Situation in der Anlageberatung und der auf sie einwirkenden Strukturen vermittelt. Dies soll helfen, in der Vergangenheit beobachtete Fehlentwicklungen in der Anlageberatung ein-zudämmen.

Zusätzlich sind der BaFin Beschwerden, die im Rahmen der Anlageberatung bei den Wertpapierdienstleistungsunternehmen eingehen, anzuzeigen. Hierdurch soll der BaFin die Möglichkeit eröffnet werden, Kundenbeschwerden unter risikoorientierten Gesichtspunkten zu würdigen und Missstände in der Anlageberatung effizienter zu identifizieren und diesen entgegenzuwirken. Treten im Rahmen der Aufsichtstätigkeit der BaFin Defizite hinsichtlich der Einhaltung der Vorgaben des Wertpapierhandelsgesetzes bei diesen Personen auf, so soll die BaFin künftig in der Lage sein, Sanktionen auszusprechen. Bei wiederholten und nachhaltigen Verstößen soll die BaFin dem Institut aufgeben können, die Personen für einen begrenzten Zeitraum nicht mehr im Zusammenhang mit der Anlageberatung einsetzen zu dürfen.

Zur nachhaltigen Verbesserung der Anlageberatung konkretisiert das Gesetz des Weiteren die Anforderungen an die Qualifikation und Zuverlässigkeit für die mit der Anlageberatung und dem Vertrieb befassten Mitarbeiter von Wertpapierdienstleistungsunternehmen. Ergänzend werden die mit der Überwachung der Rechtskonformität (Compliance-Funktion) betrauten Mitarbeiter gestärkt, um die Qualitätssicherung bei Wertpapierdienstleistungen im Allgemeinen und der Anlageberatung im Besonderen zu sichern. Flankierend wird der BaFin die Möglichkeit gegeben, einem Unternehmen den Einsatz von Mitarbeitern bei deren Fehlverhalten zeitweise zu untersagen, um vor Fehlverhalten bei der Anlageberatung von vornherein abzuschrecken bzw. solches Fehlverhalten ggf. angemessen zu sanktionieren. Hiermit soll darauf hingewirkt werden, dass die für die Altersvorsorge und Kapitalbildung breiter Bevölkerungskreise bedeutende Anlageberatung nur durch angemessen qualifizierte Berater vorgenommen wird.

Die neue Registrierungsdatenbank erfasst wegen des europarechtlichen Prinzips der Hei-matlandaufsicht die inländischen Wertpapierdienstleistungsunternehmen, die der deut-schen Aufsicht unterliegen. Dennoch stellt sie keinen nationalen Alleingang dar. Der euro-päische und auch der internationale Vergleich zeigen, dass ähnliche Regelungen auch in anderen Ländern bestehen. So müssen Wertpapierdienstleistungsunternehmen in Groß-britannien aufgrund des „Financial Services and Markets Act 2000“ solche Mitarbeiter (so genannte „approved persons“), die mit bestimmten Aufgaben (so genannte „controlled functions“) betraut werden, vor Aufnahme dieser Tätigkeiten registrieren. Voraussetzung für die Eintragung ist das Bestehen eines „fit & proper“-Tests, der Ehrlichkeit, Integrität und der Kompetenzen der Mitarbeiter betrachtet. Zu den registrierungspflichtigen Tätigkei-ten zählt unter anderem, die „Compliance oversight function“ und die „Customer function“, welche die Anlageberatung umfasst. Das „FSA Register“ enthält ebenfalls eine Übersicht der registrierungspflichtigen Tätigkeiten, mit denen ein Mitarbeiter früher betraut war, der Wertpapierdienstleistungsunternehmen, bei denen ein Mitarbeiter beschäftigt war, sowie eine Übersicht aufsichtlicher Maßnahmen (so genannte „disciplinary history“). Ebenso werden in Frankreich unter anderem Compliance-Beauftragte durch die dortige Finanzmarktaufsicht (Autorité des marchés financiers – AMF) registriert und benötigen zur Berufsausübung sogar eine persönliche Erlaubnis („Carte professionelle“). Des Weiteren stellt auch das französische Recht (Règlement général de l’AMF) Anforderungen an die Mindestqualifikation von Anlageberatern, die seitens des Wertpapierunternehmens über-prüft und gewährleistet werden müssen. Auch in den Vereinigten Staaten von Amerika bestehen weitgehende Registrierungspflichten für Unternehmen und Mitarbeiter gegenüber der staatlichen wie der selbstregulierten Aufsicht.

Zusammen mit dem Gesetzesentwurf hat das Bundesministerium der Finanzen auch den Diskussionsentwurf einer „Verordnung über den Einsatz von Mitarbeitern in der Anlageberatung, als Vertriebsbeauftragte und Compliance-Beauftragte und die Anzeigepflichten nach § 34d des Wertpapierhandelsgesetzes (WpHG-Mitarbeiteranzeigeverordnung – WpHGMaAnzV)“ vorgelegt, in der die Anforderungen an die Anlageberater näher konkretisiert werden.

Kurzinformationsblätter[↑]

Um Anleger besser über Finanzprodukte zu informieren, soll in Zukunft ein kurzes und leicht verständliches Dokument die Anleger über die wesentlichen Merkmale eines Fi-nanzinstruments informieren.

Leerverkäufe[↑]

Ungedeckte Leerverkäufe ermöglichen es, in kurzer Zeit eine große Zahl von Aktien zu verkaufen, ohne dass diese zuvor durch ein mit Kosten verbundenes Wertpapierleihgeschäft beschafft werden müssen. Dadurch kann ein starker Druck auf Aktienkurse entstehen. Es ist grundsätzlich auch möglich, mehr Aktien zu verkaufen, als am Markt verfügbar sind. Um diesen mit Leerverkäufen verbundenen Risiken für die Stabilität und Integrität des Finanzmarktes effektiver entgegen zu wirken, werden ungedeckte Leerverkäufe von Aktien, die an einer inländischen Börse zum Handel im regulierten Markt zugelassen sind, künftig gesetzlich verboten.

Zudem wird ein zweistufiges Transparenzsystem für Netto-Leerverkaufspositionen einge-führt. In einer ersten Stufe erfolgt eine Unterrichtung der BaFin. In einer zweiten Stufe sind größere Leerverkaufspositionen zudem zu veröffentlichen. Erfasst werden von dem Transparenzsystem sowohl gedeckte Leerverkaufspositionen in Aktien als auch Positio-nen in anderen Finanzinstrumenten, die wirtschaftlich einer Leerverkaufsposition in Aktien entsprechen. Eine Netto-Leerverkaufsposition entsteht, wenn sich nach Abzug der beste-henden Kauf- von Verkaufspositionen der vom Inhaber gehaltenen Instrumente auf der Verkaufsseite ein Überhang ergibt und der Inhaber der Leerverkaufsposition somit bei einem Sinken der Aktienkurse Gewinne erzielt. Durch das Transparenzregime wird es der BaFin, Marktteilnehmern und Emittenten ermöglicht, sich ein genaueres Bild über den Umfang von Geschäften zu verschaffen, von denen ein Druck auf den Kurs von Aktien ausgeht. Die Durchsetzung der Meldepflichten soll durch Sanktionsmechanismen sichergestellt werden.

Neue Mitteilungs- und Veröffentlichungspflichten[↑]

Die Nutzung nicht meldepflichtiger Finanzinstrumente ermöglichte in der Vergangenheit in konkreten Fällen bislang ein „Anschleichen“ an Unternehmen, bspw. bei Übernahme-transaktionen. Durch Nutzung dieser Instrumente konnte es zudem zu einer Verringerung der Liquidität an den Börsen und dadurch zu erheblichen Marktverwerfungen kommen.

Zur Verbesserung der Kapitalmarkttransparenz werden neue Mitteilungs- und Veröffentli-chungspflichten für bislang nicht erfasste Transaktionen eingeführt. Damit wird verhindert, dass weiterhin in intransparenter Weise größere Stimmrechtspositionen aufgebaut wer-den können, bspw. im Rahmen von Übernahmetransaktionen. Die neuen Meldevorschrif-ten erstrecken sich insbesondere auf Finanzinstrumente, die lediglich einen Zahlungsaus-gleich, jedoch kein Recht auf den Erwerb von Aktien vorsehen. Erfasst werden auch Still-halterpositionen von Verkaufsoptionen, Rückforderungsansprüche des Darlehensgebers eines Wertpapierdarlehens und Rückkaufvereinbarungen bei Repo-Geschäften.

Offene Immobilien-Sondervermögen[↑]

Offene Immobilienfonds sind gesetzestechnisch den Wertpapierfonds nachgebildet und wurden wie diese mit dem Versprechen der täglichen Liquidität vertrieben. Dieses Ver-sprechen konnten die Anbieter auch 40 Jahre anstandslos einhalten, weil den verkaufswil-ligen Anlegern immer ausreichend Neuanleger gegenüberstanden. Verändertes Anleger- und Vertriebsverhalten einerseits und zunehmend volatile Bewertungen am Immobilienmarkt andererseits haben dazu geführt, dass vor fünf Jahren erste Anbieter vorübergehend diese Versprechen gar nicht mehr oder nur mit erheblicher Hilfe der Bank-Muttergesellschaften einhalten konnten. Die schon seinerzeit vom Bundesministerium der Finanzen vorgeschlagenen Reformen wurden von der Investmentfondsbranche nachhaltig abgelehnt; letztendlich kam es zu einer „Kann“-Regelung bei der Abweichung von dem täglichen Rücknahmeversprechen. Von dieser Regelung hat die Branche keinen Gebrauch gemacht. Daraufhin kam es im Zug der Finanzkrise zu so erheblichen Rückgaben institutioneller, aber auch privater Anleger, dass mangels ausreichender Liquidität zahlreiche und teilweise wiederholte Schließungen der Immobilienfonds eintraten, so dass mittlerweile für circa neun Milliarden Euro Fondsvermögen – das entspricht etwa zehn Prozent des Gesamtmarkts – die Rückzahlungsverlangen der Anleger seit geraumer Zeit nicht erfüllt werden können.

Faktisch haben in den letzten Jahren sämtliche Anbieter von Immobilienfonds das dem Anleger gegebene Versprechen, die Garantie täglicher Liquidität, zumindest zeitweise, teilweise auch wiederholt und noch andauernd nicht eingehalten. Die Enttäuschung der Anleger dürfte noch zunehmen, wenn es einzelnen derzeit ausgesetzten Fonds nicht gelingt, bis Ablauf der gesetzlichen Höchstfrist ausreichend Liquidität zu beschaffen. In diesen Fällen könnte es zur Abwicklung einzelner Fonds kommen und die Anleger müssten nicht nur noch weiter auf die Rückzahlung warten, sondern auch nicht geringe Abschläge aus dem Verkauf der Immobilien hinnehmen. Ziel der Neuregelung muss es daher sein, Rücknahmeaussetzungen für die Zukunft entgegenzuwirken.

Bliebe man bei der täglichen Rückgabemöglichkeit, drohen nach den Erfahrungen der letzten Jahre nachhaltige Schäden für Anleger, Produkt und Finanzplatzintegrität sowie der Vorwurf an die Bundesregierung, aus der Finanzkrise nicht die Lehre gezogen zu haben, dass langfristige Anlagen wie Immobilien mit kurzfristigen Anlegergeldern nicht nachhaltig und krisenfest finanziert werden können.

Die offenen Immobilien-Sondervermögen investieren mit langfristiger Orientierung in Im-mobilien. Nach der aktuellen Ausgestaltung der Vertragsbedingungen haben sich die Ka-pitalanlagegesellschaften dem Anleger gegenüber jedoch meistens verpflichtet, sehr kurz-fristig, nämlich börsentäglich, Rücknahmeverlangen zu bedienen. Von der mit dem Investmentänderungsgesetz eingeführten Möglichkeit, davon abzuweichen, haben die Kapitalanlagegesellschaften in der Praxis keinen Gebrauch gemacht. Die Fristeninkongruenz zwischen jederzeitiger Verfügbarkeit der angelegten Mittel einerseits und der langfristigen Bindung des Sondervermögens in Immobilien andererseits hat maßgeblich zu den Rücknahmeaussetzungen offener Immobilien-Sondervermögen seit dem Jahr 2005 beigetragen. Die offenen Immobilien-Sondervermögen sind durch die Fristeninkongruenz zwischen langfristiger Anlage in Immobilien einerseits und kurzfristiger Verfügbarkeit der Mittel für die Anleger andererseits in Bedrängnis geraten. Erneut setzten 2008 mehrere Fonds die Rücknahme von Anteilen aus; diese Fonds sind teilweise immer noch oder (nach vorübergehender Wiedereröffnung) schon wieder geschlossen. Derzeit sind rund 10% der in offenen Immobilien-Sondervermögen angelegten Mittel für die Anleger wegen Rücknahmeaussetzungen nicht zugänglich. Die Finanzkrise der vergangenen beiden Jahre hat das Bewusstsein für die Problematik inkongruenter Fristen geschärft.

Durch die neu eingeführte Mindesthaltefrist wird auch Anlegern und Anlageinteressenten schon beim Erwerb einer Beteiligung an einem Immobilien-Sondervermögen bewusst, dass eine Investition in Immobilien langfristig angelegt sein muss, damit sich die Kosten des Immobilienerwerbs und die Kosten des Sondervermögens durch eine positive Wertentwicklung amortisieren können.

Die Neuregelung erlaubt für die Zukunft eine angemessene Liquiditätssteuerung durch die verwaltenden Kapitalanlagegesellschaften. Denn zu den Mindesthaltefristen treten Kündigungsfristen für die Anteilsrückgabe, die nach Wahl der Kapitalanlagegesellschaft zwischen sechs und 24 Monaten angesetzt werden können. Die vorzuhaltende Mindestliquidität hängt von der Länge der Kündigungsfrist ab. Sondervermögen mit längeren Kündigungsfristen können durch weniger Liquidität eine höhere Rendite durch Immobilininvestitionen erzielen.

Durch diese Maßnahmen soll im Interesse der Anleger und der Integrität der Immobilien- und Kapitalmärkte ein nachhaltiges Offenhalten der Sondervermögen – ein Wesensmerkmal des offenen Fondstyps – sichergestellt werden. Wenn jedoch Fonds wegen ihres Immobilienbestandes und fehlenden Anlegerinteresses keine Aussicht auf eine nachhaltige Wiedereröffnung haben, bedarf es eines verbesserten Verfahrens zu ihrer geordneten Abwicklung. Die bisherigen Regelungen erscheinen unzureichend.
Die Neuregelung soll ferner zu einer dem Produkt angemessenen Festlegung des Aus-gabe- und des Rücknahmepreises für die Anteile eines Immobilien-Sondervermögens führen. Die Verkürzung des regelmäßigen Bewertungsturnus’ von bisher zwölf auf sechs Monate soll die wesentlich auf den Immobilienschätzpreisen beruhende Anteilswertermittlung verbessern.