Wenn die BaFin ihre Scha­dens­er­satz­pflich­ten umlegt…

In die von der Bun­des­an­stalt für Finanz­dienst­leis­tungs­auf­sicht (BaFin) erho­be­ne Umla­ge darf nach einer aktu­el­len Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts Scha­dens­er­satz­auf­wand jeden­falls inso­weit ein­ge­rech­net wer­den, als er durch ein­fach fahr­läs­si­ge Amts­pflicht­ver­let­zun­gen ver­ur­sacht wird und im Ver­hält­nis zur Gesamt­um­la­ge nicht beträcht­lich ins Gewicht fällt.

Wenn die BaFin ihre Scha­dens­er­satz­pflich­ten umlegt…

Durch die Umla­ge soll eine wir­kungs­vol­le Auf­sichts­tä­tig­keit finan­ziert wer­den; dies wirkt sich auch zum Vor­teil der beauf­sich­tig­ten Unter­neh­men aus. Dabei wer­den sich ein­fach fahr­läs­si­ge Fehl­leis­tun­gen kaum voll­stän­dig ver­mei­den las­sen. Die beschwer­de­füh­ren­de Bank wird durch die Umla­ge­be­schei­de der BaFin und sie bestä­ti­gen­de ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Ent­schei­dun­gen nicht in ihrem Grund­recht aus Art. 12 Abs. 1 GG in Ver­bin­dung mit den finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an Son­der­ab­ga­ben mit Finan­zie­rungs­funk­ti­on ver­letzt.

Der Aus­gangs­sach­ver­halt[↑]

Die beschwer­de­füh­ren­de Bank unter­liegt der Auf­sicht der BaFin, die ihre Kos­ten aus eige­nen Ein­nah­men deckt, unter ande­rem mit einer von den beauf­sich­tig­ten Unter­neh­men erho­be­nen Umla­ge nach § 16 Abs. 1 Finanz­dienst­leis­tungs­auf­sichts­ge­setz (Fin­DAG). Im Jahr 2006 urteil­te das Ober­lan­des­ge­richt Frank­furt, dass einem frü­he­ren Vor­stands­mit­glied einer (ande­ren) Bank dem Grun­de nach ein Scha­dens­er­satz­an­spruch aus Amts­pflicht­ver­let­zung gegen die BaFin zusteht. Zur Deckung des vor­aus­sicht­lich zu leis­ten­den Scha­dens­er­sat­zes stell­te die BaFin in den Haus­halts­plan 2009 einen – im Ver­gleich zum Vor­jahr um 2, 2 Mil­lio­nen Euro höhe­ren – Betrag von ins­ge­samt 2, 45 Mio. € ein, was etwa 2 % des gesam­ten Umla­ge­vo­lu­mens ent­sprach. Die beschwer­de­füh­ren­de Bank wur­de von der BaFin für 2009 zu Umla­ge­vor­aus­zah­lun­gen von rund 1, 03 Mio.€ her­an­ge­zo­gen.

Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts[↑]

Die nach erfolg­lo­sem Wider­spruchs­ver­fah­ren erho­be­nen Kla­gen, die sich aus­schließ­lich gegen die antei­li­ge Umla­ge der Kos­ten aus Amts­haf­tungs­an­sprü­chen rich­te­ten, blie­ben vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt Frank­furt am Main 1 sowie dem Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt 2 ohne Erfolg:

Zu den Kos­ten, die nach §§ 13, 16 Fin­DAG im Wege der Umla­ge finan­ziert wer­den dürf­ten, zähl­ten auch Auf­wen­dun­gen der BaFin zur Erfül­lung von Scha­den­er­satz­an­sprü­chen aus Amts­pflicht­ver­let­zun­gen. Der Kos­ten­be­griff nach § 16 Fin­DAG sei umfas­send und schlie­ße sowohl insti­tu­tio­nel­le als auch ope­ra­ti­ve Kos­ten ein. Zu letz­te­ren zäh­le sämt­li­cher Auf­wand, wel­cher der BaFin durch die Wahr­neh­mung ihrer Auf­ga­ben ent­ste­he.

Eine Beschrän­kung des Kos­ten­be­griffs auf den­je­ni­gen Auf­wand, der zur Auf­ga­ben­wahr­neh­mung "erfor­der­lich" sei, ver­bun­den mit der Annah­me, dass rechts­wid­ri­ges Han­deln zur Auf­ga­ben­wahr­neh­mung von vorn­her­ein nicht erfor­der­lich sein kön­ne, las­se sich weder aus dem sys­te­ma­ti­schen Zusam­men­hang der ein­schlä­gi­gen Vor­schrif­ten des Geset­zes noch aus ihrer Ent­ste­hungs­ge­schich­te her­lei­ten; die erklär­te Absicht des Gesetz­ge­bers spre­che deut­lich dage­gen. Ent­stün­den Ersatz­pflich­ten aus einer – wenn auch rechts­wid­ri­gen – Auf­sichts­füh­rung gegen­über bestimm­ten Unter­neh­men, so lie­ßen sie sich zwang­los dem jewei­li­gem Auf­sichts­be­reich zuord­nen.

§ 16 Fin­DAG habe im Grund­satz die zuvor gel­ten­den Rege­lun­gen über­nom­men. Der Unter­schied zur frü­he­ren Rechts­la­ge lie­ge vor allem dar­in, dass die umla­ge­pflich­ti­gen Unter­neh­men nun­mehr die Kos­ten der Auf­sicht – soweit die­se nicht durch Gebüh­ren und Erstat­tun­gen gedeckt sei­en – voll­stän­dig trü­gen und der Staats­haus­halt nicht mehr belas­tet wer­de. Die Finan­zie­rung der neu­en BaFin habe – im Gegen­satz zur frü­he­ren Rechts­la­ge – voll­stän­dig durch die Umla­ge der Kos­ten auf die beauf­sich­tig­ten Unter­neh­men erfol­gen sol­len.

Ver­fas­sungs­recht ste­he einer Ein­be­zie­hung von Amts­haf­tungs­las­ten in die Umla­ge nicht ent­ge­gen und zwin­ge daher nicht zu einer ein­schrän­ken­den Aus­le­gung des Kos­ten­be­griffs.

GG tref­fe kei­ne Rege­lung dar­über, wel­cher Trä­ger öffent­li­cher Gewalt die finan­zi­el­len Auf­wen­dun­gen aus Amts­haf­tungs­an­sprü­chen letzt­lich zu tra­gen habe. Nament­lich las­se sich der Vor­schrift nicht ent­neh­men, dass Amts­haf­tungs­las­ten einer rechts­fä­hi­gen Anstalt des öffent­li­chen Rechts stets durch deren Anstalts­trä­ger zu refi­nan­zie­ren sei­en. Die Bank mei­ne zwar, Art. 34 GG die­ne einer ver­bes­ser­ten Gewähr für die Recht­mä­ßig­keit des Staats­han­delns und die­sem Zweck lie­fe es zuwi­der, wenn der Staat Ein­rich­tun­gen der mit­tel­ba­ren Staats­ver­wal­tung aus­glie­dern und sich dabei zugleich der Ein­stands­pflicht für deren Amts­pflicht­ver­let­zun­gen ent­le­di­gen könn­te. Ob die­ser all­ge­mei­nen staats­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Erwä­gung bei­zu­pflich­ten sei, betref­fe indes eine rechts­po­li­ti­sche Fra­ge. Außer­dem gebö­ten Sinn und Zweck von Art. 34 Satz 1 GG es nicht, Ansprü­che aus Amts­pflicht­ver­let­zun­gen grund­sätz­lich des­halb aus Steu­ern zu finan­zie­ren, weil eine Finan­zie­rung im Wege einer Umla­ge in bestimm­ten Fäl­len einer Selbst­fi­nan­zie­rung durch den Geschä­dig­ten gleich­kä­me. Da der Geschä­dig­te zugleich steu­er­pflich­tig sei, sprä­che die­ser Ein­wand glei­cher­ma­ßen gegen eine Finan­zie­rung aus Steu­ern.

Auch aus dem Insti­tut der Anstalts­last erge­be sich kei­ne Ver­pflich­tung des Staa­tes als Anstalts­trä­ger, rechts­fä­hi­ge Anstal­ten, die sei­ner Auf­sicht unter­lä­gen, von Amts­haf­tungs­las­ten frei­zu­stel­len. Die­ses Insti­tut gehe über die Ver­pflich­tung, die Arbeits- und Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Anstalt durch eine aus­rei­chen­de Finanz­aus­stat­tung auf­recht­zu­er­hal­ten, nicht hin­aus. Da sich die BaFin voll­stän­dig selbst finan­zie­ren kön­ne, ver­fü­ge sie über eine aus­rei­chen­de finan­zi­el­le Aus­stat­tung.

Die Ein­be­zie­hung von Amts­haf­tungs­las­ten in die Umla­ge sei schließ­lich mit den Zuläs­sig­keits­an­for­de­run­gen ver­ein­bar, die sich für nicht­steu­er­li­che Abga­ben aus der Begren­zungs- und Schutz­funk­ti­on der Finanz­ver­fas­sung ergä­ben.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt habe mit Beschluss vom 16.09.2009 – 2 BvR 852/​073 ent­schie­den, dass die Umla­ge zur Finan­zie­rung der beklag­ten BaFin mit den finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an Son­der­ab­ga­ben mit Finan­zie­rungs­funk­ti­on ver­ein­bar sei. Für Amts­haf­tungs­las­ten gel­te nichts ande­res. Die Umla­ge die­ne auch inso­fern ihrem beson­de­ren Sach­zweck der Finanz­dienst­leis­tungs­auf­sicht. Die Pflicht, für Feh­ler bei der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ein­zu­ste­hen, las­se sich nicht von der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung abhe­ben, son­dern zäh­le zu deren Bestand­tei­len; Amts­tä­tig­keit in Wahr­neh­mung einer Sach­auf­ga­be sei nicht nur recht­mä­ßi­ges, son­dern gege­be­nen­falls auch rechts­wid­ri­ges Han­deln. Der nöti­ge Zusam­men­hang mit der Wahr­neh­mung der öffent­li­chen Auf­ga­be der Beklag­ten wer­de auch dann nicht durch­trennt, wenn eine Amts­tä­tig­keit im Ein­zel­fall nicht nur rechts­wid­rig, son­dern oben­drein schuld­haft sei. Ob ande­res zu gel­ten habe, falls ein Amts­trä­ger bewusst unter Miss­brauch sei­ner Amts­stel­lung sei­ne Befug­nis­se über­schrei­te und dadurch Drit­ten Scha­den zufü­ge, bedür­fe hier kei­ner Ent­schei­dung.

Dass die – in sich homo­ge­ne und von ande­ren abgrenz­ba­re – Grup­pe der beauf­sich­tig­ten Insti­tu­te und Unter­neh­men den von der BaFin wahr­ge­nom­me­nen Auf­ga­ben signi­fi­kant näher ste­he als die All­ge­mein­heit der Steu­er­zah­ler, habe das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bereits ent­schie­den. Auch inso­weit gel­te für Amts­haf­tungs­las­ten nichts ande­res. Gegen­stand der Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung der abga­ben­be­las­te­ten Grup­pe sei­en die Kos­ten, die durch die Wahr­neh­mung der öffent­li­chen Auf­ga­be ver­ur­sacht sei­en; Grund ihrer Ver­ant­wor­tung sei ihre beson­de­re Sach­nä­he zu die­ser Auf­ga­be. Auch unter dem Gesichts­punkt des Ver­ant­wor­tungs­zu­sam­men­hangs las­se sich dies nicht auf recht­mä­ßi­ges Tun beschrän­ken. Ob nach dem all­ge­mei­nen Rechts­staats­prin­zip die Zuwei­sung von Ver­ant­wor­tung stets die Mög­lich­keit der Ein­fluss­nah­me vor­aus­set­ze, wie die Bank mei­ne, bedür­fe kei­ner Erör­te­rung. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt habe die Mög­lich­keit der Ein­fluss­nah­me auf die Amts­füh­rung der BaFin genü­gen las­sen, wel­che das Gesetz dem Ver­wal­tungs­rat der Beklag­ten ein­räu­me, in dem die beauf­sich­tig­ten Unter­neh­men und Insti­tu­te reprä­sen­tiert sei­en. Die­se Mög­lich­keit der Ein­fluss­nah­me erstre­cke sich auf die gesam­te Auf­sichts­tä­tig­keit der Beklag­ten und schlie­ße Vor­keh­run­gen gegen Amts­pflicht­ver­let­zun­gen ein.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Bank sei die Finan­zie­rungs­pflicht der Grup­pe der auf­sichts­un­ter­wor­fe­nen Unter­neh­men auch nicht des­halb auf recht­mä­ßi­ges Amts­han­deln beschränkt, weil die Finan­zie­rungs­pflicht für rechts­wid­ri­ges Amts­han­deln einer ande­ren Grup­pe zuge­wie­sen sei. Die Bank kön­ne sich hier­für nicht auf die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 06.07.2005 – 2 BvR 2335, 2391/​95 – zum Soli­dar­fonds Abfall­rück­füh­rung 4 beru­fen, denn der Soli­dar­fonds Abfall­rück­füh­rung habe kein Grup­pen­ri­si­ko finan­ziert, son­dern die Kos­ten des Fehl­ver­hal­tens ande­rer Expor­teu­re, für die der Staat auf­grund völ­ker­recht­li­cher Ver­pflich­tung ein­ste­hen müs­se. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt habe ent­schie­den, dass die­se sich rechts­wid­rig ver­hal­ten­den Expor­teu­re nicht zu der mit der Umla­ge belas­te­ten Grup­pe gehör­ten, wel­che auf die sich recht­mä­ßig ver­hal­ten­den Expor­teu­re beschränkt sei. Im vor­lie­gen­den Fall gehe es nicht um die Kos­ten des Fehl­ver­hal­tens grup­pen­frem­der pri­va­ter Drit­ter, son­dern um die Kos­ten des Fehl­ver­hal­tens der BaFin bei der Wahr­neh­mung der finan­zier­ten Auf­ga­be selbst. Hier kön­ne jeder der Abga­be­pflich­ti­gen Anlass zu Auf­sichts­maß­nah­men bie­ten, und jeder pro­fi­tie­re vom Bestehen der Auf­sicht; das begrün­de den beson­de­ren Zurech­nungs­zu­sam­men­hang. Ob eine Auf­sichts­maß­nah­me im Ein­zel­fall rechts­wid­rig sei und Scha­den ver­ur­sa­che, sei eine zwei­te Fra­ge. Allein die­ser Umstand stel­le die Bank und alle ande­ren Auf­sichts­un­ter­wor­fe­nen nicht gewis­ser­ma­ßen außer­halb des Krei­ses der Abga­be­pflich­ti­gen.

Rich­tig sei schließ­lich, dass die Umla­ge der Höhe nach nicht umfas­sen­der sein dür­fe, als zur Wahr­neh­mung der Auf­ga­be erfor­der­lich sei. Auch dies mei­ne aber nichts ande­res als den Ver­ur­sa­chungs­ge­dan­ken: Es dür­fe nur um die Finan­zie­rung der beson­de­ren Auf­ga­be der Finanz­dienst­leis­tungs­auf­sicht gehen, wäh­rend die Auf­brin­gung von Mit­teln, die nicht der Wahr­neh­mung die­ser Auf­ga­be dien­ten, unzu­läs­sig sei. Hin­ge­gen bie­te die Umla­ge­pflicht kein Instru­ment zu einer ins Ein­zel­ne gehen­den Auf­ga­ben­wahr­neh­mungs­kri­tik; dem ein­zel­nen Umla­ge­pflich­ti­gen ste­he nicht das Recht zu, in Wahr­neh­mung der Auf­ga­be getrof­fe­ne Maß­nah­men dar­auf­hin zu prü­fen, ob sie erfor­der­lich oder etwa rechts­wid­rig gewe­sen sei­en.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]

Die hier­ge­gen gerich­te­te Ver­fas­sungs­be­schwer­de, mit der die Bank die Ver­let­zung ihres Grund­rechts aus Art. 12 Abs. 1 GG rügt und die aus­schließ­lich die Fra­ge betrifft, ob es mit dem Grund­ge­setz, nament­lich mit den sich aus der Finanz­ver­fas­sung (Art. 104a ff. GG) erge­ben­den Anfor­de­run­gen an die Erhe­bung und Bemes­sung nicht­steu­er­li­cher Abga­ben, ver­ein­bar ist, dass die BaFin in die von ihr nach § 16 Abs. 1 Fin­DAG erho­be­ne Umla­ge auch von ihr zu leis­ten­den Scha­dens­er­satz­auf­wand ein­stellt, den sie auf­grund der Ver­let­zung von Amts­pflich­ten ver­ur­sacht hat, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men.

Sie hat nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­ri­xchts kei­ne grund­sätz­li­che Bedeu­tung (§ 93a Abs. 2 Buch­sta­be a BVerfGG), weil das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die maß­geb­li­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Fra­gen bereits geklärt hat 5. Ihre Annah­me ist auch nicht zur Durch­set­zung des als ver­letzt gerüg­ten Grund­rechts ange­zeigt (§ 93a Abs. 2 Buch­sta­be b BVerfGG). Jeden­falls hat die Ver­fas­sungs­be­schwer­de in der Sache kei­ne Aus­sicht auf Erfolg. Die ange­grif­fe­nen Beschei­de und gericht­li­chen Ent­schei­dun­gen sind von Ver­fas­sungs wegen nicht zu bean­stan­den.

Öffent­li­che Abga­ben und Eigen­tums­ga­ran­tie[↑]

Öffent­li­che Abga­ben grei­fen in den Schutz­be­reich des Grund­rechts aus Art. 12 Abs. 1 GG ein, auf das sich die Bank gemäß Art.19 Abs. 3 GG beru­fen kann 6, wenn die Abga­ben in engem Zusam­men­hang mit der Aus­übung eines Berufs ste­hen und objek­tiv eine berufs­re­geln­de Ten­denz erken­nen las­sen 7. Bei der vom Gesetz als Umla­ge bezeich­ne­ten Abga­be zur Finan­zie­rung der BaFin ist dies der Fall; sie greift in die Berufs­frei­heit der Abga­be­pflich­ti­gen ein und ist nur auf­grund eines Geset­zes zuläs­sig, das auch im Übri­gen mit der Ver­fas­sung in Ein­klang steht 8.

Die BaFin-Umla­ge[↑]

Die Umla­ge gemäß § 16 Fin­DAG unter­liegt den finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an Son­der­ab­ga­ben mit Finan­zie­rungs­funk­ti­on und wird die­sen dem Grun­de nach gerecht.

Die Umla­ge nach § 16 Fin­DAG ist eine nicht­steu­er­li­che Abga­be. Im Gegen­satz zur Steu­er, die zur Deckung des all­ge­mei­nen Finanz­be­darfs eines öffent­li­chen Gemein­we­sens erho­ben wird, ist sie spe­zi­ell der Finan­zie­rung der Auf­sicht über die abga­be­pflich­ti­gen Unter­neh­men, also einem beson­de­ren Finanz­be­darf, gewid­met und fließt nicht in den all­ge­mei­nen Haus­halt, son­dern unter­liegt nach § 12 Abs. 1 Fin­DAG der Ver­wal­tung durch die als rechts­fä­hi­ge Anstalt des Bun­des aus­ge­stal­te­te BaFin 8.

Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zu den Begren­zungs- und Schutz­funk­tio­nen der bun­des­staat­li­chen Finanz­ver­fas­sung (Art. 104a ff. GG) wird die Auf­er­le­gung nicht­steu­er­li­cher Abga­ben grund­sätz­lich begrenzt durch das Erfor­der­nis eines beson­de­ren sach­li­chen Recht­fer­ti­gungs­grun­des, der einer­seits eine deut­li­che Unter­schei­dung gegen­über der Steu­er ermög­licht und ande­rer­seits auch im Hin­blick auf die zusätz­li­che Belas­tung neben den Steu­ern geeig­net ist, der Belas­tungs­gleich­heit der Abga­be­pflich­ti­gen Rech­nung zu tra­gen 9.

Für der­ar­ti­ge, ähn­lich den Steu­ern "vor­aus­set­zungs­los" erho­be­ne Son­der­ab­ga­ben mit Finan­zie­rungs­funk­ti­on hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die all­ge­mei­nen finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Begren­zun­gen für nicht­steu­er­li­che Abga­ben in beson­ders stren­ger Form prä­zi­siert 10: Der Gesetz­ge­ber darf sich der Abga­be nur im Rah­men der Ver­fol­gung eines Sach­zwecks bedie­nen, der über die blo­ße Mit­tel­be­schaf­fung hin­aus­geht. Mit der Abga­be darf nur eine – vor­ge­fun­de­ne und nicht erst für die beab­sich­tig­te Abga­ben­er­he­bung gebil­de­te 11 – homo­ge­ne Grup­pe belegt wer­den, die in einer spe­zi­fi­schen Bezie­hung (Sach­nä­he) zu dem mit der Abga­ben­er­he­bung ver­folg­ten Zweck steht und der des­halb eine beson­de­re Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung zuge­rech­net wer­den kann. Das Abga­ben­auf­kom­men muss grup­pen­nüt­zig ver­wen­det wer­den. Zusätz­lich muss der Gesetz­ge­ber im Inter­es­se wirk­sa­mer par­la­men­ta­risch-demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on und Kon­trol­le die erho­be­nen Son­der­ab­ga­ben haus­halts­recht­lich voll­stän­dig doku­men­tie­ren und ihre sach­li­che Recht­fer­ti­gung in ange­mes­se­nen Zeit­ab­stän­den über­prü­fen.

Wie das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt wie­der­holt her­vor­ge­ho­ben hat 12, besteht eine beson­ders enge Ver­bin­dung zwi­schen der spe­zi­fi­schen Bezie­hung oder auch Sach­nä­he der Abga­be­pflich­ti­gen zum Zweck der Abga­ben­er­he­bung, einer dar­aus ableit­ba­ren Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung und der grup­pen­nüt­zi­gen Ver­wen­dung des Abga­ben­auf­kom­mens. Sind Sach­nä­he zum Zweck der Abga­be und Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung der belas­te­ten Grup­pe der Abga­be­pflich­ti­gen gege­ben, wirkt die zweck­ent­spre­chen­de Ver­wen­dung des Abga­ben­auf­kom­mens zugleich grup­pen­nüt­zig, ent­las­tet die Gesamt­grup­pe der Abga­ben­schuld­ner näm­lich von einer ihrem Ver­ant­wor­tungs­be­reich zuzu­rech­nen­den Auf­ga­be. Die Erfül­lung die­ser Merk­mals­grup­pe in ihrem Zusam­men­spiel bil­det zugleich den ent­schei­den­den Recht­fer­ti­gungs­grund für eine zu der Gemein­last der Steu­ern hin­zu­tre­ten­de Son­der­last und sichert so die Wah­rung ver­hält­nis­mä­ßi­ger Belas­tungs­gleich­heit.

Die Abga­be nach § 16 Fin­DAG genügt dem Grun­de nach die­sen Anfor­de­run­gen 13.

Die Abga­be dient einem Sach­zweck, der über die blo­ße Mit­telbschaf­fung hin­aus­geht. Sie ist der Bewäl­ti­gung der­je­ni­gen Risi­ken gewid­met, die von einem unre­gle­men­tier­ten Tätig­wer­den der beauf­sich­tig­ten Unter­neh­men aus­ge­hen kön­nen, und soll das Ver­trau­en der Anle­ger in die Soli­di­tät und Lau­ter­keit die­ser Unter­neh­men als not­wen­di­ge Rah­men­be­din­gung für einen funk­ti­ons­fä­hi­gen Finanz­markt stär­ken. Im Hin­blick auf die­sen Zweck han­delt es sich bei den beauf­sich­tig­ten Unter­neh­men um eine homo­ge­ne Grup­pe, die durch gemein­sa­me Gege­ben­hei­ten und Inter­es­sen­la­gen ver­bun­den ist, die sie von der All­ge­mein­heit und ande­ren Grup­pen abgrenz­bar machen.

Die in Anspruch genom­me­ne Grup­pe steht zum Sach­zweck der Abga­be in einer spe­zi­fi­schen Bezie­hung. Die geson­der­te Über­wäl­zung der Finan­zie­rungs­last fin­det ihre Recht­fer­ti­gung in einer Ver­ant­wort­lich­keit für die Fol­gen grup­pen­spe­zi­fi­scher Zustän­de und Ver­hal­tens­wei­sen. Cha­rak­te­ris­tisch für den Finanz­markt ist, dass Fehl­ent­wick­lun­gen, denen die Auf­sicht vor­beu­gen soll, nicht nur das ein­zel­ne Unter­neh­men, son­dern in beson­de­rem Maße den Markt ins­ge­samt betref­fen. Es han­delt sich um ein ver­netz­tes Markt­sys­tem wech­sel­sei­ti­ger Abhän­gig­kei­ten, das in beson­de­rem Maß vom Ver­trau­en der Markt­teil­neh­mer in hin­rei­chen­de Kon­troll­me­cha­nis­men abhän­gig ist. Der Finanz­markt hat wie kaum ein ande­rer Wirt­schafts­zweig für sei­ne Tätig­keit das unein­ge­schränk­te Ver­trau­en der Öffent­lich­keit in die Sicher­heit und das soli­de Geschäfts­ge­ba­ren des gesam­ten Gewer­bes zur Vor­aus­set­zung. Füh­ren Schwie­rig­kei­ten eines Insti­tuts zu Ver­lus­ten der Ein­le­ger, kann dadurch leicht das Ver­trau­en in die ande­ren Insti­tu­te beein­träch­tigt wer­den. Außer­dem wir­ken sich erns­te­re Schwie­rig­kei­ten im Finanz­markt wegen des­sen volks­wirt­schaft­lich zen­tra­ler Stel­lung erfah­rungs­ge­mäß auch auf ande­re Wirt­schafts­zwei­ge aus. Der Zusam­men­bruch eines Groß­in­sti­tuts kann das Wirt­schafts­ge­fü­ge eines gan­zen Lan­des in schwe­re Gefahr brin­gen. Die Auf­sicht dient der Bewäl­ti­gung die­ser markt­spe­zi­fi­schen Risi­ken und bil­det eine wesent­li­che Rah­men­be­din­gung des­je­ni­gen Mark­tes, auf dem die in Anspruch genom­me­nen Unter­neh­men tätig sind.

Das Abga­ben­auf­kom­men wird grup­pen­nüt­zig ver­wen­det, denn Sach­nä­he der belas­te­ten Unter­neh­men zum Zweck der Abga­ben­er­he­bung und kor­re­spon­die­ren­de Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung bedeu­ten, dass die zweck­ent­spre­chen­de Ver­wen­dung des Abga­ben­auf­kom­mens zugleich grup­pen­nüt­zig wirkt, die Gesamt­grup­pe der Abga­ben­schuld­ner näm­lich von einer ihrem Ver­ant­wor­tungs­be­reich zuzu­rech­nen­den Auf­ga­be ent­las­tet.

Schließ­lich ist die Umla­ge haus­halts­recht­lich doku­men­tiert und die gesetz­ge­be­ri­sche Prüf­pflicht nicht ver­letzt.

Sach­li­che Recht­fer­ti­gung für die Umla­ge[↑]

Die für nicht­steu­er­li­che Abga­ben zen­tra­le Anfor­de­rung einer beson­de­ren sach­li­chen Recht­fer­ti­gung gilt nicht nur für die Abga­ben­er­he­bung dem Grun­de nach, son­dern wirkt auch begren­zend für die Bemes­sung der nicht­steu­er­li­chen Abga­be der Höhe nach. Die Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung der zur Leis­tung einer Son­der­ab­ga­be Ver­pflich­te­ten kann nicht wei­ter rei­chen als der vor­aus­sicht­li­che Mit­tel­be­darf für die mit der Son­der­ab­ga­be ver­folg­ten Zwe­cke 14. Die beauf­sich­tig­ten Unter­neh­men dür­fen in ihrer Gesamt­heit nicht in höhe­rem Maße in Anspruch genom­men wer­den, als dies im Hin­blick auf die Gewähr­leis­tung einer effek­ti­ven Auf­sicht erfor­der­lich ist 15. Auf die­ser Grund­la­ge hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt mit Beschluss vom 16.09.2009 – 2 BvR 852/​07 – die gesetz­li­che Min­destum­la­ge 16 für ver­fas­sungs­kon­form befun­den 17.

Ein­be­zie­hung von Scha­dens­er­satz wegen Amts­pflicht­ver­let­zung[↑]

Nach den aus­ge­führ­ten Maß­stä­ben ver­let­zen die ange­grif­fe­nen Beschei­de und Ent­schei­dun­gen die Bank nicht in ihrem Grund­recht aus Art. 12 Abs. 1 GG in Ver­bin­dung mit den finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an Son­der­ab­ga­ben mit Finan­zie­rungs­funk­ti­on. Es ist von Ver­fas­sungs wegen nicht zu bean­stan­den, ein­fach fahr­läs­si­ge Schä­di­gun­gen, deren finan­zi­el­le Aus­wir­kun­gen im Ver­hält­nis zur Gesamt­um­la­ge nicht beträcht­lich ins Gewicht fal­len, mit der Umla­ge zu erfas­sen.

Aus­weis­lich der ange­grif­fe­nen Urtei­le des Ver­wal­tungs­ge­richts, die von der Ver­fas­sungs­be­schwer­de inso­weit nicht infra­ge gestellt wer­den, lag der BaFin ledig­lich ein­fa­che Fahr­läs­sig­keit zur Last. Die­ser Ver­schul­dens­grad ent­spricht dem "nor­ma­len" und "regel­mä­ßi­gen" Fehl­ver­hal­ten der öffent­lich Bediens­te­ten 18. Maß­geb­lich ist hier­bei ein objek­ti­vier­ter Sorg­falts­maß­stab; abzu­stel­len ist auf die zur Amts­füh­rung erfor­der­li­chen Kennt­nis­se und Fähig­kei­ten 19. In der­ar­ti­gen Scha­dens­fäl­len unter­halb der Schwel­le zur gro­ben Fahr­läs­sig­keit ent­hält Art. 34 Satz 2 GG ein Rück­griffs­ver­bot und sehen § 75 Abs. 1 Satz 1 BBG, § 48 Abs. 1 Satz 1 Beam­ten­sta­tusG kei­ne Haf­tung der Beam­tin­nen und Beam­ten gegen­über ihrem Dienst­herrn vor, weil die Amts­tä­tig­keit nicht durch über­gro­ße Vor­sicht zur Ver­mei­dung von Haf­tungs­ri­si­ken gehemmt wer­den soll 20. Auch sonst fin­den sich im Pri­vat- und öffent­li­chen Recht viel­fach Rege­lun­gen, die für den Ein­tritt bestimm­ter Rechts­fol­gen – zum Nach­teil des schuld­haft Han­deln­den – ein­fa­che Fahr­läs­sig­keit nicht genü­gen las­sen, son­dern min­des­tens gro­be Fahr­läs­sig­keit vor­aus­set­zen 21. Im zivi­len Haf­tungs­recht betrifft dies unter ande­rem Fall­kon­stel­la­tio­nen, in denen der Schuld­ner in beson­de­rem Maße in frem­dem Inter­es­se tätig wird 22. Vor die­sem Hin­ter­grund ist es ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich, zur Gewähr­leis­tung einer effek­ti­ven Auf­sicht jeden­falls ein­fach fahr­läs­sig ver­ur­sach­te Ersatz­auf­wen­dun­gen in die Umla­ge ein­zu­be­zie­hen, zumal sich eine wir­kungs­vol­le Auf­sicht gera­de auch zum Vor­teil der Auf­sichts­un­ter­wor­fe­nen aus­wirkt 23. Im Rah­men der Auf­sichts­tä­tig­keit wer­den sich ein­fach fahr­läs­si­ge Fehl­leis­tun­gen kaum voll­stän­dig ver­mei­den las­sen, selbst wenn der Amts­trä­ger im Übri­gen größt­mög­li­che Sorg­falt wal­ten lässt. Andern­falls könn­te sich die BaFin ver­an­lasst sehen, das inter­ne Kon­troll­we­sen zu inten­si­vie­ren, um selbst ein­fach fahr­läs­si­gen Pflicht­ver­let­zun­gen noch wei­ter­ge­hend zu begeg­nen. Dies dürf­te indes ihren all­ge­mei­nen, grund­sätz­lich umla­ge­fä­hi­gen Haus­halt mit wei­te­ren Per­so­nal- und Sach­kos­ten belas­ten.

Die vor­lie­gen­de Umla­ge von Amts­haf­tungs­auf­wand begeg­net auch des­halb kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken, weil sie ledig­lich einen gerin­gen Anteil am gesam­ten Umla­ge­vo­lu­men aus­macht 24.

Amts­haf­tung, Art. 34 GG[↑]

Unter dem Gesichts­punkt des Art. 34 GG ist eine Ver­let­zung des Grund­ge­set­zes eben­falls nicht ersicht­lich.

Art. 34 GG ent­spricht dem Art. 131 WRV; er ist in Wort­laut und sys­te­ma­ti­scher Stel­lung gegen­über sei­nem Vor­gän­ger zwar nicht gleich­ge­blie­ben, soll aus­weis­lich der Mate­ria­li­en jedoch nichts ande­res aus­sa­gen 25. Das Reichs­ge­richt sah in Art. 131 WRV eine unmit­tel­bar anwend­ba­re Norm, wel­che die in § 839 BGB gere­gel­te Beam­ten­haf­tung auf den Staat oder die jewei­li­ge Anstel­lungs­kör­per­schaft kraft Ver­fas­sungs­rechts über­lei­te­te 26. Dadurch wur­de die (nur) grund­sätz­lich ange­ord­ne­te Über­nah­me der Beam­ten­haf­tung auf den Staat sicher­ge­stellt, deren Ein­füh­rung nicht in allen Län­dern ver­wirk­licht wor­den war 27. Dem­nach lei­tet auch Art. 34 GG die durch § 839 BGB begrün­de­te per­sön­li­che Haf­tung des Beam­ten auf den Staat über: § 839 BGB ist die haf­tungs­be­grün­den­de Vor­schrift, wäh­rend Art. 34 GG die haf­tungs­ver­la­gern­de Norm dar­stellt. Der Staat wird durch die Über­nah­me der per­sön­li­chen Beam­ten­haf­tung nach § 839 BGB zwar Haf­tungs, aber nicht Zurech­nungs­sub­jekt 28. Art. 34 GG will den durch eine Amts­pflicht­ver­let­zung Geschä­dig­ten schüt­zen, nicht aber den Staat gegen wei­ter­ge­hen­de Kon­se­quen­zen sei­ner Feh­ler abschir­men; die Norm ent­hält eine "Min­dest­ga­ran­tie", die der zustän­di­ge Gesetz­ge­ber zwar nicht unter­schrei­ten, über die er aber hin­aus­ge­hen darf 29.

Ein wei­ter­ge­hen­der Rege­lungs­ge­halt dahin, dass zum Zwe­cke der Dis­zi­pli­nie­rung des Amts­han­delns die jewei­li­ge staat­li­che Kör­per­schaft den zu erset­zen­den Scha­den auch in wirt­schaft­li­cher Hin­sicht end­gül­tig tra­gen müs­se, kann Art. 34 GG dem­nach nicht ent­nom­men wer­den. Eine sol­che Ziel­rich­tung lie­ße sich im Hin­blick auf – kaum voll­stän­dig ver­meid­ba­res – ein­fach fahr­läs­si­ges Han­deln ohne­hin schwer umset­zen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 24. Novem­ber 2015 – 2 BvR 355/​12

  1. VG Frank­furt a.M., Urtei­le vom 30.09.3010 – 1 K 1059/​10.F, 1 K 1060/​10.F und 1 K 1061/​10.F[]
  2. BVerwG, Urteil vom 23.11.2011 – 8 C 20.10[]
  3. BVerfGE 124, 235[]
  4. BVerfGE 113, 128[]
  5. BVerfGE 61, 149; 124, 235[]
  6. vgl. BVerfGE 126, 112, 136; stRspr[]
  7. vgl. BVerfGE 98, 83, 97; 113, 128, 145; 124, 235, 242[]
  8. BVerfGE 124, 235, 243[][]
  9. vgl. BVerfGE 124, 235, 243[]
  10. vgl. BVerfGE 124, 235, 244 m.w.N.[]
  11. BVerfGE 82, 159, 180[]
  12. vgl. BVerfGE 124, 235, 244 f. m.w.N.[]
  13. BVerfGE 124, 235, 243 ff.[]
  14. BVerfGE 124, 235, 249 m.w.N.[]
  15. vgl. BVerfGE 124, 235, 249[]
  16. damals § 6 Fin­DAG­KostV; jetzt § 16g Fin­DAG, § 16h Abs. 4 Fin­DAG, § 16j Abs. 6 Fin­DAG[]
  17. BVerfGE 124, 235, 249 ff.[]
  18. sie­he Bonk/​Detterbeck, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 34 Rn. 108[]
  19. BGHZ 117, 240, 249[]
  20. vgl. Bonk/​Detterbeck, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 34 Rn. 108[]
  21. vgl. Über­blick bei Grund­mann, in: Mün­che­ner Kom­men­tar zum BGB, 7. Aufl.2016, § 276 Rn. 84 ff.; Pfeif­fer, in: Soer­gel, BGB, 13. Aufl.2014, § 276 Rn. 129[]
  22. Grund­mann, in: Mün­che­ner Kom­men­tar zum BGB, 7. Aufl.2016, § 276 Rn. 87[]
  23. vgl. auch BVerfGE 124, 235, 246 f.[]
  24. vgl. BVerfGE 95, 267, 300; fer­ner BVerfGE 115, 97, 113 ff.; 124, 235, 251[]
  25. BVerfGE 61, 149, 197 f.[]
  26. BVerfGE 61, 149, 192 f.[]
  27. BVerfGE 61, 149, 196[]
  28. BVerfGE 61, 149, 198; vgl. auch BVerfGK 7, 120, 123[]
  29. BVerfGE 61, 149, 199; BVerfG, Beschluss vom 26.08.2002 – 1 BvR 947/​01, NJW 2003, S. 125, 126; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 20.11.1997 – 1 BvR 2068/​93, NVwZ 1998, S. 271, 272[]