Kon­tin­gen­tie­rung von Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen im Güter­kraft­ver­kehr

Die Kon­tin­gen­tie­rung von Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen auf der Grund­la­ge des zwi­schen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und der Repu­blik Tür­kei geschlos­se­nen Abkom­mens über den grenz­über­schrei­ten­den Per­so­nen- und Güter­ver­kehr [1] ver­stößt nach Ansicht des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts nicht gegen Euro­pa­recht.

Kon­tin­gen­tie­rung von Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen im Güter­kraft­ver­kehr

Die Erlaub­nis­pflich­tig­keit der von der Klä­ge­rin zu 2 durch­ge­führ­ten Trans­por­te ergibt sich aus § 3 Abs. 1 GüKG [2]. Danach ist der gewerb­li­che Güter­kraft­ver­kehr – also die geschäfts­mä­ßi­ge oder ent­gelt­li­che Beför­de­rung von Gütern mit Kraft­fahr­zeu­gen, die ein­schließ­lich Anhän­gern ein höhe­res zuläs­si­ges Gesamt­ge­wicht als 3,5 Ton­nen haben (vgl. § 1 Abs. 1 GüKG) – erlaub­nis­pflich­tig, soweit sich nicht aus dem unmit­tel­bar gel­ten­den euro­päi­schen Gemein­schafts­recht etwas ande­res ergibt. Das ist hier nicht der Fall. Die Klä­ge­rin zu 2 ver­fügt nach den tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­ge­richts über kei­ne der in § 6 GüKG genann­ten Berech­ti­gun­gen, die einen Unter­neh­mer, der sei­nen Sitz nicht im Inland hat, für den grenz­über­schrei­ten­den Güter­ver­kehr von der Erlaub­nis­pflicht nach § 3 befrei­en. Nach § 1 Abs. 2 GüKG geneh­mi­gungs­frei­er Werk­ver­kehr liegt schon des­halb nicht vor, weil die Klä­ge­rin zu 2 bei den Fahr­ten auch Trans­port­gut Drit­ter mit­nimmt.

Das zwi­schen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und der Repu­blik Tür­kei geschlos­se­ne bila­te­ra­le Abkom­men bestä­tigt die Erlaub­nis­pflich­tig­keit der hier in Rede ste­hen­den Trans­por­te; nach des­sen Art. 6 Abs. 1 bedür­fen Kraft­fahr­zeu­ge, die in einem der bei­den Staa­ten zuge­las­sen sind, für Beför­de­run­gen zwi­schen den bei­den Staa­ten oder durch den ande­ren Staat einer Geneh­mi­gung die­ses Staa­tes. Die Geneh­mi­gun­gen nach Art. 6 wer­den gemäß Art. 9 1. Spie­gel­strich die­ses Abkom­mens an tür­ki­sche Unter­neh­mer für in der Repu­blik Tür­kei zuge­las­se­ne Kraft­fahr­zeu­ge durch den Bun­des­mi­nis­ter für Ver­kehr der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land erteilt und von dem Minis­te­ri­um für Ver­kehr der Repu­blik Tür­kei aus­ge­ge­ben. Aus Art. 6 Abs. 2 die­ses Abkom­mens ergibt sich, dass Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen für einen Güter­kraft­ver­kehr, wie ihn die Klä­ge­rin zu 2 beab­sich­tigt, nur in begrenz­ter Zahl zur Ver­fü­gung ste­hen. Danach ver­ein­ba­ren die zustän­di­gen Behör­den in der Gemisch­ten Kom­mis­si­on auf der Grund­la­ge der Gegen­sei­tig­keit ein Kon­tin­gent der Fahrt­ge­neh­mi­gun­gen, das jeder Ver­trags­par­tei in glei­cher Höhe zur Ver­fü­gung steht.

Die Beklag­te Behör­de wird durch Euro­pa­recht nicht dar­an gehin­dert, sich auf die­se Höchst­zah­len zu beru­fen und dar­über hin­aus­ge­hen­de Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen zu ver­wei­gern. Die Klä­ge­rin­nen – Spe­di­tio­nen im Deutsch­land-Tür­kei-Ver­kehr – machen zu Unrecht gel­tend, dass die Kon­tin­gen­tie­rung der Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen einen Ver­stoß gegen die Dienst­leis­tungs­frei­heit begrün­det oder jeden­falls die Still­hal­te­klau­sel nach Art. 41 Abs. 1 des Zusatz­pro­to­kolls zum Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men ver­letzt. Die Waren­ver­kehrs­frei­heit, die die Klä­ge­rin­nen her­an­zie­hen, ist nicht Über­prü­fungs­maß­stab. All das ergibt sich bereits mit der erfor­der­li­chen Ein­deu­tig­keit („acte clair“) aus der bis­he­ri­gen Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs, so dass es kei­ner Vor­la­ge nach Art. 267 AEUV bedarf.

Die Klä­ge­rin­nen kön­nen sich nicht mit Erfolg dar­auf beru­fen, dass die Kon­tin­gen­tie­rung der Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen für den Güter­kraft­ver­kehr zwi­schen der Tür­kei und Deutsch­land sie in ihrer Dienst­leis­tungs­frei­heit ver­letzt.

In Art. 14 des Abkom­mens zur Grün­dung einer Asso­zia­ti­on zwi­schen der Euro­päi­schen Wirt­schafts­ge­mein­schaft und der Repu­blik Tür­kei vom 12.09.1963 [3] – im Fol­gen­den: Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men – ver­ein­ba­ren die Ver­trags­par­tei­en, sich von den Art. 55, 56 und 58 bis 65 des Ver­tra­ges zur Grün­dung der Gemein­schaft lei­ten zu las­sen, um unter­ein­an­der die Beschrän­kun­gen des frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehrs auf­zu­he­ben. Art. 41 Abs. 2 des Zusatz­pro­to­kolls zum Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men, das am 23.11.1970 unter­zeich­net und durch die Ver­ord­nung (EWG) Nr. 2760/​72 des Rates vom 19.12.1972 geschlos­sen, bestä­tigt und gebil­ligt wur­de [4], sieht – soweit hier von Belang – vor, dass der Asso­zia­ti­ons­rat nach den Grund­sät­zen des Art. 14 des Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­mens die Zei­ten­fol­ge und die Ein­zel­hei­ten fest­setzt, nach denen die Ver­trags­par­tei­en die Beschrän­kun­gen des frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehrs unter­ein­an­der schritt­wei­se besei­ti­gen. Gemäß Art. 42 des Zusatz­pro­to­kolls dehnt der Asso­zia­ti­ons­rat die Bestim­mun­gen des Ver­tra­ges zur Grün­dung der Gemein­schaft, die den Ver­kehr betref­fen, ent­spre­chend den von ihm vor allem unter Berück­sich­ti­gung der geo­gra­phi­schen Lage der Tür­kei fest­ge­leg­ten Ein­zel­hei­ten auf die Tür­kei aus; er kann unter den glei­chen Bedin­gun­gen die Akte, wel­che die Gemein­schaft zur Durch­füh­rung die­ser Bestim­mun­gen für den Eisen­bahn, Stra­ßen- und Bin­nen­schiffs­ver­kehr erlas­sen hat, auf die Tür­kei aus­deh­nen. Die­se Rege­lun­gen set­zen dem­nach für eine Erstre­ckung der Dienst­leis­tungs­frei­heit auf die Tür­kei Umset­zungs­ak­te vor­aus – sei es durch den Asso­zia­ti­ons­rat, sei es durch die Ver­trags­par­tei­en selbst, so dass ihnen inso­weit kei­ne unmit­tel­ba­re Wirk­sam­keit zuer­kannt wer­den kann [5]. Ent­spre­chen­de Beschlüs­se des Asso­zia­ti­ons­rats sind bis­her nicht ergan­gen [6].

Der von den Klä­ge­rin­nen gel­tend gemach­te Ver­stoß gegen die Still­hal­te­klau­sel in Art. 41 Abs. 1 des Zusatz­pro­to­kolls zum Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men EWG­Tür­kei liegt nicht vor.

Nach die­ser Rege­lung wer­den die Ver­trags­par­tei­en unter­ein­an­der kei­ne neu­en Beschrän­kun­gen der Nie­der­las­sungs­frei­heit und des frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehrs ein­füh­ren. In der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs ist geklärt, dass die­se Vor­schrift in den Mit­glied­staa­ten unmit­tel­ba­re Wir­kung hat, so dass sich tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge – und ent­spre­chen­de juris­ti­sche Per­so­nen -, auf die sie anwend­bar ist, vor den natio­na­len Gerich­ten auf die durch Art. 41 Abs. 1 ver­lie­he­nen Rech­te beru­fen kön­nen, um die Anwen­dung ent­ge­gen­ste­hen­der Vor­schrif­ten des inner­staat­li­chen Rechts aus­zu­schlie­ßen. Die­se Bestim­mung „ent­hält näm­lich eine kla­re, prä­zi­se und nicht an Bedin­gun­gen geknüpf­te, ein­deu­ti­ge Still­hal­te­klau­sel, die eine Ver­pflich­tung der Ver­trags­par­tei­en begrün­det, die recht­lich eine rei­ne Unter­las­sungs­pflicht ist“ [7]. Der Euro­päi­sche Gerichts­hof sieht in Art. 41 Abs. 1 des Zusatz­pro­to­kolls kei­ne mate­ri­ell­recht­li­che Rege­lung, die selbst ein Recht auf Dienst­leis­tungs­frei­heit ver­schafft, son­dern eine ver­fah­rens­recht­li­che Vor­schrift, die in zeit­li­cher Hin­sicht fest­legt, nach wel­chen mit­glied­staat­li­chen Rege­lun­gen die Situa­ti­on eines Prä­ten­den­ten zu beur­tei­len ist, der in dem betref­fen­den Mit­glied­staat Dienst­leis­tun­gen erbrin­gen will [8]. Die Still­hal­te­klau­sel des Art. 41 Abs. 1 ver­wehrt es einem Mit­glied­staat, neue Maß­nah­men zu erlas­sen, die zum Zweck oder zur Fol­ge haben, dass die Erbrin­gung von Dienst­leis­tun­gen in die­sem Mit­glied­staat stren­ge­ren Vor­aus­set­zun­gen als den­je­ni­gen unter­wor­fen wird, die zu dem Zeit­punkt gal­ten, als dort das Zusatz­pro­to­koll in Kraft trat [9]. Dass der Euro­päi­sche Gerichts­hof inzwi­schen zur ver­gleich­ba­ren Still­hal­te­klau­sel in Art. 13 des Beschlus­ses Nr. 1/​80 des Asso­zia­ti­ons­rats ent­schie­den hat, dass mit Blick auf das Ziel der Still­hal­te­klau­seln nicht nur der Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens des Zusatz­pro­to­kolls maß­geb­lich sein kön­ne, son­dern es auch auf für tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge nach die­sem Zeit­punkt gewähr­te Erleich­te­run­gen ankom­me [10], ändert für den vor­lie­gen­den Fall nichts; die hier in Rede ste­hen­de Erleich­te­rung, die Aus­set­zung der Kon­tin­gen­tie­rung, galt bereits zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens des Zusatz­pro­to­kolls. Nach der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs obliegt den für die Aus­le­gung des natio­na­len Rechts allein zustän­di­gen natio­na­len Gerich­ten fest­zu­stel­len, ob die auf den Betrof­fe­nen ange­wand­te natio­na­le Rege­lung sei­ne Situa­ti­on im Ver­hält­nis zu den Vor­schrif­ten erschwert, die für ihn bis­lang in die­sem Mit­glied­staat gal­ten [11].

Aus­ge­hend davon hat die Wie­der­ein­füh­rung der Kon­tin­gen­tie­rung zwar eine Ver­schlech­te­rung der Situa­ti­on für tür­ki­sche Trans­por­teu­re zur Fol­ge gehabt; ein Ver­stoß gegen die Still­hal­te­klau­sel ist damit den­noch nicht ver­bun­den, weil sie – wie in der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs eben­falls geklärt ist – ihrer­seits durch das Bes­ser­stel­lungs­ver­bot nach Art. 59 des Zusatz­pro­to­kolls beschränkt wird.

Zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens des Zusatz­pro­to­kolls zum Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land am 1.01.1973 [12] waren die Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen für Trans­por­te mit in der Tür­kei zuge­las­se­nen Last­kraft­wa­gen nach Deutsch­land kei­ner Kon­tin­gen­tie­rung unter­wor­fen. Aller­dings war die­ser Ver­kehr auch bereits zum dama­li­gen Zeit­punkt gemäß § 8 Abs. 1 GüKG in der sei­ner­zeit maß­geb­li­chen Fas­sung sowie gemäß § 1 und § 2 Abs. 2 der Ver­ord­nung über den grenz­über­schrei­ten­den Güter­kraft­ver­kehr aus­län­di­scher Unter­neh­mer vom 19.12.1968 [13] geneh­mi­gungs­pflich­tig; die Geneh­mi­gung war nach § 10 Abs. 3 GüKG a.F. zu ver­sa­gen, wenn sie mit dem öffent­li­chen Inter­es­se an der Auf­recht­erhal­tung eines geord­ne­ten Güter­fern­ver­kehrs unver­ein­bar war. Auch wenn das – wie die Beklag­te gel­tend macht – eine Kon­tin­gen­tie­rung der Geneh­mi­gun­gen im Ver­hält­nis zur Tür­kei jeder­zeit ermög­licht hät­te, besteht doch ein rechts­er­heb­li­cher Unter­schied zwi­schen der blo­ßen Mög­lich­keit einer Kon­tin­gen­tie­rung und deren tat­säch­li­cher Ein­füh­rung. Eine Kon­tin­gen­tie­rung für Fahr­ten mit in der Tür­kei zuge­las­se­nen Kraft­fahr­zeu­gen nach Deutsch­land ist durch die deut­sche Sei­te erst am 15.01.1976 wie­der ein­ge­führt wor­den; im Anschluss dar­an wur­den Kon­tin­gen­te durch die Gemisch­te Kom­mis­si­on auf der Grund­la­ge des bila­te­ra­len Abkom­mens vom 08.09.1997 fest­ge­setzt. Dar­in, dass sich die Bedin­gun­gen für tür­ki­sche Trans­por­teu­re nach­träg­lich ver­schlech­tert haben, läge – wäre Art. 41 Abs. 1 des Zusatz­pro­to­kolls iso­liert zu betrach­ten – ein Ver­stoß gegen die Still­hal­te­klau­sel.

Zu berück­sich­ti­gen ist jedoch die Beschrän­kung, die die­se Klau­sel durch das Bes­ser­stel­lungs­ver­bot in Art. 59 des Zusatz­pro­to­kolls erfährt [14]. Nach die­ser Rege­lung darf in den von die­sem Pro­to­koll erfass­ten Berei­chen der Tür­kei kei­ne güns­ti­ge­re Behand­lung gewährt wer­den als die­je­ni­ge, die sich die Mit­glied­staa­ten unter­ein­an­der auf Grund des Ver­tra­ges zur Grün­dung der Gemein­schaft ein­räu­men. Der Güter­kraft­ver­kehr zwi­schen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land zu den ande­ren EWG­Mit­glied­staa­ten war jedoch sowohl bei Inkraft­tre­ten des Zusatz­pro­to­kolls zum Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men am 1.01.1973 als auch in der Zeit danach bis zum 1.01.1993, dem Zeit­punkt der Ein­füh­rung von Gemein­schafts­li­zen­zen nach Art. 3 der Ver­ord­nung (EWG) Nr. 881/​92 des Rates vom 26.03.1992 über den Zugang zum Güter­kraft­ver­kehrs­markt in der Gemein­schaft für Beför­de­run­gen aus oder nach einem Mit­glied­staat oder durch einen oder meh­re­re Mit­glied­staa­ten [15], kon­tin­gen­tiert. Infol­ge­des­sen waren die tür­ki­schen Trans­port­un­ter­neh­men in die­sem Zeit­raum hin­sicht­lich sol­cher Ver­kehrs­dienst­leis­tun­gen bes­ser­ge­stellt als ent­spre­chen­de Unter­neh­men aus den Mit­glied­staa­ten. Das wur­de erst mit der (Wieder-)Einführung von Kon­tin­gen­ten für den Güter­kraft­ver­kehr aus der Tür­kei kor­ri­giert; erst damit wur­de ein Gleich­klang mit der im Ver­hält­nis zwi­schen den Mit­glied­staa­ten bestehen­den Rechts­la­ge her­ge­stellt. Des­halb kön­nen die Klä­ge­rin­nen dar­aus, dass sich im Ergeb­nis die Rechts­stel­lung tür­ki­scher Trans­por­teu­re ver­schlech­tert hat, nichts gewin­nen. Sie kön­nen sich auf ihre vor­an­ge­gan­ge­ne Bes­ser­stel­lung nicht beru­fen, weil die­se gegen­über den Mit­glied­staa­ten nicht im Ein­klang mit den euro­pa­recht­li­chen Vor­ga­ben für das Asso­zia­ti­ons­ver­hält­nis stand. Dem­entspre­chend hat der Euro­päi­sche Gerichts­hof in der Still­hal­te­klau­sel – im dama­li­gen Fall der­je­ni­gen in Art. 13 des Asso­zia­ti­ons­rats­be­schlus­ses Nr. 1/​80 – kei­nen Hin­de­rungs­grund dafür gese­hen, dass ein Mit­glied­staat gegen­über tür­ki­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen eine Gebüh­ren­pflicht ein­führt, die zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens des Zusatz­pro­to­kolls noch nicht bestand, wenn ent­spre­chen­de Amts­hand­lun­gen für Gemein­schafts­an­ge­hö­ri­ge bereits gebüh­ren­pflich­tig waren und damit gegen das Ver­bot einer Bes­ser­stel­lung gegen­über den Gemein­schafts­an­ge­hö­ri­gen ver­sto­ßen wur­de [16].

Mit ihrer Rüge, das Ver­wal­tungs­ge­richt habe nicht geprüft, ob es sich bei der Kon­tin­gen­tie­rung zwi­schen den EWG­Mit­glied­staa­ten um eine tat­säch­li­che Beschrän­kung des Güter­kraft­ver­kehrs oder um blo­ße „Papier­kon­tin­gen­te“ gehan­delt habe, blei­ben die Klä­ge­rin­nen ohne Erfolg. Wäre dar­in eine blo­ße Ver­fah­rens­rüge zu sehen, ergä­be sich das schon dar­aus, dass eine Sprung­re­vi­si­on gemäß § 134 Abs. 4 VwGO nicht auf Män­gel des Ver­fah­rens gestützt wer­den kann [17]. Doch steht hin­ter die­sem Ein­wand der Klä­ge­rin­nen auch die mate­ri­ell­recht­li­che Rüge, dass das Ver­wal­tungs­ge­richt bei der Anwen­dung von Art. 59 des Zusatz­pro­to­kolls von einem unzu­tref­fen­den recht­li­chen Maß­stab aus­ge­gan­gen ist. Die­ser Ein­wand ist jedoch unbe­grün­det. Auch der Euro­päi­sche Gerichts­hof stellt in sei­ner Recht­spre­chung auf die Rege­lun­gen als sol­che und das sich dar­aus erge­ben­de Inte­gra­ti­ons­ni­veau ab [18]. Dem­entspre­chend kommt es hier auf die Fest­le­gung einer Kon­tin­gen­tie­rung von Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen im bila­te­ra­len Abkom­men selbst an und nicht auf die in Voll­zug die­ser Grund­ent­schei­dung jähr­lich von der Gemisch­ten Kom­mis­si­on kon­kret fest­ge­setz­ten Höchst­zah­len.

Eben­so wenig folgt ein Ver­stoß gegen Art. 41 Abs. 1 i.V.m. Art. 59 des Zusatz­pro­to­kolls dar­aus, dass die Kon­tin­gen­tie­rung für den Güter­fern­ver­kehr zwi­schen den EUMit­glied­staa­ten zum 1.01.1993 ent­fal­len ist. Die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land wird durch Art. 41 Abs. 1 des Zusatz­pro­to­kolls nicht dazu ver­pflich­tet, im glei­chen Maße im Ver­hält­nis zur Tür­kei noch bestehen­de Beschrän­kun­gen bei der Erbrin­gung von Ver­kehrs­dienst­leis­tun­gen zu besei­ti­gen. Wie bereits oben dar­ge­legt, nimmt der Euro­päi­sche Gerichts­hof in stän­di­ger Recht­spre­chung an, dass es sich bei der Still­hal­te­klau­sel des Art. 41 Abs. 1 um eine rei­ne Unter­las­sungs­pflicht han­delt [19].

Schließ­lich kön­nen die Klä­ge­rin­nen gegen die Kon­tin­gen­tie­rung der Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen nicht mit Erfolg anfüh­ren, dass damit die Waren­ver­kehrs­frei­heit zwi­schen der Tür­kei und der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land in unzu­läs­si­ger Wei­se beschränkt wer­de.

Nach Art. 5 des Asso­zia­ti­ons­rats­be­schlus­ses Nr. 1/​95 sind men­gen­mä­ßi­ge Ein­fuhr­be­schrän­kun­gen sowie alle Maß­nah­men glei­cher Wir­kung zwi­schen den Ver­trags­par­tei­en ver­bo­ten. Die Her­an­füh­rung der Tür­kei an die Gemein­schaft im Rah­men der Asso­zi­ie­rung ist somit in Bezug auf die Waren­ver­kehrs­frei­heit erheb­lich wei­ter vor­an­ge­schrit­ten als hin­sicht­lich der Dienst­leis­tungs­frei­heit. Das ist zugleich der Hin­ter­grund für den Ein­wand der Klä­ge­rin­nen, die Kon­tin­gen­tie­rung der Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen stel­le eine Maß­nah­me glei­cher Wir­kung in Bezug auf den frei­en Waren­ver­kehr zwi­schen der Tür­kei und der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land dar und sei daher unzu­läs­sig. Die­ser Ein­wand geht aber des­halb fehl, weil die Waren­ver­kehrs­frei­heit nicht Maß­stab für die Über­prü­fung der Uni­ons­rechts­kon­for­mi­tät der strei­ti­gen Kon­tin­gen­tie­rung von Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen ist. Nach der stän­di­gen Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs ist, wenn eine natio­na­le Maß­nah­me neben dem frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehr noch eine wei­te­re der Grund­frei­hei­ten beschränkt, die­se Maß­nah­me grund­sätz­lich nur im Hin­blick auf eine die­ser Grund­frei­hei­ten zu über­prü­fen, wenn im kon­kre­ten Fall eine der bei­den Frei­hei­ten im Ver­gleich zu der ande­ren völ­lig zweit­ran­gig ist und die­ser zuge­ord­net wer­den kann [20]. Die­se Vor­aus­set­zun­gen sind hier im Ver­hält­nis der vor­ran­gig betrof­fe­nen Dienst­leis­tungs­frei­heit zur allen­falls mit­tel­bar und am Ran­de berühr­ten Waren­ver­kehrs­frei­heit erfüllt. Zwar setzt die Frei­heit des Waren­ver­kehrs natur­ge­mäß immer auch den Trans­port der Waren vor­aus. Doch begrenzt die hier strei­ti­ge Kon­tin­gen­tie­rung der Ein­zel­fahrt­ge­neh­mi­gun­gen nur die von den Klä­ge­rin­nen ange­streb­te Erbrin­gung von Trans­port­dienst­leis­tun­gen gera­de durch die in der Tür­kei zuge­las­se­nen Last­kraft­wa­gen der Klä­ge­rin zu 2. Dage­gen bleibt die Ein­fuhr der von der Klä­ge­rin zu 2 in der Tür­kei her­ge­stell­ten Fahr­zeug­tei­le nach Deutsch­land und damit der ent­spre­chen­de Waren­ver­kehr bei einer Inan­spruch­nah­me deut­scher Trans­port­un­ter­neh­mer oder von Trans­port­un­ter­neh­men aus ande­ren Mit­glied­staa­ten ohne Wei­te­res mög­lich. Aus der Waren­ver­kehrs­frei­heit ergibt sich indes nur ein Anspruch dar­auf, dass der Waren­aus­tausch als sol­cher nicht begrenzt wird, nicht aber dar­auf, dass die Trans­por­te in einer bestimm­ten Art und Wei­se durch­ge­führt wer­den kön­nen.

Die­se Bewer­tung des Ver­hält­nis­ses der Dienst­leis­tungs- und der Waren­ver­kehrs­frei­heit deckt sich mit der Ein­ord­nung, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bei einer ver­gleich­ba­ren Sach­la­ge vor­ge­nom­men hat. Dort ging es um die Geneh­mi­gungs­pflich­tig­keit des Güter­fern­ver­kehrs nach § 8 GüKG a.F.; nach die­ser Rege­lung ist Güter­fern­ver­kehr im Sin­ne des § 3, also jede Beför­de­rung von Gütern mit einem Kraft­fahr­zeug über die Gren­zen der Nah­zo­ne hin­aus oder außer­halb die­ser Gren­zen, geneh­mi­gungs­pflich­tig. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat den Ein­wand, die­se Geneh­mi­gungs­pflicht ver­sto­ße gegen die Waren­ver­kehrs­frei­heit, mit der Fest­stel­lung zurück­ge­wie­sen, die Geneh­mi­gungs­pflicht stel­le offen­sicht­lich kei­ne men­gen­mä­ßi­ge Ein­fuhr­be­schrän­kung oder Maß­nah­me glei­cher Wir­kung im Sin­ne von Art. 30 EWG­Ver­trag (heu­te Art. 34 AEUV) dar. Es sei weder erkenn­bar, dass die Ein­fuhr von Waren ver­bo­ten oder nach Men­ge, Wert oder Zeit­raum begrenzt wür­de, noch dass es sich um eine Maß­nah­me glei­cher Wir­kung hand­le [21].

Aus dem von den Klä­ge­rin­nen her­an­ge­zo­ge­nen Urteil des Euro­päi­schen Gerichts­hofs vom 15.11.2005 – Rs. C320/​03, Kom­mis­si­on ./​. Repu­blik Öster­reich – [22] ergibt sich nichts ande­res. Dort hat­te der Euro­päi­sche Gerichts­hof eine Behin­de­rung des frei­en Waren­ver­kehrs und ins­be­son­de­re der frei­en Waren­durch­fuhr dar­in gese­hen, dass der Lan­des­haupt­mann von Tirol ein Fahr­ver­bot für bestimm­te Güter beför­dern­de Last­kraft­wa­gen auf einem Teil­stück der Inn­tal­au­to­bahn ver­hängt hat­te und damit auf einem Stra­ßen­ab­schnitt von über­ra­gen­der Bedeu­tung, der einer der wich­tigs­ten ter­res­tri­schen Ver­bin­dungs­we­ge zwi­schen Süd­deutsch­land und Nord­ita­li­en ist. Der Umstand, dass es mög­li­cher­wei­se Aus­weich­stre­cken oder ande­re Ver­kehrs­trä­ger gebe, auf denen sich die betref­fen­den Güter beför­dern lie­ßen, sei nicht geeig­net, das Bestehen einer Behin­de­rung aus­zu­schlie­ßen [23]. Dar­aus lässt sich indes für den vor­lie­gen­den Fall nichts im Sin­ne der Klä­ge­rin­nen gewin­nen. Denn im Fall der vor­über­ge­hen­den Sper­rung einer wesent­li­chen Tran­sit­stre­cke steht die Beein­träch­ti­gung der Waren­ver­kehrs- und nicht die der Dienst­leis­tungs­frei­heit im Vor­der­grund, so dass sich der Euro­päi­sche Gerichts­hof unter Anwen­dung sei­ner „Schwer­punkt­Recht­spre­chung“ fol­ge­rich­tig auf die Prü­fung beschränkt hat, ob der Ein­griff in die Waren­ver­kehrs­frei­heit gerecht­fer­tigt war. Dem­entspre­chend bezie­hen sich auch sei­ne Aus­füh­run­gen, auf die sich die Klä­ge­rin­nen beru­fen, auf die Waren­ver­kehrs- und nicht auf die Dienst­leis­tungs­frei­heit.

Auch der Umstand, dass nach der Prä­am­bel und Art. 1 des Asso­zia­ti­ons­rats­be­schlus­ses Nr. 1/​95 die Zoll­uni­on mit der Tür­kei in ihre End­pha­se ein­ge­tre­ten ist, führt nicht dazu, dass die damit her­ge­stell­te Waren­ver­kehrs­frei­heit als die alles beherr­schen­de Grund­frei­heit anzu­se­hen wäre, an der – wie die Klä­ge­rin­nen mei­nen – auch die im Bereich der Dienst­leis­tungs­frei­heit zu gewäh­ren­de Frei­heit von Beschrän­kun­gen aus­zu­rich­ten sei. Für die­se Annah­me fin­det sich im genann­ten Asso­zia­ti­ons­rats­be­schluss kei­ne recht­li­che Grund­la­ge. Viel­mehr las­sen Wort­laut und Sys­te­ma­tik des Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­mens [24] und des Zusatz­pro­to­kolls ein­deu­tig erken­nen, dass es sich dabei um zwei unter­schied­li­che Rege­lungs­be­rei­che han­delt, die sich nach dem Ver­ständ­nis der Ver­trags­par­tei­en unter­schied­lich ent­wi­ckeln kön­nen, soweit es um die Besei­ti­gung von Beschrän­kun­gen im Ver­hält­nis zur Tür­kei geht. Eben­so wenig führt die Her­stel­lung der Waren­ver­kehrs­frei­heit im Ver­hält­nis zur Tür­kei dazu, dass das Bes­ser­stel­lungs­ver­bot in Art. 59 des Zusatz­pro­to­kolls sei­ne beschrän­ken­de Wir­kung in Bezug auf die Still­hal­te­klau­sel ver­liert. Das belegt das bereits in ande­rem Zusam­men­hang genann­te Urteil des Euro­päi­schen Gerichts­hofs in der Rechts­sa­che C228/​06, Soy­sal und Sava­t­li, das einen zeit­lich nach dem Inkraft­tre­ten des Zusatz­pro­to­kolls und damit in der End­pha­se der Zoll­uni­on lie­gen­den Sach­ver­halt betraf und in dem der Euro­päi­sche Gerichts­hof gleich­wohl auf das Bes­ser­stel­lungs­ver­bot abge­stellt hat [25].

Einer Vor­ab­ent­schei­dung durch den Euro­päi­schen Gerichts­hof nach Art. 267 AEUV bedarf es nicht.

Der von den Klä­ge­rin­nen ange­nom­me­ne wei­te­re Klä­rungs­be­darf hin­sicht­lich der Art. 41, 42 und 59 des Zusatz­pro­to­kolls sowie in Bezug auf die Art. 4, 5, 7 und 8 des Asso­zia­ti­ons­rats­be­schlus­ses Nr. 1/​95 besteht nicht. Die von ihnen auf­ge­wor­fe­nen Fra­gen sind in der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs bereits geklärt, soweit es um das Ver­hält­nis von Art. 41 und 59 des Zusatz­pro­to­kolls geht [26]. Was schließ­lich die Fra­ge angeht, wel­che von zwei zeit­lich nach­fol­gen­den mit­glied­staat­li­chen Rege­lun­gen für den Betrof­fe­nen die im Lich­te einer Grund­frei­heit stren­ge­re Rege­lung („neue Beschrän­kung“) dar­stellt, so hat der Euro­päi­sche Gerichts­hof die­se Bewer­tung aus­drück­lich den natio­na­len Gerich­ten zuge­wie­sen. Die von den Klä­ge­rin­nen ange­führ­ten Fra­gen sind nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich, soweit sie von einem Ver­stoß gegen die Waren­ver­kehrs­frei­heit (Art. 4, 5, 7 und 8 des Asso­zia­ti­ons­rats­be­schlus­ses) aus­ge­hen, die – wie gezeigt – im vor­lie­gen­den Fall nicht Prü­fungs­maß­stab ist.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 20. Juni 2011 – 30.06.2011

  1. Abkom­men zwi­schen der Regie­rung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und der Regie­rung der Repu­blik Tür­kei über den grenz­über­schrei­ten­den Per­so­nen- und Güter­ver­kehr vom 8. Sep­tem­ber 1977[]
  2. Güter­kraft­ver­kehrs­ge­setz – GüKG – vom 22.06.1998, BGBl I S. 1485, zuletzt geän­dert durch Art. 1 des Geset­zes vom 31.07.2010, BGBl I S. 1057[]
  3. ABl L 217 vom 29.12.1964 S. 3687[]
  4. ABl L 293 vom 29.12.1972 S. 4[]
  5. vgl. EuGH, Urtei­le vom 11.05.2000 – Rs. C37/​98, Savas – Slg. I2927, Rn. 45 und vom 19.02.2009 – Rs. 228/​06, Soy­sal und Sava­t­li – Slg. I1031 = NVwZ 2009, 139 Rn. 16[]
  6. vgl. EuGH, Urtei­le vom 21.10.2003 – Rs. C317/​01 und C369/​01, Aba­tay u.a. – InfAuslR 2004, 32 Rn. 95 ff. und vom 19.02.2009 a.a.O. Rn. 16[]
  7. so u.a. EuGH, Urtei­le vom 20.09.2007 – Rs. C16/​05, Tum und Dari – Slg. I7415 = NVwZ 2008, 61 Rn. 46 und vom 19.02.2009 a.a.O. Rn. 45, m.w.N.[]
  8. EuGH, Urteil vom 20.09.2007 a.a.O. Rn. 55[]
  9. EuGH, Urteil vom 20.09.2007 a.a.O. Rn. 49 und 53 zur Nie­der­las­sungs­frei­heit und Urteil vom 19.02.2009 a.a.O. Rn. 47 zur Dienst­leis­tungs­frei­heit[]
  10. BVerwG, Urteil vom 09.12.2010 – Rs. C300/​09 und C301/​09, Toprak und Oguz, NVwZ 2011, 349 Rn. 51 ff.[]
  11. EuGH, Urtei­le vom 11.05.2000 a.a.O. Rn. 70 und vom 09.12.2010 a.a.O. Rn. 61[]
  12. BGBl II 1972 S. 385[]
  13. BGBl I S. 1364[]
  14. stRspr; vgl. u.a. EuGH, Urtei­le vom 17.09.2009 a.a.O. Rn. 67 ff. und vom 19.02.2009 a.a.O. Rn. 61[]
  15. ABl L 95 vom 09.04.1992 S. 1[]
  16. vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2009 a.a.O. Rn. 67 ff.[]
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 10.10.2002 – 6 C 8.01, BVerw­GE 117, 93, 110 f.[]
  18. vgl. u.a. Urteil vom 17.09.2009 a.a.O. Rn. 67[]
  19. vgl. u.a. Urtei­le vom 11.05.2000 a.a.O. Rn. 46 f.; vom 20.09.2007 a.a.O. Rn. 46 und vom 19.02.2009 a.a.O. Rn. 45[]
  20. vgl. EuGH, Urteil vom 22.01.2002 – Rs. C390/​99, Canal Saté­li­te Digi­tal SL – Slg. I607 = DVBl 2002, 459 Rn. 31 f. m.w.N.[]
  21. Beschluss vom 16.11.1990 – 2 BvR 1356/​88LRE 26, 12[]
  22. Slg. I9871 = DVBl 2006, 103[]
  23. a.a.O. Rn. 67[]
  24. vgl. Art. 2 Abs. 2 in Bezug auf die Her­stel­lung der Zoll­uni­on einer­seits und Art. 14 in Bezug auf die Dienst­leis­tungs­frei­heit ande­rer­seits[]
  25. a.a.O. Rn. 61[]
  26. vgl. ins­be­son­de­re Urtei­le vom 19.02.2009 a.a.O. Rn. 61 und vom 17.09.2009 a.a.O. Rn. 67 ff., jeweils m.w.N.[]