Opti­ker und die euro­päi­sche Niederlassungsfreiheit

Wie weit darf die Nie­der­las­sungs­frei­heit von Augen­op­ti­kern aus Grün­den der öffent­li­chen Gesund­heits­für­sor­ge ein­ge­schränkt wer­den? Mit die­ser Fra­ge hat­te sich aktu­ell der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on zu befas­sen. Anlass hier­für bot die gesetz­li­che Rege­lung in Ita­li­en, die sowohl demo­gra­fi­sche wie auch geo­gra­fi­sche Begren­zun­gen hin­sicht­lich der Eröff­nung neu­er Opti­ker­ge­schäf­te vorsieht. 

Der Uni­ons­ge­richts­hof sah hier­in eine Beschrän­kung der Nie­der­las­sungs­frei­heit, die jedoch mit dem Uni­ons­recht ver­ein­bar sein kann, wenn die zustän­di­gen Behör­den ihren Ermes­sens­spiel­raum unter Ein­hal­tung trans­pa­ren­ter und objek­ti­ver Kri­te­ri­en gebrau­chen, um das Ziel des Schut­zes der öffent­li­chen Gesund­heit auf der Gesamt­heit des­be­trof­fe­nen Gebiets auf kohä­ren­te und sys­te­ma­ti­sche Wei­se zu erreichen.

Um in Sizi­li­en eine ver­nünf­ti­ge Ver­tei­lung des Ange­bots von Opti­ker­tä­tig­kei­ten sicherzustellen,sieht das sizi­lia­ni­sche Regio­nal­ge­setz vor, dass neue Opti­ker­ge­schäf­te nur nach vor­he­ri­ger behörd­li­cher Erlaub­nis eröff­net wer­den dür­fen. Die­se Erlaub­nis wird unter zwei Vor­aus­set­zun­gen erteilt:

Zum einen wird nur ein ein­zi­ges Opti­ker­ge­schäft pro Ein­heit von 8.000 Ein­woh­nern zuge­las­sen, zum ande­ren ist zwi­schen zwei Geschäf­ten eine Min­dest­ent­fer­nung von 300 Metern ein­zu­hal­ten. Von die­sen Vor­aus­set­zun­gen kann abge­wi­chen wer­den, wenn erwie­se­ner­ma­ßen ein ört­li­cher Bedarf besteht. In die­sem Fall kann die Gemein­de­be­hör­de aus­nahms­wei­se eine Erlaub­nis ertei­len, nach­dem sie die Stel­lung­nah­me eines beson­de­ren Aus­schus­ses der ört­li­chen Han­dels­kam­mer, der sich aus Ver­tre­tern der Opti­ker zusam­men­setzt, ein­ge­holt hat.

Im Jahr 2009 erteil­te die Comu­ne di Cam­po­bel­lo di Maza­ra (Tra­pa­ni, Sizi­li­en) Fotot­ti­ca unter Ver­stoß gegen das Regio­nal­ge­setz die Erlaub­nis, auf dem Gemein­de­ge­biet ein Opti­ker­ge­schäft zu eröffnen.

Eine mit Fotot­ti­ca im Wett­be­werb ste­hen­de Gesell­schaft, Otti­ca New Line, focht sodann die­se Ver­fü­gung beim Ver­wal­tungs­ge­richt an, und der Con­siglio di Giu­s­ti­zia Ammi­nis­tra­ti­va per la Regio­ne Sici­lia­na (Kas­sa­ti­ons­ge­richt in Ver­wal­tungs­sa­chen der Regi­on Sizi­li­en) wand­te sich schließ­lich an den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Union.

Der Gerichts­hof hat bereits in einem frü­he­ren Ver­fah­ren ent­schie­den, dass der Opti­ker­be­ruf unter den Schutz der öffent­li­chen Gesund­heit fällt ^[1]. Außer­dem lie­fern und kon­trol­lie­ren die in Rede ste­hen­den Opti­ker nicht nur Hilfs­mit­tel zur Kor­rek­tur von Seh­feh­lern und pas­sen sie an, son­dern kön­nen auch selbst Seh­feh­ler durch opti­sche Kor­rek­tur­mit­tel kor­ri­gie­ren oder Seh­män­geln vorbeugen.

In sei­nem jetzt ver­kün­de­ten Urteil stellt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on fest, dass die zwei Vor­aus­set­zun­gen der sizi­lia­ni­schen Regio­nal­re­ge­lung Opti­ker dar­an hin­dern, den Ort, an dem sie ihre selb­stän­di­ge Tätig­keit aus­üben wer­den, frei zu wählen.

Durch die­se Rege­lung wird folg­lich die Aus­übung der Tätig­keit von Opti­kern ande­rer Mit­glied­staa­ten mit Hil­fe einer Betriebs­stät­te im ita­lie­ni­schen Hoheits­ge­biet behin­dert oder weni­ger attrak­tiv gemacht ^[2].

Der Uni­ons­ge­richts­hof prüft anschlie­ßend, ob die­se Beschrän­kung der Nie­der­las­sungs­frei­heit durch zwin­gen­de Grün­de des All­ge­mein­in­ter­es­ses des Schut­zes der Gesund­heit, die ins­be­son­de­re geeig­net sind, das all­ge­mei­ne Ziel
zu errei­chen, die Gesund­heits­dienst­leis­ter gleich­mä­ßig über das natio­na­le Hoheits­ge­biet zu ver­tei­len, gerecht­fer­tigt ist, ohne über das hin­aus­zu­ge­hen, was zur Errei­chung die­ses Ziels erfor­der­lich ist.

Im Rah­men der Ver­fol­gung eines sol­chen Ziels kann, wie der Uni­ons­ge­richts­hof bereits ent­schie­den hat, die Ansied­lung einer Apo­the­ke Gegen­stand einer Pla­nung sein. Die­se kann ins­be­son­de­re in der Form eines Ver­fah­rens einer vor­he­ri­gen Erlaub­nis bestehen, wenn sie sich als uner­läss­lich erweist, um even­tu­el­le Lücken zu schlie­ßen und um die Errich­tung von Struk­tu­ren einer Dop­pel­ver­sor­gung zu ver­mei­den, so dass eine Gesund­heits­ver­sor­gung gewähr­leis­tet ist, die den Bedürf­nis­sen der Bevöl­ke­rung ange­passt ist, das gesam­te Hoheits­ge­biet abdeckt und geo­gra­fisch iso­lier­te oder in sons­ti­ger Wei­se benach­tei­lig­te Regio­nen berücksichtigt.

Die­se Grund­sät­ze kön­nen auch auf Opti­ker­ge­schäf­te ange­wen­det wer­den sofern die Opti­ker Dienst­leis­tun­gen der Beur­tei­lung, der Erhal­tung und der Wie­der­her­stel­lung des Gesund­heits­zu­stands von Pati­en­ten erbrin­gen und somit in den Bereich des Schut­zes der öffent­li­chen Gesund­heit fallen.

So erleich­tert das Ver­hält­nis zwi­schen der Zahl der Opti­ker­ge­schäf­te und der Ein­woh­ner­zahl die
gleich­mä­ßi­ge Ver­tei­lung die­ser Geschäf­te über das Gebiet und stellt für die gesam­te Bevöl­ke­rung einen ange­mes­se­nen Zugang zu den Opti­kerleis­tun­gen sicher. Die Regel, nach der zwi­schen zwei Opti­ker­ge­schäf­ten eine Min­dest­ent­fer­nung bestehen muss, erhöht in Ver­bin­dung mit der vor­ge­nann­ten Regel die Gewiss­heit der Pati­en­ten, dass sie in ihrer Nähe über einen Zugang zu einem Gesund­heits­dienst­leis­ter ver­fü­gen. Zwar besteht bei
Opti­ker­ge­schäf­ten weni­ger Inter­es­se an der Nähe als im Bereich des Ver­triebs von Arz­nei­mit­teln, da das Bedürf­nis eines schnel­len Zugangs zu die­sen Waren gerin­ger ist als jenes, das der Lie­fe­rung von Arz­nei­mit­teln inne­wohnt. Jedoch ist es Sache der Mit­glied­staa­ten, zu bestim­men, auf wel­chem Niveau und auf wel­che Wei­se sie den Schutz der Gesund­heit der Bevöl­ke­rung gewähr­leis­ten wol­len, so dass ihnen das Uni­ons­recht einen Wer­tungs­spiel­raum zuer­kennt. Im Rah­men der Wahr­neh­mung die­ses Wer­tungs­spiel­raums steht es den Mit­glied­staa­ten frei, eine Pla­nung von Opti­ker­ge­schäf­ten in einer der Ver­tei­lung von Apo­the­ken ver­gleich­ba­ren Wei­se vor­zu­se­hen, und zwar trotz der Unter­schie­de, die zwi­schen den bei­den Arten von Gesund­heits­dienst­leis­tun­gen bestehen.

Gleich­wohl müs­sen die Regeln, durch die eine gleich­mä­ßi­ge Ver­tei­lung von Opti­ker­ge­schäf­ten über das Gebiet sicher­ge­stellt und der Zugang zu die­sen Geschäf­ten gewähr­leis­tet wer­den soll, die­se Zie­le tat­säch­lich in kohä­ren­ter und sys­te­ma­tisch er Wei­se verfolgen.

Hier­zu bemerkt der Uni­ons­ge­richts­hof, dass in Anbe­tracht der unter­schied­li­chen Regeln, die je nach der Grö­ße der Gemein­den anwend­bar sind, und der feh­len­den Begren­zung des groß­zü­gi­gen Ermes­sens­spiel­raums der sizi­lia­ni­schen Gemein­de­be­hör­den die Gefahr besteht, dass die frag­li­che Rege­lung zu einem unglei­chen Zugang zur Nie­der­las­sung von Opti­ker­ge­schäf­ten führt.

Da die­se Rege­lung die zustän­di­gen Behör­den dazu ermäch­tigt, Maß­nah­men zu tref­fen, um eine gleich­mä­ßi­ge Ver­tei­lung der Opti­ker­ge­schäf­te über das Gebiet sicher­zu­stel­len, ist es jedoch Sache des natio­na­len Gerichts, mit Hil­fe sta­tis­ti­scher Daten, auf ein­zel­ne Punk­te beschränk­ter Daten oder ande­rer Mit­tel zu prü­fen, ob die genann­ten Behör­den sol­che Befug­nis­se unter Ein­hal­tung trans­pa­ren­ter und objek­ti­ver Kri­te­ri­en in ange­mes­se­ner Wei­se gebrau­chen, um den Schutz der öffent­li­chen Gesund­heit auf der Gesamt­heit des betrof­fe­nen Gebiets auf kohä­ren­te und sys­te­ma­ti­sche Wei­se zu erreichen.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 26. Sep­tem­ber 2013 – C‑539/​11 [Otti­ca New Line]

1. EuGH, Urteil vom 02.12.2010 – C‑108/​09 [Ker – Opti­ka][↩]
2. EuGH, Urteil vom 01.06.2010 – C‑570/​07 und C‑571/​07 [Blan­co Pérez und Chao Gómez][↩]