Rund­funk­bei­trag

Nach Ansicht des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs Rhein­land-Pfalz ist die Neu­re­ge­lung der Rund­funk­fi­nan­zie­rung – und damit auch der aktu­ell erho­be­ne Rund­funk­bei­trag – ver­fas­sungs­ge­mäß.

Rund­funk­bei­trag

Mit dem von allen Bun­des­län­dern rati­fi­zier­ten 15. Rund­funk­än­de­rungs­staats­ver­trag erfolg­te eine Neu­re­ge­lung der Rund­funk­fi­nan­zie­rung ab dem 1. Janu­ar 2013. Danach müs­sen Unter­neh­men Rund­funk­bei­trä­ge zah­len, deren Höhe von der Zahl der Betriebs­stät­ten, der dort beschäf­tig­ten Mit­ar­bei­ter sowie der gewerb­lich genutz­ten Kraft­fahr­zeu­ge abhängt. Neben Aus­kunfts­pflich­ten der Bei­trags­schuld­ner sowie Daten­er­he­bungs­rech­ten der Lan­des­rund­funk­an­stal­ten ist ein ein­ma­li­ger Daten­ab­gleich mit den Mel­de­be­hör­den ange­ord­net.

Die Beschwer­de­füh­re­rin in dem jetzt vom Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs Rhein­land-Pfalz in Koblenz ent­schie­de­nen Ver­fah­ren, ein gewerb­li­ches Unter­neh­men mit meh­re­ren Nie­der­las­sun­gen in und außer­halb Rhein­land-Pfalz, sieht sich durch die nun­meh­ri­ge Aus­ge­stal­tung der Bei­trags­pflicht, die ihr auf­er­leg­ten Anzeige‑, Aus­kunfts- und Nach­weis­pflich­ten, die vor­ge­se­he­ne Daten­ver­ar­bei­tung sowie die ange­ord­ne­te Fort­gel­tung von Last­schrif­ten und Ein­zugs­er­mäch­ti­gun­gen in ihrer durch die Lan­des­ver­fas­sung gewähr­leis­te­ten Eigentums‑, Gewer­be-, Infor­ma­ti­ons- und all­ge­mei­nen Hand­lungs­frei­heit sowie in ihrem Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ver­letzt; zudem ver­sto­ße die Neu­re­ge­lung gegen den Gleich­be­hand­lungs­grund­satz.

Der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof Rhein­land-Pfalz wies die Ver­fas­sungs­be­schwer­de in Tei­len als unzu­läs­sig und im Übri­gen als unbe­grün­det zurück.

Die Beschwer­de­füh­re­rin kön­ne sich nicht unmit­tel­bar vor dem Ver­fas­sungs­ge­richts­hof gegen Ein­zel­hei­ten der Bei­trags- und der Daten­er­he­bung wen­den. Die­se müss­ten viel­mehr zunächst durch die Ver­wal­tungs­ge­rich­te geklärt wer­den, wes­halb die Ver­fas­sungs­be­schwer­de inso­weit unzu­läs­sig sei. Zudem sei ein Ver­stoß gegen das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung sowie gegen die Berufs‑, Gewerbe‑, Eigen­tums- und Infor­ma­ti­ons­frei­heit von vorn­her­ein offen­kun­dig aus­ge­schlos­sen; deren Schutz­be­rei­che wür­den durch die Neu­re­ge­lung der Rund­funk­fi­nan­zie­rung nicht berührt.

Zuläs­sig sei die Ver­fas­sungs­be­schwer­de jedoch, soweit die Beschwer­de­füh­re­rin die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Lan­des bestrei­te und einen Ver­stoß gegen das Gleich­be­hand­lungs­ge­bot rüge. Dies­be­züg­lich sei sie aller­dings unbe­grün­det.

Das Land sei für die Neu­re­ge­lung der Rund­funk­fi­nan­zie­rung zustän­dig gewe­sen. Bei dem Rund­funk­bei­trag han­de­le es sich nicht um eine Steu­er, für deren Rege­lung das Land kei­ne Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz habe, son­dern um einen – in der Zustän­dig­keit der Län­der lie­gen­den – Bei­trag im abga­ben­recht­li­chen Sinn. Maß­geb­li­ches Abgren­zungs­kri­te­ri­um hier­für sei nicht die Bezeich­nung der Abga­be. Viel­mehr kom­me es dar­auf an, ob sie dem Aus­gleich beson­de­rer staat­lich gewähr­ter Vor­tei­le die­ne (Bei­trag) oder hier­von unab­hän­gig zur Finan­zie­rung all­ge­mei­ner staat­li­cher Auf­ga­ben auf­er­legt wer­de (Steu­er). Der Rund­funk­bei­trag sei vom Gesetz­ge­ber so aus­ge­stal­tet wor­den, dass er als Gegen­leis­tung für die grund­sätz­li­che Mög­lich­keit des Rund­funk­emp­fangs erho­ben wer­de. Die­se Kon­ne­xi­tät von Abga­ben­last und staat­li­cher Leis­tung fol­ge zudem dar­aus, dass sowohl die Höhe als auch die Ver­wen­dung der Rund­funk­ab­ga­be von Ver­fas­sungs wegen durch den Finanz­be­darf der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten nicht nur bestimmt, son­dern zugleich auch begrenzt sei­en. Durch eine bei­trags­ba­sier­te Rund­funk­fi­nan­zie­rung wer­de weder die bun­des­staat­li­che Finanz­ver­fas­sung gefähr­det noch wür­den deren Ver­tei­lungs­re­geln umgan­gen. Der erfor­der­li­che Schutz der Bei­trags­pflich­ti­gen wer­de dadurch gewahrt, dass die Kom­mis­si­on zur Ermitt­lung des Finanz­be­darfs der Rund­funk­an­stal­ten – KEF – bei ihrem Bei­trags­vor­schlag nicht nur den Bedarf der Anstal­ten, son­dern auch die Belas­tung der Bür­ger berück­sich­ti­gen müs­se. Der Ein­ord­nung als nicht­steu­er­li­che Abga­be wider­spre­che schließ­lich nicht die Zahl der Bei­trags­pflich­ti­gen. Bezugs­rah­men für die Fest­stel­lung eines „beson­de­ren“ Vor­teils sei nicht die Stel­lung des Abga­be­pflich­ti­gen im Ver­gleich zur rest­li­chen Bevöl­ke­rung. Maß­geb­lich sei viel­mehr die Abgren­zung der zu finan­zie­ren­den Auf­ga­be gegen­über den Gemein­las­ten, d. h. den all­ge­mei­nen staat­li­chen Auf­ga­ben.

Die Bereit­stel­lung öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks sei ein Vor­teil nicht nur für die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger, son­dern auch für den sog. nicht pri­va­ten – gewerb­li­chen bzw. unter­neh­me­ri­schen – Bereich. Öffent­lich-recht­li­cher Rund­funk die­ne der frei­en indi­vi­du­el­len und öffent­li­chen Mei­nungs­bil­dung; ihm oblie­ge die Siche­rung der Mei­nungs­viel­falt sowie Infor­ma­ti­ons­frei­heit als wesent­li­che Grund­pfei­ler demo­kra­ti­scher Gesell­schaf­ten. Wegen sei­ner Brei­ten­wir­kung, Aktua­li­tät und Sug­ges­tiv­kraft kom­me ihm hier­bei eine im Ver­gleich zu ande­ren Medi­en her­aus­ge­ho­be­ne Bedeu­tung zu. Von einer funk­tio­nie­ren­den, auf einer von poli­ti­schen und finan­zi­el­len Inter­es­sen unbe­ein­fluss­ten Mei­nungs- und Infor­ma­ti­ons­frei­heit auf­bau­en­den Demo­kra­tie pro­fi­tier­ten nicht nur die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger. Viel­mehr sei eine freie wirt­schaft­li­che Betä­ti­gung allein in einem demo­kra­ti­schen Umfeld mög­lich. An der gesell­schaft­li­chen, ins­be­son­de­re der poli­ti­schen Mei­nungs­bil­dung wirk­ten Unter­neh­men und ihre Ver­bän­de zudem pas­siv wie aktiv mit. Wei­te­re Vor­tei­le ergä­ben sich dar­aus, dass der Rund­funk eine wich­ti­ge Infor­ma­ti­ons­quel­le wirt­schafts- und erwerbs­re­le­van­ter Infor­ma­tio­nen sei.

Die Aus­ge­stal­tung der Bei­trags­er­he­bung ver­sto­ße nicht gegen den Gleich­be­hand­lungs­grund­satz. Inso­weit könn­ten die Viel­ge­stal­tig­keit der recht­li­chen und tat­säch­li­chen Anfor­de­run­gen an eine zeit­ge­mä­ße Rund­funk­fi­nan­zie­rung, die nicht zuletzt in dem Umfang und der Dau­er der Geset­zes­be­ra­tun­gen zum Aus­druck kämen, die Erfah­run­gen mit dem bis­he­ri­gen Rund­funk­ge­büh­ren­recht wie auch das mit einer sol­chen Umge­stal­tung zwangs­läu­fig ver­bun­de­ne pro­gnos­ti­sche Ele­ment nicht unbe­ach­tet blei­ben. Jede gesetz­li­che Rege­lung müs­se gene­ra­li­sie­ren. Dies gel­te ins­be­son­de­re bei der Ord­nung von Mas­sen­er­schei­nun­gen, wie sie gera­de im Abga­ben­recht auf­trä­ten. Der Gesetz­ge­ber sei daher gezwun­gen, aber auch berech­tigt, sei­nen Ent­schei­dun­gen ein Gesamt­bild zugrun­de zu legen und die­ses in gene­ra­li­sie­ren­den, typi­sie­ren­den und pau­scha­lie­ren­den Rege­lun­gen umzu­set­zen. Damit unver­meid­lich ver­bun­de­ne Här­ten allein ver­stie­ßen nicht schon gegen den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz.

Die unter­schied­li­che Aus­ge­stal­tung der Rund­funk­bei­trags­pflich­ten im pri­va­ten und im nicht pri­va­ten Bereich fol­ge aus der – im Ermes­sen des Gesetz­ge­bers lie­gen­den – Ent­schei­dung, die Bei­trags­pflicht nicht mehr von dem Vor­hal­ten eines Rund­funk­emp­fangs­ge­räts abhän­gig zu machen, son­dern an die grund­sätz­lich unbe­schränk­te Mög­lich­keit des Rund­funk­emp­fangs anzu­knüp­fen und die Bei­trags­hö­he anhand einer typi­sier­ten, ins­be­son­de­re auf die jeweils übli­che bzw. mög­li­che Nut­zungs­in­ten­si­tät sowie den zu erwar­ten­den Vor­teil abstel­len­den Rund­funk­nut­zung zu bestim­men. Inso­weit ver­sto­ße es nicht gegen den Gleich­be­hand­lungs­grund­satz, dass der Gesetz­ge­ber die­se Kri­te­ri­en im pri­va­ten sowie im nicht pri­va­ten Bereich unter­schied­lich bewer­tet habe. Bei­de Berei­che unter­schie­den sich so grund­le­gend von­ein­an­der, dass eine ein­heit­li­che Maß­stabs­bil­dung aus­ge­schlos­sen, zumin­dest jedoch nicht zwin­gend sei. So habe der Gesetz­ge­ber bei der Ent­schei­dung, Kraft­fahr­zeu­ge nicht auch im gewerb­li­chen Bereich unab­hän­gig von ihrer Zahl bei­trags­frei zu las­sen, berück­sich­ti­gen dür­fen, dass Fahr­zeu­ge im nicht pri­va­ten Bereich Erwerbs­zwe­cken dien­ten und steu­er­lich als Betriebs­ver­mö­gen abge­setzt wer­den könn­ten. Dass Rund­funk im Auto inten­si­ver als wäh­rend sons­ti­ger beruf­li­cher Tätig­kei­ten genutzt wer­de, ent­spre­che wie­der­um all­ge­mei­ner Lebens­er­fah­rung; dem habe der Gesetz­ge­ber bei der Bemes­sung der Bei­trä­ge Rech­nung tra­gen kön­nen.

Zu der gesetz­ge­be­ri­schen Annah­me einer grund­sätz­lich über­all – wenn auch in unter­schied­li­cher Inten­si­tät – erfol­gen­den Rund­funk­nut­zung als Maß­stab für die Berech­nung der Bei­trags­hö­he lägen bis­lang kei­ne Erfah­run­gen vor. Jedoch müss­ten nach sta­tis­ti­schen Erhe­bun­gen vor­aus­sicht­lich rund 70 v.H. der Betriebs­stät­ten ledig­lich den ermä­ßig­ten Bei­trag von einem Drit­tel und wei­te­re 20 v.H. nur einen vol­len Rund­funk­bei­trag zah­len. Zudem dür­fe eine Typi­sie­rung und Pau­scha­lie­rung aus­nahms­wei­se ohne hin­rei­chen­de tat­säch­li­che Anhalts­punk­te erfol­gen, wenn sich auf­grund der Eigen­ar­ten der zu regeln­den Lebens­sach­ver­hal­te ein Regel­fall nicht fest­stel­len las­se und hier­mit nur eher gering­fü­gi­ge Belas­tun­gen ein­her­gin­gen. Die­se Vor­aus­set­zun­gen sei­en vor­lie­gend gege­ben: Pro Beschäf­tig­tem belau­fe sich der Bei­trag auf zwi­schen 5,99 € und weni­ger als 0,11 € im Monat und damit auf Bruch­tei­le der Per­so­nal­kos­ten; auch der für betrieb­lich genutz­te Kraft­fahr­zeu­ge zu zah­len­de Bei­trag von 5,99 € monat­lich wir­ke sich gegen­über den sons­ti­gen Betriebs­kos­ten nicht aus.

Gleich­heits­recht­lich unbe­denk­lich sei des Wei­te­ren die Ent­schei­dung, der Zutei­lung zu den ein­zel­nen Bei­trags­grup­pen nicht die Zahl der bei einem Betriebs­stät­ten­in­ha­ber ins­ge­samt, son­dern der in den jewei­li­gen Betriebs­stät­ten Beschäf­tig­ten zugrun­de zu legen. Zwar kön­ne dies zu einer unter­schied­li­chen Bei­trags­be­las­tung von Betriebs­stät­ten­in­ha­bern trotz glei­cher Gesamt­be­schäf­tig­ten­zahl füh­ren. Eine sol­che Ungleich­be­hand­lung begeg­ne jedoch des­halb kei­nen gleich­heits­recht­li­chen Beden­ken, weil damit eine Bes­ser­stel­lung von Fili­al­be­trie­ben gegen­über den mit ihnen vor Ort im Wett­be­werb ste­hen­den Ein­zel­be­trie­ben ver­hin­dert wer­den sol­le. Eine wei­te­re Unter­schei­dung der Bei­trags­pflicht danach, ob Betriebs­stät­ten tat­säch­lich in einem sol­chen Kon­kur­renz­ver­hält­nis ste­hen, schei­de ange­sichts des damit ver­bun­de­nen Voll­zugs­auf­wands sowie des Feh­lens trenn­schar­fer Abgren­zungs­kri­te­ri­en aus.

Eben­falls ver­fas­sungs­kon­form sei es, die Abga­ben­last im nicht pri­va­ten Bereich nicht line­ar anhand der Zahl der Beschäf­tig­ten, son­dern dadurch degres­siv aus­zu­ge­stal­ten, dass die­se zu Grup­pen zusam­men­ge­fasst wür­den und der auf den ein­zel­nen Mit­ar­bei­ter ent­fal­len­de Bei­trag mit zuneh­men­der Zahl der Beschäf­tig­ten abneh­me. Ins­be­son­de­re wider­spre­che dies nicht dem der Neu­re­ge­lung zugrun­de lie­gen­den Prin­zip, die Bei­trags­pflicht an die (poten­zi­el­len) Rund­funk­nut­zer anzu­knüp­fen. Letz­te­res sei auch dann gewahrt, wenn sich die Zahl mög­li­cher Rezi­pi­en­ten nicht in dem auf den ein­zel­nen Mit­ar­bei­ter ent­fal­len­den Bei­trag, wohl aber in der Gesamt­hö­he der geschul­de­ten Bei­trä­ge wider­spie­ge­le.

Eine Rück­sicht­nah­me auf wei­te­re aty­pi­sche Fäl­le sei der­zeit ver­fas­sungs­recht­lich nicht gebo­ten. Der Gesetz­ge­ber müs­se jedoch die Ent­wick­lung des Rund­funk­bei­trags­rechts ein­schließ­lich der hier­zu wech­sel­be­züg­li­chen tech­ni­schen Ver­än­de­run­gen kon­ti­nu­ier­lich beob­ach­ten. Ihm – wie auch den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten – oblie­ge ins­be­son­de­re die fort­lau­fen­de Prü­fung, ob extre­me Här­te­fäl­le eine abwei­chen­de ver­fas­sungs­recht­li­che Bewer­tung (Ein­füh­rung einer Här­te­fall­re­ge­lung auch im nicht pri­va­ten Bereich) erfor­der­ten. Sol­che habe die Beschwer­de­füh­re­rin für sich nicht dar­le­gen kön­nen. Zu deren Begrün­dung kön­ne jeden­falls nicht allein gel­tend gemacht wer­den, trotz bestehen­der Mög­lich­keit hier­zu wer­de tat­säch­lich kein Rund­funk emp­fan­gen; auch eine etwai­ge Mehr­be­las­tung gegen­über dem bis­he­ri­gen Rund­funk­ge­büh­ren­recht sei inso­weit unbe­acht­lich.

Die Rund­funk­bei­trä­ge sei­en schließ­lich ver­hält­nis­mä­ßig. Sie belie­fen sich auf einen nur gerin­gen Pro­zent­satz der Per­so­nal- und Betriebs­kos­ten. Auch die von der KEF pro­gnos­ti­zier­ten Mehr­ein­nah­men zögen die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit nicht in Zwei­fel. Die voll­stän­di­ge Neu­ge­stal­tung der Rund­funk­fi­nan­zie­rung erfor­de­re eine pro­gnos­ti­sche Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers, mit der Unge­nau­ig­kei­ten und Abwei­chun­gen zwangs­läu­fig ver­bun­den sei­en. Eine von Anbe­ginn bestehen­de Auf­kom­mens­neu­tra­li­tät sei des­halb nicht Vor­aus­set­zung der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des gesetz­ge­be­ri­schen Han­delns. Die geschätz­ten Mehr­ein­nah­men belie­fen sich zudem zwar auf mehr als 1,1 Mrd. €, wichen hier­mit jedoch nur um 3,7 v.H. von dem von der KEF fest­ge­stell­ten Finanz­be­darf ab. Dar­über hin­aus gewähr­leis­te das Rund­funk­fi­nan­zie­rungs­recht, dass etwai­ge Mehr­ein­nah­men bei der Berech­nung des zukünf­ti­gen Finanz­be­darfs berück­sich­tigt wür­den und sich letzt­lich nicht zu Las­ten der Bei­trags­pflich­ti­gen aus­wirk­ten.

Ver­fas­sungs­ge­richts­hof Rhein­land ‑Pfalz, Urteil vom 13. Mai 2014 – Ver­wal­tungs­ge­richts­hof B 35/​12