Schleswig-Holstein – und der Glücksspiel-Staatsvertrag

14. September 2018 | Wirtschaftsrecht
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Nachdem der Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (“Glücksspielstaatsvertrag”, GlüStV) nach 4 Jahren am 31. Dezember 2011 bestimmungsgemäß außer Kraft trat, ging eine Teilung durch Deutschland: Auf der einen Seite Schleswig-Holstein, dass einen eigenen Weg zur Lizenzierung insbesondere auch von Online-Casinos beschritt, und auf der anderen Seite die übrigen 15 Länder, die mit dem Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag (1. GlüÄndStV) weitestgehend an den bisherigen Regelungen festhielten.

Mit diesem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, der in allen Bundesländern mit Ausnahme von Schleswig-Holstein am 1. Juli 2012 in Kraft trat, wurde zum einen der Internetvertrieb für die staatlichen Glücksspiele (Lotto) sowie Werbung für die staatlich konzessionierten Spielbanken und ein grenzüberschreitendes Euro-Lotto -unter Beteiligung der bundesstaatlichen Lotto-Gesellschaften. ermöglicht. Gleichzeitig wurde im 1. GlüÄndStV die Vergabe von 20 Konzessionen für private Sportwettenanbieter durch ein speziell hierfür eingerichtete “Glücksspielkollegium” eröffnet. Das hiernach geltende Verfahren zur Vergabe der 20 Lizenzen hat die Seite besteonlinecasinos.co in einer Infografik anschaulich zusammengefasst.

Im Gegensatz dazu beschritt das Land Schleswig-Holstein mit seinem “Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels” einen eigenen Weg, in dem zum einen -ähnlich dem 1. GlüÄndStV- das Vertriebs- und Werbeverbot für das staatliche Lotto aufgehoben wurde, zum anderen aber auch eine relativ liberale Vergabe von jeweils fünfjährigen Lizenzen für private Anbieter von Sportwetten und Online-Casinos. Auch der Versuch, diese Lizenzen auf gerichtlichem Wege zu beseitigen, scheiterte, als der Gerichtshof der Europäischen Union am 12. Juni 2014 diesen zwischenzeitlichen schleswig-holsteinischen Weg ausdrücklich als mit europäischen Unionsrecht vereinbar erklärte1.

Gleichzeitig bestätigte der Gerichtshof der Europäischen Union aber auch das striktere Vorgehen der anderen deutschen Bundesländer: Die vom Land Schleswig-Holstein vorübergehend verfolgte liberalere Glücksspielpolitik stellte nach der vom Gerichtshof der Europäischen Union in diesem Urteil geäußerten Rechtsauffassung die Kohärenz der strikteren Politik der übrigen deutschen Länder nicht in Frage. Im Gegenteil: Das in allen anderen deutschen Bundesländern geltende Verbot der Veranstaltung von Glücksspielen im Internet und der Werbung dafür kann nach Ansicht des Europäischen Gerichtshofs in angemessenem Verhältnis zu den verfolgten Zielen des Allgemeininteresses stehen. Der Gerichtshof der Europäischen Union entschied in diesem auf ein Vorabentscheidungsersuchen des Bundesgerichtshofs ergangenen Urteil, dass die deutsche Regelung im Bereich der Glücksspiele in Bezug auf die mit ihr verfolgten Ziele des Allgemeininteresses verhältnismäßig und infolgedessen mit dem freien Dienstleistungsverkehr vereinbar sein kann, wobei es nach Ansicht des Unionsgerichtshofs allerdings dem Bundesgerichtshof oblag zu prüfen, ob die in Rede stehende Regelung allen sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit genügt.

Dieser 2011 beschlossene Sonderweg dauerte allerdings nicht lange an. Nachdem die Landtagswahl im folgenden Jahr 2012 zu einem Regierungswechsel geführt hatte, vergab die neue Regierung zwar zunächst noch einige Lizenzen auf der Grundlage des schleswig-holsteinischen Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspiels, trat dann aber Anfang 2013 ebenfalls dem 1. GlüÄndStV bei, so dass dieser nunmehr für alle Bundesländer galt. Die schleswig-holsteinische Sonderregelung war damit bereits nach einem Jahr wieder beendet. Die zwischenzeitlich auf der Grundlage des schleswig-holsteinigen Gesetzes vergebenen 5-jährigen Lizenzen blieben hiervon jedoch unberührt und galten auch nach dem Beitritt Schleswig-Hosteins zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag weiter. Sie sind nun jedoch durch Zeitablauf ausgelaufen.

Der nächste Anstoß zur Änderung des deutschen Rechts in Bezug auf Online-Glücksspiele ging zunächst wiederum von der Europäischen Unioin aus. So veröffentlichte die EU-Kommission im Jahr 2014 eine Empfehlung mit Grundsätzen für den Schutz von Verbrauchern und Nutzern von Online-Glücksspieldienstleistungen und für den Ausschluss Minderjähriger von Online-Glücksspielen2, mit dem die Gesetzgebungsorgane der EU und die EU-Mitgliedsstaaten zu der Entscheidung aufgefordert wurden, das Glücksspielrecht entweder endlich auf ein einheitliches, stringentes Schutzkonzept zu stellen oder aber es weitestgehend zu liberalisieren.

Aber auch in Deutschland stand das Glücksspielrecht in Form des 1. GlüÄndStV unter Druck. So untersagte das für die Glücksspielkommission zuständige Verwaltungsgericht Wiesbaden dieser die Vergabe der im 1. GlüÄndStV vorgesehenen 20 Lizenzen, weil das Vergabeverfahren in seiner konkreten Ausprägung intransparent sei und gegen die EU-Dienstleistungsfreiheit verstoße. Diese Entscheidung wurde in der Folge vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof in Kassel bestätigt. Und auch der Gerichtshof der Europäischen Union bestätigte in einem Vorabentscheidungsverfahren, dass die Regelungen des 1. GlüÄndStV im Bereich der Online-Wetten auf einem inkonsistenten Schutzkonzept beruhen und daher mit EU-Recht nicht vereinbar seine. Demgegenüber zog das Bundesverwaltungsgericht einen weiten Rahmen für die zukünftige Neuregelung des Rechts der Online-Sportwetten und bestätigte, die vom 1. GlüÄndStV vorgesehene Ungleichbehandlung von Online-Sportwetten und Online-Casinos als mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar3.

Um diesen Zustand rechtlicher Ungewissheit zu lösen, wurde in der Folge von allen Bundesländern ein Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag (2. GlüÄndStV) ausgehandelt, der eigentlich 2018 in Kraft treten sollte, letztendlich aber daran scheiterte, dass ihm mit Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen zwei Bundesländer die Ratifizierung verweigerten.

Von daher sieht es derzeit so aus, als ob das Glücksspiel-Recht in Deutschland in zwei verschiedene Regelungsbereiche zerfällt. Warten wir ab, ob sich die Bundesländer noch besinnen und imstande sind, das Glücksspielrecht endlich auf ein schlüssiges und in sich konsistentes Schutzkonzept zu stellen.

  1. EuGH, Urteil vom 12.06.2014 – C-156/13
  2. EU-Kommission, Empfehlung vom 14.07.2014 – 2014/478/EU
  3. BVerwG, Urteil vom 26.102.2017 – 8 C 14.16

 
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