Ein Luftverkehrsunternehmen hat gegen die Bundesrepublik Deutschland keinen Anspruch auf Erstattung von passagierbezogenen Zahlungen, die es für die Beförderung von Bundespolizeibeamten als Flugsicherheitsbegleiter (§§ 4a, 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG) an Dritte entrichten muss.
Die Pflicht zur unentgeltlichen Beförderung der Flugsicherheitsbegleiter gilt auch für internationale Flüge. Sie erstreckt sich – bei einer auf deutschem Hoheitsgebiet begonnenen Wahrnehmung der Aufgaben – auf den gesamten Flug bis zum (ausländischen) Zielflughafen und den anschließenden Rückflug nach Deutschland.
Luftfahrtunternehmen sind gemäß §§ 4a, 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG verpflichtet, auf bestimmten, von der Bundespolizei aufgrund einer umfassenden Lageauswertung ausgewählten und ihr im Voraus mitgeteilten Flügen Beamte der Bundespolizei als sogenannte Flugsicherheitsbegleiter („Sky Marshals“) zu befördern.
So auch in dem hier vom Bundesgerichtshof entschiedenen Fall: Auf Verlangen der Bundespolizei reserviert die klagende Fluggesellschaft für die jeweiligen Flugsicherheitsbegleiter bestimmte Sitzplätze, die aufgrund der Nähe zum Cockpit häufig im besonders hochpreisigen Segment liegen (First Class und Business Class) und für zahlende Passagiere damit nicht mehr zur Verfügung stehen. Die Fluggesellschaft berechnet der Bundesrepublik für die Beförderung der Flugsicherheitsbegleiter weder ein Beförderungsentgelt noch Servicegebühren oder Kosten, die ihr entstünden, wenn der Platz des Flugsicherheitsbegleiters leer bliebe. Gleiches gilt für die Aufwendungen für Luftsicherungsmaßnahmen nach § 9 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG), gewichts- sowie lärmbezogene Start- und Landeentgelte, öffentliche Abgaben und ähnliche Kosten, die unabhängig von der Anzahl der beförderten Passagiere berechnet werden. Daneben werden der Fluggesellschaft durch in- und ausländische Flughäfen und Behörden Entgelte, Gebühren sowie staatliche Abgaben in Rechnung gestellt, die sich nach der Zahl der auf dem jeweiligen Flug beförderten Passagiere richten (passagierbezogene Zusatzkosten). Hierzu gehören etwa Beförderungssteuern, Einreisegebühren und Benutzungsentgelte (z.B. Zollgebühren, Start- und Landeentgelte).
Die Fluggesellschaft forderte von der Bundesrepublik die Erstattung der passagierbezogenen Zahlungen an Dritte. Sie machte insoweit geltend, dass ihr ein Ausgleichsanspruch nach § 51 Abs. 2 Nr. 2 BPolG beziehungsweise § 51 Abs. 2 Nr. 1 BPolG (für Auslandsflüge), hilfsweise nach § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB, zustehe. Dieser Anspruch sei – jedenfalls bei gebotener Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Vorgaben – nicht gemäß § 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG ausgeschlossen.
Das erstinstanzlich hiermit befasste Landgericht Potsdam hat die Klage abgewiesen1. Die hiergegen gerichtete Berufung der Fluggesellschaft ist vor dem Brandenburgischen Oberlandesgericht ohne Erfolg geblieben2. Mit ihrer von dem Oberlandesgericht zugelassenen Revision verfolgt die Fluggesellschaft ihre Ansprüche weiter, blieb nun jedoch auch vor dem Bundesgerichtshof ohne Erfolg; der Bundesgerichtshof bestätigte das Urteil der Vorinstanzen und wies die Revision als unbegründet zurück:
Die Fluggesellschaft hat gegen die Bundesrepublik keinen Anspruch auf Erstattung der passagierbezogenen Zahlungen, die sie für die Beförderung von Bundespolizeibeamten als Flugsicherheitsbegleiter an Dritte entrichten muss.
Zutreffend hat das Berufungsgericht einen Ausgleichsanspruch nach § 51 Abs. 2 Nr. 2 BPolG verneint. Ein solcher Anspruch scheitert – jedenfalls – daran, dass die Fluggesellschaft der Bundesrepublik gemäß § 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG zur unentgeltlichen Beförderung der betreffenden Bundespolizeibeamten (als Flugsicherheitsbegleiter) verpflichtet ist; die „Unentgeltlichkeit“ erfasst auch die vorliegend geltend gemachten passagierbezogenen Aufwendungen.
Zweifelhaft ist bereits, ob die Fluggesellschaft als „unbeteiligte Dritte“ im Sinne des § 51 Abs. 2 Nr. 2 BPolG einzuordnen ist.
§ 51 Abs. 2 Nr. 2 BPolG betrifft den Ausgleich von Schäden infolge von Maßnahmen, die unbeabsichtigt oder schuldlos einen unbeteiligten Dritten treffen3. „Unbeteiligt“ ist demnach eine Person, gegen welche die Bundespolizei keine Maßnahme gerichtet hat beziehungsweise keine Maßnahme hat richten wollen, die also weder Verhaltens- noch Zustandsstörer ist noch von der Polizei als Nichtverantwortlicher unter den besonderen, engeren Eingriffsvoraussetzungen des § 20 Abs. 1 BPolG in Anspruch genommen wird4. Demgegenüber ist § 51 Abs. 2 Nr. 2 BPolG nicht anwendbar, sondern auf den allgemeinen Gedanken der Aufopferungsentschädigung abzustellen, wenn eine Person gezielt einer polizeilichen Maßnahme unterworfen wird, die weder das Vorliegen einer konkreten „Gefahr“ noch eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit als „Störer“ voraussetzt5.
Als Adressatin der Maßnahmen nach §§ 4a, 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG wird die Fluggesellschaft bewusst und gezielt auf die Durchführung der Beförderung von Bundespolizeibeamten als Flugsicherheitsbegleiter in Anspruch genommen, und zwar im Rahmen der Gefahrenvorsorge, also ohne dass hierfür eine konkrete „Gefahr“ oder eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit des Verkehrsunternehmens als „Störer“ erforderlich ist6. Dies spricht gegen eine Anwendung von § 51 Abs. 2 Nr. 2 BPolG und für die Heranziehung der allgemeinen Grundsätze über die Entschädigung wegen öffentlichrechtlicher Aufopferung beziehungsweise enteignenden Eingriffs.
Die vorerwähnte Frage bedarf hier indes keiner abschließenden Klärung, weil sowohl einem Anspruch aus § 51 Abs. 2 Nr. 2 BPolG als auch einem Anspruch aus dem Gesichtspunkt der Aufopferungsentschädigung die Regelung des § 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG entgegensteht.
Nach § 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG sind die im grenzüberschreitenden Reiseverkehr tätigen Verkehrsunternehmen verpflichtet, die Bundespolizei bei der Wahrnehmung der Aufgaben Grenzschutz (§ 2 BPolG), Bahnpolizei (§ 3 BPolG) und Luftsicherheit (§§ 4, 4a BPolG) unentgeltlich zu befördern. Nach § 62 Abs. 3 und Abs. 4 BPolG haben die Verkehrsunternehmen einen Anspruch auf Erstattung bestimmter Selbstkosten, die ihnen ohne die Verpflichtung nicht entstanden wären.
Bei der Beförderung an Bord der Luftfahrzeuge der Fluggesellschaft nimmt die Bundespolizei ihre Aufgaben nach § 4a Satz 1 BPolG wahr. Der Begriff „grenzüberschreitender Reiseverkehr“ in § 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG bezieht sich nicht auf den konkreten Flug, sondern auf das Tätigkeitsgebiet des betroffenen Verkehrsunternehmens. Die Beförderungspflicht nach §§ 4a, 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG gilt für nationale und internationale Flüge. Eine Unterscheidung trifft das Gesetz insofern nicht.
Unter dem Eindruck der Terroranschläge in den Vereinigten Staaten von Amerika vom 11.09.2001 hat der Gesetzgeber das Terrorismusbekämpfungsgesetz vom 09.01.2002 erlassen7 und § 4a in das damalige Bundesgrenzschutzgesetz (BGSG; seit 1.07.2005: „Bundespolizeigesetz“8) eingefügt. Die Vorschrift erstreckt den Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs auf den Bordbereich von deutschen Luftfahrzeugen im Luftraum mit dem Ziel, das höchstmögliche Niveau an Sicherheit zu erreichen. Sie erlaubt den Einsatz von besonders geeigneten und fortgebildeten Beamten der Bundespolizei als sogenannte Flugsicherheitsbegleiter, um insbesondere Gefahren durch die Entführung deutscher Luftfahrzeuge, terroristische Anschläge und Geiselnahmen entgegentreten zu können9.
Hiernach werden die Flugsicherheitsbegleiter im deutschen Hoheitsgebiet zum Zwecke der Gefahrenvorsorge und abwehr tätig. Außerhalb der Bundesrepublik Deutschland dürfen sie demgegenüber nur unter den in § 65 Abs. 2 BPolG genannten Voraussetzungen tätig werden, also dann, wenn dies völker- oder europarechtlich gestattet ist oder wenn das Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit den zuständigen Stellen des anderen Staates zustimmt. Luftfahrzeuge sind nach dem völkerrechtlich zu beachtenden Gewohnheitsrecht nämlich nicht Teil des Territoriums ihres Heimatstaates und somit nicht bewegliche Teile ihres Flaggenstaates. Vielmehr entscheidet grundsätzlich der jeweilige Aufenthaltsort des Luftfahrzeuges darüber, welches Recht zur Anwendung kommt. Jeder Staat hat nach dem Territorialitätsprinzip über seinem Hoheitsgebiet die volle und ausschließliche Lufthoheit (s. Art. 1 des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt vom 07.12 1944 [ICAO-Abkommen]10). Allerdings gilt für das Luftfahrzeug gewohnheitsrechtlich daneben das Recht seines Heimatstaats, sofern es dem jeweiligen ausländischen Recht nicht erkennbar entgegensteht (siehe z.B. § 1a LuftVG)11.
Dessen ungeachtet bezieht sich die Pflicht zur unentgeltlichen Beförderung der Flugsicherheitsbegleiter auch auf internationale Flüge. Erfasst sind in diesen Fällen – bei einer auf deutschem Hoheitsgebiet begonnenen Wahrnehmung von Aufgaben – die gesamte Beförderung bis zum (ausländischen) Zielflughafen und der anschließende Rückflug nach Deutschland.
Bis zum Verlassen des deutschen Hoheitsgebietes nehmen die Bundespolizeibeamten als Flugsicherheitsbegleiter die Aufgaben nach § 4a BPolG wahr. Da sie das Flugzeug nicht während des Fluges verlassen können, ist ihre Beförderung bis zum Zielflughafen erforderlich, um die Erfüllung der Aufgaben im Inland zu gewährleisten und sicherzustellen. Die Weiterbeförderung über die Staatsgrenze hinaus ist die notwendige tatsächliche Folge der vorherigen Aufgabenwahrnehmung im Inland. Gleiches gilt für den Rückflug nach Deutschland12. Dass die Pflicht zur unentgeltlichen Beförderung nicht davon abhängen kann, in welchem Luftraum sich das Flugzeug gerade aufhält, zeigt sich besonders augenfällig dann, wenn eine Vielzahl verschiedener Hoheitsgebiete in schneller Abfolge oder die Hohe See überflogen wird.
Im Übrigen dürfte nichts dagegen sprechen, dass der Flugsicherheitsbegleiter jedenfalls als Beauftragter des verantwortlichen Luftfahrzeugführers auch außerhalb des deutschen Hoheitsgebiets zur Ausübung der „Bordgewalt“ (siehe § 12 LuftSiG, insbesondere dessen Absatz 3 Satz 3) befugt ist, wenn und soweit dies nicht zu einer Kollision mit fremder Hoheitsgewalt führt. Während des Fluges über ausländisches Hoheitsgebiet können Maßnahmen zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der Sicherheit oder Ordnung nämlich regelmäßig nur unmittelbar an Bord des Luftfahrzeugs getroffen werden. Demgegenüber ist es dem Staat, in dessen Luftraum sich das Luftfahrzeug befindet, typischerweise praktisch nicht möglich, an Bord tätig zu werden. Diese Überlegungen führen dazu, dem – insoweit besonders qualifizierten und geschulten – Flugsicherheitsbegleiter nach den anerkannten völkerrechtlichen Prinzipien der Subsidiarität, der freiwilligen Selbstbeschränkung und der konkludenten Zustimmung die Befugnisse des § 4a BPolG auch während des Fluges über ausländischem Hoheitsgebiet einzuräumen, wenn und soweit der betroffene ausländische Staat von seiner Hoheitsgewalt an Bord des Flugzeugs nicht Gebrauch machen kann oder will13 (vgl. Art. 6 Abs. 1 und 2 des Tokioter Abkommens vom 14.09.1963 über strafbare und bestimmte andere an Bord von Luftfahrzeugen begangene Handlungen14 wonach der Luftfahrzeugführer beziehungsweise Besatzungsmitglieder und Fluggäste unter bestimmten Voraussetzungen zur Aufrechterhaltung oder Gewährleistung der Sicherheit und Ordnung an Bord tätig werden dürfen).
Vergeblich wendet sich die Fluggesellschaft gegen die Auffassung des Berufungsgerichts, dass die „Unentgeltlichkeit“ der Beförderung nach § 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG auch eine Erstattung der von der Fluggesellschaft geltend gemachten passagierbezogenen Zahlungen an Dritte ausschließt.
Im Wortlaut von § 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG ist schlicht von „unentgeltlich zu befördern“ die Rede. Für eine Einengung auf die reine Transportleistung15 oder eine Differenzierung danach, ob es sich um passagierbezogene Kosten aufgrund von Zahlungen an Dritte handelt oder nicht, gibt der Wortlaut keinen Anhalt.
Im Ansatzpunkt zutreffend geht die Fluggesellschaft zwar davon aus, dass unter einem Entgelt die Gegenleistung für eine vom Gläubiger erbrachte oder zu erbringende Leistung zu verstehen ist16. Allerdings sind davon auch an Dritte zu zahlende Entgelte erfasst17. Dementsprechend enthält das von einem Fluggast für die Beförderung zu erbringende, vertraglich vereinbarte Entgelt nicht nur den eigentlichen Beförderungstarif, sondern auch die passagierbezogenen Kosten, die das Verkehrsunternehmen an Dritte zahlt und über den Ticketpreis an den Fluggast weitergibt; solche Kosten gehören zu dem vom Kunden zu zahlenden „Endpreis“ und sind gemäß Art. 23 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.09.2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft18 gesondert auszuweisen, wenn sie dem Flugpreis beziehungsweise der Luftfrachtrate hinzugerechnet wurden. Soweit die Fluggesellschaft darauf verweist, dass das Auftragsrecht einerseits eine „unentgeltliche“ Geschäftsbesorgung (§ 662 BGB) vorsieht, dem Beauftragten anderseits aber auch einen Aufwendungsersatzanspruch einräumt (§ 670 BGB), verkennt sie, dass die Inanspruchnahme des Luftfahrtunternehmens für die Beförderung von Flugsicherheitsbegleitern – anders als der bürgerlichrechtliche Auftrag19 – gerade nicht darauf angelegt ist, dieses im Ergebnis nicht wirtschaftlich schlechter zu stellen, als hätte es die Beförderung des Bundespolizeibeamten nicht durchgeführt.
Auch die Gesetzessystematik steht einer Erstattung passagierbezogener Zahlungen an Dritte entgegen.
In § 62 Abs. 3 und 4 BPolG hat der Gesetzgeber für bestimmte Fallgestaltungen die Vergütung von Selbstkosten der betroffenen Verkehrsunternehmen geregelt. Dabei geht es um die Zurverfügungstellung von Diensträumen und Parkplätzen (§ 62 Abs. 3 BPolG) sowie weitere Einrichtungen und Leistungen (§ 62 Abs. 4 BPolG). Demgegenüber ist für die Beförderungsverpflichtung gemäß §§ 4a, 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG keinerlei Ausgleichsanspruch vorgesehen. Die Absätze 3 und 4 des § 62 BPolG wurden bewusst „regelungstechnisch von den in Absatz 2 geregelten, den Unternehmen ohne Kostenerstattung obliegenden Verpflichtungen abgesetzt“20. Dass aus Sicht des Gesetzgebers für die Beförderung von Bundespolizeibeamten als Flugsicherheitsbegleiter nach §§ 4a, 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG insbesondere auch keine Entschädigung nach § 51 BPolG zu gewähren ist, ergibt sich gesetzessystematisch aus § 51 Abs. 1 Nr. 2 BPolG, der einen Ausgleich ausdrücklich nur für Maßnahmen nach § 62 Abs. 1 BPolG vorsieht, wohingegen § 62 Abs. 2 BPolG nicht erwähnt wird.
Damit stellt sich die gesetzliche Regelung entgegen der Auffassung der Fluggesellschaft nicht als Ausdruck des Gemeinlastprinzips dar, wonach die Kosten nicht dem in seinen Rechten und Rechtsgütern Geschützten, sondern der Allgemeinheit auferlegt werden. Auch der Hinweis auf die Bestimmungen in § 2 Abs. 1 Nr. 9, § 4 Abs. 1 Satz 2, § 9 Abs. 1 Nr. 5, § 22 Abs. 1 und § 23 Abs. 3 des Bundesleistungsgesetzes verhilft der Revision nicht zum Erfolg. Zwar wird die Inanspruchnahme von Leistungen eines Luftverkehrsunternehmens dort mit einem Entschädigungsanspruch in Höhe der üblichen Tarife und Entgelte verknüpft. Die Bestimmungen der §§ 4a, 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG sind demgegenüber jedoch speziell auf den Einsatz von Flugsicherheitsbegleitern bezogen und somit vorrangig. Anders als im Bundesleistungsgesetz wird hier ausdrücklich keine Ausgleichs- oder Entschädigungspflicht begründet.
Dem Gesetzgebungsverfahren und der daraus ersichtlichen Regelungsabsicht des Gesetzgebers ist ebenfalls nicht zu entnehmen, dass die von der Fluggesellschaft geltend gemachten passagierbezogenen Zahlungen an Dritte von der „Unentgeltlichkeit“ der Beförderung ausgenommen sein sollen.
§ 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG geht auf § 33 Abs. 2 Nr. 2 BGSG i.d.F. vom 18.08.197221 zurück. Dabei hatte der Gesetzgeber zunächst nicht Sicherheitsmaßnahmen der Bundespolizei an Bord von Luftfahrzeugen im Blick, sondern den Bahn- und Schiffsverkehr sowie den Schutz der Flugplatzgelände. Erst mit dem Terrorismusbekämpfungsgesetz vom 09.01.20027 wurde der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs räumlich auf Maßnahmen der Gefahrenabwehr an Bord von Luftfahrzeugen erweitert, § 4a in das Bundesgrenzschutzgesetz eingefügt und eine damit verbundene „Folgeanpassung“ in § 62 Abs. 2 bis 4 BGSG vorgenommen22. In diesem Zusammenhang hat der Gesetzgeber indes keine Veranlassung gesehen, die Vergütung von Selbstkosten oder einen diesbezüglichen Ausgleichsanspruch über die in § 51 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 62 Abs. 1 und in § 62 Abs. 3 und 4 BGSG (seit 1.07.2005: BPolG) gesetzlich geregelten Fälle hinaus zu erstrecken. Zu Recht hat das Berufungsgericht darauf hingewiesen, dass sich der Gesetzgeber angesichts der damals bestehenden Regelungen zur Luftsicherheitsgebühr (s. Abschnitt VII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses zur Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung23 i.V.m. § 29c Abs. 1 und 2 LuftVG in der bis zum 14.01.2005 geltenden Fassung; s. nunmehr § 3 Nr. 2 der Luftsicherheitsgebührenverordnung i.V.m. Nr. 2 des Gebührenverzeichnisses24) bewusst war, dass den Luftfahrtunternehmen Kosten durch passagierbezogene Zahlungen entstehen. Dass er insoweit gleichwohl keine Ausgleichs- oder Erstattungspflicht begründet hat, spricht gegen eine dahin gehende Regelungsabsicht.
Ein Erstattungsanspruch der Fluggesellschaft ergibt sich auch nicht aus einer einschränkenden verfassungskonformen Auslegung von § 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG.
§ 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG enthält eine Regelung über die Art und Weise der Ausübung des Berufs, deren Zulässigkeit an Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG zu messen ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Regelungen der Berufsausübung statthaft und bleiben im Rahmen des dem Gesetzgeber durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumten Regelungsauftrages, wenn sie durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt werden. Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit, das heißt der Eingriff muss zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und darf nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern. Die Eingriffsmittel dürfen zudem nicht übermäßig belastend sein, so dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist25.
Hiernach erweist sich § 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG als verfassungsrechtlich unbedenklich, und zwar auch insoweit, als diese Norm die Erstattung passagierbezogener Zahlungen ausschließt, welche das Luftfahrtunternehmen für die Beförderung von Bundespolizeibeamten als Flugsicherheitsbegleiter an Dritte entrichten muss.
Die Heranziehung der im grenzüberschreitenden Reiseverkehr tätigen Verkehrsunternehmen zur unentgeltlichen Beförderung von Bundespolizeibeamten ist durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Die Beförderungsplicht nach §§ 4a, 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG dient in erster Linie der Verhinderung von Entführungen von Luftfahrzeugen, terroristischen Anschlägen und Geiselnahmen26 und damit der Vorbeugung und Abwehr von Gefahren für die Gesundheit und das Leben der Flugzeugpassagiere. Sie bezweckt mithin die Gewährleistung von Rechts- und Gemeinschaftsgütern von hohem Rang, deren Schutz auch mit Mitteln angestrebt werden darf, die empfindlich in das Grundrecht der Berufsfreiheit eingreifen27.
Die unentgeltliche Beförderungspflicht ist geeignet und erforderlich, um einerseits die mit § 4a BPolG verfolgten Ziele zu erreichen und andererseits eine angemessene Kostendeckung sicherzustellen. Sie ist auch verhältnismäßig, weil die Fluggesellschaft durch die passagierbezogenen Kosten nicht unzumutbar belastet wird.
Dem Grundgesetz ist kein allgemeiner Rechtssatz des Inhalts zu entnehmen, dass die Heranziehung zur Mithilfe bei der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe schon an sich, ohne Rücksicht auf ihre Ausgestaltung im Einzelnen, einen Anspruch auf Entschädigung oder Aufwendungsersatz auslösen würde. Vielmehr ist im Rahmen der Grundrechte zu beurteilen, ob dem in Anspruch genommenen Bürger ein Recht auf Entschädigung oder Aufwendungsersatz zusteht28. Die Gewährung einer angemessenen Vergütung für eine Heranziehung Privater bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben ist dann nur gegen Gewährung einer angemessenen Vergütung zulässig, wenn dem Betroffenen ansonsten mit Blick auf die Garantie der Berufsfreiheit ein unzumutbares (Sonder-)Opfer abverlangt wird29.
Einem derart unzumutbaren (Sonder-)Opfer wird die Fluggesellschaft nicht unterworfen.
Die Luftfahrtunternehmen erfüllen die Beförderungspflicht durchweg im Zuge der von ihnen ohnehin durchgeführten Flüge, so dass die Verpflichtung nicht schon als solche unzumutbar ist30. Der Gesetzgeber kann grundsätzlich Lasten und Maßnahmen zur Wahrung von Gemeinwohlbelangen, die als Folge kommerzieller Aktivitäten (hier: die Durchführung von Flügen) regelungsbedürftig sind, den entsprechenden Marktakteuren auferlegen, um die damit verbunden Kosten auf diese Weise in den Markt und den Marktpreis zu integrieren. Dabei ist er nicht darauf beschränkt, Private nur dann in Dienst zu nehmen, wenn ihre berufliche Tätigkeit unmittelbar Gefahren auslösen kann oder sie hinsichtlich dieser Gefahren unmittelbar ein Verschulden trifft. Vielmehr reicht insoweit eine hinreichende Sach- und Verantwortungsnähe zwischen der beruflichen Tätigkeit und der auferlegten Verpflichtung31. Eine solche Sach- und Verantwortungsnähe besteht auch für Luftverkehrsunternehmen in Bezug auf die Gefahrenabwehr und vorsorge an Bord ihrer Luftfahrzeuge durch den Einsatz von Flugsicherheitsbegleitern.
Die Belastung der Fluggesellschaft mit den aufgrund der Beförderung von Flugsicherheitsbegleitern entstehenden passagierbezogenen Kosten rechtfertigt sich zudem in Anbetracht der ihr entstehenden Vorteile. Die mit der Aufgabenwahrnehmung der Bundespolizei an Bord der Flugzeuge verbundene Risikominimierung kommt dem Luftfahrtunternehmen zugute, weil es einerseits seinen Passagieren objektiv einen Sicherheitsgewinn gewähren und subjektiv ein Sicherheitsgefühl vermitteln kann und andererseits selbst ein geringeres Risiko trägt, dass sein Personal verletzt und sein Flugzeug beschädigt oder zerstört wird32. Zudem wird das Luftfahrtunternehmen hierdurch von gleichartigen eigenen Sicherungsmaßnahmen entlastet; es ist deshalb unmittelbarer Nutznießer der kostenauslösenden polizeilichen Tätigkeit33.
Schließlich sind die für die Beförderung der Bundespolizeibeamten an Dritte zu zahlenden passagierbezogenen Kosten für die Fluggesellschaft von untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung34. Das Berufungsgericht hat dabei in revisionsrechtlich nicht zu beanstandender Weise auf das Verhältnis zwischen dem Jahresumsatz der Fluggesellschaft (30 Mrd. €) und den von ihr bezifferten durchschnittlichen jährlichen passagierbezogenen Kosten für die Beförderung der Bundespolizeibeamten (300.000 €) abgestellt. Dies ergibt einen Anteil von 0, 001 %. Auch im Vergleich zu dem für 2014 mitgeteilten Umfang der von der Fluggesellschaft entrichteten Luftsicherheitsgebühren (152,5 Mio. €) fällt der Anteil der passagierbezogenen Kosten für die Flugsicherheitsbegleiter (durchschnittlich 300.000 € pro Jahr) sehr gering aus (knapp 0,2 %).
Entsprechendes gilt für den Anteil an der jährlichen Gewinnmarge der Fluggesellschaft (rund 300 Millionen €); dieser beträgt lediglich 0, 1 %. Soweit die Fluggesellschaft zusätzlich zu den passagierbezogenen Zahlungen an Dritte auf den Verlust des Beförderungsentgelts, Verwaltungskosten sowie Kosten für die Verpflegung der Bundespolizeibeamten abstellen möchte, hat sie keinen entsprechenden Sachvortrag in den Tatsacheninstanzen aufgezeigt.
Darüber hinaus haben die von der Beförderungsverpflichtung betroffenen Luftfahrtunternehmen die Möglichkeit, die passagierbezogenen Zahlungen an Dritte für die Beförderung der Flugsicherheitsbegleiter in den Flugpreis einzukalkulieren und auf diese Weise ganz oder teilweise auf die Passagiere abzuwälzen. Bei einem Umsatzanteil von 0, 001 % ist nicht ersichtlich, dass eine Einbeziehung dieser Kosten in den Flugpreis zu einem erheblichen Wettbewerbsnachteil für die Fluggesellschaft führen könnte, zumal auch die anderen im Reiseverkehr tätigen Verkehrsunternehmen mit deutschen Luftfahrzeugen die aufgrund der Beförderung der Bundespolizei anfallenden passagierbezogenen Kosten zu tragen haben. Außerdem werden etwaige Wettbewerbsnachteile durch den mit der Beförderung von Flugsicherheitsbegleitern verbundenen Sicherheitsgewinn und die hieraus resultierenden Wettbewerbsvorteile mehr als ausgeglichen. Dies gilt auch im Verhältnis zu ausländischen Fluggesellschaften, die Flüge in Deutschland durchführen.
Entgegen der Auffassung der Fluggesellschaft liegt auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Luftverkehrsunternehmen gegenüber Unternehmen des Schienenverkehrs vor.
Berufsausübungsregelungen müssen auch die Ungleichheiten berücksichtigen, die typischerweise innerhalb des Berufs bestehen, dessen Ausübung geregelt wird. Werden durch eine Berufsausübungsregelung innerhalb der betroffenen Berufsgruppe nicht nur einzelne, aus dem Rahmen fallende Sonderfälle, sondern bestimmte, wenn auch zahlenmäßig begrenzte Gruppen typischer Fälle ohne zureichende sachliche Gründe wesentlich stärker als andere belastet, dann kann Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sein35.
Eine gegenüber Schienenverkehrsunternehmen möglicherweise stärkere Belastung der Luftfahrtunternehmen mit Kosten, die durch passagierbezogene Zahlungen an Dritte für die Beförderung von Bundespolizeibeamten entstehen, ist zum einen schon nicht erheblich und zum anderen durch zureichende sachliche Gründe gerechtfertigt. Zwar kann, wie die Anschläge in Madrid (2004) und London (2005) sowie der gescheiterte Anschlag auf zwei Regionalzüge in Deutschland (2006) zeigen, auch der Schienenverkehr ein potenzielles Ziel terroristischer Attentate mit erheblichen Folgen sein. Die von terroristischen Anschlägen auf Luftfahrzeuge oder deren Entführung ausgehenden Gefahren reichen hinsichtlich ihrer Art und ihres möglichen Ausmaßes (Gefährdung einer großen Zahl von Menschen und kritischer Infrastruktureinrichtungen) jedoch typischerweise weiter, so dass für den Luftverkehr von einem höheren Sicherheitsbedürfnis auszugehen ist, das sich wiederum in einer höheren Kostenbelastung der Luftfahrtunternehmen für die Gefahrenvorsorge und abwehr niederschlagen darf.
Soweit der Gesetzgeber in § 62 Abs. 1 i.V.m. § 51 Abs. 1 Nr. 2 BPolG einen Entschädigungsanspruch und in § 62 Abs. 3 und Abs. 4 BPolG die Vergütung von Selbstkosten geregelt hat, geht es hierbei nicht um die Unentgeltlichkeit einer Beförderung, sondern um die Inanspruchnahme von Grundstücken (§ 62 Abs. 1 BPolG) bzw. Diensträumen und Parkplätzen (§ 62 Abs. 3 BPolG) sowie weiteren Einrichtungen und Leistungen (§ 62 Abs. 4 BPolG). Anders als dort besteht bei der Beförderung von Bundespolizeibeamten als Flugsicherheitsbegleiter ein enger und spezifischer sachlicher Zusammenhang mit der Abwehr von Gefahren, die aus dem Betrieb der Luftfahrzeuge herrühren (Sach- und Verantwortungsnähe), und wachsen dem Luftfahrtunternehmen hieraus auch bestimmte Vorteile zu. Die Fälle sind mithin, anders als die Fluggesellschaft es meint, nicht miteinander vergleichbar.
Der von der Fluggesellschaft gerügte Eingriff in die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG ist nach den voranstehenden Ausführungen im Hinblick auf den Schutz der verfolgten Gemeinwohlbelange gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG gerechtfertigt.
Zu Recht hat das Berufungsgericht auch einen Entschädigungsanspruch nach § 51 Abs. 2 Nr. 1 BPolG sowie einen Erstattungsanspruch gemäß § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB abgelehnt. Die Verpflichtung zur unentgeltlichen Beförderung von Bundespolizeibeamten als Flugsicherheitsbegleiter stellt keine rechtswidrige Maßnahme im Sinne des § 51 Abs. 2 Nr. 1 BPolG dar. Dies gilt auch für internationale Flüge. In Anbetracht der gesetzlichen Regelung in §§ 4a, 62 Abs. 2 Nr. 2 BPolG hat die Bundesrepublik die unentgeltlichen Beförderungen der Flugsicherheitsbegleiter nicht rechtsgrundlos erlangt.
Bundesgerichtshof, Urteil vom 26. Juli 2018 – III ZR 391/1
- LG Potsdam, Urteil vom 17.02.2016 – 11 O 245/14[↩]
- OLG Brandenburg, Urteil vom 14.03.2017 – 2 U 12/16, NVwZ-RR 2017, 614[↩]
- vgl. Entwurf der Bundesregierung zu § 34 BGSG aF, BT-Drs. VI/2886, S. 35[↩]
- vgl. BGH, Urteil vom 03.03.2011 – III ZR 174/10, NJW 2011, 3157 Rn. 11 f[↩]
- s. BGH, Beschluss vom 14.12 2017 – III ZR 48/17, BeckRS 2017, 137589 Rn. 9 zur Gepäckkontrolle nach § 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1, § 11 Abs. 1 LuftSiG[↩]
- Walter in Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, 5. Aufl., § 62 Rn. 5 f; Martens in Heesen/Hönle/Peilert/Martens, BPolG, 5. Aufl., § 62 Rn. 2; Wehr, BPolG, 2. Aufl., § 62 BPolG Rn. 2[↩]
- BGBl. I S. 361[↩][↩]
- s. BGBl. I S. 1818[↩]
- s. Entwurf der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN eines Gesetzes zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus – Terrorismusbekämpfungsgesetz, BT-Drs. 14/7386, S. 45[↩]
- BGBl. II 1956, S. 411; s. auch BT-Drs. 14/1454, S. 1; Walter in Drewes/Malmberg/Walter aaO § 4a Rn.19; Richter in Heesen/Hönle/Peilert/Martens aaO § 4a Rn. 9[↩]
- BT-Drs. aaO; Walter aaO Rn.19 f[↩]
- allgemeine Ansicht; s. dazu etwa Walter in Drewes/Malmberg/Walter aaO § 62 Rn. 29; Martens in Heesen/Hönle/Peilert/Martens aaO § 62 Rn. 15; Wehr aaO § 62 Rn. 13; Gruhn, Sky Marshals in der Zivilluftfahrt, 2014, S. 184[↩]
- s. Borsdorf/Deyda, Luftsicherheitsgesetz für die Bundespolizei, S. 104; vgl. auch Walter in Drewes/Malmberg/Walter aaO § 4a Rn.20, 46; BT-Drs. 14/1454 S. 1 ff.[↩]
- BGBl. II 1969, S. 121[↩]
- so aber Faust/Leininger in Kölner Kompendium Luftrecht, Band 2, S. 1216 Rn. 404; s. auch Gruhn aaO[↩]
- s. BGH, Urteil vom 06.11.2013 – KZR 58/11, BGHZ 199, 1, 16 Rn. 70 mwN; Staudinger/Löwisch/Feldmann, 2014, Online-Stand: 25.03.2015, § 286 Rn. 97[↩]
- BeckOK BGB/Lorenz, § 286 Rn. 39, Stand 1.05.2018; Palandt/Grüneberg, BGB, 77. Aufl., § 286 Rn. 27[↩]
- ABl.EU 2008 Nr. L 293, S. 3[↩]
- s. dazu etwa MünchKomm-BGB/Schäfer, 7. Aufl., § 670 Rn. 1[↩]
- s. Entwurf der Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. des Gesetzes zur Neuregelung der Vorschriften über den Bundesgrenzschutz, BT-Drs. 12/7562, S. 81[↩]
- BGBl. I S. 1834[↩]
- Gesetzesbegründung BT-Drs. 14/7386, S. 47[↩]
- idF der Fünften Änderungsverordnung vom 12.10.2000, BGBl. I S. 1470[↩]
- eingeführt durch Art. 2 der Verordnung zur Einführung von Luftsicherheitsschulungen vom 02.04.2008, BGBl. I S. 647[↩]
- z.B. BVerfGE 30, 292, 316; 61, 291, 312; 68, 155, 171; 121, 317, 346 mwN[↩]
- s. BT-Drs. 14/7386, S. 45[↩]
- s. BVerfGE 85, 248, 261; 107, 186, 196; 121, 317, 357[↩]
- BVerfGE 30, 292, 311; BVerfG, NVwZ 2014, 1005, 1007 Rn. 23 mwN[↩]
- BVerfGE 68, 237, 255; 69, 373, 379; BVerfG, NJW 2009, 2735, 2736 Rn.19[↩]
- vgl. BVerfGE 68, 155, 172; BVerfG, NVwZ 2014 aaO[↩]
- BVerfGE 125, 260, 361 f mwN[↩]
- vgl. BVerfG, NVwZ 1999, 176, 177; s. auch Gruhn aaO S. 189[↩]
- vgl. Sailer in Denninger/Rachor, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl., Rn. N 113[↩]
- vgl. zu diesem Kriterium BVerfG aaO[↩]
- BVerfGE 65, 116, 126; 68, 155, 173; BVerfG, NVwZ 2014, 1005, 1007 Rn.19 mwN[↩]
