Sonntagsöffnungen bei Großveranstaltungen in Berlin

Wird das öffentliche Interesse für eine ausnahmsweise Sonntagsöffnung im Sinne des § 6 Abs. 1 Abs. 1 BerlLadÖffG mit einer Veranstaltung begründet, gelten keine geringeren verfassungsrechtlichen Anforderungen als für Verkaufsöffnungen an Sonn- und Feiertagen aus besonderem Anlass. Ausnahmen vom Regelerfordernis der räumlichen Begrenzung der Ladenöffnung auf das Umfeld der Veranstaltung kommen bei mehrtägigen Großveranstaltungen von nationalem oder internationalem Rang in Betracht, wenn sich deren Ausstrahlungswirkung auf das gesamte Gebiet der Kommune erstreckt.

Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg, eine stadtweite sonntägliche Ladenöffnung sei nach § 6 Abs. 1 Satz 1 des Berliner Ladenöffnungsgesetzes vom 14.11.2006¹ (BerlLadÖffG), wegen herausragend bedeutsamer Ereignisse für die ganze Stadt Berlin gerechtfertigt, ohne dass es auf die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Sonntagsschutz entwickelten Kriterien ankomme², steht, wie jetzt das Bundesverwaltungsgericht entschied, nicht im Einklang mit Bundesrecht. Sie beruht auf einer Auslegung der landesrechtlichen Ermächtigung, die dem verfassungsrechtlich geforderten Mindestniveau des Sonntagsschutzes nicht entspricht.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG legt die für die Ladenöffnungszeiten zuständige Bundesverwaltungsgerichtsverwaltung im öffentlichen Interesse die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr durch Allgemeinverfügung fest. Da die Vorschrift zum irrevisiblen Recht gehört, hat das Revisionsgericht nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO von der vorinstanzlichen Auslegung auszugehen und nur deren Vereinbarkeit mit revisiblem Recht zu beurteilen. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg geht davon aus, das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 01.12.2009 – 1 BvR 2857, 2858/07 –³ habe eine abschließende verfassungskonforme Auslegung des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG vorgenommen. Danach sei eine ausnahmsweise Sonntagsöffnung im öffentlichen Interesse bei herausragend bedeutsamen Ereignissen für die ganze Stadt Berlin zulässig, ohne dass es auf weitere, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelte Kriterien zum ausreichenden, die Sonntagsöffnung rechtfertigenden Gewicht der Veranstaltung als Sachgrund ankomme. Zu solch besonderen Ereignissen zählt das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg insbesondere Großveranstaltungen, die über die Stadt hinaus Bedeutung haben, zahlreiche Touristen nach Berlin holen und die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben. In solchen Fällen hält das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg die Überprüfung der prägenden Wirkung der Veranstaltung anhand eines prognostischen Besucherzahlenvergleichs für entbehrlich. Ebenso wenig soll es auf die räumliche Ausstrahlungswirkung des Veranstaltungsgeschehens ankommen. Diese Auslegung des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG wird der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Sonn- und Feiertagsschutzes gemäß Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV nicht in jeder Hinsicht gerecht.

140 GG i.V.m. Art. 139 WRV schützt den Sonn- und Feiertag als Tag der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung. Er konkretisiert die Schutzpflichten aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG und dient der Verwirklichung des Sozialstaatsprinzips, weil er jedermann regelmäßige Ruhetage garantiert und den Schutz der Grundrechte verstärkt, deren Ausübung in besonderem Maße auf die synchrone Taktung des sozialen Lebens angewiesen ist, beispielsweise Art. 2 Abs. 2, Art. 6 Abs. 1, Art. 8 und Art. 9 Abs. 1 und 2 GG⁴. Der Gesetzgeber ist gemäß Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV verpflichtet, den Sonn- und Feiertagsschutz entsprechend auszugestalten. Die Grenzen seines weiten Gestaltungsspielraums sind erst überschritten, wenn das gesetzliche Schutzkonzept offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich ist oder wenn es erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleibt. Das ist der Fall, wenn die gesetzliche Regelung das verfassungsrechtlich geforderte Mindestniveau des Sonntagsschutzes unterschreitet. Um dieses Mindestniveau zu wahren, muss der Gesetzgeber die Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe zur Regel erheben. Ausnahmen darf er nur aus zureichendem Sachgrund zur Wahrung gleich- oder höherrangiger Rechtsgüter zulassen; das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche Erwerbsinteresse (Shopping-Interesse) potenzieller Käufer genügen dazu nicht. Außerdem muss sichergestellt sein, dass die Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben. Danach genügt es nicht, die Zahl der jährlich zulässigen Sonn- und Feiertagsöffnungen gesetzlich zu beschränken. Darüber hinaus muss der Gesetzgeber sicherstellen, dass entsprechende Ermächtigungen nur Sonntagsöffnungen ermöglichen, die durch einen zureichenden Sachgrund im Sinne der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung gerechtfertigt und für das Publikum am betreffenden Tag als Ausnahme von der sonntäglichen Arbeitsruhe zu erkennen sind. Eine Sonntagsöffnung darf nicht auf eine weitgehende Gleichstellung mit den Werktagen und ihrer geschäftigen Betriebsamkeit hinauslaufen. Geht eine gesetzliche Ermächtigung über diese Grenzen hinaus, unterschreitet sie das verfassungsrechtlich geforderte Mindestniveau des Sonntagsschutzes, sofern sie nicht verfassungskonform ausgelegt werden kann⁵.

Der Gesetzgeber darf nur zu Sonntagsöffnungen ermächtigen, die jeweils durch einen zureichenden Sachgrund von einem Gewicht getragen werden, das den zeitlichen und räumlichen Umfang der Öffnung rechtfertigt. Findet die Sonntagsöffnung aus Anlass einer Veranstaltung statt, muss gewährleistet sein, dass sie und nicht die Ladenöffnung das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Daraus ergeben sich Grenzen für den zulässigen Umfang anlassbezogener Öffnungen. Anlassbezogene Sonntagsöffnungen müssen sich stets als Annex zur anlassgebenden Veranstaltung darstellen. Sie dürfen nur zugelassen werden, wenn die dem zuständigen Organ bei der Entscheidung über die Sonntagsöffnung vorliegenden Informationen und die ihm sonst bekannten Umstände die schlüssige und nachvollziehbare Prognose erlauben, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Ladenöffnung am selben Tag – ohne die Veranstaltung – kämen (prognostischer Besucherzahlenvergleich). Anlassbezogene Sonntagsöffnungen müssen in der Regel auf das räumliche Umfeld der Anlassveranstaltung beschränkt werden. Dieses Umfeld wird durch die Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung bestimmt und entspricht dem Gebiet, das durch das Veranstaltungsgeschehen selbst geprägt wird⁶. Ausnahmen vom Regelerfordernis der räumlichen Begrenzung auf das Umfeld der Veranstaltung kommen beispielsweise bei mehrtägigen Großveranstaltungen von nationalem oder internationalem Rang in Betracht, wenn deren Besucher im gesamten Gebiet der Kommune untergebracht und versorgt werden⁷.

Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg steht das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 01.12.2009 einer Berücksichtigung dieser Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Mindestschutzniveaus bei der Auslegung des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG nicht entgegen. Ihm lässt sich keine abschließende, die Fachgerichte gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG bindende Auslegung dieser landesrechtlichen Vorschrift entnehmen.

Grundsätzlich ist die Auslegung und Anwendung einfachen Gesetzesrechts Aufgabe der sachnäheren Fachgerichte⁸. Nur soweit die Verfassungswidrigkeit einer Norm ausgesprochen oder die Feststellung getroffen worden ist, eine bestimmte Auslegung des einfachen Rechts sei verfassungswidrig, sind die Fachgerichte gemäß § 31 BVerfGG hieran gebunden⁹. Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur Auslegung und Anwendung einfachen Rechts sind nur insoweit verbindlich, als das Gericht aus dem Verfassungsrecht abzuleitende Maßstäbe hierfür setzt¹⁰.

Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 01.12.2009 zwar aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV verfassungsrechtliche Maßgaben für Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen abgeleitet, aber keine abschließende Konkretisierung der tatbestandlichen Voraussetzungen einer Sonntagsöffnung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG vorgenommen. Es ist davon ausgegangen, dass das verfassungsrechtlich geforderte Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gemäß Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV nur gewahrt ist, wenn für die Sonntagsöffnung ein dem Sonntagsschutz gerecht werdender Sachgrund besteht und die jeweilige Ladenöffnung dem Regel-Ausnahme-Gebot genügt¹¹. Diese verfassungsrechtlichen Maßgaben hat es in Bezug auf § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG dahin konkretisiert, dass ein allein am Wortlaut orientiertes Verständnis des unbestimmten Rechtsbegriffs „öffentliches Interesse“, das für eine Sonntagsöffnung jedes noch so geringe öffentliche Interesse genügen ließe, dem verfassungsrechtlichen Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes nicht gerecht wird. Vielmehr verlangt § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG bei verfassungskonformer Auslegung ein öffentliches Interesse solchen Gewichts, das die Ausnahmen von der Arbeitsruhe rechtfertigt¹².

Über diese ihrerseits konkretisierungsbedürftigen Maßgaben hinaus entfaltet das Urteil keine Bindungswirkung gemäß § 31 BVerfGG. Seine Bezugnahme auf die Begründung des Berliner Landesgesetzgebers, wonach besondere Ereignisse im Interesse der Berliner und Touristen, wie große Veranstaltungen, die über die Stadt hinaus Bedeutung haben und zahlreiche Touristen nach Berlin holen, das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Interesses im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG sollen ausfüllen können¹³, stellt keine für jeden Einzelfall abschließende Auslegung der Vorschrift dar. Das verdeutlichen die weiteren Ausführungen des bundesverfassungsgerichtlichen Urteils, wonach nur solche Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes hätten, die ausnahmsweise Sonntagsöffnung würden „tragen können“¹⁴. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass nicht jede Veranstaltung allein schon wegen ihrer Bedeutung für Berlin als Ganzes ohne Prüfung weiterer Voraussetzungen eine Sonntagsöffnung im öffentlichen Interesse begründet. Zudem verlangt die Freigabe der Sonntagsöffnung durch Allgemeinverfügung eine Verwaltungsentscheidung, welche die Möglichkeit eröffnet, die jeweils betroffenen Interessen und Rechtsgüter konkret in eine Abwägung einzubeziehen¹⁵. Das setzt eine fallbezogene Konkretisierung des öffentlichen Interesses an einer ausnahmsweisen Sonntagsöffnung in jedem konkreten Einzelfall voraus, die der zuständigen Behörde und den Fachgerichten vorbehalten bleibt.

Im vorliegenden Verfahren beruht der angegriffene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg auf der aufgezeigten, den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht in jeder Hinsicht genügenden Konkretisierung des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG. Bei zutreffender Anwendung der Vorschrift erweist sich die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg jedoch aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg tragen im Ergebnis die Annahme, dass die verfahrensgegenständlichen Sonntagsöffnungen ausnahmsweise im öffentlichen Interesse nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG zugelassen werden durften.

Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg das Vorliegen eines zureichenden Sachgrundes für die ausnahmsweisen Sonntagsöffnungen angenommen. Bei der Internationalen Grünen Woche, dem Berliner Sechstagerennen, der Berlinale und der Internationalen Tourismusbörse handelt es sich jeweils um jährlich stattfindende, mehrtägige internationale Großveranstaltungen mit langjähriger und internationaler Tradition, die eine Besucherzahl in erheblicher, teils sechsstelliger Größenordnung anziehen. Solche Veranstaltungen können einen Sachgrund von hinreichendem Gewicht für eine sonntägliche Ladenöffnung darstellen.

Wird das öffentliche Interesse an einer Sonntagsöffnung mit einer Veranstaltung als Sachgrund gerechtfertigt, muss die Veranstaltung – und nicht die Ladenöffnung – das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägen. Das setzt voraus, dass die öffentliche Wirkung der Veranstaltung gegenüber der durch die Ladenöffnung ausgelösten, typischen werktäglichen Geschäftigkeit im Vordergrund steht, sodass die Ladenöffnung nur als Annex zur Veranstaltung erscheint. Dazu muss die Sonntagsöffnung regelmäßig auf das räumliche Umfeld der Veranstaltung begrenzt werden, damit ihr Bezug zum Veranstaltungsgeschehen erkennbar bleibt. Ausnahmen von diesem Regelerfordernis kommen bei mehrtägigen Großveranstaltungen von nationalem oder internationalem Rang in Betracht, wenn deren Besucher im gesamten Gebiet der Kommune untergebracht und versorgt werden¹⁶ oder sie in anderer Weise auf das Gesamtgebiet ausstrahlen. Das war hier nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Tatsachenfeststellungen der Fall. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg ist davon ausgegangen, dass sich die Ausstrahlungswirkung der Veranstaltungen, die teils zeitgleich an unterschiedlichen Veranstaltungsorten im Stadtgebiet stattfanden, jeweils über deren unmittelbares räumliches Umfeld hinaus auf das gesamte Stadtgebiet erstreckte. Damit waren sie geeignet, gebietsweit das öffentliche Bild des Sonntags zu prägen.

Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat allerdings – wie dargelegt – zu Unrecht davon abgesehen, für die prägende Wirkung der verfahrensgegenständlichen Veranstaltungen einen prognostischen Vergleich der von der jeweiligen Veranstaltung und der von einer bloßen Ladenöffnung angezogenen Besucherzahlen zu verlangen. Gleichwohl hat es die in der Allgemeinverfügung angestellte Besucherzahlenprognose in Bezug genommen und (hilfsweise) bestätigt. Diese erweist sich indessen nicht in jeder Hinsicht als schlüssig und nachvollziehbar. Auf der Grundlage der vom Handelsverband Berlin-Brandenburg für verkaufsoffene Sonntage ermittelten Daten geht sie davon aus, 8, 04 % der durchschnittlichen wöchentlichen Kundenzahl würden auch ohne Veranstaltung von einer Ladenöffnung an einem Sonntag angezogen. Die daraus abgeleitete Folgerung, 8, 04 % aller Veranstaltungsbesucher würden von einer Sonntagsöffnung angezogen, ist hingegen nicht nachvollziehbar. Vielmehr kommt es nicht auf die Bezugsgröße aller Veranstaltungsbesucher, sondern darauf an, ob die Veranstaltung auch ohne Sonntagsöffnung mehr Besucher anzöge, als Kunden wegen der sonntäglichen Ladenöffnung ohne Veranstaltung gekommen wären.

Bei zutreffender Bezugsgröße ist die Prognose jedoch im Ergebnis nicht zu beanstanden. Auf der Grundlage der vom Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg für die betreffenden Veranstaltungen festgestellten Gesamtbesucherzahlen war an den drei verkaufsoffenen Sonntagen mit durchschnittlich 50 000, 45 000 und 36 000 Veranstaltungsbesuchern zu rechnen. Demgegenüber belief sich die Anzahl der Kunden, die auch ohne die Veranstaltung allein von der Ladenöffnung angezogen würden, nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und daher für das Revisionsgericht bindenden Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) auf lediglich 20 255 und blieb damit hinter den prognostizierten Besucherzahlen der Veranstaltungen deutlich zurück.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. März 2022 – 8 C 6.21

1. GVBl. S. 1045, zuletzt geändert durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Berliner Ladenöffnungsgesetzes vom 13.10.2010, GVBl. S. 467[↩]
2. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14.05.2020 – 1 B 6.19[↩]
3. BVerfGE 125, 39[↩]
4. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 – 1 BvR 2857, 2858/07, BVerfGE 125, 39 <77 f., 80 ff., 85 f.>[↩]
5. vgl. BVerwG, Urteile jeweils vom 22.06.2020 – 8 CN 1.19, BVerwGE 168, 338 Rn. 14 ff. und – 8 CN 3.19, BVerwGE 168, 356 Rn. 14 ff. m.w.N.[↩]
6. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.06.2020 – 8 CN 1.19, BVerwGE 168, 338 LS 2, 3 und 4, Rn.20 ff.[↩]
7. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.06.2020 – 8 CN 1.19 – a.a.O. Rn. 26; BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 – 1 BvR 2857, 2858/07, BVerfGE 125, 39 <98>[↩]
8. BVerfG, Beschluss vom 10.06.1975 – 2 BvR 1018/74, BVerfGE 40, 88 <94>[↩]
9. BVerfG, Beschluss vom 06.05.1986 – 1 BvR 677/84, BVerfGE 72, 119 <121>[↩]
10. BVerwG, Urteil vom 12.06.1992 – 7 C 5.92, BVerwGE 90, 220 <226>[↩]
11. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 – 1 BvR 2857, 2858/07, BVerfGE 125, 39 <87 f.>[↩]
12. vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 a.a.O. S. 98[↩]
13. vgl. Abgh.-Drs. 16/0015, S. 13[↩]
14. vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 – 1 BvR 2857, 2858/07, BVerfGE 125, 39 <98>[↩]
15. vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 a.a.O. S. 97[↩]
16. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.06.2020 – 8 CN 1.19, BVerwGE 168, 338 Rn. 26[↩]