Spiel­hal­len – und ihre lan­des­recht­li­chen Ein­schrän­kun­gen

Die durch den Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag und lan­des­recht­li­che Vor­schrif­ten vor­ge­nom­me­nen Ver­schär­fun­gen der Anfor­de­run­gen an die Geneh­mi­gung und den Betrieb von Spiel­hal­len sind ver­fas­sungs­ge­mäß.

Spiel­hal­len – und ihre lan­des­recht­li­chen Ein­schrän­kun­gen

Dies ent­schied jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt und wies die Ver­fas­sungs­be­schwer­den von vier Spiel­hal­len­be­trei­be­rin­nen aus Ber­lin, Bay­ern und dem Saar­land zurück.

  1. Die Län­der besit­zen die aus­schließ­li­che Zustän­dig­keit zur Rege­lung der gewer­be­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an den Betrieb und die Zulas­sung von Spiel­hal­len (Art. 70 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG).
  2. Das Ver­bot des Ver­bun­des meh­re­rer Spiel­hal­len an einem Stand­ort, die Abstands­ge­bo­te, die Redu­zie­rung der Gerä­te­höchst­zahl je Spiel­hal­le, die Auf­sichts­pflicht und die Über­gangs­re­ge­lun­gen im Glücks­spiel­staats­ver­trag und den Geset­zen der Län­der Ber­lin, Bay­ern und des Saar­lan­des sind mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar.
  3. Sofern der Staat auf Tei­len des Spiel­mark­tes auch eige­ne fis­ka­li­sche Inter­es­sen ver­folgt und die Glücks­spiel­for­men poten­ti­ell in Kon­kur­renz zuein­an­der ste­hen, müs­sen staat­li­che Maß­nah­men auf die Bekämp­fung der Spiel­sucht aus­ge­rich­tet sein.
  4. Vor dem Abschluss eines Staats­ver­tra­ges zwi­schen den Län­dern ent­fällt schutz­wür­di­ges Ver­trau­en in die gel­ten­de Rechts­la­ge bereits dann, wenn die geplan­ten Ände­run­gen hin­rei­chend öffent­lich in kon­kre­ten Umris­sen vor­her­seh­bar sind.

Regu­lie­rung von Spiel­hal­len und Geld­spiel­ge­rä­ten[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den rich­ten sich gegen lan­des­ge­setz­li­che Vor­schrif­ten zur Regu­lie­rung des Spiel­hal­len­sek­tors in Ber­lin, in Bay­ern und im Saar­land, mit denen die Anfor­de­run­gen an die Geneh­mi­gung und den Betrieb von Spiel­hal­len ver­schärft wur­den. Die Neu­re­ge­lun­gen in Bay­ern und im Saar­land gehen im Wesent­li­chen zurück auf den Ers­ten Staats­ver­trag zur Ände­rung des Staats­ver­tra­ges zum Glücks­spiel­we­sen in Deutsch­land (Ers­ter Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag – Ers­ter GlüÄndStV). Die­ser wur­de mitt­ler­wei­le von allen Län­dern in Kraft gesetzt. Das Land Ber­lin hat­te bereits vor Inkraft­tre­ten des refor­mier­ten Glücks­spiel­staats­ver­tra­ges eige­ne Vor­ga­ben für den Spiel­hal­len­sek­tor erlas­sen.

Die Regu­lie­rung der Spiel­hal­len und Geld­spiel­ge­rä­te erfolg­te vor Ver­ab­schie­dung der hier ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten allein durch den Bund in Form der §§ 33c bis 33i GewO und der auf der Grund­la­ge von § 33f GewO erlas­se­nen Ver­ord­nung über Spiel­ge­rä­te und ande­re Spie­le mit Gewinn­mög­lich­keit (Spiel­ver­ord­nung – SpielV). Die Zulas­sungs­vor­aus­set­zun­gen für Spiel­hal­len regel­te der Erlaub­nis­vor­be­halt in § 33i GewO.

Im Zuge der Föde­ra­lis­mus­re­form I wur­de im Jah­re 2006 das Recht der Spiel­hal­len aus der kon­kur­rie­ren­den Bun­des­kom­pe­tenz für das Recht der Wirt­schaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) her­aus­ge­nom­men 1.

In den Jah­ren 2010/​2011 tra­ten die Län­der in Ver­hand­lun­gen über eine Ände­rung des im Jah­re 2008 in Kraft getre­te­nen Glücks­spiel­staats­ver­tra­ges ein, der kei­ne spe­zi­fi­schen Rege­lun­gen für Spiel­hal­len ent­hielt. Anlass waren zwei Urtei­le des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on zur Ver­ein­bar­keit des Sport­wet­ten­mo­no­pols der Län­der mit der Dienst­leis­tungs- und Nie­der­las­sungs­frei­heit. Die­sen Ent­schei­dun­gen zufol­ge konn­ten die vor­le­gen­den Gerich­te Anlass zu der Schluss­fol­ge­rung haben, dass Deutsch­land die zur Recht­fer­ti­gung des Sport­wet­ten­mo­no­pols ange­führ­ten Gemein­wohl­zie­le nicht in einer kohä­ren­ten und sys­te­ma­ti­schen Wei­se ver­fol­ge und die dar­in lie­gen­de Beschrän­kung von Grund­frei­hei­ten nicht gerecht­fer­tigt sei. Der Gerichts­hof hat­te sei­ne Ent­schei­dun­gen unter ande­rem mit der Fest­stel­lung der vor­le­gen­den Gerich­te begrün­det, dass die zustän­di­gen Behör­den in Bezug auf Auto­ma­ten­spie­le eine Poli­tik der Ange­bots­aus­wei­tung betrie­ben oder gedul­det hät­ten 2.

Hand­lungs­be­darf im Bereich der Spiel­hal­len bestand zudem aus­weis­lich der Erläu­te­run­gen zum Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag 3 auf­grund von Unter­su­chun­gen, die die deut­lich gestie­ge­nen Umsät­ze bei Spiel­au­to­ma­ten außer­halb von Spiel­ban­ken und das erheb­li­che Gefah­ren­po­ten­ti­al des gewerb­li­chen Auto­ma­ten­spiels beleg­ten 4. Das Spiel an Geld­spiel­ge­rä­ten gehö­re zu den risi­ko­reichs­ten Spie­len für sucht­ge­fähr­de­te Spie­ler.

Die Minis­ter­prä­si­den­ten­kon­fe­renz ver­ab­schie­de­te am 6.04.2011 den Ent­wurf eines Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­tra­ges, der am 14.04.2011 auf der Inter­net­sei­te http://www.mpk.sach­sen-anhalt.de ver­öf­fent­licht und am 15.04.2011 bei der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on noti­fi­ziert wur­de 5. Der Ent­wurf dien­te auch als Grund­la­ge für eine Anhö­rung der betrof­fe­nen Ver­bän­de der Auto­ma­ten­in­dus­trie, wel­che die Staats­kanz­lei des Lan­des Sach­sen-Anhalt mit Schrei­ben vom 15.04.2011 stell­ver­tre­tend für die übri­gen Län­der ein­lei­te­te und am 25.05.2011 im Land­tag von Sach­sen-Anhalt – nicht öffent­lich – durch­führ­te. Zudem unter­rich­te­ten die Lan­des­re­gie­run­gen die Län­der­par­la­men­te über den Inhalt der Rege­lun­gen des Ent­wurfs 6. Die end­gül­ti­ge Fas­sung des Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­tra­ges wur­de von den Minis­ter­prä­si­den­ten auf ihrer Kon­fe­renz vom 26. bis 28.10.2011 beschlos­sen, was durch eine Pres­se­mit­tei­lung der Staats­kanz­lei Schles­wig-Hol­stein bekannt­ge­ge­ben wur­de. Am 15.12 2011 unter­zeich­ne­ten die Minis­ter­prä­si­den­ten aller Län­der mit Aus­nah­me Schles­wig-Hol­steins den Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag, der am 1.07.2012 gemäß sei­nem Art. 2 Abs. 1 Satz 1 in Kraft trat. Im Jah­re 2013 trat ihm auch Schles­wig-Hol­stein bei 7.

Kern­stück der Neu­re­ge­lun­gen für Spiel­hal­len im geän­der­ten Staats­ver­trag zum Glücks­spiel­we­sen in Deutsch­land (Glücks­spiel­staats­ver­trag – GlüStV) sind die Vor­schrif­ten des Sieb­ten Abschnitts (§§ 24 bis 26 GlüStV):

§ 24 Erlaub­nis­se

(1) Unbe­scha­det sons­ti­ger Geneh­mi­gungs­er­for­der­nis­se bedür­fen die Errich­tung und der Betrieb einer Spiel­hal­le einer Erlaub­nis nach die­sem Staats­ver­trag.

(2)1 Die Erlaub­nis ist zu ver­sa­gen, wenn die Errich­tung und der Betrieb einer Spiel­hal­le den Zie­len des § 1 zuwi­der­lau­fen.2 Sie ist schrift­lich zu ertei­len und zu befris­ten. 3 Die Erlaub­nis kann, auch nach­träg­lich, mit Neben­be­stim­mun­gen ver­se­hen wer­den.

(3) Das Nähe­re regeln die Aus­füh­rungs­be­stim­mun­gen der Län­der.

§ 25 Beschrän­kun­gen von Spiel­hal­len

(1)1 Zwi­schen Spiel­hal­len ist ein Min­dest­ab­stand ein­zu­hal­ten (Ver­bot von Mehr­fach­kon­zes­sio­nen).2 Das Nähe­re regeln die Aus­füh­rungs­be­stim­mun­gen der Län­der.

(2) Die Ertei­lung einer Erlaub­nis für eine Spiel­hal­le, die in einem bau­li­chen Ver­bund mit wei­te­ren Spiel­hal­len steht, ins­be­son­de­re in einem gemein­sa­men Gebäu­de oder Gebäu­de­kom­plex unter­ge­bracht ist, ist aus­ge­schlos­sen.

(3) Die Län­der kön­nen die Anzahl der in einer Gemein­de zu ertei­len­den Erlaub­nis­se begren­zen.

§ 26 Anfor­de­run­gen an die Aus­ge­stal­tung und den Betrieb von Spiel­hal­len

(1) Von der äuße­ren Gestal­tung der Spiel­hal­le darf kei­ne Wer­bung für den Spiel­be­trieb oder die in der Spiel­hal­le ange­bo­te­nen Spie­le aus­ge­hen oder durch eine beson­ders auf­fäl­li­ge Gestal­tung ein zusätz­li­cher Anreiz für den Spiel­be­trieb geschaf­fen wer­den.

(2) Die Län­der set­zen für Spiel­hal­len zur Sicher­stel­lung der Zie­le des § 1 Sperr­zei­ten fest, die drei Stun­den nicht unter­schrei­ten dür­fen.

§ 29 Abs. 4 GlüStV ent­hält eine Über­gangs­re­ge­lung für Bestands­spiel­hal­len:

§ 29 Über­gangs­re­ge­lun­gen

(1) bis (3) …

(4)1 Die Rege­lun­gen des Sieb­ten Abschnitts fin­den ab Inkraft­tre­ten die­ses Staats­ver­trags Anwen­dung.2 Spiel­hal­len, die zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens die­ses Staats­ver­trags bestehen und für die bis zum 28.10.2011 eine Erlaub­nis nach § 33i Gewer­be­ord­nung erteilt wor­den ist, deren Gel­tungs­dau­er nicht inner­halb von fünf Jah­ren nach Inkraft­tre­ten die­ses Ver­tra­ges endet, gel­ten bis zum Ablauf von fünf Jah­ren nach Inkraft­tre­ten die­ses Ver­trags als mit §§ 24 und 25 ver­ein­bar.3 Spiel­hal­len, für die nach dem 28.10.2011 eine Erlaub­nis nach § 33i Gewer­be­ord­nung erteilt wor­den ist, gel­ten bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkraft­tre­ten die­ses Staats­ver­trags als mit §§ 24 und 25 ver­ein­bar.4 Die für die Ertei­lung einer Erlaub­nis nach § 24 zustän­di­gen Behör­den kön­nen nach Ablauf des in Satz 2 bestimm­ten Zeit­raums eine Befrei­ung von der Erfül­lung ein­zel­ner Anfor­de­run­gen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 für einen ange­mes­se­nen Zeit­raum zulas­sen, wenn dies zur Ver­mei­dung unbil­li­ger Här­ten erfor­der­lich ist; hier­bei sind der Zeit­punkt der Ertei­lung der Erlaub­nis gemäß § 33i Gewer­be­ord­nung sowie die Zie­le des § 1 zu berück­sich­ti­gen.5 Das Nähe­re regeln die Aus­füh­rungs­be­stim­mun­gen der Län­der.

(5) …

§ 21 Abs. 2 GlüStV betrifft eben­falls spe­zi­fisch den Betrieb von Spiel­hal­len:

§ 21 Sport­wet­ten

(1) …

(2) In einem Gebäu­de oder Gebäu­de­kom­plex, in dem sich eine Spiel­hal­le oder eine Spiel­bank befin­det, dür­fen Sport­wet­ten nicht ver­mit­telt wer­den.

(3) bis (5) …

Dane­ben sind gemäß § 2 Abs. 3 GlüStV die all­ge­mei­nen Vor­schrif­ten der §§ 1 bis 3, § 4 Abs. 1, 3 und 4 sowie §§ 5 bis 7 GlüStV auf Spiel­hal­len anwend­bar. Wäh­rend §§ 1 bis 3 GlüStV Ziel- und Begriffs­be­stim­mun­gen sowie die Rege­lung des Anwen­dungs­be­reichs des Staats­ver­tra­ges ent­hal­ten, sind in § 4 Abs. 1, 3 und 4 sowie §§ 5 bis 7 GlüStV auch kon­kre­te Pflich­ten und Ver­bo­te für Spiel­hal­len­be­trei­ber gere­gelt, unter ande­rem im Hin­blick auf den Jugend­schutz, Wer­be­be­schrän­kun­gen, ein zu ent­wi­ckeln­des Sozi­al­kon­zept und Auf­klä­rungs­pflich­ten.

Neu­re­ge­lung in Ber­lin[↑]

Das Gesetz zur Rege­lung des Rechts der Spiel­hal­len im Land Ber­lin (Spiel­hal­len­ge­setz Ber­lin – Spiel­hG Bln) 8 war bereits am 20.05.2011 ver­ab­schie­det wor­den und am 2.06.2011, also noch vor der Unter­zeich­nung des Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­tra­ges, in Kraft getre­ten.

Die von den Beschwer­de­füh­re­rin­nen im Ein­zel­nen ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten lau­ten in der Fas­sung von 2011 wie folgt:

§ 2 Erlaub­nis

(1)1 Wer eine Spiel­hal­le oder ein ähn­li­ches Unter­neh­men nach § 1 betrei­ben will, bedarf der Erlaub­nis der zustän­di­gen Behör­de.2 Für jeden Spiel­hal­len­stand­ort darf nur ein Unter­neh­men nach § 1 zuge­las­sen wer­den.3 Der Abstand zu wei­te­ren Unter­neh­men nach § 1 soll 500 Meter nicht unter­schrei­ten.4 Das Gewer­be soll auch nicht in räum­li­cher Nähe von Ein­rich­tun­gen betrie­ben wer­den, die ihrer Art nach oder tat­säch­lich vor­wie­gend von Kin­dern oder Jugend­li­chen auf­ge­sucht wer­den.5 Die für die Erlaub­nis zustän­di­ge Behör­de darf unter Berück­sich­ti­gung der Ver­hält­nis­se im Umfeld des jewei­li­gen Stand­or­tes und der Lage des Ein­zel­falls von der Maß­ga­be nach Satz 3 und 4 abwei­chen.6 Bau­pla­nungs­recht­li­che Anfor­de­run­gen blei­ben unbe­rührt.7 Die Erlaub­nis nach Satz 1 schließt nicht die Erlaub­nis und Bestä­ti­gung nach § 33c oder die Erlaub­nis nach § 33d der Gewer­be­ord­nung mit ein.

(2) Die Erlaub­nis kann mit einer Befris­tung erteilt und mit Auf­la­gen ver­bun­den wer­den, soweit dies zum Schut­ze der All­ge­mein­heit, der Gäs­te oder der Bewoh­ne­rin­nen und Bewoh­ner des Betriebs­grund­stücks oder der Nach­bar­grund­stü­cke vor Gefah­ren, erheb­li­chen Nach­tei­len oder erheb­li­chen Beläs­ti­gun­gen erfor­der­lich ist; unter den­sel­ben Vor­aus­set­zun­gen ist auch die nach­träg­li­che Auf­nah­me, Ände­rung und Ergän­zung von Auf­la­gen zuläs­sig.

(3) Die Erlaub­nis ist ins­be­son­de­re zu ver­sa­gen, wenn

  1. die in § 33c Absatz 2 oder § 33d Absatz 3 der Gewer­be­ord­nung genann­ten Ver­sa­gungs­grün­de vor­lie­gen,
  2. die zum Betrieb des Gewer­bes bestimm­ten Räu­me wegen ihrer Beschaf­fen­heit oder Lage den poli­zei­li­chen Anfor­de­run­gen nicht genü­gen,
  3. der Betrieb des Gewer­bes eine Gefähr­dung der Jugend, eine über­mä­ßi­ge Aus­nut­zung des Spiel­triebs, schäd­li­che Umwelt­ein­wir­kun­gen im Sin­ne des Bun­des-Immis­si­ons­schutz­ge­set­zes oder sonst eine nicht zumut­ba­re Beläs­ti­gung der All­ge­mein­heit, der Nach­ba­rin­nen und Nach­barn oder einer im öffent­li­chen Inter­es­se bestehen­den Ein­rich­tung befürch­ten lässt oder
  4. Ein­ver­neh­men mit der für Gesund­heit zustän­di­gen Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts­ver­wal­tung durch Rechts­ver­ord­nung die Dau­er und Inhal­te der Schu­lung sowie die Rah­men­be­din­gun­gen für deren Durch­füh­rung fest­zu­le­gen.

§ 4 Anfor­de­run­gen an die Gestal­tung und Ein­rich­tung von Spiel­hal­len und ähn­li­chen Unter­neh­men

(1)1 Unter­neh­men nach § 1 sind von ihrem äuße­ren Erschei­nungs­bild so zu gestal­ten, dass ein Ein­blick ins Inne­re der Räum­lich­kei­ten von außen nicht mög­lich ist.2 Das äuße­re Erschei­nungs­bild darf nicht mit auf­fäl­li­ger Wer­bung oder sons­ti­gen Wer­be­mit­teln gestal­tet sein, von denen ein Auf­for­de­rungs- oder Anreiz­cha­rak­ter zum Spie­len aus­geht.

(2)1 In Unter­neh­men nach § 1 darf je 12 Qua­drat­me­ter Grund­flä­che höchs­tens ein Geld- oder Waren­spiel­ge­rät auf­ge­stellt wer­den; die Gesamt­zahl darf jedoch acht Gerä­te nicht über­stei­gen.2 Bei Mehr­platz­spiel­ge­rä­ten ist jeder Spiel­platz als ein Gerät zu behan­deln.3 Die Gerä­te sind ein­zeln in einem Abstand von min­des­tens einem Meter auf­zu­stel­len, getrennt durch eine Sicht­blen­de in einer Tie­fe von min­des­tens 0, 80 Meter, gemes­sen von der Gerä­te­front in Höhe min­des­tens der Gerä­te­ober­kan­te.4 Bei der Berech­nung der Grund­flä­che blei­ben Neben­räu­me wie Abstell­räu­me, Flu­re, Toi­let­ten, Vor­räu­me und Trep­pen außer Ansatz.5 Die zustän­di­ge Behör­de kann Auf­la­gen zur Art der Auf­stel­lung und Anord­nung sowie räum­li­chen Ver­tei­lung der Gerä­te ertei­len, soweit dies zum Schutz vor einer über­mä­ßi­gen Aus­nut­zung des Spiel­trie­bes erfor­der­lich ist.

(3) In Unter­neh­men nach § 1 darf höchs­tens ein ande­res Spiel im Sin­ne des § 33d Absatz 1 Satz 1 der Gewer­be­ord­nung, bei dem der Gewinn in Geld besteht, ver­an­stal­tet wer­den.

(4) In räum­li­cher Ver­bin­dung zu Unter­neh­men nach § 1 darf die Inha­be­rin oder der Inha­ber der Erlaub­nis nach § 2 Absatz 1 das Auf­stel­len von Geld­aus­ga­be­au­to­ma­ten oder ande­ren Gerä­ten, mit deren Hil­fe sich die Spie­le­rin oder der Spie­ler Geld beschaf­fen kann, nicht ermög­li­chen oder begüns­ti­gen.

§ 5 Sperr­zeit und Spiel­ver­bots­ta­ge

(1) Die Sperr­zeit für Unter­neh­men nach § 1 beginnt um 3 Uhr und endet um 11 Uhr.

(2) …

§ 6 Jugend- und Spie­ler­schutz

(1)1 In Unter­neh­men nach § 1, in denen Spei­sen oder Geträn­ke an Ort und Stel­le ver­ab­reicht wer­den, dür­fen höchs­tens drei Geld- oder Waren­spiel­ge­rä­te auf­ge­stellt wer­den.2 Die unent­gelt­li­che Abga­be von Spei­sen und Geträn­ken ist ver­bo­ten.

(2) Wäh­rend der Öff­nungs­zei­ten ist sicher­zu­stel­len, dass in jedem Unter­neh­men nach § 1 min­des­tens eine Auf­sichts­per­son dau­er­haft anwe­send ist.

(3)1 Die Inha­be­rin oder der Inha­ber der Erlaub­nis nach § 2 Absatz 1 hat sicher­zu­stel­len, dass als Auf­sicht nur Per­so­nen beschäf­tigt wer­den, die spä­tes­tens zum Zeit­punkt der Auf­nah­me der Tätig­keit über einen Sach­kun­de­nach­weis ver­fü­gen.2 Aus dem Sach­kun­de­nach­weis muss her­vor­ge­hen, dass erfolg­reich Kennt­nis­se zur Prä­ven­ti­on der Spiel­sucht und im Umgang mit betrof­fe­nen Per­so­nen erwor­ben wur­den.3 Die für Wirt­schaft zustän­di­ge Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts­ver­wal­tung wird ermäch­tigt, im Ein­ver­neh­men mit der für Gesund­heit zustän­di­gen Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts­ver­wal­tung durch Rechts­ver­ord­nung die Dau­er und Inhal­te der Schu­lung sowie die Rah­men­be­din­gun­gen für deren Durch­füh­rung fest­zu­le­gen.

(4)1 Per­so­nen, die das 18. Lebens­jahr noch nicht voll­endet haben, darf kein Zutritt zu Unter­neh­men nach § 1 gewährt wer­den.2 Die Durch­set­zung des Ver­bots ist durch Ein­gangs­kon­trol­le in Ver­bin­dung mit der Vor­la­ge des Per­so­nal­aus­wei­ses oder ande­rer zur Iden­ti­täts­kon­trol­le geeig­ne­ter Doku­men­te zu gewähr­leis­ten.

(5)1 Die Inha­be­rin oder der Inha­ber der Erlaub­nis nach § 2 Absatz 1 oder das mit der Auf­sicht betrau­te Per­so­nal haben die Spie­le­rin­nen und Spie­ler über die Such­t­ri­si­ken der ange­bo­te­nen Spie­le und Mög­lich­kei­ten der Bera­tung und The­ra­pie auf­zu­klä­ren.2 Die Inha­be­rin oder der Inha­ber der Erlaub­nis nach § 2 Absatz 1 oder das mit der Auf­sicht betrau­te Per­so­nal sind außer­dem ver­pflich­tet, die Spie­le­rin­nen und Spie­ler zu ver­ant­wor­tungs­be­wuss­tem Spiel anzu­hal­ten.3 Vom Spiel­ver­hal­ten her auf­fäl­li­ge Per­so­nen sind vom Spiel aus­zu­schlie­ßen.

(6)1 Für die Dau­er von min­des­tens einem Jahr sind auch Per­so­nen vom Spiel aus­zu­schlie­ßen, die dies gegen­über der Inha­be­rin oder dem Inha­ber der Erlaub­nis nach § 2 Absatz 1 oder dem mit der Auf­sicht betrau­ten Per­so­nal ver­lan­gen.2 Zum Zweck der Kon­trol­le des frei­wil­li­gen Aus­schlus­ses dür­fen die zur Iden­ti­fi­zie­rung der betref­fen­den Per­so­nen erfor­der­li­chen per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten erho­ben und für die Dau­er der Sper­re gespei­chert und im Rah­men der Ein­gangs­kon­trol­le ver­wen­det wer­den.

(7) In Unter­neh­men nach § 1 dür­fen kei­ne Hand­lun­gen vor­ge­nom­men oder Bedin­gun­gen geschaf­fen wer­den, die geeig­net sind, zum über­mä­ßi­gen Ver­wei­len oder zur Aus­nut­zung des Spiel­triebs zu ver­lei­ten oder die mög­li­che Sucht­ge­fähr­dung zu ver­harm­lo­sen.

(8) In Unter­neh­men nach § 1 sind Infor­ma­ti­ons­ma­te­ri­al über Risi­ken des über­mä­ßi­gen Spie­lens und Infor­ma­tio­nen zu Ange­bo­ten und Kon­takt­da­ten von qua­li­fi­zier­ten Bera­tungs­stel­len sicht­bar aus­zu­le­gen.

§ 7 Ord­nungs­wid­rig­kei­ten

(1) Ord­nungs­wid­rig han­delt, wer vor­sätz­lich oder fahr­läs­sig, /​p

  1. ent­ge­gen § 2 Absatz 1 eine Spiel­hal­le oder ein ähn­li­ches Unter­neh­men ohne Erlaub­nis betreibt,
  2. einer voll­zieh­ba­ren Auf­la­ge gemäß § 2 Absatz 2 oder § 4 Absatz 2 nicht, nicht voll­stän­dig oder nicht recht­zei­tig nach­kommt,
  3. ent­ge­gen § 4 Absatz 1 Satz 1 Ein­blick in das Inne­re der Räum­lich­kei­ten von außen ermög­licht,
  4. ent­ge­gen § 4 Absatz 1 Satz 2 Wer­bung betreibt, von der ein Auf­for­de­rungs- oder Anreiz­cha­rak­ter zum Spie­len aus­geht,
  5. ent­ge­gen § 4 Absatz 2 Satz 1 oder § 6 Absatz 1 Satz 1 mehr als die zuläs­si­ge Zahl von Spiel­ge­rä­ten auf­stellt oder auf­stel­len lässt,
  6. ent­ge­gen § 4 Absatz 2 Satz 3 Spiel­ge­rä­te nicht rich­tig auf­stellt,
  7. ent­ge­gen § 4 Absatz 3 mehr als ein ande­res Spiel ver­an­stal­tet,
  8. als Inha­be­rin oder Inha­ber oder als Auf­sichts­per­son eines Unter­neh­mens nach § 1 dul­det, dass ein Gast inner­halb der Sperr­zeit in den Betriebs­räu­men ver­weilt, oder zulässt, dass an den in § 5 Absatz 2 genann­ten Spiel­ver­bots­ta­gen die Spiel­hal­le geöff­net ist oder dort gespielt wird,
  9. als Inha­be­rin oder Inha­ber oder als Auf­sichts­per­son eines Unter­neh­mens nach § 1 ent­ge­gen § 6 Absatz 1 Satz 2 unent­gelt­lich Spei­sen oder Geträn­ke abgibt oder zulässt, dass unent­gelt­lich Spei­sen oder Geträn­ke abge­ge­ben wer­den,
  10. ent­ge­gen § 6 Absatz 2 nicht sicher­stellt, dass eine Auf­sichts­per­son dau­er­haft anwe­send ist,
  11. ent­ge­gen § 6 Absatz 3 Per­so­nen beschäf­tigt, die nicht über den gefor­der­ten Sach­kun­de­nach­weis ver­fü­gen,
  12. als Inha­be­rin oder Inha­ber oder als Auf­sichts­per­son eines Unter­neh­mens nach § 1 ent­ge­gen § 6 Absatz 4 Satz 2 die vor­ge­schrie­be­ne Iden­ti­täts­kon­trol­le unter­lässt,
  13. als Inha­be­rin oder Inha­ber oder als Auf­sichts­per­son eines Unter­neh­mens nach § 1 ent­ge­gen § 6 Absatz 5 Satz 3 oder Absatz 6 Satz 1 einen Aus­schluss vom Spiel unter­lässt,
  14. als Inha­be­rin oder Inha­ber oder als Auf­sichts­per­son eines Unter­neh­mens nach § 1 die in § 6 Absatz 8 vor­ge­schrie­be­nen Unter­la­gen nicht deut­lich sicht­bar aus­legt.

(2) …

§ 8 Über­gangs- und Schluss­be­stim­mun­gen

(1)1 Nach § 33i der Gewer­be­ord­nung erteil­te gül­ti­ge Erlaub­nis­se ver­lie­ren mit Ablauf des 31.07.2016 ihre Wirk­sam­keit.2 Die Inha­be­rin oder der Inha­ber die­ser Erlaub­nis­se haben den nach § 2 Absatz 3 Num­mer 4 gefor­der­ten Sach­kun­de­nach­weis inner­halb von zwölf Mona­ten seit Inkraft­tre­ten die­ses Geset­zes der zustän­di­gen Behör­de vor­zu­le­gen.

(2) Die Inha­be­rin oder der Inha­ber eines Unter­neh­mens nach § 1 hat dafür Sor­ge zu tra­gen, dass für das bei Inkraft­tre­ten die­ses Geset­zes bereits in dem Unter­neh­men als Auf­sicht täti­ge Per­so­nal der Sach­kun­de­nach­weis nach § 6 Absatz 3 inner­halb von zwölf Mona­ten der zustän­di­gen Behör­de vor­liegt.

(3) Wer zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens die­ses Geset­zes ein Unter­neh­men nach § 1 recht­mä­ßig betreibt und über eine gül­ti­ge Erlaub­nis nach § 33i der Gewer­be­ord­nung ver­fügt, hat für die­sen Betrieb die Zahl der Gerä­te und Spie­le inner­halb von 24 Mona­ten auf das nach § 4 Absatz 2 und 3 zuläs­si­ge Maß zu redu­zie­ren.

(4) …

Im Jah­re 2012 wur­de gemein­sam mit dem Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag das Ber­li­ner Aus­füh­rungs­ge­setz zum Glücks­spiel­staats­ver­trag (AGGlüStV Bln) 9 in Kraft gesetzt, das in § 15 AGGlüStV Bln das Ver­hält­nis der Vor­schrif­ten im Spiel­hal­len­ge­setz Ber­lin zum Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag regelt.

Eine erneu­te Ände­rung der spiel­hal­len­recht­li­chen Vor­schrif­ten erfolg­te durch das Gesetz zur Umset­zung des Min­dest­ab­stands nach dem Spiel­hal­len­ge­setz Ber­lin für Bestands­un­ter­neh­men (Min­dest­ab­stands­um­set­zungs­ge­setz Ber­lin – Mind­AbstUmsG Bln) sowie zur Ände­rung spiel­recht­li­cher Vor­schrif­ten vom 22.03.2016 10. Das durch Arti­kel 1 ein­ge­führ­te Min­dest­ab­stands­um­set­zungs­ge­setz Ber­lin regelt ins­be­son­de­re das im Gesetz als "Son­der­ver­fah­ren" bezeich­ne­te behörd­li­che Ver­fah­ren zur Neu­er­tei­lung einer Spiel­hal­len­er­laub­nis für Bestands­spiel­hal­len. In die­sem Zusam­men­hang ent­hält das Min­dest­ab­stands­um­set­zungs­ge­setz Ber­lin Modi­fi­ka­tio­nen von Vor­ga­ben des Spiel­hal­len­ge­set­zes Ber­lin, die nur im Rah­men des Son­der­ver­fah­rens für Bestands­spiel­hal­len gel­ten. So gilt für die­se das Abstands­ge­bot bezüg­lich Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen nur im Hin­blick auf ande­re Schu­len als Grund­schu­len und Schu­len der Erwach­se­nen­bil­dung, wobei eine räum­li­che Nähe bei Über­schrei­ten einer Weg­stre­cke von 200 Metern regel­mä­ßig nicht vor­liegt (vgl. § 5 Mind­AbstUmsG Bln). Beim Min­dest­ab­stand zu ande­ren Spiel­hal­len kommt im Son­der­ver­fah­ren die Abwei­chungs­mög­lich­keit des § 2 Abs. 1 Satz 5 Spiel­hG Bln nicht zur Anwen­dung; für die Abstands­er­mitt­lung ist statt der Luft­li­nie die Weg­stre­cke maß­geb­lich (vgl. § 6 Mind­AbstUmsG Bln). Zudem ent­hält § 9 Mind­AbstUmsG Bln eine Här­te­fall­klau­sel für Bestands­spiel­hal­len, die auf­grund Ver­sto­ßes gegen die Abstands­ge­bo­te oder das Ver­bund­ver­bot im Son­der­ver­fah­ren sonst kei­ne Erlaub­nis erhal­ten kön­nen. Die Abwei­chungs­mög­lich­keit nach § 2 Abs. 1 Satz 5 Spiel­hG Bln fin­det gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Mind­AbstUmsG Bln im Son­der­ver­fah­ren für Bestands­spiel­hal­len kei­ne Anwen­dung.

Zudem ent­hält das Min­dest­ab­stands­um­set­zungs­ge­setz Ber­lin Vor­ga­ben für ein Aus­wahl­ver­fah­ren, das nach Ablauf der Über­gangs­frist gemäß § 8 Abs. 1 Spiel­hG Bln in den­je­ni­gen Fäl­len zur Anwen­dung kommt, in denen meh­re­re Bestands­spiel­hal­len zuein­an­der den Min­dest­ab­stand nicht ein­hal­ten oder in einem bau­li­chen Ver­bund ste­hen. Die mate­ri­el­len Kri­te­ri­en für die Aus­wahl der fort­be­stehen­den Spiel­hal­le sind dabei in §§ 7 und 8 Mind­AbstUmsG Bln gere­gelt.

Neu­re­ge­lung in Bay­ern[↑]

Bay­ern hat die Vor­ga­ben des Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­tra­ges durch eine Ände­rung des baye­ri­schen Geset­zes zur Aus­füh­rung des Staats­ver­tra­ges zum Glücks­spiel­we­sen in Deutsch­land (BayAG­GlüStV) vom 20.12 2007 11 zeit­gleich zum Inkraft­tre­ten der geän­der­ten Fas­sung des Glücks­spiel­staats­ver­tra­ges am 1.07.2012 umge­setzt (vgl. § 1 des Geset­zes zur Ände­rung des Geset­zes zur Aus­füh­rung des Staats­ver­tra­ges zum Glücks­spiel­we­sen in Deutsch­land und ande­rer Rechts­vor­schrif­ten vom 25.06.2012; GVBl S. 270). Dem­nach gilt ein Min­dest­ab­stand von 250 Metern Luft­li­nie zu ande­ren Spiel­hal­len (Art. 9 Abs. 3 BayAG­GlüStV).

Für Bestands­spiel­hal­len ent­hält Art. 11 Abs. 1 BayAG­GlüStV fol­gen­de Rege­lung:

Art. 11 Betrieb von Spiel­hal­len

(1)1 Spiel­hal­len dür­fen nur nach Ertei­lung der Erlaub­nis nach § 24 Abs. 1 GlüStV und Art. 9 betrie­ben wer­den.2 Die Über­gangs­fris­ten in § 29 Abs. 4 GlüStV sind zu beach­ten.

(2) …

Neu­re­ge­lung im Saar­land[↑]

Im Saar­land wur­de zum 1.07.2012 das Saar­län­di­sche Spiel­hal­len­ge­setz (SSpiel­hG) 12 in Kraft gesetzt. Die hier ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten und die mit die­sen in Zusam­men­hang ste­hen­den Rege­lun­gen lau­ten wie folgt:

§ 1 Zie­le und Anwen­dungs­be­reich

(1) Zie­le die­ses Geset­zes sind gleich­ran­gig, für den Bereich der Spiel­hal­len

  1. das Ent­ste­hen von Glücks­spiel­sucht zu ver­hin­dern und die Vor­aus­set­zun­gen für eine wirk­sa­me Sucht­be­kämp­fung zu schaf­fen,
  2. durch ein begrenz­tes, eine geeig­ne­te Alter­na­ti­ve zu nicht erlaub­ten Ange­bo­ten dar­stel­len­des Ange­bot den natür­li­chen Spiel­trieb der Bevöl­ke­rung in geord­ne­te und über­wach­te Bah­nen zu len­ken sowie der Ent­wick­lung und Aus­brei­tung von uner­laub­ten Ange­bo­ten in Schwarz­märk­ten ent­ge­gen­zu­wir­ken,
  3. den Jugend- und Spie­ler­schutz zu gewähr­leis­ten,
  4. sicher­zu­stel­len, dass der Betrieb von Spiel­hal­len ord­nungs­ge­mäß durch­ge­führt, die Spie­ler vor betrü­ge­ri­schen Machen­schaf­ten geschützt und die mit dem Betrieb von Spiel­hal­len ver­bun­de­ne Fol­ge- und Begleit­kri­mi­na­li­tät abge­wen­det wer­den.

(2) und (3) …

§ 2 Erlaub­nis

(1)1 Der Betrieb einer Spiel­hal­le bedarf der Erlaub­nis nach die­sem Gesetz.2 Im Übri­gen blei­ben Geneh­mi­gungs­er­for­der­nis­se nach ande­ren Rechts­vor­schrif­ten unbe­rührt.

(2) bis (4) …

§ 3 Ver­sa­gungs­grün­de

(1) Die Erlaub­nis ist unbe­scha­det der in § 33c Absatz 2 GewO oder § 33d Absatz 3 GewO genann­ten Grün­de zu ver­sa­gen, wenn der Betrieb einer Spiel­hal­le

  1. den Zie­len und Bestim­mun­gen die­ses Geset­zes zuwi­der­läuft oder

(2) Dar­über hin­aus ist die Erlaub­nis zu ver­sa­gen, wenn eine Spiel­hal­le

  1. in bau­li­chem Ver­bund mit einer oder meh­re­ren wei­te­ren Spiel­hal­len steht, ins­be­son­de­re in einem gemein­sa­men Gebäu­de oder Gebäu­de­kom­plex unter­ge­bracht wird (Mehr­fach­kon­zes­si­on) oder
  2. einen Min­dest­ab­stand von 500 Metern Luft­li­nie zu einer ande­ren Spiel­hal­le unter­schrei­tet.

§ 4 Anfor­de­run­gen an die Aus­ge­stal­tung von Spiel­hal­len und Wer­bung

(1) und (2) …

(3) …2 Fer­ner ist es ver­bo­ten,

  1. Inter­net-Ter­mi­nals bereit­zu­hal­ten,
  2. in Spiel­hal­len zu rau­chen, außer in unter­ge­ord­ne­ten und abge­trenn­ten Berei­chen. In die­sen Berei­chen ist die ent­gelt­li­che und die unent­gelt­li­che Ver­ab­rei­chung von Spei­sen oder Geträn­ken unter­sagt.

§ 5 Jugend­schutz, Sozi­al­kon­zept und Auf­klä­rung

(1)1 Der Auf­ent­halt von Min­der­jäh­ri­gen in Spiel­hal­len ist unzu­läs­sig.2 Die Erlaub­nis­in­ha­be­rin oder der Erlaub­nis­in­ha­ber stellt durch eine Kon­trol­le des amt­li­chen Aus­wei­ses oder eine ver­gleich­ba­re Iden­ti­täts­kon­trol­le sicher, dass Min­der­jäh­ri­ge kei­nen Zutritt zur Spiel­hal­le haben.

(2) und (3) …

§ 7 Sperr­zeit

(1) Die Sperr­zeit für Spiel­hal­len beginnt täg­lich um 4.00 Uhr und endet um 10.00 Uhr.

(2) …

§ 8 Ver­pflich­tun­gen

(1) …

(2) Unbe­scha­det der Ver­pflich­tun­gen aus der Spiel­ver­ord­nung darf der Erlaub­nis­in­ha­ber oder die Erlaub­nis­in­ha­be­rin das Auf­stel­len von Geld­au­to­ma­ten oder ande­ren Gerä­ten oder Vor­rich­tun­gen, mit­tels derer sich der Spie­ler Geld beschaf­fen kann, nicht ermög­li­chen, dul­den oder begüns­ti­gen.

§ 12 Über­gangs- und Schluss­be­stim­mun­gen

(1)1 Unbe­scha­det der §§ 48, 49 des Saar­län­di­schen Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­set­zes und der Über­gangs­fris­ten gemäß § 29 Absatz 4 des Glücks­spiel­staats­ver­tra­ges erlö­schen Erlaub­nis­se nach § 33i GewO, auf­grund derer zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens die­ses Geset­zes eine Spiel­hal­le recht­mä­ßig betrie­ben wird, mit Ablauf des 30.06.2017.2 Soll eine Spiel­hal­le über die­sen Zeit­punkt hin­aus wei­ter betrie­ben wer­den, ist ein Antrag auf Erlaub­nis nach die­sem Gesetz frü­hes­tens zwölf Mona­te und spä­tes­tens bis zum Ablauf von sechs Mona­ten vor dem Erlö­schen der Erlaub­nis zu stel­len., /​p

(2)1 Die Erlaub­nis­be­hör­de kann in den Fäl­len des Absatz 1 auf Antrag in begrün­de­ten Ein­zel­fäl­len eine Befrei­ung von dem Abstands­ge­bot nach § 3 Absatz 2 Num­mer 2 für einen ange­mes­se­nen Zeit­raum aus­spre­chen, wenn, /​p

  1. eine Erlaub­nis aus­schließ­lich wegen Unter­schrei­tung des Min­dest­ab­stan­des nach § 3 Absatz 2 Num­mer 2 nicht mehr erteilt wer­den könn­te,
  2. die Erlaub­nis­in­ha­be­rin oder der Erlaub­nis­in­ha­ber auf den Bestand der ursprüng­li­chen Erlaub­nis ver­trau­en durf­te und die­ses Ver­trau­en unter Abwä­gung öffent­li­cher Inter­es­sen und der Zie­le des § 1 Absatz 1 die­ses Geset­zes schutz­wür­dig ist und
  3. dies zur Ver­mei­dung unbil­li­ger Här­ten erfor­der­lich ist.

Das Glei­che gilt für Spiel­hal­len in bau­li­chem Ver­bund mit einer oder meh­re­ren wei­te­ren Spiel­hal­len, ins­be­son­de­re in einem gemein­sa­men Gebäu­de oder Gebäu­de­kom­plex (Mehr­fach­kon­zes­si­on) nach § 3 Absatz 2 Num­mer 1 mit der Maß­ga­be, dass das Ver­trau­en in der Regel nur dann schutz­wür­dig ist, wenn, /​p

  1. eine unbe­fris­te­te Erlaub­nis nach § 33i GewO vor dem 28.10.2011 erteilt und in Anspruch genom­men wur­de und
  2. der Erlaub­nis­in­ha­ber im Ver­trau­en auf die­se Erlaub­nis Ver­mö­gens­dis­po­si­tio­nen getrof­fen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzu­mut­ba­ren Nach­tei­len rück­gän­gig machen kann.

§ 48 Absatz 2 Satz 3 des Saar­län­di­schen Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­set­zes ist anzu­wen­den.4 Für Befrei­un­gen gilt § 2 Absatz 2 ent­spre­chend.

(3) Zur bes­se­ren Errei­chung der Zie­le des § 1 Absatz 1 kann die zustän­di­ge Behör­de im Zusam­men­hang mit der Ertei­lung einer Befrei­ung nach Absatz 2 die Vor­la­ge und die Umset­zung von Kon­zep­ten ver­lan­gen, in denen nach Ablauf der Über­gangs­frist nach Absatz 1 kon­kre­te Maß­nah­men zur wei­te­ren Anpas­sung des Betriebs der Spiel­hal­le an die Erlaub­nis­vor­aus­set­zun­gen nach die­sem Gesetz auf­ge­nom­men wer­den, die auch kon­kre­te Maß­nah­men zum Rück­bau umfas­sen kön­nen.

(4) Die Lan­des­re­gie­rung wird ermäch­tigt, zur bes­se­ren Errei­chung der Zie­le des § 1 Absatz 1 durch Rechts­ver­ord­nung nähe­re Bestim­mun­gen zu Absatz 2 und 3 zu erlas­sen., /​p

(5) Zum Nach­weis von schutz­wür­di­gen Ver­mö­gens­dis­po­si­tio­nen kann die Erlaub­nis­be­hör­de Ein­sicht in die erfor­der­li­chen Unter­la­gen, ins­be­son­de­re Geschäfts­be­rich­te und Bücher ver­lan­gen und sich hier­zu auf Kos­ten des Antrag­stel­lers sach­ver­stän­di­ger Per­so­nen bedie­nen.

(6) Die Erlaub­nis nach die­sem Gesetz umfasst zugleich die Erlaub­nis nach § 24 Absatz 1 des Glücks­spiel­staats­ver­tra­ges.

Gewer­be­recht­li­che Vor­ga­ben für Geld­spiel­ge­rä­te[↑]

Dane­ben unter­liegt die Auf­stel­lung von Geld­spiel­ge­rä­ten gewer­be­recht­li­chen Vor­ga­ben. So ent­hält § 33c Abs. 1 GewO einen Erlaub­nis­vor­be­halt für das gewerbs­mä­ßi­ge Auf­stel­len von Spiel­ge­rä­ten mit Gewinn­mög­lich­keit. Zudem setzt das Auf­stel­len von Gewinn­spiel­ge­rä­ten eine behörd­li­che Geeig­net­heits­be­stä­ti­gung für den Auf­stell­ort vor­aus (§ 33c Abs. 3 GewO). Die in Spiel­hal­len auf­ge­stell­ten Gewinn­spiel­ge­rä­te benö­ti­gen gemäß § 33c Abs. 1 Satz 2 GewO eine im Ein­zel­nen in §§ 11 bis 17 SpielV gere­gel­te Bau­art­zu­las­sung.

Außer in Spiel­hal­len dür­fen auch in Gast­stät­ten bis zu drei Geld­spiel­ge­rä­te auf­ge­stellt wer­den (§ 1 Abs. 1 Nr. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV), wobei die gerä­te­be­zo­ge­nen Vor­ga­ben der Gewer­be­ord­nung (§§ 33c bis 33g GewO) und der Spiel­ver­ord­nung zu beach­ten sind. Spiel­au­to­ma­ten mit Gewinn­mög­lich­keit dür­fen auch in Spiel­ban­ken auf­ge­stellt wer­den. Auf die Zulas­sung und den Betrieb von Spiel­ban­ken fin­den gemäß § 33h Nr. 1 GewO die §§ 33c bis 33g GewO und damit auch die Anfor­de­run­gen an Geld­spiel­ge­rä­te nach der Spiel­ver­ord­nung kei­ne Anwen­dung.

Ent­wick­lung der Spiel­hal­len[↑]

Vor dem Inkraft­tre­ten der ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen hat­te die Zahl der Spiel­hal­len und der in ihnen auf­ge­stell­ten Geld­spiel­ge­rä­te stark zuge­nom­men, in Ber­lin in den Jah­ren 2008 bis 2011 von 239 auf 409 Stand­or­te und von 302 auf 584 Erlaub­nis­se sowie von 2.894 auf 5.398 Spiel­ge­rä­te, im Saar­land in den Jah­ren 2006 bis 2012 von 97 auf 147 Stand­or­te, von 129 auf 253 Erlaub­nis­se und von 1.151 auf 2.589 Spiel­ge­rä­te und in Bay­ern in den Jah­ren 2006 bis 2012 von 871 auf 1.090 Stand­or­te, von 1.241 auf 1.984 Erlaub­nis­se und von 10.605 auf 20.686 Spiel­ge­rä­te. In den drei Län­dern war es ins­be­son­de­re zu einer star­ken Zunah­me an Mehr­fach­spiel­hal­len gekom­men. Die Umsät­ze mit Geld­spiel­ge­rä­ten in Spiel­hal­len und Gast­stät­ten waren vom Jahr 2002 bis zum Jahr 2013 bun­des­weit von unge­fähr 5, 7 Mrd. € auf unge­fähr 19, 1 Mrd. € gestie­gen 13.

In Ber­lin dür­fen gemäß § 1 des Geset­zes über die Zulas­sung öffent­li­cher Spiel­ban­ken in Ber­lin (Spiel­ban­ken­ge­setz Ber­lin – SpBG Bln) hin­ge­gen nur bis zu zwei Spiel­ban­ken zuge­las­sen wer­den. Der­zeit exis­tiert eine Spiel­bank mit einem Haupt­stand­ort und vier Zweig­stel­len. Zwi­schen dem Jahr 2001 und dem Jahr 2004 stieg die Zahl der dort auf­ge­stell­ten Spiel­au­to­ma­ten ins­be­son­de­re auf­grund der Neu­eröff­nung von Zweig­stel­len von 570 auf 1.095. Durch die Schlie­ßung einer Zweig­stel­le im Jah­re 2012 sank die Zahl der auf­ge­stell­ten Spiel­au­to­ma­ten Ende des Jah­res 2014 auf 830.

Im Saar­land sind gemäß § 5 Abs. 1 des Saar­län­di­schen Spiel­bank­ge­set­zes (SpielbG-Saar) bis zu zwei Spiel­ban­ken erlaubt, für die Zweig­spiel­be­trie­be mit Auto­ma­ten­spiel zuge­las­sen wer­den dür­fen. Der­zeit exis­tie­ren zwei Spiel­ban­ken und fünf Zweig­spiel­be­trie­be (davon eine Spiel­bank und zwei Zweig­spiel­be­trie­be in Saar­brü­cken). Bis zum Jahr 2011 waren dort ins­ge­samt 951 Spiel­au­to­ma­ten auf­ge­stellt. Nach der Schlie­ßung einer Zweig­stel­le im Jah­re 2011 ist die­se Zahl bis zum Jahr 2015 auf 857 zurück­ge­gan­gen.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat am 16.12 2016 ent­schie­den, die Ber­li­ner Beschrän­kun­gen für die Erlaub­nis und den Betrieb von Spiel­hal­len sei­en recht­mä­ßig 14. Ins­be­son­de­re dürf­ten die Län­der seit dem Jahr 2006 nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Bereich des Rechts der Spiel­hal­len sämt­li­che Vor­aus­set­zun­gen für die Erlaub­nis von Spiel­hal­len und die Art und Wei­se ihres Betriebs regeln. Die Rege­lun­gen sei­en auch mit der Berufs­frei­heit und dem Eigen­tums­recht der Spiel­hal­len­be­trei­ber ver­ein­bar und auf der Grund­la­ge der tatrich­ter­li­chen Fest­stel­lun­gen und des dem Lan­des­ge­setz­ge­ber ein­ge­räum­ten Spiel­raums bei der Ein­schät­zung der Sucht­ge­fähr­dung sowie der Eig­nung und Erfor­der­lich­keit sucht­be­kämp­fen­der Maß­nah­men ver­hält­nis­mä­ßig. Das uni­ons­recht­li­che Kohä­renz­ge­bot bei der Bekämp­fung der Spiel­sucht ste­he ihnen eben­falls nicht ent­ge­gen.

Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit der Bun­des­län­der[↑]

Soweit zuläs­sig sind die Ver­fas­sungs­be­schwer­den unbe­grün­det. Das Ver­bund­ver­bot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 2 Spiel­hG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpiel­hG) und die Abstands­ge­bo­te zu ande­ren Spiel­hal­len (§ 25 Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 3 Spiel­hG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpiel­hG) sowie zu Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln), die Redu­zie­rung der Gerä­te­höchst­zahl in Spiel­hal­len (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Spiel­hG Bln), die Pflicht zur dau­ern­den Anwe­sen­heit einer Auf­sichts­per­son (§ 6 Abs. 2 Spiel­hG Bln) und die Über­gangs­re­ge­lun­gen (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Spiel­hG Bln, § 12 Abs. 1 SSpiel­hG, § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 11 Abs. 1 Satz 2 BayAG­GlüStV) sind for­mell und mate­ri­ell ver­fas­sungs­ge­mäß.

Die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen sind dem Recht der Spiel­hal­len zuzu­ord­nen, das gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aus­drück­lich aus der kon­kur­rie­ren­den Kom­pe­tenz des Bun­des her­aus­ge­nom­men wur­de und damit nach Art. 70 Abs. 1 GG der Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit der Län­der unter­fällt. Die Vor­schrif­ten über das Ver­bund­ver­bot und die Abstands­ge­bo­te sind auch nicht auf­grund der Sperr­wir­kung der Gesetz­ge­bung des Bun­des im Bereich des Boden­rechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) und im Bereich der öffent­li­chen Für­sor­ge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) for­mell ver­fas­sungs­wid­rig.

Die Sys­te­ma­tik des Grund­ge­set­zes for­dert im Sin­ne einer mög­lichst ein­deu­ti­gen ver­ti­ka­len Gewal­ten­tei­lung eine strik­te, dem Sinn der Kom­pe­tenz­norm gerecht wer­den­de Aus­le­gung der Art. 70 ff. GG 15. Für die Zuwei­sung einer Gesetz­ge­bungs­ma­te­rie an Bund oder Län­der ist der in Betracht kom­men­de Kom­pe­tenz­ti­tel anhand des Wort­lauts, his­to­risch, sys­te­ma­tisch und mit Blick auf den Norm­zweck aus­zu­le­gen 16.

Das Gewicht der his­to­ri­schen Inter­pre­ta­ti­on ist ins­be­son­de­re von der Struk­tur und Aus­for­mung des Kom­pe­tenz­ti­tels abhän­gig. Die Rege­lungs­ge­schich­te des jewei­li­gen Norm­be­stan­des ist weni­ger rele­vant, wenn die Kom­pe­tenz­ma­te­rie einen Lebens­sach­ver­halt benennt, und maß­geb­li­cher, wenn die Rege­lungs­ma­te­rie nor­ma­tiv-rezep­tiv einen vor­ge­fun­de­nen Norm­be­reich auf­ge­grif­fen hat 17. In die­sem Zusam­men­hang kommt der Staats­pra­xis beson­de­res Gewicht zu 18.

Der Kom­pe­tenz­ti­tel des Rechts der Spiel­hal­len kann danach nicht in ers­ter Linie unter Rück­griff auf § 33i GewO näher bestimmt wer­den; viel­mehr ist hier­für an den Lebens­sach­ver­halt des Betriebs von Spiel­hal­len anzu­knüp­fen.

Bei der Bestim­mung des Zuwei­sungs­ge­halts des Begriffs "Recht der Spiel­hal­len" ist zunächst auf den Wort­laut der Neu­re­ge­lung abzu­stel­len. Mit der Föde­ra­lis­mus­re­form im Jah­re 2006 wur­de das Recht der Spiel­hal­len ins­ge­samt aus der kon­kur­rie­ren­den Zustän­dig­keit des Bun­des für das Recht der Wirt­schaft her­aus­ge­nom­men. Eine Beschrän­kung auf bestimm­te Aspek­te des Spiel­hal­len­rechts, ins­be­son­de­re auf die in § 33i GewO gere­gel­te Erlaub­nis­pflicht, ent­spricht nicht dem Wort­laut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, denn die den Län­dern zuge­wie­se­ne Kom­pe­tenz wird nicht als "Recht der Spiel­hal­len­er­laub­nis­se" bezeich­net 19. Danach umfasst die aus­schließ­li­che Zustän­dig­keit der Län­der für das Recht der Spiel­hal­len die gewer­be­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an den Betrieb und die Zulas­sung von Spiel­hal­len.

Eine Begren­zung des Rechts der Spiel­hal­len auf den Rege­lungs­ge­halt des § 33i GewO oder auf Rege­lun­gen für einen ein­zel­nen Spiel­hal­len­stand­ort lässt sich der Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Neu­fas­sung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Rah­men der Föde­ra­lis­mus­re­form im Jah­re 2006 eben­falls nicht ent­neh­men. Eine nor­ma­tiv-rezep­ti­ve Beschrän­kung der Lan­des­kom­pe­tenz auf den Rege­lungs­be­reich des § 33i GewO hat in die Gesetz­ge­bungs­ma­te­ria­li­en kei­nen Ein­gang gefun­den. Viel­mehr ver­weist der Gesetz­ent­wurf der Frak­tio­nen von CDU/​CSU und SPD im Bun­des­tag im Zusam­men­hang mit dem Recht der Spiel­hal­len allein auf die damit erfol­gen­de wei­te­re Stär­kung der Lan­des­ge­setz­ge­ber durch Ver­la­ge­rung von "Kom­pe­ten­zen mit beson­de­rem Regio­nal­be­zug und solche(n) Mate­ri­en, die eine bun­des­ge­setz­li­che Rege­lung nicht zwin­gend erfor­dern" 20.

Dass die Kom­pe­tenz­ver­la­ge­rung nicht auf den Rege­lungs­be­reich des § 33i GewO beschränkt sein soll­te, ergibt sich auch aus den Bera­tun­gen der Kom­mis­si­on von Bun­des­tag und Bun­des­rat zur Moder­ni­sie­rung der bun­des­staat­li­chen Ord­nung (Föde­ra­lis­mus­kom­mis­si­on I) zur Neu­ord­nung der bun­des­staat­li­chen Kom­pe­tenz­ord­nung, die der Auf­nah­me der Bereichs­aus­nah­me für das Recht der Spiel­hal­len in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG vor­aus­gin­gen. Der Kom­pe­tenz­ti­tel "Recht der Wirt­schaft" wur­de in der Pro­jekt­grup­pe 5 ("Regio­na­le The­men") bera­ten. Als Gegen­vor­schlag zur anfäng­li­chen Posi­ti­on der Län­der, die eine kom­plet­te Über­tra­gung des Gewer­be­rechts in ihre Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz gefor­dert hat­ten 21, zähl­te das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Wirt­schaft und Arbeit ein­zel­ne in Titel II der Gewer­be­ord­nung regu­lier­te Gewer­be auf, für die eine Kom­pe­tenz­ver­la­ge­rung auf die Län­der in Betracht kom­me, soweit ein loka­ler Bezug vor­han­den sei, dar­un­ter "Gewinn­spie­le und Geld­spiel­ge­rä­te (§§ 33c bis 33h GewO)" und "Spiel­hal­len (§ 33i GewO)" 22. In den dar­auf­fol­gen­den Bera­tun­gen der Pro­jekt­grup­pe wur­de ein Kon­sens dar­über erzielt, dass unter dem Gesichts­punkt der ört­li­chen Radi­zie­rung Tei­le des Gewer­be­rechts in die Zustän­dig­keit der Län­der über­ge­hen soll­ten 23, wobei die ent­spre­chen­de Auf­zäh­lung das Recht der Spiel­hal­len – ohne den Ver­weis auf § 33i GewO, aber nicht das Recht der Gewinn­spie­le und Geld­spiel­ge­rä­te erfass­te 24. Auch der Vor­ent­wurf für einen Vor­schlag der Vor­sit­zen­den der Föde­ra­lis­mus­kom­mis­si­on I bezog sich nicht auf § 33i GewO 25. Der ledig­lich in einem frü­hen Ver­hand­lungs­sta­di­um im Zusam­men­hang mit der Bereichs­aus­nah­me für die Lan­des­kom­pe­tenz für die Spiel­hal­len vom Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Wirt­schaft und Arbeit geäu­ßer­te Ver­weis auf § 33i GewO, der kei­nen Ein­gang in den Wort­laut gefun­den hat, bie­tet kei­nen trag­fä­hi­gen Anhalts­punkt für ein restrik­ti­ves Ver­ständ­nis der Reich­wei­te der durch die Föde­ra­lis­mus­kom­mis­si­on I in Aus­sicht genom­me­nen Kom­pe­tenz­über­tra­gung.

Die von der Föde­ra­lis­mus­kom­mis­si­on I beton­te "ört­li­che Radi­zie­rung" der den Län­dern zu über­ant­wor­ten­den Kom­pe­tenz­be­rei­che führt auch nicht zu einer Beschrän­kung der Län­der­kom­pe­tenz auf Rege­lun­gen, die an die Beson­der­hei­ten der Situa­ti­on vor Ort und Fra­gen der von der ein­zel­nen Spiel­hal­le aus­ge­hen­den Gefah­ren anknüp­fen 26. Eine maß­geb­li­che Klar­stel­lung der Geset­zes­be­grün­dung gegen­über den Vor­ar­bei­ten der Föde­ra­lis­mus­kom­mis­si­on I besteht dar­in, dass der Begriff der "ört­li­chen" bezie­hungs­wei­se "loka­len Radi­zie­rung" 23 durch den­je­ni­gen des "beson­de­ren Regio­nal­be­zugs" 27 ersetzt wur­de und die­ser gleich­wer­tig neben dem Gesichts­punkt des feh­len­den Erfor­der­nis­ses einer bun­des­ge­setz­li­chen Rege­lung steht. Durch die Zuord­nung der Anfor­de­run­gen an den Betrieb der Spiel­hal­len zum Spiel­hal­len­recht kön­nen unter­schied­li­che Gege­ben­hei­ten in den Län­dern – gera­de zwi­schen Stadt­staa­ten einer­seits und Flä­chen­staa­ten ande­rer­seits – Berück­sich­ti­gung fin­den 28. Ein Erfor­der­nis bun­des­weit ein­heit­li­cher Rege­lun­gen ist dem­ge­gen­über – im Unter­schied zum Recht der Spiel­ge­rä­te – nicht ersicht­lich.

Auch aus sys­te­ma­ti­schen Erwä­gun­gen ergibt sich, dass die Län­der­kom­pe­tenz für das Recht der Spiel­hal­len die gewer­be­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an den Betrieb und die Zulas­sung von Spiel­hal­len erfasst und in ihrer Reich­wei­te nicht nor­ma­tiv-rezep­tiv auf den Rege­lungs­be­reich von § 33i GewO beschränkt ist. Bei einer ein­zel­nen Norm von einem rezi­pier­ten "Norm­be­reich" zu spre­chen, erscheint schon begriff­lich sehr zwei­fel­haft 29. Eine nor­ma­ti­ve Rezep­ti­on setzt viel­mehr das Vor­lie­gen eines ent­wick­lungs­mä­ßig oder ord­nungs­po­li­tisch weit­ge­hend abge­schlos­se­nen Norm­kom­ple­xes wie etwa beim Straf­recht 30 vor­aus. Hier kann bei der Aus­le­gung auf die nor­ma­ti­ven Struk­tu­ren der Kom­pe­tenz­ma­te­rie, wie sie sich in der Tra­di­ti­on des jewei­li­gen Rechts­ge­biets ent­wi­ckelt haben, zurück­ge­grif­fen wer­den.

§ 33i GewO ver­kör­per­te vor der Föde­ra­lis­mus­re­form nicht für sich genom­men ein in sich abge­schlos­se­nes, his­to­risch gewach­se­nes Rechts­ge­biet des Spiel­hal­len­rechts. Dies ergibt sich schon dar­aus, dass die Vor­schrift in der Gewer­be­ord­nung ledig­lich eine ein­zel­ne unter vie­len in Titel II, Abschnitt II, Unter­ab­schnitt B (Gewer­be­trei­ben­de, die einer beson­de­ren Geneh­mi­gung bedür­fen) ist und unter ande­rem neben den Vor­schrif­ten zu Geld­spiel­ge­rä­ten und ande­ren Gewinn­spie­len in §§ 33c bis 33h GewO steht 31.

Die Erstre­ckung der Lan­des­kom­pe­tenz für das Recht der Spiel­hal­len auf die gewer­be­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an den Betrieb und die Zulas­sung von Spiel­hal­len ergibt sich auch aus der sys­te­ma­ti­schen Zusam­men­schau mit den ande­ren den Län­dern in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aus­schließ­lich zuge­wie­se­nen Mate­ri­en. So erfas­sen auch das Recht des Laden­schlus­ses, der Gast­stät­ten, der Schau­stel­lung von Per­so­nen, der Mes­sen, der Aus­stel­lun­gen und der Märk­te Sach­ver­hal­te mit Regio­nal­be­zug, in denen der grund­ge­setz­än­dern­de Gesetz­ge­ber eine eigen­stän­di­ge Gestal­tungs­be­fug­nis der Län­der schaf­fen woll­te, ohne dass er dadurch den ein­heit­li­chen Wirt­schafts­raum gefähr­det sah. In die­sen Mate­ri­en wur­de den Län­dern die Rege­lung sämt­li­cher erlaub­nis- und betriebs­be­zo­ge­ner Aspek­te über­ant­wor­tet. Das­sel­be muss dann auch für das Recht der Spiel­hal­len gel­ten 32.

Mit der Föde­ra­lis­mus­re­form wur­de im Hin­blick auf die Kom­pe­tenz­norm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG der Zweck ver­folgt, eine neu kon­tu­rier­te, kla­re föde­ra­le Ver­tei­lung der Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­kei­ten im Recht der Wirt­schaft zu erzie­len 33. Die­sem Zweck wird die Unter­schei­dung zwi­schen einem Recht der Spiel­hal­len, das die gewer­be­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an Zulas­sung und Betrieb von Spiel­hal­len umfasst, und einem Recht der Geld­spiel­ge­rä­te, das ins­be­son­de­re die tech­ni­schen Moda­li­tä­ten der Gerä­te zum Gegen­stand hat, gerecht.

Eine Begren­zung der Kom­pe­tenz für das Recht der Spiel­hal­len auf Fra­gen der von der ein­zel­nen Spiel­hal­le aus­ge­hen­den (Spielsucht-)Gefahren, wäh­rend sonst das Recht der Spiel­ge­rä­te ein­schlä­gig und damit der Bund kon­kur­rie­rend zustän­dig wäre 34, wür­de die Mate­rie des Spiel­hal­len­rechts ihres Kerns berau­ben.

Nach die­sen Vor­ga­ben sind die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen dem Recht der Spiel­hal­len zuzu­ord­nen.

Für die Vor­schrif­ten zum Ver­bund­ver­bot und zu den Abstands­ge­bo­ten ergibt sich die Zuord­nung zum Recht der Spiel­hal­len aus dem Umstand, dass sie gewer­be­recht­li­che Anfor­de­run­gen an die Zulas­sung und den Betrieb von Spiel­hal­len dar­stel­len. Sie haben kei­nen Bezug zu Rege­lun­gen über die tech­ni­schen Anfor­de­run­gen an Spiel­ge­rä­te oder Fra­gen der Gerä­te­auf­stel­lung unab­hän­gig vom kon­kre­ten Auf­stell­ort. Dar­über hin­aus besteht bei den Abstands­ge­bo­ten ein Regio­nal­be­zug inso­fern, als die Län­der je nach vor­han­de­ner Spiel­hal­len­dich­te und den regio­na­len Gege­ben­hei­ten unter­schied­li­che Min­dest­ab­stän­de vor­ge­ben kön­nen 35.

Die Redu­zie­rung der all­ge­mei­nen Gerä­te­höchst­zahl je Spiel­hal­le von zwölf auf acht (§ 4 Abs. 2 Spiel­hG Bln) ist eben­falls eine gewer­be­recht­li­che Anfor­de­rung und dem Recht der Spiel­hal­len zuzu­ord­nen. Sie stellt unab­hän­gig vom Gefähr­dungs­po­ten­ti­al des Ein­zel­ge­räts auf die spe­zi­fi­sche Gefähr­lich­keit von Spiel­hal­len ab, die sich aus dem Anreiz ergibt, wel­chen vie­le Gerä­te allein schon durch ihre gemein­sa­me Ver­füg­bar­keit in einer Spiel­hal­le aus­üben ("Las-Vegas-Effekt"). Die Ent­schei­dung dar­über, wo und in wel­chem Umfang Geld­spiel­ge­rä­te auf­ge­stellt wer­den dür­fen, hängt zwar auch von der Aus­ge­stal­tung der ein­zel­nen Gerä­te ab. Das schließt aber nicht lan­des­recht­li­che Rege­lun­gen des Rechts der Spiel­hal­len aus, für wel­che das Gefähr­dungs­po­ten­ti­al der kon­kre­ten Spiel­ge­rä­te von Bedeu­tung ist.

Auch bei der Rege­lung, wonach in jeder Spiel­hal­le dau­er­haft eine Auf­sichts­per­son anwe­send sein muss (§ 6 Abs. 2 Spiel­hG Bln), han­delt es sich eben­falls um eine Anfor­de­rung an den Spiel­hal­len­be­trieb.

Sperr­wir­kung durch die Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit des Bun­des für das Boden­recht[↑]

Die Zustän­dig­keit des Bun­des für das auch das Bau­pla­nungs­recht umfas­sen­de Boden­recht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, von wel­cher der Bund ins­be­son­de­re durch den Erlass des Bau­ge­setz­buchs Gebrauch gemacht hat, ent­fal­tet kei­ne Sperr­wir­kung gegen­über den Vor­schrif­ten der Län­der zum Ver­bund­ver­bot und zu den Abstands­ge­bo­ten 36.

Zum Boden­recht gehö­ren die­je­ni­gen Vor­schrif­ten, die den Grund und Boden unmit­tel­bar zum Gegen­stand haben, also die recht­li­chen Bezie­hun­gen des Men­schen zu Grund und Boden und die Art und Wei­se sei­ner bau­li­chen Nutz­bar­keit regeln 37. Das Ver­bund­ver­bot und die Abstands­ge­bo­te haben nicht unmit­tel­bar die recht­li­chen Bezie­hun­gen der Spiel­hal­len­be­trei­ber zu Grund und Boden oder die Koor­di­nie­rung und aus­glei­chen­de Zuord­nung kon­kur­rie­ren­der Boden­nut­zun­gen und Boden­funk­tio­nen zum Gegen­stand, son­dern die Art und Wei­se der Aus­übung eines Gewer­bes zur Ver­mei­dung der von die­sem typi­scher­wei­se aus­ge­hen­den Gefah­ren. Das Bau­pla­nungs­recht bezieht sich auf die Gege­ben­hei­ten und mög­li­che Kon­flikt­la­gen vor Ort, wäh­rend die Regeln über das Abstands­ge­bot und das Ver­bund­ver­bot auf gene­rel­le Beschrän­kun­gen zie­len. Die Begren­zung der Ansied­lung von Ver­gnü­gungs­stät­ten in bestimm­ten Bau­ge­bie­ten nach dem Bau­ge­setz­buch stellt ledig­lich eine Opti­on für die kom­mu­na­le Pla­nung dar 35. Soweit mit den ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten auch städ­te­bau­li­che Zie­le ver­folgt wer­den, stellt dies ihre vor­ran­gig gewer­be­recht­li­che Moti­va­ti­on nicht in Fra­ge.

Sperr­wir­kung durch die Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit des Bun­des für den Jugend­schutz[↑]

Eine Sperr­wir­kung hin­sicht­lich des Abstands­ge­bots zu Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln) ergibt sich nicht aus der Zustän­dig­keit des Bun­des für das Recht der öffent­li­chen Für­sor­ge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG), die auch den Jugend­schutz erfasst, von wel­cher der Bund unter ande­rem durch den Erlass des Jugend­schutz­ge­set­zes (JuSchG) Gebrauch gemacht hat 38. Soweit § 6 Abs. 1 JuSchG vor­sieht, dass die Anwe­sen­heit in öffent­li­chen Spiel­hal­len oder ähn­li­chen vor­wie­gend dem Spiel­be­trieb die­nen­den Räu­men Kin­dern und Jugend­li­chen nicht gestat­tet wer­den darf und § 6 Abs. 2 JuSchG die Teil­nah­me von Kin­dern und Jugend­li­chen an Spie­len mit Gewinn­mög­lich­keit in der Öffent­lich­keit weit­ge­hend aus­schließt, ste­hen die­se Rege­lun­gen der lan­des­ge­setz­li­chen Vor­ga­be von Min­dest­ab­stän­den zwi­schen Spiel­hal­len und Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen nicht ent­ge­gen 39. Denn deren Gegen­stand ist wie­der­um vor­ran­gig eine bei der Zulas­sung zu beach­ten­de Anfor­de­rung an den Stand­ort des Gewer­bes, des­sen Rege­lung für den Bereich der Spiel­hal­len der allei­ni­gen Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit der Län­der zuge­wie­sen ist. Dass das Land Ber­lin hier­bei spe­zi­ell im Zusam­men­hang mit der Gewer­be­aus­übung ste­hen­de Gefähr­dun­gen von Kin­dern und Jugend­li­chen in den Blick nimmt 40, dient dem vor­ran­gig gewer­be­recht­li­chen Ziel der Bekämp­fung und Ver­hin­de­rung von Spiel­sucht.

Zeit­lich gestuf­te Erset­zung des § 33i GewO[↑]

Die in § 29 Abs. 4 GlüStV zeit­lich gestuft ange­ord­ne­te Erset­zung des § 33i GewO durch Lan­des­recht beruht auf Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG 41.

Mate­ri­el­le Ver­fas­sungs­ge­mäß­heit der lan­des­recht­li­chen Rege­lun­gen[↑]

Die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen sind mate­ri­ell ver­fas­sungs­ge­mäß. Die Neu­re­ge­lun­gen sind eben­so mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar wie die Über­gangs­re­ge­lun­gen.

Das Ver­bund­ver­bot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 2 Spiel­hG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpiel­hG), die Abstands­ge­bo­te zu ande­ren Spiel­hal­len (§ 25 Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 3 Spiel­hG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpiel­hG) und zu Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln), die Redu­zie­rung der Gerä­te­höchst­zahl in Spiel­hal­len (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Spiel­hG Bln) und die Pflicht zur dau­ern­den Anwe­sen­heit einer Auf­sichts­per­son (§ 6 Abs. 2 Spiel­hG Bln) sind mit Art. 12 Abs. 1 GG, mit dem Eigen­tums­grund­recht aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie mit dem Gleich­heits­satz des Art. 3 Abs. 1 GG ver­ein­bar.

Ver­ein­bar­keit mit der Berufs­frei­heit[↑]

Abs. 1 GG schützt neben der frei­en Berufs­aus­übung auch das Recht, einen Beruf frei zu wäh­len. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerich­te­te Tätig­keit zu ver­ste­hen, die auf Dau­er ange­legt ist und der Schaf­fung und Auf­recht­erhal­tung einer Lebens­grund­la­ge dient 42. Der Schutz der Berufs­frei­heit ist nicht auf tra­di­tio­nell oder gesetz­lich fixier­te Berufs­bil­der beschränkt, son­dern erfasst auch Beru­fe, die auf­grund der fort­schrei­ten­den tech­ni­schen, sozia­len oder wirt­schaft­li­chen Ent­wick­lung neu ent­stan­den sind 43.

In das durch Art. 12 Abs. 1 GG garan­tier­te ein­heit­li­che Grund­recht der Berufs­frei­heit darf nur auf gesetz­li­cher Grund­la­ge und unter Beach­tung des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ein­ge­grif­fen wer­den 44. Der Ein­griff muss zur Errei­chung eines legi­ti­men Ein­griffs­ziels geeig­net sein und darf nicht wei­ter gehen, als es die Gemein­wohl­be­lan­ge erfor­dern; fer­ner müs­sen Ein­griffs­zweck und Ein­griffs­in­ten­si­tät in einem ange­mes­se­nen Ver­hält­nis ste­hen 45. An objek­ti­ve Berufs­zu­gangs­re­ge­lun­gen sind dabei grund­sätz­lich gestei­ger­te Anfor­de­run­gen zu stel­len 46.

Die Bekämp­fung der Spiel- und Wett­sucht und wei­te­rer nega­ti­ver Begleit­erschei­nun­gen des Spiel- und Wett­be­triebs stellt ein legi­ti­mes Ziel für die Berufs­frei­heit ein­schrän­ken­de Rege­lun­gen dar 46. Es gel­ten inso­fern aller­dings beson­de­re Anfor­de­run­gen, sofern der Staat zugleich auf Tei­len des Spiel­mark­tes selbst wirt­schaf­tend tätig ist 47. So ver­langt ein beim Staat mono­po­li­sier­tes Sport­wet­ten­an­ge­bot eine kon­se­quen­te Aus­ge­stal­tung der Maß­nah­men zur Ver­mei­dung und Abwehr von Spiel­sucht und pro­ble­ma­ti­schem Spiel­ver­hal­ten 48, da fis­ka­li­sche Erwä­gun­gen des Staa­tes sol­che Ein­schrän­kun­gen der Berufs­frei­heit nicht tra­gen kön­nen 49. Auch über die – vor­lie­gend nicht zur Prü­fung ste­hen­de – Aus­ge­stal­tung staat­li­cher Mono­po­le hin­aus ist in einer Kon­flikt­la­ge mit staat­li­cher Betei­li­gung am Spiel- und Wett­markt eine Aus­rich­tung der staat­li­chen Maß­nah­men auf die Bekämp­fung der Spiel­sucht erfor­der­lich. Dabei sind ande­re Glücks­spiel­for­men ins­be­son­de­re dann ein­zu­be­zie­hen, wenn der Gesetz­ge­ber (auch) eige­ne fis­ka­li­sche Inter­es­sen ver­folgt und die Glücks­spiel­for­men poten­ti­ell in Kon­kur­renz zuein­an­der ste­hen. Denn auch hier kann die legi­ti­me Ziel­set­zung, die Wett­lei­den­schaft zu begren­zen und die Wett­sucht zu bekämp­fen, in ein Span­nungs­ver­hält­nis zu den fis­ka­li­schen Inter­es­sen des Staa­tes gera­ten 50. Die sucht­prä­ven­tiv aus­ge­rich­te­te staat­li­che Regu­lie­rung in einem Glücks­spiel­seg­ment darf nicht durch die fis­ka­li­sche Aus­rich­tung der Regu­lie­rung in einem ande­ren kon­ter­ka­riert wer­den. Dies gilt ins­be­son­de­re dort, wo die Regu­lie­rung pri­va­ter Ange­bo­te und staat­li­che Mono­po­le zusam­men­tref­fen, wie dies bei der Regu­lie­rung von Spiel­hal­len einer­seits und Spiel­ban­ken ande­rer­seits der Fall sein kann.

Unter­schied­li­che Rege­lun­gen ver­schie­de­ner Glücks­spiel­for­men sind jedoch zuläs­sig, sofern der Gesetz­ge­ber eine ange­mes­se­ne Sucht­prä­ven­ti­on nicht außer Acht lässt. Föde­ral unter­schied­li­che oder auch kon­kur­rie­ren­de Lösungs­we­ge sind zudem im Bun­des­staat ange­legt 51.

Dies wird auch den Anfor­de­run­gen des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on an die staat­li­che Bekämp­fung der Spiel­sucht im nicht mono­po­li­sier­ten Bereich gerecht 52. Dem­nach ist die Beschrän­kung des frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehrs und der Nie­der­las­sungs­frei­heit der Uni­ons­rechts­ord­nung nur dann gerecht­fer­tigt, wenn die restrik­ti­ve Maß­nah­me einem zwin­gen­den Grund des All­ge­mein­in­ter­es­ses wie dem Schutz der Ver­brau­cher und der Sozi­al­ord­nung (ein­schließ­lich der Bekämp­fung der Spiel­sucht), der Betrugs­vor­beu­gung oder der Ver­mei­dung von Anrei­zen für die Bür­ger zu über­mä­ßi­gen Aus­ga­ben für das Spie­len ent­spricht und geeig­net ist, die Ver­wirk­li­chung die­ses Ziels dadurch zu gewähr­leis­ten, dass sie dazu bei­trägt, die Gele­gen­hei­ten zum Spiel zu ver­rin­gern und die Tätig­kei­ten im Glücks­spiel in kohä­ren­ter und sys­te­ma­ti­scher Wei­se zu begren­zen 53.

Sol­che Rege­lun­gen müs­sen zudem hin­rei­chend bestimmt sein. Das Bestimmt­heits­ge­bot soll sicher­stel­len, dass Regie­rung und Ver­wal­tung im Gesetz steu­ern­de und begren­zen­de Hand­lungs­maß­stä­be vor­fin­den und dass die Gerich­te eine wirk­sa­me Rechts­kon­trol­le durch­füh­ren kön­nen. Fer­ner erlau­ben es Bestimmt­heit und Klar­heit der Norm, dass die betrof­fe­nen Bür­ge­rin­nen und Bür­ger sich auf mög­li­che belas­ten­de Maß­nah­men ein­stel­len kön­nen 54. Der Gesetz­ge­ber ist dabei gehal­ten, sei­ne Rege­lun­gen so bestimmt zu fas­sen, wie dies nach der Eigen­art des zu ord­nen­den Lebens­sach­ver­halts mit Rück­sicht auf den Norm­zweck mög­lich ist 55. Wel­che Anfor­de­run­gen an die Bestimmt­heit gesetz­li­cher Rege­lun­gen zu stel­len sind, rich­tet sich auch nach der Inten­si­tät der durch die Rege­lung oder auf­grund der Rege­lung erfol­gen­den Grund­rechts­ein­grif­fe 56. Es reicht aus, wenn sich im Wege der Aus­le­gung der ein­schlä­gi­gen Bestim­mung mit Hil­fe der aner­kann­ten Aus­le­gungs­re­geln fest­stel­len lässt, ob die tat­säch­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für die in der Rechts­norm aus­ge­spro­che­ne Rechts­fol­ge vor­lie­gen 57. Ver­blei­ben­de Unge­wiss­hei­ten dür­fen nicht so weit gehen, dass die Vor­her­seh­bar­keit und Jus­ti­zia­bi­li­tät des Han­delns der durch die Nor­men ermäch­tig­ten staat­li­chen Stel­len gefähr­det sind 58.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten grei­fen in die Grund­rech­te der Beschwer­de­füh­re­rin­nen aus Art. 12 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art.19 Abs. 3 GG ein. Die Ein­grif­fe sind aber gerecht­fer­tigt.

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen unter­fal­len als Betrei­be­rin­nen von Spiel­hal­len dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art.19 Abs. 3 GG 59. Bei der Tätig­keit als Betrei­ber einer Spiel­hal­le han­delt es sich um einen eigen­stän­di­gen Beruf als eine wirt­schaft­li­che Betä­ti­gung, die grund­sätz­lich unab­hän­gig von ande­ren Tätig­kei­ten aus­ge­übt wer­den kann. Über die Jah­re hat sich ein ent­spre­chen­des Berufs­bild her­aus­ge­bil­det, für das das Gewer­be­recht spe­zi­el­le Anfor­de­run­gen auf­stellt (vgl. § 33i Abs. 1 und 2 Nr. 1 i.V.m. § 33c Abs. 2 GewO).

Das Ver­bund­ver­bot bewirkt, dass an einem Stand­ort nur noch eine Spiel­hal­le zuge­las­sen wer­den darf. Damit wird ein bau­li­cher Ver­bund ver­schie­de­ner Spiel­hal­len, ins­be­son­de­re ein Betrieb in dem­sel­ben Gebäu­de oder Gebäu­de­kom­plex aus­ge­schlos­sen. Das Ber­li­ner und das saar­län­di­sche Abstands­ge­bot zu ande­ren Spiel­hal­len sehen vor, dass zwi­schen Spiel­hal­len ein Min­dest­ab­stand von 500 Metern ein­zu­hal­ten ist. Zudem bestimmt der Ber­li­ner Lan­des­ge­setz­ge­ber mit dem Abstands­ge­bot zu Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen, dass Spiel­hal­len nicht in räum­li­cher Nähe von Ein­rich­tun­gen betrie­ben wer­den sol­len, die ihrer Art nach oder tat­säch­lich vor­wie­gend von Kin­dern oder Jugend­li­chen auf­ge­sucht wer­den. Die Redu­zie­rung der Gerä­te­höchst­zahl in Spiel­hal­len durch § 4 Abs. 2 Satz 1 Spiel­hG Bln führt dazu, dass in Spiel­hal­len statt der zuvor zuläs­si­gen zwölf nun­mehr nur noch maxi­mal acht Geld­spiel­ge­rä­te auf­ge­stellt wer­den dür­fen; zudem wer­den die Ber­li­ner Spiel­hal­len­be­trei­ber zur dau­ern­den Anwe­sen­heit einer Auf­sichts­per­son ver­pflich­tet.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten regeln damit die Zulas­sung und den Betrieb von Spiel­hal­len und grei­fen des­halb in die Berufs­frei­heit der Spiel­hal­len­be­trei­ber ein. Der Ein­satz von Eigen­tum zu Erwerbs­zwe­cken steht auch unter dem Schutz der Berufs­frei­heit 60.

Die Ein­grif­fe in die Berufs­frei­heit der Spiel­hal­len­be­trei­ber sind gerecht­fer­tigt.

Die Rege­lun­gen in Ber­lin und im Saar­land zum Ver­bund­ver­bot und zu den Abstands­ge­bo­ten zu ande­ren Spiel­hal­len und zu Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen genü­gen den Anfor­de­run­gen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine ver­fas­sungs­recht­li­che Recht­fer­ti­gung.

Auch zur Recht­fer­ti­gung einer objek­ti­ven Berufs­zu­gangs­vor­aus­set­zung lie­gen hin­rei­chen­de Grün­de des Gemein­wohls vor, die das Ver­bund­ver­bot und die Abstands­ge­bo­te tra­gen. Die Rege­lun­gen die­nen der Abwehr drän­gen­der Gefah­ren für ein beson­ders wich­ti­ges Gemein­schafts­gut, sind im Blick auf die unter staat­li­cher Betei­li­gung betrie­be­nen Spiel­ban­ken hin­rei­chend kon­se­quent auf das legi­ti­me Ziel der Bekämp­fung der Spiel- und Wett­sucht aus­ge­rich­tet, ver­hält­nis­mä­ßig und ste­hen mit dem Bestimmt­heits­ge­bot in Ein­klang.

Die Rege­lun­gen die­nen mit der Ver­mei­dung und Abwehr der vom Glücks­spiel in Spiel­hal­len aus­ge­hen­den Sucht­ge­fah­ren und dem Schutz von Kin­dern und Jugend­li­chen einem beson­ders wich­ti­gen Gemein­wohl­ziel, da Spiel­sucht zu schwer­wie­gen­den Fol­gen für die Betrof­fe­nen, ihre Fami­li­en und die Gemein­schaft füh­ren kann 61. § 1 Nr. 1 GlüStV und § 1 Abs. 1 Nr. 1 SSpiel­hG nen­nen aus­drück­lich die Ver­hin­de­rung des Ent­ste­hens von Glücks­spiel­sucht und die wirk­sa­me Sucht­be­kämp­fung als Zie­le des Staats­ver­tra­ges bezie­hungs­wei­se des Geset­zes. Dass mit dem Ver­bund­ver­bot und dem Abstands­ge­bot das Ziel der Spiel­sucht­be­kämp­fung durch eine Beschrän­kung des ins­ge­samt ver­füg­ba­ren Spiel­hal­len­an­ge­bots ver­folgt wird, stel­len die Erläu­te­run­gen zum Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag und die Geset­zes­be­grün­dun­gen der Spiel­hal­len­ge­set­ze aus­drück­lich klar 62.

Näher wird das Ver­bund­ver­bot damit begrün­det, dass Mehr­fach­spiel­hal­len auf­grund des gestei­ger­ten Ange­bots an Geld­spiel­ge­rä­ten in engem räum­li­chen Ver­bund ein wesent­li­ches Ele­ment zur Stei­ge­rung der Spiel­sucht dar­stell­ten und durch sie ein "Las-Vegas-Effekt" ein­tre­te, der erheb­li­che Anrei­ze für ein nicht mehr bewusst gesteu­er­tes Wei­ter­spie­len bie­te 63. Durch das Ver­bund­ver­bot sol­len das gewerb­li­che Spiel auf das Maß von Unter­hal­tungs­spie­len und damit auf ein harm­lo­ses Frei­zeit­ver­gnü­gen zurück­ge­führt sowie die Ent­ste­hung spiel­bank­ähn­li­cher Groß­spiel­hal­len ver­hin­dert wer­den 64.

Zweck des Abstands­ge­bots zu ande­ren Spiel­hal­len ist die Her­bei­füh­rung einer Begren­zung der Spiel­hal­len­dich­te und damit eine Beschrän­kung des Gesamt­an­ge­bots an Spiel­hal­len. Damit soll das Abstands­ge­bot – wie auch das Ver­bund­ver­bot – zur Ver­hin­de­rung und Bekämp­fung von Spiel­sucht dadurch bei­tra­gen, dass ein Spie­ler auf dem Weg von einer Spiel­hal­le zur nächs­ten "auf ande­re Gedan­ken" kommt 65. Der Spie­ler soll sich nach dem Ver­las­sen der Spiel­hal­le so weit von ihrer Atmo­sphä­re gelöst haben, dass ein selb­stän­di­ger, neu­er Ent­schluss zum Betre­ten einer wei­te­ren Spiel­hal­le erfor­der­lich ist.

Die Ber­li­ner Rege­lung zum Abstand zu Ein­rich­tun­gen für Kin­der und Jugend­li­che dient der mög­lichst früh­zei­ti­gen Vor­beu­gung von Spiel­sucht. Nach der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs üben gera­de Spiel­hal­len einen "Reiz des Ver­bo­te­nen" aus, der ins­be­son­de­re auf Kin­der und Jugend­li­che anzie­hend wirkt. Ins­be­son­de­re soll durch die­sen Tat­be­stand einem Gewöh­nungs­ef­fekt des ver­brei­te­ten, stets ver­füg­ba­ren Ange­bots von Spiel­hal­len bei Kin­dern und Jugend­li­chen ent­ge­gen­ge­wirkt wer­den 40.

Die­se Ein­schät­zun­gen der Gesetz­ge­ber sind nicht offen­sicht­lich feh­ler­haft. Im Rah­men des ihnen zuste­hen­den Ein­schät­zungs- und Pro­gno­se­spiel­raums 66, der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nur in begrenz­tem Umfang über­prüf­bar ist 67, durf­ten die Gesetz­ge­ber in Ber­lin und im Saar­land anneh­men, dass die vom Spiel an Geld­spiel­ge­rä­ten in Spiel­hal­len aus­ge­hen­den Sucht­ge­fah­ren schwe­re Gefah­ren für die Betrof­fe­nen, ihre Fami­li­en und die Gemein­schaft dar­stel­len. Das Ergrei­fen von Maß­nah­men zur Redu­zie­rung des Spiels in Spiel­hal­len in Form des Ver­bund­ver­bots und der Abstands­ge­bo­te kann von den Gesetz­ge­bern in nach­voll­zieh­ba­rer Wei­se auf drei ein­an­der ergän­zen­de Erkennt­nis­se gestützt wer­den: ers­tens die grund­sätz­lich vom Spiel an Geld­spiel­ge­rä­ten in Spiel­hal­len aus­ge­hen­den Sucht­ge­fah­ren, zwei­tens die deut­li­che Zunah­me und Nut­zung des Ange­bots an Geld­spiel­ge­rä­ten in Spiel­hal­len und drit­tens den Zusam­men­hang zwi­schen einer Zunah­me des Spiels und einer Zunah­me an Sucht­pro­ble­men.

Aus­drück­lich haben sich die Län­der auf die Ergeb­nis­se des vom Bun­des­wirt­schafts­mi­nis­te­ri­um 2010 ver­öf­fent­lich­ten Berichts zur Eva­lu­ie­rung der Fünf­ten Novel­le der Spiel­ver­ord­nung und auf die von ihnen in Auf­trag gege­be­ne "Inter­na­tio­nal ver­glei­chen­de Ana­ly­se des Glücks­spiel­we­sens" gestützt 3, wor­aus ins­be­son­de­re der Anstieg der Spiel­hal­len­stand­or­te, die Zunah­me der Bedeu­tung von Mehr­fach­spiel­hal­len und der deut­li­che Anstieg der Umsät­ze mit Geld­spiel­ge­rä­ten in Spiel­hal­len sowie die finan­zi­el­len Ein­schrän­kun­gen von Spie­lern in Spiel­hal­len her­vor­ge­hen 68. Laut der peri­odi­schen Stu­die der Bun­des­zen­tra­le für gesund­heit­li­che Auf­klä­rung lag in den Jah­ren 2009 bis 2015 der Anteil der Befrag­ten mit pro­ble­ma­ti­schem oder patho­lo­gi­schem Spiel­ver­hal­ten mit 17, 2 % am höchs­ten bei Geld­spiel­ge­rä­ten, gefolgt von Inter­net-Casi­no­s­pie­len mit 13, 1 % und Sport­wet­ten­an­ge­bo­ten mit 12, 1 % 69. Im Rah­men der soge­nann­ten PAGE-Stu­die aus dem Jah­re 2011 nann­ten 49, 1 % der Befrag­ten mit Glücks­spiel­pro­ble­men Geld­spiel­ge­rä­te in Spiel­hal­len und Gast­stät­ten als wich­tigs­ten Pro­blem­be­reich 70.

Gera­de im Hin­blick auf Kin­der und Jugend­li­che durf­te der Gesetz­ge­ber sucht­prä­ven­ti­ve Maß­nah­men auf­grund ihrer höhe­ren Beein­druck­bar­keit für beson­ders dring­lich hal­ten, da der Anteil jun­ger Spie­ler in den letz­ten Jah­ren deut­lich gestie­gen ist und die Alters­grup­pe der 18- bis 25-Jäh­ri­gen die­je­ni­ge mit dem größ­ten Spie­ler­an­teil an Geld­spiel­ge­rä­ten dar­stellt 71.

Die von den Gesetz­ge­bern zugrun­de geleg­ten Annah­men wer­den auch nicht durch das von den Beschwer­de­füh­re­rin­nen ange­führ­te Gut­ach­ten zum soge­nann­ten Patho­lo­gie-Poten­zi­al-Koef­fi­zi­en­ten in Fra­ge gestellt 72, da es durch die Anknüp­fung an den Markt­an­teil und die Spie­lerträ­ge des jewei­li­gen Spiels den Anteil der Süch­ti­gen im Ver­hält­nis zum Umsatz ermit­telt und damit die höhe­re Ertrags­quo­te der Spiel­ban­ken das Ergeb­nis ver­zerrt. Zudem sind die Gesetz­ge­ber nicht gehal­ten, bei der Bekämp­fung der Glücks­spiel­sucht auf eine rein mathe­ma­tisch berech­ne­te rela­ti­ve Gefähr­lich­keit abzu­stel­len. Viel­mehr recht­fer­ti­gen gera­de die hohen Antei­le der Spie­ler an Geld­spiel­ge­rä­ten an der Gesamt­zahl patho­lo­gi­scher Spie­ler sowie der hohe Markt­an­teil und das erheb­li­che Wachs­tum des Spiels in Spiel­hal­len über die letz­ten Jah­re die Annah­me nach­weis­ba­rer schwe­rer Gefah­ren für die spiel­süch­ti­gen oder von Spiel­sucht bedroh­ten Per­so­nen, ihre Fami­li­en und die Gemein­schaft. Es ist nicht ersicht­lich, dass die den Neu­re­ge­lun­gen zugrun­de lie­gen­den Annah­men in einem Maße wirt­schaft­li­chen Geset­zen oder prak­ti­scher Erfah­rung wider­spre­chen, dass sie ver­nünf­ti­ger­wei­se kei­ne Grund­la­ge für gesetz­ge­be­ri­sche Maß­nah­men abge­ben könn­ten 73.

Das Ver­bund­ver­bot und die Abstands­ge­bo­te sind kon­se­quent am Ziel der Spiel­sucht­be­kämp­fung aus­ge­rich­tet, auch wenn Spiel­hal­len, Spiel­ban­ken und Gast­stät­ten, in denen Geld­spiel­ge­rä­te auf­ge­stellt sind, unter­schied­li­chen Rege­lun­gen unter­wor­fen sind. Bei der Regu­lie­rung der Geld­spiel­ge­rä­te in Gast­stät­ten sind kei­ne gestei­ger­ten fis­ka­li­schen Inter­es­sen auf Sei­ten der Län­der erkenn­bar.

Mit dem in die Rege­lun­gen nicht ein­be­zo­ge­nen Betrieb der Spiel­ban­ken sind aller­dings gestei­ger­te fis­ka­li­sche Inter­es­sen der Län­der ver­bun­den, weil ihnen nach Lan­des­ge­setz wesent­li­che Antei­le an der Betrei­ber­ge­sell­schaft gehö­ren (vgl. § 5 Abs. 3 SpielbG-Saar) und sie Brut­to­spie­ler­trag und Gewinn der Spiel­ban­ken abschöp­fen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 SpielbG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG Bln). Inso­fern ist nicht aus­ge­schlos­sen, dass das Ver­bund­ver­bot und die wei­te­ren Beschrän­kun­gen in den neu­en Spiel­hal­len­ge­set­zen indi­rekt auch fis­ka­li­sche Inter­es­sen der Län­der durch Ver­la­ge­rung auf das Ange­bot der Spiel­ban­ken för­dern. Inso­weit besteht ein Kon­kur­renz­ver­hält­nis zwi­schen den – hier regu­lier­ten – Spiel­hal­len und den – auch mit fis­ka­li­schen Inter­es­sen betrie­be­nen – Spiel­ban­ken, die in Ber­lin und im Saar­land Depen­dan­cen oder Zweig­nie­der­las­sun­gen betrei­ben, in denen aus­schließ­lich und los­ge­löst von den übri­gen Glücks­spiel­an­ge­bo­ten der Spiel­ban­ken ver­gleich­ba­res Glücks­spiel an Auto­ma­ten bezie­hungs­wei­se Gerä­ten ange­bo­ten wird. Die­se sind durch die aus­drück­li­che Aus­nah­me in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwend­bar­keit der spiel­hal­len­be­zo­ge­nen Rege­lun­gen der Gewer­be­ord­nung aus­ge­nom­men. Dem­ge­gen­über wird der Ent­ste­hung von Mehr­fach­spiel­hal­len, die wegen des groß­flä­chi­gen Ange­bots und der grö­ße­ren Zahl an ver­füg­ba­ren Spiel­ge­rä­ten in die Nähe der Auto­ma­ten­sä­le von Spiel­ban­ken her­an­rü­cken, mit den ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen ent­ge­gen­ge­wirkt.

Den­noch liegt hier­in kei­ne Inkon­se­quenz in Bezug auf das von den Gesetz­ge­bern ver­folg­te Ziel der Bekämp­fung der Glücks­spiel­sucht, da der Betrieb der Spiel­ban­ken und die Erlaub­nis zur Auf­stel­lung von Spiel­au­to­ma­ten in eige­ner Wei­se an den in § 1 GlüStV benann­ten Zie­len, ins­be­son­de­re der Bekämp­fung der Glücks­spiel­sucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Begren­zung und Kana­li­sie­rung des Spiel­triebs (§ 1 Nr. 2 GlüStV), aus­ge­rich­tet sind. Für Spiel­ban­ken sind umfang­rei­che Spie­ler­schutz­vor­schrif­ten vor­ge­se­hen. So gel­ten für die Spiel­ban­ken gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV bun­des­weit die Wer­be­be­schrän­kun­gen gemäß § 5 GlüStV, die Pflicht zur Ent­wick­lung eines Sozi­al­kon­zepts gemäß § 6 GlüStV, die Auf­klä­rungs­pflich­ten des § 7 GlüStV sowie ins­be­son­de­re das bun­des­wei­te Spie­ler­sperr­sys­tem mit der Mög­lich­keit von Selbst- und Fremd­sper­ren gemäß § 8 GlüStV.

Im Hin­blick auf den Ange­bots­um­fang der Spiel­ban­ken ist über­dies gesetz­lich gere­gelt, dass die­ser sich nicht an fis­ka­li­schen Inter­es­sen ori­en­tie­ren darf, son­dern gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV an die Zie­le des § 1 GlüStV gebun­den ist. Dem­entspre­chend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Errei­chung der Zie­le des § 1 GlüStV eine Begren­zung der Anzahl der Spiel­ban­ken in den Län­dern vor. Damit sind auch der Zulas­sung von Zweig­nie­der­las­sun­gen bezie­hungs­wei­se Depen­dan­cen Gren­zen gesetzt (zu deren Geneh­mi­gungs­be­dürf­tig­keit vgl. § 6 Abs. 3 SpielbG-Saar; zu Neben­be­stim­mun­gen § 2 Abs. 7 Nr. 1 SpBG Bln, § 6 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 SpielbG-Saar). So ist das Spiel in Spiel­ban­ken auf­grund der begrenz­ten Zahl der Stand­or­te (fünf in Ber­lin und sie­ben im Saar­land) aus dem All­tag her­aus­ge­ho­ben, wäh­rend das Spiel in Spiel­hal­len schon auf­grund der gro­ßen Ver­füg­bar­keit und der wesent­lich zahl­rei­che­ren Stand­or­te Bestand­teil des all­täg­li­chen Lebens ist. Die­ser Unter­schied wird auch bei einer Redu­zie­rung des Bestands an Spiel­hal­len­stand­or­ten auf­grund der Abstands­ge­bo­te nach Ablauf der Über­gangs­fris­ten grund­sätz­lich fort­be­stehen. Nach den vor­lie­gen­den Unter­su­chun­gen fällt die vom klei­nen Spiel an Spiel­au­to­ma­ten in Spiel­ban­ken aus­ge­hen­de Sucht­pro­ble­ma­tik sehr viel gerin­ger aus als beim Spiel an Geld­spiel­ge­rä­ten in Spiel­hal­len 74.

Zusätz­lich bestehen durch die Auf­sicht der für Inne­res zustän­di­gen Lan­des­mi­nis­te­ri­en (vgl. § 12 SpBG Bln, § 2 Abs. 4 Satz 1 All­ge­mei­nes Gesetz zum Schutz der öffent­li­chen Sicher­heit und Ord­nung in Ber­lin i.V.m. Nr. 5 Abs. 5 Zustän­dig­keits­ka­ta­log Ord­nungs­auf­ga­ben Ber­lin bzw. § 12 SpielbG-Saar, Nr. 2.16 der Anla­ge der Bekannt­ma­chung der Geschäfts­be­rei­che der obers­ten Lan­des­be­hör­den des Saar­lan­des) hin­rei­chen­de struk­tu­rel­le Siche­run­gen dafür, dass die inhalt­li­chen Vor­ga­ben im Hin­blick auf die Zie­le der Bekämp­fung der Spiel­sucht sowie der Kana­li­sie­rung des Spiel­triebs vom Staat gegen­über den Spiel­ban­ken durch­ge­setzt wer­den kön­nen 75. Damit ist es den zustän­di­gen Behör­den bei­der Län­der auf­ge­ge­ben, eine an § 1 GlüStV ori­en­tier­te Beschrän­kung sowohl der Depen­dan­cen oder Zweig­nie­der­las­sun­gen der Spiel­ban­ken als auch des Ange­bots an Spiel­au­to­ma­ten an den ein­zel­nen Stand­or­ten der Spiel­ban­ken durch­zu­set­zen.

Im Übri­gen wider­spricht das Ange­bot des Auto­ma­ten­spiels in Spiel­ban­ken in Ber­lin und im Saar­land – soweit ersicht­lich – auch in sei­ner tat­säch­li­chen Aus­ge­stal­tung nicht den Zie­len der Bekämp­fung der Spiel­sucht und der Kana­li­sie­rung des Spiel­triebs und ori­en­tiert sich nicht an fis­ka­li­schen Inter­es­sen der Län­der. Die Zahl der Zweig­nie­der­las­sun­gen ist in bei­den Län­dern leicht gesun­ken, wäh­rend die Zahl der Spiel­hal­len und gera­de der Mehr­fach­spiel­hal­len in den letz­ten zehn Jah­ren sprung­haft ange­stie­gen ist. Auch bei Berück­sich­ti­gung der "Aus­dün­nung" des Spiel­hal­len­mark­tes durch Ver­bund­ver­bot und Abstands­ge­bot nach Ablauf der Über­gangs­fris­ten zum 31.07.2016 bezie­hungs­wei­se zum 30.06.2017 dürf­te die abso­lu­te Zahl der Spiel­au­to­ma­ten in Spiel­ban­ken erheb­lich gerin­ger blei­ben als die Zahl der Spiel­ge­rä­te in Spiel­hal­len.

Zur kon­se­quen­ten Regu­lie­rung der Spiel­ban­ken und ins­be­son­de­re des Auto­ma­ten­spiels mit dem Ziel der Bekämp­fung der Spiel­sucht haben die Lan­des­be­hör­den jedoch auch in Zukunft dafür Sor­ge zu tra­gen, dass die Redu­zie­rung der Zahl der Spiel­hal­len nicht durch eine Aus­wei­tung des Auto­ma­ten­spiels und eine Ver­meh­rung der Stand­or­te von Spiel­ban­ken und ihren Depen­dan­cen kon­ter­ka­riert wird.

Ver­bund­ver­bot und Abstands­ge­bo­te sind zur Errei­chung der dar­ge­stell­ten legi­ti­men Zie­le geeig­net, erfor­der­lich und ange­mes­sen.

Die gesetz­li­che Anord­nung des Ver­bund­ver­bots sowie der Abstands­ge­bo­te ist ein geeig­ne­tes Mit­tel zur Errei­chung der von den Gesetz­ge­bern ver­folg­ten legi­ti­men Gemein­wohl­zie­le, da sie die Bekämp­fung der Spiel­sucht jeden­falls för­dern 76. Den Gesetz­ge­bern kommt hier­bei ein Ein­schät­zungs- und Pro­gno­se­vor­rang zu 77.

Die Ein­schät­zung der Geeig­net­heit des Ver­bund­ver­bots durch die Gesetz­ge­ber der Län­der ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. So ist plau­si­bel, dass gera­de Mehr­fach­spiel­hal­len durch die Ver­viel­fa­chung des leicht ver­füg­ba­ren Ange­bots zu einem ver­stärk­ten Spiel­an­reiz füh­ren 78. Die Gesetz­ge­ber reagier­ten damit in zuläs­si­ger Wei­se auf die deut­li­che Expan­si­on die­ser Bran­che in den Jah­ren vor den ent­spre­chen­den Neu­re­ge­lun­gen 79, zumal durch die Errich­tung von Mehr­fach­spiel­hal­len die Inten­ti­on der Spiel­ver­ord­nung unter­lau­fen wur­de, zur Ver­hin­de­rung und Bekämp­fung von Spiel­sucht die Höchst­zahl der Geld­spiel­ge­rä­te je Stand­ort auf zwölf zu begren­zen 80. Gera­de im Fal­le der gene­rel­len Zugäng­lich­keit und hohen Ver­füg­bar­keit von Spiel­hal­len kommt einer Begren­zung sowie ört­li­chen Beschrän­kun­gen von Glücks­spiel­stät­ten die höchs­te Wirk­sam­keit bei der Ver­hin­de­rung und Bekämp­fung der Spiel­sucht zu 81. Ein Ver­bot von Mehr­fach­spiel­hal­len in Form des Ver­bund­ver­bots kann dem ent­ge­gen­wir­ken, indem es zu einer gerin­ge­ren Kon­zen­tra­ti­on von Spiel­ge­rä­ten im sel­ben Gebäude(komplex) und im Zusam­men­wir­ken mit den Abstands­ge­bo­ten zu einer gene­rel­len Redu­zie­rung des Geld­spiel­ge­rä­te­an­ge­bots führt.

Eben­so wenig bestehen Zwei­fel an der Geeig­net­heit des in Ber­lin und im Saar­land gel­ten­den Abstands­ge­bots zu ande­ren Spiel­hal­len. Mit die­sem Gebot wird eine Redu­zie­rung der für die Ansie­de­lung von Spiel­hal­len zur Ver­fü­gung ste­hen­den Stand­or­te und eine Begren­zung der Spiel­hal­len­dich­te bewirkt, was zu einer Beschrän­kung des Gesamt­an­ge­bots an Spiel­hal­len bei­trägt. Dadurch wird eben­falls eine Ver­rin­ge­rung der Griff­nä­he und Ver­füg­bar­keit des Spiels an Geld­spiel­ge­rä­ten in Spiel­hal­len erreicht. Dem steht nicht ent­ge­gen, dass ein Aus­wei­chen auf ande­re Orte oder auf ande­re Arten des Glücks­spiels nicht aus­ge­schlos­sen wer­den kann. Dies gilt ins­be­son­de­re für auf der Grund­la­ge einer gast­stät­ten­recht­li­chen Erlaub­nis betrie­be­ne Spiel­ca­fés, die – sofern sie nicht selbst als Spiel­hal­len zu qua­li­fi­zie­ren sind (vgl. § 1 Abs. 2 Spiel­hG Bln; BVerwG, Urteil vom 04.10.1988 – 1 C 59.86, NVwZ 1989, S. 51 f.; Urteil vom 09.03.2005 – 6 C 11/​04, NVwZ 2005, S. 961, 962) – einen ande­ren Cha­rak­ter auf­wei­sen 82. Ein struk­tu­rel­les, bereits in der gesetz­li­chen Rege­lung ange­leg­tes Voll­zugs­de­fi­zit ist dabei weder sub­stan­ti­iert vor­ge­tra­gen noch sonst ersicht­lich 82.

Auch das in Ber­lin vor­ge­se­he­ne Abstands­ge­bot zu Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen ist der Errei­chung eines ver­stärk­ten Jugend­schut­zes jeden­falls för­der­lich. Indem wenigs­tens in der Nähe der von ihnen beson­ders häu­fig auf­ge­such­ten Ein­rich­tun­gen Spiel­hal­len aus dem all­täg­li­chen Umfeld der Kin­der und Jugend­li­chen her­aus­ge­nom­men wer­den, wird erreicht, dass die­se in gerin­ge­rem Maße Bestand­teil ihrer Lebens­wirk­lich­keit sind. Gera­de bei beson­ders schutz­be­dürf­ti­gen Kin­dern und Jugend­li­chen kann so ein Gewöh­nungs­ef­fekt durch ein stets ver­füg­ba­res Ange­bot ver­mie­den wer­den.

Ver­bund­ver­bot und Abstands­ge­bo­te sind erfor­der­lich. Ein mil­de­res, gleich effek­ti­ves Mit­tel ist nicht ersicht­lich, zumal den Gesetz­ge­bern auch hier ein Beur­tei­lungs- und Pro­gno­se­spiel­raum zukommt 83. Ins­be­son­de­re stel­len rein spie­ler- oder gerä­te­be­zo­ge­ne Maß­nah­men wie die von den Beschwer­de­füh­re­rin­nen vor­ge­schla­ge­ne Spie­ler­kar­te kein gleich wirk­sa­mes Mit­tel zur Bekämp­fung und Ver­hin­de­rung von Spiel­sucht dar. Die Län­der durf­ten inso­fern die Ein­schät­zung der Sucht­for­schung und ‑bera­tungs­pra­xis zugrun­de legen, dass die Ein­schrän­kung des Ange­bots und die Redu­zie­rung des Gesamt­um­sat­zes bei Spiel­hal­len aus sucht­prä­ven­ti­ver Sicht ein vor­zugs­wür­di­ges Mit­tel dar­stel­len. Im Gestal­tungs­spiel­raum mit Blick auf die Erfor­der­lich­keits­an­for­de­run­gen liegt auch die saar­län­di­sche Rege­lung, die für den Min­dest­ab­stand nicht auf die Weg­stre­cke, son­dern auf die Luft­li­ni­en­ent­fer­nung zwi­schen zwei Spiel­hal­len abstellt 84. Das­sel­be gilt für das Abse­hen des Lan­des­ge­setz­ge­bers von Abwei­chungs- und Aus­nah­me­mög­lich­kei­ten, mit denen eine Redu­zie­rung der Spiel­hal­len­dich­te nicht in gleich wirk­sa­mer und effi­zi­en­ter Wei­se erreicht wer­den könn­te.

Das Zutritts­ver­bot für Min­der­jäh­ri­ge (§ 6 Abs. 1 JuSchG, § 6 Abs. 4 Spiel­hG Bln) stellt kein glei­cher­ma­ßen wirk­sa­mes Mit­tel wie das Abstands­ge­bot zu Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen dar, da der Wer­be- und Gewöh­nungs­ef­fekt dadurch nicht ver­mie­den wird.

Ver­bund­ver­bot und Abstands­ge­bo­te sind auch ange­mes­sen. Bei einer Gesamt­ab­wä­gung zwi­schen der Schwe­re der Ein­grif­fe und dem Gewicht und der Dring­lich­keit der sie recht­fer­ti­gen­den Grün­de wah­ren die gesetz­li­chen Rege­lun­gen auch unter Berück­sich­ti­gung der wei­te­ren ein­schrän­ken­den Rege­lun­gen der Spiel­hal­len­ge­set­ze ins­ge­samt die Gren­ze der Zumut­bar­keit und belas­ten die Betrof­fe­nen nicht über­mä­ßig 85.

Durch das Ver­bund­ver­bot ent­fal­len die Mög­lich­keit, grö­ße­re Kapa­zi­tä­ten an Spiel­mög­lich­kei­ten oder eine grö­ße­re Viel­falt an Gerä­ten vor­zu­hal­ten, und die sich hier­aus erge­ben­den wirt­schaft­li­chen Vor­tei­le. Ähn­li­che Belas­tungs­wir­kun­gen erge­ben sich durch die Abstands­ge­bo­te, denen ins­be­son­de­re in Ber­lin nur begrenzt aus­ge­wi­chen wer­den kann. Die Rege­lun­gen haben – gera­de im Zusam­men­wir­ken mit bau­pla­nungs­recht­li­chen Beschrän­kun­gen – eine deut­li­che Redu­zie­rung der mög­li­chen Spiel­hal­len­stand­or­te zur Fol­ge. Eine kumu­la­ti­ve Belas­tung ent­steht ins­be­son­de­re durch die gleich­zei­ti­ge Gel­tung von Gerä­te­höchst­zah­len je Spiel­hal­le (in Ber­lin acht gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 Spiel­hG Bln; im Saar­land zwölf gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV). Zusätz­lich belas­tend wir­ken sich dane­ben wei­te­re Neu­re­ge­lun­gen aus (vgl. das Sozi­al­kon­zept nach § 6 GlüStV, § 5 Abs. 2 Satz 2 SSpiel­hG, den Sach­kun­de­nach­weis nach § 2 Abs. 3 Nr. 4, § 6 Abs. 3 Spiel­hG Bln, die Ver­län­ge­rung der täg­li­chen Sperr­zeit gemäß § 5 Spiel­hG Bln, § 7 Abs. 1 SSpiel­hG, das Ver­bot der Sport­wet­ten­ver­mitt­lung im sel­ben Gebäude(komplex) gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV, die Pflicht zur Redu­zie­rung der Gerä­te­zahl auf drei im Fal­le der Abga­be von Spei­sen und Geträn­ken nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Spiel­hG Bln sowie das Ver­bot der unent­gelt­li­chen Ver­ab­rei­chung von Spei­sen und Geträn­ken nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Spiel­hG Bln, das Rauch­ver­bot gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpiel­hG oder das Ver­bot von Inter­net-Ter­mi­nals und Geld­au­to­ma­ten nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2, § 8 Abs. 2 SSpiel­hG).

Die Gesamt­be­las­tung lässt es mög­lich erschei­nen, dass nicht nur in Ein­zel­fäl­len Spiel­hal­len­be­trei­ber ihren Beruf auf­ge­ben müs­sen, zumal die Zahl der attrak­ti­ven Stand­or­te durch das Abstands­ge­bot stark beschränkt wird. Die Pro­gno­sen der Beschwer­de­füh­re­rin­nen, ein wirt­schaft­li­cher Betrieb von Spiel­hal­len sei durch die Kumu­la­ti­on der ver­schie­de­nen belas­ten­den Vor­schrif­ten nicht mehr mög­lich, wer­den aller­dings nicht hin­rei­chend sub­stan­ti­iert 86. Dies gilt auch im Hin­blick auf die durch die Ver­län­ge­rung der Sperr­zeit gemäß § 5 Abs. 1 Spiel­hG Bln erwar­te­ten Ver­lus­te, da ohne wei­te­re Anga­ben zu den kor­re­spon­die­ren­den Besu­cher­zah­len die stünd­li­chen Durch­schnitts­um­sät­ze für die weg­fal­len­den frü­hen Mor­gen­stun­den nicht ange­setzt wer­den kön­nen.

Der mit Ver­bund­ver­bot und Abstands­ge­bo­ten ver­folg­te Haupt­zweck der Bekämp­fung und Ver­hin­de­rung von Glücks­spiel­sucht wiegt beson­ders schwer, da es sich um ein beson­ders wich­ti­ges Gemein­wohl­ziel han­delt. Beson­de­res Gewicht bekommt die­ses Ziel dadurch, dass nach maß­geb­li­chen Stu­di­en vom Spiel an Geld­spiel­ge­rä­ten die mit Abstand höchs­ten Sucht­ge­fah­ren aus­ge­hen. Für alle ande­ren rele­van­ten Glücks­spiel­for­men hat­te bereits eine Begren­zung des Ange­bots in Form von Ver­bo­ten, staat­li­chen Mono­po­len oder Kon­zes­si­ons­mo­del­len bestan­den. Auf­grund der Ein­schät­zung der Sucht­wis­sen­schaft und ‑bera­tungs­pra­xis, wonach die Redu­zie­rung der Ver­füg­bar­keit von Spiel­mög­lich­kei­ten eine beson­ders wirk­sa­me Maß­nah­me zur Ver­hin­de­rung und Bekämp­fung von Glücks­spiel­sucht ist, durf­ten die Gesetz­ge­ber davon aus­ge­hen, dass gera­de die mit dem Ver­bund­ver­bot und den Abstands­ge­bo­ten ein­her­ge­hen­de Ange­bots­re­du­zie­rung einen gewich­ti­gen Bei­trag zur Errei­chung der ver­folg­ten Zie­le leis­ten wird. Dies gilt zumal mit Blick auf den Zweck der Vor­beu­gung von Spiel­sucht bei Kin­dern und Jugend­li­chen in einem mög­lichst frü­hen Sta­di­um.

Ins­ge­samt ste­hen damit die Belas­tun­gen nicht außer Ver­hält­nis zum Nut­zen der Neu­re­ge­lun­gen 87. Das wegen der schwe­ren Fol­gen der Spiel­sucht und des erheb­li­chen Sucht­po­ten­ti­als des gewerb­li­chen Auto­ma­ten­spiels hohe Gewicht der Spiel­sucht­prä­ven­ti­on und des Spie­ler­schut­zes über­wiegt gegen­über dem wirt­schaft­li­chen Inter­es­se der Spiel­hal­len­be­trei­ber, von der Ver­pflich­tung zur Ein­hal­tung der neu­en Erlaub­nis­an­for­de­run­gen ver­schont zu blei­ben. Danach ist auch eine deut­li­che Begren­zung der Ein­nah­me­mög­lich­kei­ten durch den Betrieb von Spiel­hal­len zuguns­ten der kon­se­quen­ten Ver­fol­gung des über­ra­gend wich­ti­gen Gemein­wohl­ziels der Sucht­prä­ven­ti­on und ‑bekämp­fung hin­zu­neh­men.

Das inso­weit allein ange­grif­fe­ne Abstands­ge­bot zu Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln genügt den Anfor­de­run­gen an die Bestimmt­heit gesetz­li­cher Rege­lun­gen.

Der in § 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln ver­wen­de­te Begriff der "Ein­rich­tun­gen, die ihrer Art nach oder tat­säch­lich vor­wie­gend von Kin­dern oder Jugend­li­chen auf­ge­sucht wer­den", ist hin­rei­chend bestimmt. Er wird für Bestands­spiel­hal­len durch § 5 Abs. 1 Mind­AbstUmsG Bln näher kon­kre­ti­siert, der unter Bezug­nah­me auf das Ber­li­ner Schul­ge­setz ein­deu­tig defi­niert, zu wel­chen Ein­rich­tun­gen Spiel­hal­len einen ent­spre­chen­den Abstand hal­ten müs­sen, näm­lich zu allen Schu­len außer rei­nen Grund­schu­len und Schu­len der Erwach­se­nen­bil­dung. Aber auch iso­liert ist die Aus­le­gung und Anwen­dung des in § 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln ver­wen­de­ten Begriffs einer gericht­li­chen Kon­trol­le ohne wei­te­res zugäng­lich.

Das Bestimmt­heits­ge­bot ist auch gewahrt, sofern es um das Betrei­ben von Spiel­hal­len "in räum­li­cher Nähe" zu Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen geht. Der Begriff der räum­li­chen Nähe in § 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln lässt sich schon ohne Zusam­men­wir­ken mit dem Min­dest­ab­stands­um­set­zungs­ge­setz Ber­lin im Wege der teleo­lo­gi­schen Aus­le­gung der Vor­schrift unter beson­de­rer Berück­sich­ti­gung des Kin­der- und Jugend­schut­zes kon­kre­ti­sie­ren. Dies gilt erst recht inso­weit, als die­ser in § 5 Abs. 2 Satz 1 Mind­AbstUmsG Bln für Bestands­spiel­hal­len dahin­ge­hend defi­niert wird, dass eine sol­che Nähe beim Über­schrei­ten einer Weg­stre­cke von 200 Metern regel­mä­ßig nicht vor­liegt. Auch die Berech­nung der Weg­stre­cke wird nun­mehr in § 5 Abs. 2 Satz 2 Mind­AbstUmsG Bln im Ein­zel­nen vor­ge­ge­ben. Der Umstand, dass bei der Über­schrei­tung der Weg­stre­cke eine räum­li­che Nähe "regel­mä­ßig" nicht vor­liegt, und die Aus­ge­stal­tung von § 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln als Soll­vor­schrift ermög­li­chen der Ver­wal­tung eine Berück­sich­ti­gung der Umstän­de des Ein­zel­falls. Die gesetz­li­che Rege­lung gibt der Ver­wal­tung in aus­rei­chen­dem Maße rich­tungs­wei­sen­de Gesichts­punk­te an die Hand, damit die­se die Norm in nach­voll­zieh­ba­rer und über­prüf­ba­rer Wei­se anwen­den kann 88.

Auch die mit der Redu­zie­rung der Gerä­te­höchst­zahl in Spiel­hal­len (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Spiel­hG Bln) und der Pflicht zur dau­ern­den Anwe­sen­heit einer Auf­sichts­per­son (§ 6 Abs. 2 Spiel­hG Bln) ein­her­ge­hen­den Ein­grif­fe in die Berufs­frei­heit der Spiel­hal­len­be­trei­ber sind von hin­rei­chen­den Gemein­wohl­zwe­cken getra­gen und ver­hält­nis­mä­ßig.

Mit der Redu­zie­rung der Spiel­ge­rä­te­höchst­zahl von zwölf auf acht je Spiel­hal­le ver­folgt der Gesetz­ge­ber das Ziel der Sucht­prä­ven­ti­on durch Redu­zie­rung der Anrei­ze zu über­mä­ßi­gem Spie­len in den Spiel­hal­len 89 und damit die Abwehr nach­weis­ba­rer oder höchst­wahr­schein­li­cher schwe­rer Gefah­ren für ein beson­ders wich­ti­ges Gemein­schafts­gut. Die Rege­lung ist zur Errei­chung die­ses Ziels geeig­net, da der Gesetz­ge­ber im Rah­men sei­nes Ein­schät­zungs- und Pro­gno­se­spiel­raums davon aus­ge­hen durf­te, dass Anrei­ze für die Spie­ler zum fort­ge­setz­ten Spie­len in Spiel­hal­len umso gerin­ger sind, je weni­ger Gerä­te sich dort befin­den 90.

Der Gesetz­ge­ber durf­te die Redu­zie­rung der Gerä­te­höchst­zahl auch für erfor­der­lich hal­ten. Eine gleich wirk­sa­me Rege­lung, die Spiel­hal­len­be­trei­ber weni­ger belas­tet, ist nicht ersicht­lich. Ins­be­son­de­re stellt die bereits mit dem Ver­bund­ver­bot und den Abstands­ge­bo­ten bewirk­te Redu­zie­rung der Gesamt­zahl der auf­ge­stell­ten Geld­spiel­ge­rä­te kein mil­de­res, gleich geeig­ne­tes Mit­tel dar, da die­se nicht, wie vom Gesetz­ge­ber im Rah­men sei­nes Schutz­kon­zepts ange­strebt, die Spiel­an­rei­ze inner­halb der ein­zel­nen Spiel­hal­le ver­rin­gert 91. Der Gesetz­ge­ber durf­te zudem davon aus­ge­hen, dass gerä­te­be­zo­ge­ne Rege­lun­gen nicht glei­cher­ma­ßen prä­ven­tiv wir­ken.

Schließ­lich belas­tet die Redu­zie­rung der Gerä­te­höchst­zahl die Spiel­hal­len­be­trei­ber nicht über­mä­ßig. Das hohe Gewicht der Spiel­sucht­prä­ven­ti­on und des Spie­ler­schut­zes über­wiegt gegen­über den wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen der Spiel­hal­len­be­trei­ber. Auf­grund der Ein­schät­zung in der Sucht­wis­sen­schaft und ‑bera­tungs­pra­xis, dass die Redu­zie­rung der Ver­füg­bar­keit von Spiel­mög­lich­kei­ten eine beson­ders wirk­sa­me Maß­nah­me zur Ver­hin­de­rung und Bekämp­fung von Glücks­spiel­sucht dar­stellt, durf­te der Gesetz­ge­ber davon aus­ge­hen, dass gera­de auch die Redu­zie­rung der Höchst­zahl an Geld­spiel­ge­rä­ten in den ein­zel­nen Spiel­hal­len einen gewich­ti­gen Bei­trag zur Errei­chung der ver­folg­ten Zie­le leis­ten wird. Zwar liegt nahe, dass sich die Redu­zie­rung der Höchst­zahl der Geld­spiel­ge­rä­te nega­tiv auf die Ren­ta­bi­li­tät von Spiel­hal­len aus­wirkt. Eine bestimm­te Ren­ta­bi­li­tät gewähr­leis­tet der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz jedoch nicht. Im Übri­gen ist nicht ersicht­lich, dass mit einer Zahl von acht Geld­spiel­ge­rä­ten der Betrieb einer Spiel­hal­le gene­rell wirt­schaft­lich unmög­lich gemacht wür­de 92.

Ent­spre­chen­des gilt für die Pflicht zur Anwe­sen­heit einer Auf­sichts­per­son (§ 6 Abs. 2 Spiel­hG Bln), die das Erken­nen und die unmit­tel­ba­re Ein­fluss­nah­me auf pro­ble­ma­ti­sches Spiel­ver­hal­ten ermög­li­chen soll 93. Damit ver­folgt der Gesetz­ge­ber das Ziel, nach­weis­ba­re oder höchst­wahr­schein­li­che schwe­re Gefah­ren für ein beson­ders wich­ti­ges Gemein­schafts­gut abzu­weh­ren. An der Eig­nung der Anwe­sen­heit min­des­tens einer Auf­sichts­per­son je Spiel­hal­le für die För­de­rung die­ses Ziels bestehen kei­ne Zwei­fel. Der Gesetz­ge­ber durf­te die Begrün­dung einer sol­chen Pflicht auch für erfor­der­lich hal­ten. Ange­sichts der hohen Sucht­ge­fah­ren, die vom Spiel an Geld­spiel­ge­rä­ten in Spiel­hal­len aus­ge­hen, und des hohen Gewichts der Sucht­be­kämp­fung durf­te die Vor­schrift ohne den Nach­weis vor­her bestehen­der Miss­stän­de ein­ge­führt wer­den.

Die Spiel­hal­len­be­trei­ber wer­den dadurch nicht über­mä­ßig belas­tet. Da nach Ablauf der Über­gangs­fris­ten auf­grund des Ver­bund­ver­bots im Regel­fall nur noch Ein­zel­spiel­hal­len bestehen wer­den, wird von kei­nem Betrei­ber ver­langt, je Stand­ort mehr als eine Auf­sichts­per­son ein­zu­set­zen. Dadurch ent­ste­hen­de Per­so­nal­kos­ten sind jeden­falls zumut­bar.

Ver­ein­bar­keit mit der Eigen­tums­ga­ran­tie[↑]

Die Eigen­tums­frei­heit des Art. 14 Abs. 1 GG führt – soweit ihr Schutz­be­reich hier über­haupt eröff­net ist – hin­sicht­lich der beruf­li­chen Nut­zung des Eigen­tums jeden­falls nicht zu einem wei­ter­ge­hen­den Schutz der Spiel­hal­len­be­trei­ber als die Berufs­frei­heit.

Ver­ein­bar­keit mit dem All­ge­mei­nen Gleich­heits­satz[↑]

Das Ver­bund­ver­bot, die Abstands­ge­bo­te zu ande­ren Spiel­hal­len und zu Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen, die Redu­zie­rung der Gerä­te­höchst­zahl in Spiel­hal­len und die Pflicht zur dau­ern­den Anwe­sen­heit einer Auf­sichts­per­son bewir­ken kei­ne mit Art. 3 Abs. 1 GG unver­ein­ba­re Ungleich­be­hand­lung von Spiel­hal­len­be­trei­bern gegen­über den Betrei­bern von Spiel­ban­ken und von Gast­stät­ten, in denen Geld­spiel­ge­rä­te auf­ge­stellt sind.

Abs. 1 GG gebie­tet, alle Men­schen vor dem Gesetz gleich zu behan­deln. Das hier­aus fol­gen­de Gebot, wesent­lich Glei­ches gleich und wesent­lich Unglei­ches ungleich zu behan­deln, gilt für unglei­che Belas­tun­gen und unglei­che Begüns­ti­gun­gen. Dabei ver­wehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetz­ge­ber nicht jede Dif­fe­ren­zie­rung. Dif­fe­ren­zie­run­gen bedür­fen jedoch stets der Recht­fer­ti­gung durch Sach­grün­de, die dem Ziel und dem Aus­maß der Ungleich­be­hand­lung ange­mes­sen sind. Dabei gilt ein stu­fen­lo­ser am Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ori­en­tier­ter ver­fas­sungs­recht­li­cher Prü­fungs­maß­stab, des­sen Inhalt und Gren­zen sich nicht abs­trakt, son­dern nur nach den jeweils betrof­fe­nen unter­schied­li­chen Sach- und Rege­lungs­be­rei­chen bestim­men las­sen. Aus dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz erge­ben sich je nach Rege­lungs­ge­gen­stand und Dif­fe­ren­zie­rungs­merk­ma­len unter­schied­li­che Anfor­de­run­gen, die von gelo­cker­ten auf das Will­kür­ver­bot beschränk­ten Bin­dun­gen bis hin zu stren­gen Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­er­for­der­nis­sen rei­chen kön­nen. Eine stren­ge­re Bin­dung des Gesetz­ge­bers kann sich aus den jeweils betrof­fe­nen Frei­heits­rech­ten erge­ben. Zudem ver­schär­fen sich die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, je weni­ger die Merk­ma­le, an die die gesetz­li­che Dif­fe­ren­zie­rung anknüpft, für den Ein­zel­nen ver­füg­bar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annä­hern 94.

Durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten wer­den Spiel­hal­len­be­trei­ber gegen­über den Betrei­bern von Spiel­ban­ken und von Gast­stät­ten ungleich behan­delt, da Spiel­hal­len Beschrän­kun­gen unter­wor­fen wer­den, die für den Betrieb von Spiel­au­to­ma­ten in Spiel­ban­ken und Geld­spiel­ge­rä­ten in Gast­stät­ten nicht gel­ten. Dabei sind die­se Grup­pen inso­fern wesent­lich gleich, als in ihren Betrie­ben jeweils – zumin­dest auch – Glücks­spiel um Geld an Spiel­au­to­ma­ten bezie­hungs­wei­se Geld­spiel­ge­rä­ten ange­bo­ten wird. Dass sich die Bau­art der Spiel­au­to­ma­ten in Spiel­ban­ken von der­je­ni­gen der Geld­spiel­ge­rä­te in Spiel­hal­len und Gast­stät­ten unter­schei­det, begrün­det kei­ne wesent­li­chen, die Ver­gleich­bar­keit aus­schlie­ßen­den Unter­schie­de. Im Übri­gen sind zahl­rei­che Rege­lun­gen im Glücks­spiel­staats­ver­trag zur Sucht­prä­ven­ti­on glei­cher­ma­ßen auf Spiel­ban­ken und Spiel­hal­len anwend­bar 95.

Aus­ge­hend hier­von ist die Ungleich­be­hand­lung von Spiel­hal­len­be­trei­bern gegen­über den Betrei­bern von Spiel­ban­ken und Gast­stät­ten mit Geld­spiel­ge­rä­ten gerecht­fer­tigt, selbst wenn ange­sichts der mit den spiel­hal­len­be­zo­ge­nen Rege­lun­gen ein­her­ge­hen­den erheb­li­chen Beein­träch­ti­gun­gen des Grund­rechts der Berufs­frei­heit aus Art. 12 Abs. 1 GG ein über eine blo­ße Will­kür­kon­trol­le hin­aus­ge­hen­der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­maß­stab zugrun­de gelegt wird.

Die Gesetz­ge­ber ver­fol­gen bei der Regu­lie­rung der Spiel­hal­len und all­ge­mein im Bereich des Glücks­spiel­rechts mit der Ver­hin­de­rung und Bekämp­fung der Glücks­spiel­sucht ein beson­ders wich­ti­ges Gemein­wohl­ziel. Ein hin­rei­chen­der Sach­grund für die unter­schied­li­che Behand­lung von Spiel­hal­len und Spiel­ban­ken liegt in dem unter­schied­li­chen Gefähr­dungs­po­ten­ti­al bei­der Typen von Spiel­stät­ten (Ver­an­ke­rung im All­tag bei Spiel­hal­len gegen­über Abstand vom All­tag bei Spiel­ban­ken) und ins­be­son­de­re in der sehr unter­schied­li­chen Ver­füg­bar­keit der Spiel­mög­lich­kei­ten, selbst wenn man die – inso­weit frei­lich begrenzt zu hal­ten­den – Depen­dan­cen bezie­hungs­wei­se Zweig­nie­der­las­sun­gen berück­sich­tigt. Auf­grund die­ser sich auch auf die Sucht­pro­ble­ma­tik aus­wir­ken­den Unter­schie­de ist eine Ungleich­be­hand­lung durch Vor­schrif­ten, die eine men­gen­mä­ßi­ge Begren­zung des Spiels in Spiel­hal­len bezwe­cken, gerecht­fer­tigt.

Ungleich­be­hand­lun­gen gegen­über Gast­stät­ten, in denen Geld­spiel­ge­rä­te auf­ge­stellt sind, sind auf­grund der Unter­schie­de der Spiel­or­te gerecht­fer­tigt. Der Schwer­punkt der gewerb­li­chen Tätig­keit von Gast­stät­ten liegt nicht im Auf­stel­len und Bereit­hal­ten von Spiel­ge­rä­ten, son­dern im ent­gelt­li­chen Anbie­ten von Spei­sen und Geträn­ken. Die Mög­lich­kei­ten und Anrei­ze zu unun­ter­bro­che­nem Spiel in Spiel­hal­len sind daher typi­scher­wei­se grö­ßer als in Gast­stät­ten 96. Hin­zu kommt, dass gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV höchs­tens drei, ab dem 10.11.2019 nur noch zwei Geld­spiel­ge­rä­te je Gast­stät­te auf­ge­stellt wer­den dür­fen (vgl. Art. 5 Nr. 1 Sechs­te Ver­ord­nung zur Reform der Spiel­ver­ord­nung vom 04.11.2014, BGBl I S. 1678, 1682). Das Gefähr­dungs­po­ten­ti­al in Gast­stät­ten ist somit auf­grund der gerin­ge­ren Ver­füg­bar­keit des Glücks­spiels deut­lich gerin­ger als in Spiel­hal­len und ermög­licht durch die Ein­bet­tung in den Gast­stät­ten­be­trieb dar­über hin­aus eine grö­ße­re sozia­le Kon­trol­le. Der Betrieb von "Spiel­ca­fés" oder "Café­ca­si­nos" als Gast­stät­ten mit höchs­tens drei Spiel­ge­rä­ten, die fak­tisch das Geprä­ge von klei­nen Spiel­hal­len haben, ändert dar­an nichts, da sol­che Spiel­ca­fés als Spiel­hal­len gel­ten und damit den­sel­ben Regeln unter­wor­fen sind.

Mate­ri­el­le Ver­fas­sungs­ge­mäß­heit der Über­gangs­re­ge­lun­gen[↑]

Die fünf­jäh­ri­gen Über­gangs­fris­ten in Ber­lin und im Saar­land sind mit Art. 12 Abs. 1 GG eben­so ver­ein­bar wie die ein­jäh­ri­ge Über­gangs­frist in Bay­ern; für die Eigen­tums­frei­heit gilt, soweit ein­schlä­gig, nichts ande­res. Die Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen der fünf­jäh­ri­gen und der ein­jäh­ri­gen Über­gangs­frist in der baye­ri­schen Rege­lung ver­stößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Auch die zwei­jäh­ri­ge Über­gangs­frist für die Redu­zie­rung der Gerä­te­höchst­zahl in Ber­lin ist ver­fas­sungs­ge­mäß.

Die fünf­jäh­ri­gen Über­gangs­fris­ten für Bestands­spiel­hal­len in Ber­lin und im Saar­land im Hin­blick auf das Ver­bund­ver­bot und die Abstands­ge­bo­te zu ande­ren Spiel­hal­len sowie in Ber­lin zu Kin­der- und Jugend­ein­rich­tun­gen sind mit Art. 12 GG ver­ein­bar.

Die fünf­jäh­ri­gen Über­gangs­fris­ten sind vor­ran­gig an Art. 12 Abs. 1 GG zu mes­sen, weil es um Über­gangs­re­ge­lun­gen für die erlaub­te gewerb­li­che Betä­ti­gung, weni­ger um die Nutz­bar­keit des vor­han­de­nen Eigen­tums geht. Bei einer Beein­träch­ti­gung der Erwerbs- und Leis­tungs­tä­tig­keit durch staat­li­che Rege­lun­gen ist nach der bestehen­den Ver­fas­sungs­recht­spre­chung vor­ran­gig der Schutz­be­reich der Berufs­frei­heit berührt. Die Begren­zung der Inne­ha­bung und Ver­wen­dung vor­han­de­ner Ver­mö­gens­gü­ter, für die der Schutz des Art. 14 GG grund­sätz­lich in Betracht kommt, sowie der Wert­ver­lust der unter­neh­me­ri­schen Ein­heit sind dann nur mit­tel­ba­re Fol­gen der ange­grif­fe­nen Hand­lungs­be­schrän­kung, wes­halb Art. 14 Abs. 1 GG nur neben Art. 12 Abs. 1 GG zur Anwen­dung kommt 97.

Die Über­gangs­re­ge­lun­gen bewir­ken nach fünf Jah­ren das Erlö­schen der bis­he­ri­gen Erlaub­nis nach § 33i GewO und ver­lan­gen die Ein­ho­lung einer neu­en Erlaub­nis, die von der Ein­hal­tung des Ver­bund­ver­bots und der Abstands­ge­bo­te abhän­gig ist. Sie grei­fen damit zwar in die Berufs­frei­heit ein, sind aber von Ver­fas­sungs wegen gerecht­fer­tigt.

Durch das Erlö­schen der Erlaub­nis­se nach § 33i GewO mit Ablauf des 31.07.2016 bezie­hungs­wei­se des 30.06.2017 grei­fen die Über­gangs­re­ge­lun­gen in Ber­lin und im Saar­land in die Grund­rech­te der Beschwer­de­füh­re­rin­nen ein. Nach § 8 Abs. 1 Spiel­hG Bln ver­lie­ren bestehen­de Erlaub­nis­se nach § 33i GewO mit Ablauf des 31.07.2016 ihre Wirk­sam­keit und kön­nen nur nach den Anfor­de­run­gen an die Ertei­lung einer neu­en Erlaub­nis gemäß § 2 Abs. 1 Spiel­hG Bln erneu­ert wer­den, die für Bestands­spiel­hal­len in §§ 5 bis 7 Mind­AbstUmsG Bln modi­fi­ziert wur­den. Soweit Betrei­ber von Bestands­spiel­hal­len einen Antrag auf Ertei­lung einer neu­en Spiel­hal­len­er­laub­nis im Son­der­ver­fah­ren nach dem Min­dest­ab­stands­um­set­zungs­ge­setz Ber­lin gestellt haben, gilt die Erlaub­nis nach § 33i GewO als bis zum sechs­ten Monat nach Bekannt­ga­be der Ent­schei­dung im Son­der­ver­fah­ren fort­be­stehend (§ 2 Abs. 3 Mind­AbstUmsG Bln). Glei­cher­ma­ßen ergibt sich im Saar­land die Betrof­fen­heit der Beschwer­de­füh­re­rin aus dem Zusam­men­wir­ken der Erlö­schens­an­ord­nung in § 12 Abs. 1 SSpiel­hG mit den Erlaub­nis­an­for­de­run­gen in § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 SSpiel­hG sowie aus § 24 Abs. 1, § 25 Abs. 1 und 2 und § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV in Ver­bin­dung mit dem Zustim­mungs­ge­setz zum Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag.

Die durch die Über­gangs­vor­schrif­ten bewirk­ten Ein­grif­fe in die Berufs­frei­heit sind gerecht­fer­tigt. Sie wer­den dem Grund­satz des Vor­be­halts des Geset­zes gerecht. Zudem erfül­len sie die Anfor­de­run­gen der Grund­sät­ze der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit und des Ver­trau­ens­schut­zes.

Der Vor­be­halt des Geset­zes erschöpft sich nicht in der For­de­rung nach einer gesetz­li­chen Grund­la­ge für Grund­rechts­ein­grif­fe. Er ver­langt viel­mehr auch, dass alle wesent­li­chen Fra­gen vom Gesetz­ge­ber selbst ent­schie­den und nicht ande­ren Norm­ge­bern über­las­sen wer­den, soweit sie gesetz­li­cher Rege­lung zugäng­lich sind 98. Wie weit der Gesetz­ge­ber die für den jeweils geschütz­ten Lebens­be­reich wesent­li­chen Leit­li­ni­en selbst bestim­men muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sach­be­reich und die Eigen­art des Rege­lungs­ge­gen­stan­des beur­tei­len 99. Bei Aus­wahl­ent­schei­dun­gen muss der Gesetz­ge­ber selbst die Vor­aus­set­zun­gen bestim­men, unter denen der Zugang zu eröff­nen oder zu ver­sa­gen ist, und er muss ein rechts­staat­li­ches Ver­fah­ren bereit­stel­len, in dem hier­über zu ent­schei­den ist 100. Aus der Zusam­men­schau mit dem Bestimmt­heits­grund­satz 101 ergibt sich, dass die gesetz­li­che Rege­lung des­to detail­lier­ter aus­fal­len muss, je inten­si­ver die Aus­wir­kun­gen auf die Grund­rechts­aus­übung der Betrof­fe­nen sind 102. Die erfor­der­li­chen Vor­ga­ben müs­sen sich dabei nicht ohne wei­te­res aus dem Wort­laut des Geset­zes erge­ben; viel­mehr genügt es, dass sie sich mit Hil­fe all­ge­mei­ner Aus­le­gungs­grund­sät­ze erschlie­ßen las­sen, ins­be­son­de­re aus dem Zweck, dem Sinn­zu­sam­men­hang und der Vor­ge­schich­te der Rege­lung 103.

Das Feh­len von Kri­te­ri­en für die bei der Ent­schei­dung über die Wie­derertei­lung nach Ablauf der Über­gangs­frist erlo­sche­ner Erlaub­nis­se zu tref­fen­de Aus­wahl zwi­schen bestehen­den Spiel­hal­len mit Alt­ge­neh­mi­gun­gen, die zuein­an­der den Min­dest­ab­stand von 500 Metern nicht ein­hal­ten, im Saar­län­di­schen Spiel­hal­len­ge­setz ver­stößt nicht gegen den Grund­satz des Vor­be­halts des Geset­zes. Zwar ist der Ent­zug der Gewer­be­er­laub­nis wegen des dro­hen­den völ­li­gen oder teil­wei­sen Ver­lusts der beruf­li­chen Betä­ti­gungs­mög­lich­keit von erheb­li­chem Gewicht. Aller­dings ist die Belas­tung des Ein­griffs in die Berufs­frei­heit in zwei­fa­cher Wei­se durch die Rege­lung im Saar­län­di­schen Spiel­hal­len­ge­setz abge­mil­dert, und zwar durch die fünf­jäh­ri­ge Über­gangs­frist und die Mög­lich­keit einer Här­te­fall­be­frei­ung bei der Ent­schei­dung über die Wie­derertei­lung nach Frist­ab­lauf (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 SSpiel­hG; Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, S. 141, 143; OVG Nie­der­sach­sen, Beschluss vom 15.04.2014 – 7 ME 121/​13 59; StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 356 ff.; OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.06.2015 – OVG 1 B 5.13 183; VG Bre­men, Beschluss vom 02.09.2011 – 5 V 514/​11 26). Zudem geht es nur um eine Über­lei­tungs­re­ge­lung für eine bestimm­ba­re Anzahl von Bestands­spiel­hal­len, nicht um die grund­sätz­li­che und all­ge­mei­ne Zuord­nung unter­schied­li­cher Grund­rechts­po­si­tio­nen für eine unbe­stimm­te Viel­zahl von zukünf­ti­gen Aus­wahl­ent­schei­dun­gen.

Vor die­sem Hin­ter­grund las­sen sich die wesent­li­chen Para­me­ter der Aus­wahl­ent­schei­dung in Kon­kur­renz­si­tua­tio­nen zwi­schen Bestands­spiel­hal­len dem Saar­län­di­schen Spiel­hal­len­ge­setz in hin­rei­chen­dem Maße ent­neh­men. Ins­be­son­de­re kann zur Kon­tu­rie­rung der Aus­wahl­kri­te­ri­en zunächst auf die Rege­lung zur Här­te­fall­be­frei­ung nach § 12 Abs. 2 SSpiel­hG zurück­ge­grif­fen wer­den, so dass im Rah­men der Aus­wahl­ent­schei­dung etwa auch die Amor­ti­sier­bar­keit von Inves­ti­tio­nen berück­sich­tigt wer­den kann. Auch ergibt sich aus dem Gesamt­zu­sam­men­hang der Rege­lung, dass bei der Aus­wahl­ent­schei­dung die mit der Neu­re­ge­lung ver­folg­ten und in § 1 Abs. 1 SSpiel­hG nie­der­ge­leg­ten Zie­le zu beach­ten sind.

Der Gesetz­ge­ber kann die Bewäl­ti­gung der viel­ge­stal­ti­gen Aus­wahl­kon­stel­la­tio­nen anhand sach­ge­rech­ter Kri­te­ri­en den zustän­di­gen Behör­den über­las­sen, da eine aus­drück­li­che gesetz­li­che Rege­lung soweit ersicht­lich nur ein gerin­ges Mehr an Bestimmt­heit und Rechts­klar­heit schaf­fen könn­te. Auch soweit etwa in Innen­städ­ten oder Stadt­teil­zen­tren auf­grund der dort bestehen­den Gemenge­la­ge eine Viel­zahl von Kon­kur­renz­si­tua­tio­nen auf­ge­löst wer­den muss, erfor­dert der Vor­be­halt des Geset­zes daher jeden­falls der­zeit kei­ne aus­drück­li­che gesetz­ge­be­ri­sche Fest­le­gung der maß­geb­li­chen Aus­wahl­pa­ra­me­ter, etwa hin­sicht­lich der Fra­ge, von wel­chem Fix­punkt die Aus­wahl­ent­schei­dung aus­zu­ge­hen hat. Inso­fern gebie­tet es die ohne­hin gefor­der­te Berück­sich­ti­gung der grund­recht­lich geschütz­ten Posi­tio­nen der Spiel­hal­len­be­trei­ber auch ohne aus­drück­li­che gesetz­li­che Bestim­mung, dass die zustän­di­gen Behör­den sich eines Ver­teil­me­cha­nis­mus bedie­nen, der die best­mög­li­che Aus­schöp­fung der bei Beach­tung der Min­dest­ab­stän­de ver­blei­ben­den Stand­ort­ka­pa­zi­tät in dem rele­van­ten Gebiet ermög­licht. Das gilt auch, sofern bei der erfor­der­li­chen Aus­wahl­ent­schei­dung zusätz­lich Erlaub­nis­an­trä­ge neu in den Markt ein­tre­ten­der Bewer­ber ein­zu­be­zie­hen sind, wobei grund­rechts­re­le­van­te Vor­be­las­tun­gen der Betrei­ber von Bestands­spiel­hal­len zu berück­sich­ti­gen blei­ben.

Soweit danach ver­schie­de­ne Aus­wahl­mög­lich­kei­ten ver­blei­ben, ist inso­fern weder ersicht­lich noch von der Beschwer­de­füh­re­rin vor­ge­tra­gen, dass eine gesetz­ge­be­ri­sche Fest­le­gung der maß­geb­li­chen Aus­wahl­kri­te­ri­en den von den Behör­den in die­ser Situa­ti­on vor­zu­neh­men­den kom­ple­xen Abwä­gungs­ent­schei­dun­gen bes­ser gerecht wür­de. Soweit das behörd­li­che Aus­wahl­ver­fah­ren im Ein­zel­fall den genann­ten Rah­men nicht beach­tet oder sonst indi­vi­du­el­len Rechts­po­si­tio­nen der Spiel­hal­len­be­trei­ber nicht zurei­chend Rech­nung trägt, steht ihnen ver­wal­tungs­ge­richt­li­cher und – gege­be­nen­falls nach Rechts­weg­er­schöp­fung – auch ver­fas­sungs­ge­richt­li­cher Rechts­schutz offen. Zugleich bleibt es den Län­dern unbe­nom­men, im Rah­men der ver­fas­sungs­recht­li­chen Bin­dun­gen den zustän­di­gen Behör­den selbst im Wege der Gesetz- oder Ver­ord­nungs­ge­bung oder auch mit­tels Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten detail­lier­te­re Kri­te­ri­en für die Bewäl­ti­gung von Kon­kur­renz­si­tua­tio­nen an die Hand zu geben.

Soweit auch das Ber­li­ner Spiel­hal­len­ge­setz in sei­ner zunächst ange­grif­fe­nen Fas­sung kei­ne aus­drück­li­che Rege­lung der Kri­te­ri­en für die Aus­wahl­ent­schei­dung zwi­schen kon­kur­rie­ren­den Bestands­spiel­hal­len ent­hielt, hat sich dies mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Mind­AbstUmsG Bln geän­dert. Die Fra­ge der ver­fas­sungs­recht­li­chen Zuläs­sig­keit der vom Ber­li­ner Lan­des­ge­setz­ge­ber fest­ge­leg­ten Aus­wahl­kri­te­ri­en im Ein­zel­nen bedarf hier wegen des sub­si­diä­ren Cha­rak­ters der Ver­fas­sungs­be­schwer­de kei­ner Ent­schei­dung, da für eine ent­spre­chen­de Rüge zunächst das Son­der­ver­fah­ren des Min­dest­ab­stands­um­set­zungs­ge­set­zes Ber­lin durch­lau­fen wer­den müss­te.

Die Bestim­mun­gen sind mit dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit und dem in Art. 12 GG ent­hal­te­nen Grund­satz des Ver­trau­ens­schut­zes ver­ein­bar 104.

Der Grund­satz des Ver­trau­ens­schut­zes ver­leiht weder im Hin­blick auf die vor­he­ri­ge Rechts­la­ge noch auf die vor­han­de­nen Betriebs­er­laub­nis­se gemäß § 33i GewO ein unein­ge­schränk­tes Recht auf Amor­ti­sie­rung getä­tig­ter Inves­ti­tio­nen 105. Für die gesetz­li­che Rege­lung ergibt sich dies schon dar­aus, dass grund­sätz­lich nicht dar­auf ver­traut wer­den kann, dass eine güns­ti­ge Rechts­la­ge unver­än­dert bleibt 106. Auch ein in umfang­rei­chen Dis­po­si­tio­nen betä­tig­tes beson­de­res Ver­trau­en in den Bestand des gel­ten­den Rechts begrün­det grund­sätz­lich noch kei­nen abwä­gungs­re­sis­ten­ten Ver­trau­ens­schutz 107. Weder die Gesetz­ge­ber noch die zustän­di­gen Behör­den haben die Spiel­hal­len­be­trei­ber zu bestimm­ten Dis­po­si­tio­nen ver­an­lasst, die­se erfolg­ten viel­mehr auf eige­nes unter­neh­me­ri­sches Risi­ko.

Die Beson­der­hei­ten des Glücks­spiel- und dabei ins­be­son­de­re auch des Spiel­hal­len­sek­tors haben über­dies zur Fol­ge, dass der Grund­satz des Ver­trau­ens­schut­zes einen Schutz getä­tig­ter Inves­ti­tio­nen nicht in glei­chem Maße ver­langt wie in ande­ren Wirt­schafts­be­rei­chen. Bei Spiel­hal­len han­delt es sich um Gewer­be­be­trie­be, die von vorn­her­ein einen beson­de­ren sozia­len Bezug auf­wei­sen, da auch bei Beach­tung aller gesetz­li­chen Vor­schrif­ten die Mög­lich­keit besteht, dass spiel­süch­ti­ge und spiel­sucht­ge­fähr­de­te Spie­ler Spiel­hal­len auf­su­chen. Der Betrieb von Spiel­hal­len steht damit stets in einem Span­nungs­ver­hält­nis zur Sucht­be­kämp­fung (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2, 2. Halb­satz, Abs. 2 Nr. 3 GewO). Nicht zuletzt hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bereits in sei­nem Sport­wet­ten­ur­teil aus dem Jah­re 2006 fest­ge­stellt, dass dem Spiel an Geld­spiel­ge­rä­ten im Sin­ne der Gewer­be­ord­nung das höchs­te Sucht­po­ten­ti­al aller Glücks­spiel­for­men zukommt 108. Die Spiel­hal­len­be­trei­ber muss­ten daher damit rech­nen, dass die Lan­des­ge­setz­ge­ber die­se Fest­stel­lung zum Anlass für eine stren­ge­re Regu­lie­rung von Spiel­hal­len neh­men wür­den, um eine ins­ge­samt kon­se­quen­te­re Glücks­spiel­po­li­tik zu errei­chen.

Die Schutz­wür­dig­keit des Ver­trau­ens in den unbe­grenz­ten wei­te­ren Betrieb von Mehr­fach­spiel­hal­len war auch ohne ent­spre­chen­de kon­kre­te Reform­vor­ha­ben zumin­dest stark ein­ge­schränkt, denn deren Betrieb unter­lief die vom Bun­des­ge­setz­ge­ber mit der Bestim­mung des § 3 Abs. 2 SpielV beab­sich­tig­te Begren­zung der maxi­ma­len Anzahl der Geld­spiel­ge­rä­te je Stand­ort auf die Höchst­zahl von zwölf und stell­te damit eine (wenn auch lega­le) Umge­hung der schon zuvor bestehen­den Vor­schrif­ten zur Gerä­te­höchst­zahl in Spiel­hal­len dar 109. Das Ver­trau­en in eine unbe­schränk­te und unbe­fris­te­te Fort­füh­rung des Spiel­hal­len­be­triebs war zudem schon durch die gesetz­lich vor­ge­se­he­ne Mög­lich­keit nach­träg­li­cher Auf­la­gen zum Schutz der All­ge­mein­heit oder der Gäs­te (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2 GewO) begrenzt.

An der Geeig­net­heit, Erfor­der­lich­keit und Zumut­bar­keit der Über­gangs­re­ge­lun­gen mit fünf­jäh­ri­ger Über­gangs­frist zur Errei­chung der mit dem Ver­bund­ver­bot und den Abstands­ge­bo­ten ver­folg­ten Gemein­wohl­be­lan­ge bestehen kei­ne ernst­haf­ten Zwei­fel. Gera­de der deut­li­che Anstieg an Spiel­hal­len in den letz­ten Jah­ren bestä­tigt, dass die Zie­le der Neu­re­ge­lung wirk­sam nur erreicht wer­den kön­nen, wenn den neu­en Anfor­de­run­gen auch Bestands­spiel­hal­len unter­wor­fen wer­den.

Die Lan­des­ge­setz­ge­ber sind nicht auf eine Rege­lung zu ver­wei­sen, die Spiel­hal­len­be­trei­bern in jedem Ein­zel­fall eine ver­lust­freie Abwick­lung ihrer zu schlie­ßen­den Spiel­hal­len ermög­licht 110. Die immer­hin fünf­jäh­ri­gen Über­gangs­fris­ten in Ber­lin und im Saar­land tra­gen dem Inter­es­se der Betrei­ber, eine Amor­ti­sie­rung der in die Spiel­hal­len getä­tig­ten Inves­ti­tio­nen zu errei­chen und dabei einen ange­mes­se­nen Gewinn zu erwirt­schaf­ten, aus­rei­chend Rech­nung.

Die Belan­ge der Spiel­hal­len­be­trei­ber sind eben­falls genü­gend berück­sich­tigt. Die Räum­lich­kei­ten und die wei­te­ren Betriebs­mit­tel sind auch ander­wei­tig nutz­bar 111. Für Miet­ver­trä­ge kann sich zudem ein Recht auf ordent­li­che oder außer­or­dent­li­che Kün­di­gung erge­ben 112. Ähn­li­ches gilt für die Mög­lich­keit eines Wei­ter­ver­kaufs oder einer Wei­ter­ver­mie­tung der Spiel­ge­rä­te und ande­rer Ein­rich­tungs­ge­gen­stän­de, zumal deren Abschrei­bungs­zeit die fünf­jäh­ri­ge Über­gangs­zeit in der Regel nicht über­schrei­ten dürf­te (vgl. AfA-Tabel­le für die all­ge­mein ver­wend­ba­ren Anla­ge­gü­ter Nr. 7.5.1).

Den­noch haben sowohl Ber­lin als auch das Saar­land die Mög­lich­keit von Här­te­fall­be­frei­un­gen im Ein­zel­fall geschaf­fen (§ 9 Mind­AbstUmsG Bln; § 12 Abs. 2 SSpiel­hG). Dass dar­über hin­aus ein wei­te­rer Betrieb von Spiel­hal­len unter­bun­den wird, haben die Beschwer­de­füh­re­rin­nen hin­zu­neh­men.

Der Ein­griff in die Berufs­frei­heit der Beschwer­de­füh­re­rin durch die ein­jäh­ri­ge Über­gangs­re­ge­lung für nach dem 28.10.2011 geneh­mig­te Bestands­spiel­hal­len in Bay­ern gemäß Art. 11 Abs. 1 Satz 2 BayAG­GlüStV in Ver­bin­dung mit § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ist eben­falls mit Art. 12 Abs. 1 GG ver­ein­bar. Mit Ablauf des 30.06.2013 wur­de neben der gewer­be­recht­li­chen Erlaub­nis nach § 33i GewO eine zusätz­li­che glücks­spiel­recht­li­che Spiel­hal­len­er­laub­nis erfor­der­lich, deren Ertei­lung von der Wah­rung unter ande­rem des Ver­bund­ver­bots des § 25 Abs. 2 GlüStV abhän­gig ist. Dadurch wird in Art. 12 Abs. 1 GG ein­ge­grif­fen, der Ein­griff ist jedoch gerecht­fer­tigt. Die Unter­schei­dung zwi­schen ein- und fünf­jäh­ri­ger Über­gangs­zeit dient legi­ti­men Gemein­wohl­zie­len und trägt auch dem Gesichts­punkt des Ver­trau­ens­schut­zes durch Bezug auf den Stich­tag des 28.10.2011 hin­rei­chend Rech­nung. Das Abstel­len auf die Ertei­lung der gewer­be­recht­li­chen Erlaub­nis ist eben­falls ver­fas­sungs­ge­mäß. Auch ist dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit Genü­ge getan.

Mit der ein­jäh­ri­gen Über­gangs­frist für Bestands­spiel­hal­len, die erst nach dem 28.10.2011 eine Spiel­hal­len­er­laub­nis nach § 33i GewO erhal­ten hat­ten (§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 11 Abs. 1 Satz 2 BayAG­GlüStV), soll dem Ver­trau­ens- und Bestands­schutz der Betrei­ber in Abwä­gung mit den durch das Abstands­ge­bot und das Ver­bund­ver­bot ver­folg­ten Gemein­wohl­zie­len ange­mes­sen Rech­nung getra­gen wer­den; durch das Anknüp­fen an den Zeit­punkt der Erlaub­nis­er­tei­lung bei Mehr­fach­spiel­hal­len soll dabei ein stu­fen­wei­ser Rück­bau erreicht wer­den 113. Dahin­ter steht das Ziel einer mög­lichst zeit­na­hen Umset­zung des Abstands­ge­bots und des Ver­bund­ver­bots, um eine mög­lichst wirk­sa­me Bekämp­fung der Glücks­spiel­sucht zu errei­chen. Zum ande­ren soll die Stich­tags­re­ge­lung Mit­nah­me­ef­fek­te in Form von Vor­rats­er­laub­nis­sen in Kennt­nis der beab­sich­tig­ten Ände­rung der Rechts­la­ge ver­hin­dern.

Dabei ist nicht zu bean­stan­den, dass durch die Fest­le­gung des 28.10.2011, des Tages der Beschluss­fas­sung der Minis­ter­prä­si­den­ten­kon­fe­renz über die Ände­rung des Glücks­spiel­staats­ver­tra­ges, als Stich­tag gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV das Ver­trau­en auf den Fort­be­stand der gel­ten­den Rechts­la­ge ab die­sem Zeit­punkt nicht mehr in glei­cher Wei­se geschützt ist.

Die Schutz­wür­dig­keit des Ver­trau­ens in den Fort­be­stand der gesetz­li­chen Rege­lung und der erteil­ten Erlaub­nis­se nach § 33i GewO war spä­tes­tens mit dem Beschluss der Minis­ter­prä­si­den­ten­kon­fe­renz besei­tigt oder zumin­dest erheb­lich her­ab­ge­setzt. Hier­bei kann auf die Grund­sät­ze zurück­ge­grif­fen wer­den, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für das Ver­trau­en in die Geset­zes­la­ge gegen­über rück­wir­ken­den Geset­zen ent­wi­ckelt hat. Dem­nach ent­fällt schutz­wür­di­ges Ver­trau­en in die gel­ten­de Rechts­la­ge nicht erst dann, wenn eine Ände­rung der Rechts­la­ge sicher ist, son­dern bereits dann, wenn mit einer Neu­re­ge­lung ernst­haft zu rech­nen ist 114. Dies ist beim end­gül­ti­gen Beschluss des Bun­des­ta­ges über einen Gesetz­ent­wurf der Fall 115. Dar­über hin­aus kön­nen sich ab der Ein­brin­gung eines Gesetz­ent­wurfs im Bun­des­tag durch ein initia­tiv­be­rech­tig­tes Organ die Betrof­fe­nen nicht mehr auf ein schutz­wür­di­ges Ver­trau­en in den Bestand der Rechts­la­ge beru­fen 116.

Die­se Recht­spre­chung ist auf den Ent­ste­hungs­pro­zess eines Staats­ver­tra­ges, auf dem die hier gegen­ständ­li­chen Lan­des­ge­set­ze beru­hen, über­trag­bar. Bei der Ent­ste­hung von Staats­ver­trä­gen kann es zu ver­gleich­ba­ren Ankün­di­gungs­ef­fek­ten kom­men 117. Schon mit dem Zustan­de­kom­men eines Staats­ver­tra­ges ist mit einer Neu­re­ge­lung durch ent­spre­chen­de Lan­des­ge­set­ze ernst­haft zu rech­nen 114, so dass geplan­te Geset­zes­än­de­run­gen öffent­lich und mög­li­che zukünf­ti­ge Geset­zes­än­de­run­gen damit in kon­kre­ten Umris­sen vor­her­seh­bar wer­den 118. Hin­zu kommt, dass Ände­run­gen am Staats­ver­trag durch die Län­der­par­la­men­te nach Unter­zeich­nung durch die Minis­ter­prä­si­den­ten aus­ge­schlos­sen sind, da der Ver­trags­text schon mit der Unter­zeich­nung fest­steht und nur noch ein­ver­nehm­lich geän­dert wer­den kann 119.

Im Hin­blick auf das Kri­te­ri­um der Öffent­lich­keit der geplan­ten Geset­zes­än­de­rung kommt es auf die Umstän­de des Ein­zel­falls an. Für Beschlüs­se der nicht öffent­lich tagen­den Minis­ter­prä­si­den­ten­kon­fe­renz genü­gen die Ver­öf­fent­li­chung des kon­kre­ten Tex­tes und sei­ne tat­säch­li­che Ver­füg­bar­keit 120. Bei Ent­schei­dun­gen von eini­gem wirt­schaft­li­chem Gewicht – wie Inves­ti­tio­nen in eine neue Spiel­hal­le – ist es zudem regel­mä­ßig zumut­bar, pro­fes­sio­nel­le Bera­tung über das recht­li­che und regu­la­to­ri­sche Umfeld in Anspruch zu neh­men 121. Um ein Ver­trau­en in die gel­ten­de Geset­zes­la­ge zu besei­ti­gen, reicht es aus, dass der ein­ge­brach­te Ent­wurf in sei­nem Rege­lungs­an­lie­gen und den maß­geb­li­chen Inhal­ten erkenn­bar wird. Denn bereits in die­sem Fall sind mög­li­che zukünf­ti­ge Geset­zes­än­de­run­gen in kon­kre­ten Umris­sen all­ge­mein vor­her­seh­bar 118.

Allein der Beschluss der Minis­ter­prä­si­den­ten am 28.10.2011 und die gleich­zei­tig ver­öf­fent­lich­te Medi­en-Infor­ma­ti­on reich­ten aller­dings nicht aus, um ent­spre­chen­de mög­li­che zukünf­ti­ge Geset­zes­än­de­run­gen für Spiel­hal­len­be­trei­ber in kon­kre­ten Umris­sen all­ge­mein vor­her­seh­bar zu machen. Denn die end­gül­tig beschlos­se­ne Fas­sung des Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­tra­ges wur­de noch nicht am 28.10.2011, son­dern erst­mals am 18.11.2011 als Land­tags­druck­sa­che des Land­tags von Baden-Würt­tem­berg ver­öf­fent­licht 122.

Von einem schutz­wür­di­gen Ver­trau­en der Spiel­hal­len­be­trei­ber auf die Fort­gel­tung der bestehen­den Rechts­la­ge konn­te gleich­wohl nach dem 28.10.2011 nicht mehr die Rede sein. Bereits im Rah­men der Minis­ter­prä­si­den­ten­kon­fe­renz am 6.04.2011 hat­ten sich die Län­der dar­auf geei­nigt, einen Ent­wurf für einen Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag zur Anhö­rung und zur Noti­fi­zie­rung bei der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on frei­zu­ge­ben. Bei die­sem seit April 2011 auf ver­schie­de­nen offi­zi­el­len Sei­ten im Inter­net abruf­ba­ren und ab Mai 2011 auch in Land­tags­druck­sa­chen ver­füg­ba­ren Ent­wurf han­del­te es sich nicht ledig­lich um eine Arbeits­grund­la­ge. Viel­mehr kam ihm weit­ge­hend die Funk­ti­on eines Gesetz­ent­wurfs der Regie­rung im nor­ma­len Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren zu, der an die Aus­schüs­se über­wie­sen wird, damit die­se gege­be­nen­falls Anhö­run­gen ins­be­son­de­re von Sach­ver­stän­di­gen und Inter­es­sen­ver­tre­tern vor­neh­men kön­nen (vgl. § 70 Abs. 1 Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges). Der Ent­wurf ent­hielt einen beson­de­ren Erlaub­nis­vor­be­halt für Spiel­hal­len, Rege­lun­gen über ein Abstands­ge­bot zu ande­ren Spiel­hal­len und ein Ver­bund­ver­bot sowie ent­spre­chen­de Über­gangs­re­ge­lun­gen. Danach soll­te grund­sätz­lich eine fünf­jäh­ri­ge Über­gangs­frist gel­ten. Spiel­hal­len­er­laub­nis­se nach § 33i GewO, die nach dem 6.04.2011 erteilt wür­den, soll­ten bei einem Ver­stoß gegen das Ver­bund­ver­bot ein Jahr nach Inkraft­tre­ten des Staats­ver­tra­ges unwirk­sam wer­den. Die von der Neu­re­ge­lung betrof­fe­nen Spiel­hal­len­be­trei­ber hat­ten zudem im Zusam­men­hang mit der vom Land Sach­sen-Anhalt im Mai 2011 durch­ge­führ­ten Ver­bän­de­an­hö­rung und über die inten­si­ve Bericht­erstat­tung und Öffent­lich­keits­ar­beit der Ver­bän­de der Auto­ma­ten- und Spiel­hal­len­bran­che 123 die Mög­lich­keit, sich in zuver­läs­si­ger Wei­se über die geplan­te Geset­zes­än­de­rung und die Umstän­de zu infor­mie­ren, die eine Ände­rung der Rechts­la­ge als wahr­schein­lich erschei­nen lie­ßen.

Somit waren schon vor dem 28.10.2011 Geset­zes­än­de­run­gen für die Spiel­hal­len­be­trei­ber in kon­kre­ten Umris­sen all­ge­mein vor­her­seh­bar, so dass sie nicht mehr dar­auf ver­trau­en konn­ten, das bis dahin gel­ten­de Recht wer­de in Zukunft unver­än­dert fort­be­stehen 124. Zumin­dest war das Ver­trau­en in den Fort­be­stand der gesetz­li­chen Rege­lung erheb­lich her­ab­ge­setzt. Jeden­falls am Tage der ihrer­seits öffent­lich bekannt gege­be­nen poli­ti­schen Eini­gung der 15 Minis­ter­prä­si­den­ten auf die end­gül­ti­ge Fas­sung des Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­tra­ges am 28.10.2011 war hin­rei­chend wahr­schein­lich, dass der Ver­trag von den betei­lig­ten Län­dern geschlos­sen wür­de und die Vor­ga­ben anschlie­ßend durch Lan­des­ge­set­ze umge­setzt wür­den. Ände­run­gen nach der poli­ti­schen Eini­gung hät­ten nur auf der Grund­la­ge erneu­ter Ver­hand­lun­gen aller betei­lig­ten Län­der erfol­gen kön­nen.

Etwas ande­res ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Ent­wurf für einen Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag vom 06.04.2011 bis zum abschlie­ßen­den Beschluss der Minis­ter­prä­si­den­ten noch par­ti­ell geän­dert wur­de 125. Die Besei­ti­gung schutz­wür­di­gen Ver­trau­ens ist nicht auf sol­che Fäl­le beschränkt, in denen der ein­ge­brach­te Rege­lungs­vor­schlag völ­lig unver­än­dert spä­ter beschlos­sen und in Kraft gesetzt wird. Denn es geht nicht um die Fra­ge, ob die Betrof­fe­nen mit dem Inkraft­tre­ten der kon­kre­ten Neu­re­ge­lung rech­nen muss­ten, son­dern dar­um, ob sie auf die unver­än­der­te Fort­gel­tung der bestehen­den Rechts­la­ge ver­trau­en kön­nen. Die Unter­schie­de zwi­schen der Ent­wurfs­fas­sung und dem Ers­ten Glücks­spie­län­de­rungs­staats­ver­trag fal­len nicht ins Gewicht. Das Ver­bund­ver­bot und die Pflicht zur Ein­füh­rung eines Abstands­ge­bots zu ande­ren Spiel­hal­len waren bereits im Ent­wurf ent­hal­ten und wur­den nur redak­tio­nell geän­dert. Auch die Anwen­dung der Vor­schrif­ten auf Bestands­spiel­hal­len nach einer ein- bezie­hungs­wei­se fünf­jäh­ri­gen Über­gangs­frist war bereits Gegen­stand des Ent­wurfs, eben­so die Anwen­dung der ein­jäh­ri­gen Über­gangs­frist zumin­dest auf das Ver­bund­ver­bot. Damit waren die wesent­li­chen und hier rele­van­ten Ände­run­gen auch in der spä­ter ver­wirk­lich­ten Fas­sung bereits auf­grund des Ent­wurfs vom April 2011 kon­kret abseh­bar.

Gegen das Abstel­len auf den Zeit­punkt der Ertei­lung der Erlaub­nis nach § 33i GewO für die Bemes­sung der Über­gangs­frist bestehen kei­ne durch­grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Ein­wän­de. Unter Ver­trau­ens­schutz­as­pek­ten ist der Zeit­punkt der Erlaub­nis­er­tei­lung für den Betrieb einer Spiel­hal­le ein zuläs­si­ger Anknüp­fungs­punkt für die Stich­tags­re­ge­lung, da eine Erlaub­nis bei Ver­stoß gegen das Ver­bund­ver­bot nicht mehr erteilt wer­den konn­te. Ein schutz­wür­di­ges Ver­trau­en der Spiel­hal­len­be­trei­ber in die zukünf­ti­ge Ertei­lung der Erlaub­nis konn­te erst mit der Ertei­lung der Betriebs­er­laub­nis nach § 33i GewO ent­ste­hen. Denn auch wenn auf die Ertei­lung der Erlaub­nis nach § 33i GewO ein Anspruch bestand, war den Betrof­fe­nen selbst bei Vor­lie­gen der Erlaub­nis­vor­aus­set­zun­gen im Zeit­punkt der Antrag­stel­lung die Ertei­lung nicht sicher, da maß­geb­li­cher Zeit­punkt für die recht­li­che Bewer­tung des Bestehens eines Anspruchs auf Erlaub­nis­er­tei­lung der Zeit­punkt der letz­ten Behör­den­ent­schei­dung bezie­hungs­wei­se im Fal­le einer Ver­pflich­tungs­kla­ge der Zeit­punkt der gericht­li­chen Ent­schei­dung ist 126. Zwi­schen­zeit­li­che Ände­run­gen der Sach- und Rechts­la­ge kön­nen dazu füh­ren, dass die Erlaub­nis nicht erteilt wer­den darf. Rechts­än­de­run­gen kön­nen einen ursprüng­lich gege­be­nen Anspruch daher auch nach Antrag­stel­lung ver­nich­ten, wenn das neue mate­ri­el­le Recht dies so vor­sieht. Das Risi­ko einer abschlä­gi­gen Antrags­be­schei­dung trägt der Antrag­stel­ler.

Etwas ande­res gilt auch nicht mit Blick auf eine für den Betrieb der Spiel­hal­le bereits vor dem Stich­tag erteil­te Bau­ge­neh­mi­gung. Aus ihr folgt kein schüt­zens­wer­tes Ver­trau­en in Bezug auf die Ertei­lung der gewer­be­recht­li­chen Spiel­hal­len­er­laub­nis. Die Bau­ge­neh­mi­gung ist ledig­lich fak­ti­sche Vor­aus­set­zung für die Nut­zung der Spiel­hal­len­er­laub­nis. Sie ent­fal­tet schon ein­fach­recht­lich nur inso­fern Bin­dungs­wir­kung für die spä­te­re gewer­be­recht­li­che Erlaub­nis, als öffent­lich-recht­li­che Vor­schrif­ten Gegen­stand bau­recht­li­cher Prü­fung sind. Dies ist mit Blick auf die gewer­be­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Zulas­sung und den Betrieb von Spiel­hal­len nicht der Fall 127.

Schließ­lich spricht gegen den Zeit­punkt der Erlaub­nis­er­tei­lung als für die Bemes­sung der Über­gangs­frist maß­geb­li­chen Zeit­punkt auch nicht, dass die­ser vom Tätig­wer­den der Behör­de abhängt. Für ein kol­lu­si­ves Zusam­men­wir­ken zwi­schen Ver­wal­tung und Regie­rung zum Nach­teil der Spiel­hal­len­be­trei­ber im Vor­feld des Staats­ver­tra­ges ist nichts vor­ge­tra­gen oder ersicht­lich 128. Ein betä­tig­tes Ver­trau­en in die Fort­gel­tung der Rechts­la­ge ist auch nicht etwa des­halb schon vor der Ertei­lung einer Spiel­hal­len­er­laub­nis schutz­wür­dig, weil nach der unter ande­rem in Bay­ern frü­her ver­brei­te­ten Behör­den­pra­xis die Erlaub­nis nach § 33i GewO gera­de bei Mehr­fach­spiel­hal­len erst nach Besich­ti­gung der fer­tig­ge­stell­ten Räum­lich­kei­ten erteilt wur­de 129. Die­se Behör­den­pra­xis ergibt sich weder aus dem Gesetz, noch ist sie aus sach­li­chen Grün­den zwin­gend gebo­ten. Die Pra­xis hin­dert den Gesetz­ge­ber nicht dar­an, den Beginn des Ver­trau­ens­schut­zes schon aus Grün­den der Rechts­si­cher­heit an den Zeit­punkt der Erlaub­nis­er­tei­lung zu knüp­fen. Gegen eine behörd­li­che Ver­schlep­pung der Geneh­mi­gungs­ent­schei­dung hät­ten sich die Betrof­fe­nen im Wege der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Untä­tig­keits­kla­ge wen­den und Staats­haf­tungs­an­sprü­che gel­tend machen kön­nen.

Die ein­jäh­ri­ge Über­gangs­frist trägt den Anfor­de­run­gen des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes hin­rei­chend Rech­nung. Zur Errei­chung der mit ihr ver­folg­ten legi­ti­men Zie­le sind die Über­gangs­re­ge­lung und die dar­in ent­hal­te­ne Unter­schei­dung zwi­schen ein- und fünf­jäh­ri­ger Über­gangs­frist geeig­net und erfor­der­lich. Die zeit­na­he Umset­zung des Abstands­ge­bots und des Ver­bund­ver­bots sowie die Ver­hin­de­rung von zur Umge­hung der Neu­re­ge­lung auf Vor­rat ein­ge­hol­ter Erlaub­nis­se wer­den durch die Über­gangs­re­ge­lung geför­dert. Der Gesetz­ge­ber durf­te die ein­jäh­ri­ge Über­gangs­re­ge­lung für erfor­der­lich hal­ten, da ande­re, weni­ger belas­ten­de Beschrän­kun­gen mit glei­cher Wirk­sam­keit im Hin­blick auf die ver­folg­ten Zie­le nicht vor­ge­tra­gen oder sonst ersicht­lich sind.

Soweit ledig­lich auf das Ziel der Ver­hin­de­rung sol­cher Vor­weg­nah­me­ef­fek­te abge­stellt wird, wäre ein Anknüp­fen an den Zeit­punkt des Erlaub­nis­an­trags zwar ein mil­de­res, da zeit­lich frü­he­res Kri­te­ri­um für den Stich­tag zur Ver­mei­dung der Antrag­stel­lung auf Vor­rat 130, aber es erreicht den vom Gesetz­ge­ber zugleich ange­streb­ten raschen Abbau bestehen­der Spiel­hal­len nicht eben­so gut.

Dabei ist nicht erkenn­bar, dass die Bestands­in­ter­es­sen der Spiel­hal­len­be­trei­ber die Ver­än­de­rungs­in­ter­es­sen des Gesetz­ge­bers über­wö­gen. Die Inves­ti­tio­nen wur­den von den Betrei­bern vor Ertei­lung der Spiel­hal­len­er­laub­nis auf eige­nes Risi­ko getä­tigt 131. Ange­sichts des Umstands, dass die ein­jäh­ri­ge Über­gangs­frist nur für Spiel­hal­len gilt, deren Betrei­ber zum Zeit­punkt der Erlaub­nis­er­tei­lung nicht mehr auf den Fort­be­stand der alten Rechts­la­ge ver­trau­en konn­ten, ist sie nicht zu kurz bemes­sen, auch wenn die getä­tig­ten Inves­ti­tio­nen nicht amor­ti­siert wer­den konn­ten. Dies gilt umso mehr, als die Über­gangs­frist erst mit Inkraft­tre­ten des Geset­zes zum 1.07.2012 zu lau­fen begann, das Ver­trau­en auf den Fort­be­stand der Rechts­la­ge aber spä­tes­tens am 28.10.2011 besei­tigt wur­de.

Soweit die Über­gangs­re­ge­lun­gen auch in bestehen­de Eigen­tums­po­si­tio­nen ein­grei­fen, sind sie aus den glei­chen Grün­den wie die Ein­grif­fe in Art. 12 Abs. 1 GG gerecht­fer­tigt. Ent­eig­nun­gen im Sin­ne des Art. 14 Abs. 3 GG stel­len die Über­gangs­re­ge­lun­gen schon wegen des Feh­lens einer staat­li­chen Güter­be­schaf­fung 132, aber auch man­gels einer Ent­zie­hung des Eigen­tums an den Spiel­hal­len oder den Spiel­ge­rä­ten nicht dar.

Dem Gesetz­ge­ber ist es auch durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht ver­wehrt, zur Rege­lung bestimm­ter Lebens­sach­ver­hal­te Stich­ta­ge ein­zu­füh­ren, obwohl jeder Stich­tag unver­meid­lich gewis­se Här­ten mit sich bringt. Vor­aus­set­zung ist, dass die Ein­füh­rung eines Stich­ta­ges über­haupt not­wen­dig und die Wahl des Zeit­punk­tes, ori­en­tiert am gege­be­nen Sach­ver­halt, ver­tret­bar ist 133. Die Not­wen­dig­keit der Stich­tags­re­ge­lung ergab sich hier aus einer an Ver­trau­ens­schutz­ge­sichts­punk­ten ori­en­tier­ten Staf­fe­lung der Über­gangs­fris­ten und dem Inter­es­se an der mög­lichst effek­ti­ven Bekämp­fung der Glücks­spiel­sucht durch eine mög­lichst schnel­le Redu­zie­rung des Spiel­hal­len­an­ge­bots. Ange­sichts des Umstands, dass bei Spiel­hal­len, die nach dem 28.10.2011 geneh­migt wur­den, kein schutz­wür­di­ges Ver­trau­en in die Fort­gel­tung der Rechts­la­ge und den Fort­be­stand der Erlaub­nis nach § 33i GewO bestand und auf den Erhalt einer Erlaub­nis vor deren Ertei­lung nicht ver­traut wer­den konn­te, erscheint das Abstel­len auf den Zeit­punkt der Ertei­lung von Ver­fas­sungs wegen jeden­falls ver­tret­bar.

Für die Über­gangs­re­ge­lung gemäß § 8 Abs. 3 Spiel­hG Bln, wonach in Bestands­spiel­hal­len die Zahl der Spiel­ge­rä­te inner­halb von zwei Jah­ren nach Inkraft­tre­ten des Geset­zes von höchs­tens zwölf auf acht zu redu­zie­ren war, gilt nichts ande­res als für die ande­ren Über­gangs­fris­ten.

Die Ver­än­de­rungs­in­ter­es­sen des Gesetz­ge­bers über­wie­gen die Bestands­in­ter­es­sen der Spiel­hal­len­be­trei­ber. Zwar ist inso­fern zu berück­sich­ti­gen, dass der Abschrei­bungs­zeit­raum für Geld­spiel­ge­rä­te gemäß Nr. 7.05.1 der AfA-Tabel­le für die all­ge­mein ver­wend­ba­ren Anla­ge­gü­ter vier Jah­re beträgt. Damit kann jeden­falls bei Spiel­ge­rä­ten, die in den bei­den Jah­ren vor Inkraft­tre­ten der Neu­re­ge­lung ange­schafft wur­den, nicht ohne wei­te­res davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass eine Amor­ti­sie­rung mög­lich ist. Aller­dings ist die Über­gangs­frist bereits am 1.06.2013 abge­lau­fen, also lan­ge vor Ablauf der fünf­jäh­ri­gen Über­gangs­fris­ten für das Ver­bund­ver­bot und die Abstands­ge­bo­te. Anders als bei jenen Über­gangs­fris­ten ist hier davon aus­zu­ge­hen, dass die zu die­sem Zeit­punkt nicht mehr ein­setz­ba­ren Spiel­ge­rä­te auf dem Gebraucht­ge­rä­te­markt in der Regel in einer wirt­schaft­lich ver­tret­ba­ren Art und Wei­se ver­wer­tet wer­den konn­ten.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/​121 BvR 1874/​131 BvR 1694/​131 BvR 1630/​12

  1. vgl. Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 28.08.2006, BGBl I S.2034[]
  2. vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Car­men Media, – C‑46/​08, EU:C:2010:505, Rn. 67 f., 71; Urteil vom 08.09.2010, Mar­kus Stoß u.a., – C‑316/​07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 100, 106 f.[]
  3. vgl. Baye­ri­scher Land­tag, Druck­sa­che 16/​11995, S. 16 f., 20[][]
  4. vgl. Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Wirt­schaft und Tech­no­lo­gie, Bericht zur Eva­lu­ie­rung der Fünf­ten Novel­le der Spiel­ver­ord­nung, BR-Drs. 881/​10, S. 40 ff.[]
  5. vgl. Mit­tei­lung 792 der EU-Kom­mis­si­on vom 20.03.2012 – SG (2012) D/​50777 – hin­sicht­lich der Noti­fi­zie­rung Nr.2011/188/D des Ent­wurfs eines Ers­ten Staats­ver­tra­ges zur Ände­rung des Staats­ver­tra­ges zum Glücks­spiel­we­sen in Deutsch­land, ZfWG 2012, S. 171 ff.; noti­fi­zier­ter Ent­wurf abruf­bar unter http://ec.euro­pa.eu/grow­th/­tools-data­ba­ses/­tris/­de, zuletzt abge­ru­fen am 6.03.2017[]
  6. vgl. Abge­ord­ne­ten­haus Ber­lin, Druck­sa­che 16/​4142[]
  7. vgl. Gesetz zum Ers­ten Staats­ver­trag zur Ände­rung des Staats­ver­tra­ges zum Glücks­spiel­we­sen in Deutsch­land vom 01.02.2013, GVOBl Schles­wig-Hol­stein 2013, S. 51 ff.[]
  8. GVBl 2011 S. 223[]
  9. GVBl S. 238[]
  10. GVBl S. 117[]
  11. GVBl S. 922[]
  12. ABl I S. 171[]
  13. vgl. Mey­er, Glücks­spiel – Zah­len und Fak­ten, in: Jahr­buch Sucht 2015, S. 140, 143; vgl. auch den star­ken Anstieg der Pati­en­ten mit patho­lo­gi­schem Spiel­ver­hal­ten, a.a.O., S. 148[]
  14. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12 2016 – 8 C 6.15[]
  15. vgl. BVerfGE 12, 205, 228 f.; 15, 1, 17; 26, 281, 297 f.; 42, 20, 28; 61, 149, 174; 132, 1, 6 Rn.19; 138, 261, 273 Rn. 28[]
  16. vgl. BVerfGE 109, 190, 212; 138, 261, 273 Rn. 29[]
  17. vgl. BVerfGE 3, 407, 414 f.; 61, 149, 175; 97, 198, 219; 106, 62, 105; 109, 190, 213; 134, 33, 55 Rn. 55; 138, 261, 273 f. Rn. 29[]
  18. vgl. BVerfGE 109, 190, 213[]
  19. vgl. OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Beschluss vom 29.10.2014 – OVG 1 S 30.13 42; HmbOVG, Beschluss vom 19.05.2015 – 4 Bs 14/​15 75[]
  20. BT-Drs. 16/​813, S. 9[]
  21. vgl. Staats­mi­nis­te­ri­um Baden-Würt­tem­berg und Staats­kanz­lei Ber­lin, Kon­kre­ti­sie­rung der Län­der­po­si­ti­on zum "Recht der Wirt­schaft", Pro­jekt­grup­pen­ar­beits­un­ter­la­ge PAU‑5/​0002, S. 3, ent­hal­ten in: Deut­scher Bun­des­tag/​Bundesrat, Doku­men­ta­ti­on der Kom­mis­si­on von Bun­des­tag und Bun­des­rat zur Moder­ni­sie­rung der bun­des­staat­li­chen Ord­nung, 2005[]
  22. vgl. Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Wirt­schaft und Arbeit, Stel­lung­nah­me zur Gewer­be­ord­nung und Hand­werks­ord­nung, Pro­jekt­grup­pen­ar­beits­un­ter­la­ge PAU‑5/​0020, S. 4, ent­hal­ten in: Deut­scher Bundestag/​Bundesrat, a.a.O.[]
  23. vgl. Deut­scher Bundestag/​Bundesrat, a.a.O., S. 449; Ergeb­nis­ver­merk der 6. Sit­zung der Pro­jekt­grup­pe 5 am 29.09.2004, S. 2, ent­hal­ten in: Deut­scher Bundestag/​Bundesrat, a.a.O.[][]
  24. vgl. Sprech­zet­tel der Vor­sit­zen­den zur Erwei­ter­ten Obleu­terun­de am 10.11.2004, S. 3, ent­hal­ten in: Deut­scher Bundestag/​Bundesrat, a.a.O.[]
  25. vgl. Kom­mis­si­on von Bun­des­tag und Bun­des­rat zur Moder­ni­sie­rung der bun­des­staat­li­chen Ord­nung, Arbeits­un­ter­la­ge 0104 – Vor­ent­wurf für Vor­schlag der Vor­sit­zen­den vom 13.12 2004, S. 6, ent­hal­ten in: Deut­scher Bundestag/​Bundesrat, a.a.O.[]
  26. so aber Degen­hart, DVBl 2014, S. 416, 421 f.; Schnei­der, GewArch 2009, S. 265, 270; Weidemann/​Krappel, NVwZ 2013, S. 673, 676[]
  27. vgl. BT-Drs. 16/​813, S. 9[]
  28. vgl. OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Beschluss vom 29.10.2014 – OVG 1 S 30.13 56[]
  29. vgl. OVG Nie­der­sach­sen, Beschluss vom 07.01.2014 – 7 ME 90/​1320; HmbOVG, Beschluss vom 19.05.2015 – 4 Bs 14/​15 73 ff.; OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.06.2015 – OVG 1 B 5.13 117[]
  30. vgl. BVerfGE 109, 190, 213; 134, 33, 55 Rn. 55[]
  31. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12 2016 – 8 C 6.15 25[]
  32. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12 2016 – 8 C 6.15 27[]
  33. vgl. BVerfGE 138, 261, 277 Rn. 37[]
  34. vgl. Uhle, Nor­ma­tiv-rezep­ti­ve Kom­pe­tenz­zu­wei­sung und Grund­ge­setz, 2015, S. 85, 206[]
  35. vgl. Beau­camp, DVBl 2015, S. 1473, 1476[][]
  36. vgl. zum Ver­bund­ver­bot Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, S. 141, 142; StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 317 ff.; zum Abstands­ge­bot OVG Nie­der­sach­sen, Beschluss vom 07.01.2014 – 7 ME 90/​13 22; OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 26.08.2014 – 6 A 10098/​1420; OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.06.2015 – OVG 1 B 5.13 134[]
  37. vgl. BVerfGE 3, 407, 424; 56, 298, 311[]
  38. vgl. BVerfGE 31, 113, 117[]
  39. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12 2016 – 8 C 6.15 32; OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.06.2015 – OVG 1 B 5.13 135[]
  40. vgl. Abge­ord­ne­ten­haus Ber­lin, Druck­sa­che 16/​4027, S. 12[][]
  41. vgl. BVerfGE 121, 233, 239 f.[]
  42. vgl. BVerfGE 105, 252, 265; 115, 276, 300; 126, 112, 136[]
  43. vgl. BVerfGE 97, 12, 25 f.; 119, 59, 78; BVerfG, Beschluss vom 12.01.2016 – 1 BvR 3102/​13 36[]
  44. stRspr; vgl. nur BVerfGE 36, 212, 219 ff.; 45, 354, 358 f.; 93, 362, 369; 135, 90, 111 Rn. 57; 141, 82, 98 Rn. 47[]
  45. vgl. BVerfGE 54, 301, 313; 101, 331, 347; 141, 121, 133 Rn. 40[]
  46. vgl. BVerfGE 115, 276, 304 ff.[][]
  47. vgl. BVerfGE 115, 276, 307 ff.[]
  48. vgl. BVerfGE 115, 276, 309 f.[]
  49. vgl. BVerfGE 115, 276, 307[]
  50. vgl. BVerfGE 115, 276, 310 f.[]
  51. vgl. zu Art. 3 GG BVerfGE 103, 225, 241; 114, 371, 383; für das uni­ons­recht­li­che Kohä­renz­ge­bot vgl. EuGH, Urteil vom 12.06.2014, Digi­bet und Albers, – C‑156/​13, EU:C:2014:1756, Rn. 33 ff.[]
  52. vgl. BVerfGE 115, 276, 316 f.[]
  53. vgl. EuGH, Urteil vom 21.10.1999, Zen­at­ti, – C‑67/​98, EU:C:1999:514, Rn. 36 f.; Urteil vom 06.11.2003, Gam­bel­li u.a., – C‑243/​01, EU:C:2003:597, Rn. 67; Urteil vom 06.03.2007, Pla­ca­ni­ca u.a., – C‑338/​04 u.a., EU:C:2007:133, Rn. 52 f.; Urteil vom 08.09.2010, Car­men Media, – C‑46/​08, EU:C:2010:505, Rn. 55, 64 f.; Urteil vom 08.09.2010, Mar­kus Stoß u.a., – C‑316/​07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 88[]
  54. vgl. BVerfGE 110, 33, 52 ff.; 113, 348, 375 ff.; 120, 378, 407 f.; 133, 277, 336 Rn. 140[]
  55. vgl. BVerfGE 49, 168, 181; 78, 205, 212; 102, 254, 337; 133, 277, 355 f. Rn. 181[]
  56. vgl. BVerfGE 93, 213, 238; 102, 254, 337; 131, 88, 123; 133, 277, 336 f. Rn. 140[]
  57. vgl. BVerfGE 21, 209, 215; 79, 106, 120; 102, 254, 337[]
  58. vgl. BVerfGE 21, 73, 79 f.; 118, 168, 188; 120, 274, 316; 133, 277, 356 Rn. 181[]
  59. vgl. BVerfGE 102, 197, 212 f.; 114, 196, 244; 126, 112, 136; BVerfG, Beschluss vom 12.01.2016 – 1 BvR 3102/​13 34; stRspr[]
  60. zum Ver­hält­nis von Berufs­frei­heit und Eigen­tums­schutz vgl. BVerfGE 50, 290, 361 f.; 110, 141, 166 f.; BVerfG, Urteil vom 06.12 2016 – 1 BvR 2821/​11 u.a. 390[]
  61. vgl. BVerfGE 115, 276, 304 f. m.w.N.[]
  62. vgl. Baye­ri­scher Land­tag, Druck­sa­che 16/​11995, S. 31; Abge­ord­ne­ten­haus Ber­lin, Druck­sa­che 16/​4027, S. 9, 12[]
  63. vgl. Abge­ord­ne­ten­haus Ber­lin, Druck­sa­che 16/​4027, S. 11; Land­tag des Saar­lan­des, Druck­sa­che 15/​15, S. 71[]
  64. vgl. Baye­ri­scher Land­tag, Druck­sa­che 16/​11995, S. 31[]
  65. vgl. Abge­ord­ne­ten­haus Ber­lin, Druck­sa­che 16/​4027, S. 11[]
  66. vgl. BVerfGE 126, 112, 141[]
  67. vgl. BVerfGE 121, 317, 350; 126, 112, 141 m.w.N.[]
  68. vgl. BR-Drs. 881/​10, S. 40, 44, 49 f.[]
  69. vgl. Haß/​Lang, Glücks­spiel­ver­hal­ten und Glücks­spiel­sucht in Deutsch­land. Ergeb­nis­se des Sur­veys 2015 und Trends – For­schungs­be­richt der Bun­des­zen­tra­le für gesund­heit­li­che Auf­klä­rung, 2016, S. 102[]
  70. vgl. Mey­er u.a., Patho­lo­gi­sches Glücks­spie­len und Epi­de­mio­lo­gie: Ent­ste­hung, Komor­bi­di­tät, Remis­si­on und Behand­lung – End­be­richt, S. 68[]
  71. vgl. Haß/​Lang, Glücks­spiel­ver­hal­ten und Glücks­spiel­sucht in Deutsch­land. Ergeb­nis­se des Sur­veys 2015 und Trends – For­schungs­be­richt der Bun­des­zen­tra­le für gesund­heit­li­che Auf­klä­rung, 2016, S. 92[]
  72. vgl. Peren/​Clement, Patho­lo­gie-Poten­zia­le von Glücks­spiel­pro­duk­ten. Eine kom­pa­ra­ti­ve Bewer­tung von in Deutsch­land ange­bo­te­nen Spiel­for­men, Wirt­schafts­wis­sen­schaft­li­ches Kurz­gut­ach­ten aus­ge­ar­bei­tet für die AWI Auto­ma­ten-Wirt­schafts­ver­bän­de-Info GmbH, 2011[]
  73. vgl. BVerfGE 25, 1, 17; 126, 112, 141[]
  74. vgl. Bun­des­zen­tra­le für gesund­heit­li­che Auf­klä­rung, Glücks­spiel­ver­hal­ten und Glücks­spiel­sucht in Deutsch­land 2013, Ergeb­nis­be­richt, 2014, S. 189; Haß/​Lang, Glücks­spiel­ver­hal­ten und Glücks­spiel­sucht in Deutsch­land. Ergeb­nis­se des Sur­veys 2015 und Trends – For­schungs­be­richt der Bun­des­zen­tra­le für gesund­heit­li­che Auf­klä­rung, 2016, S. 102; Mey­er u.a., Patho­lo­gi­sches Glücks­spie­len und Epi­de­mio­lo­gie: Ent­ste­hung, Komor­bi­di­tät, Remis­si­on und Behand­lung – End­be­richt, S. 68[]
  75. vgl. BVerfGE 115, 276, 312; BVerfGK 10, 525, 533[]
  76. vgl. BVerfGE 63, 88, 115; 67, 157, 175; 96, 10, 23; 103, 293, 307; 115, 276, 308[]
  77. vgl. BVerfGE 115, 276, 308 m.w.N.[]
  78. vgl. Abge­ord­ne­ten­haus Ber­lin, Druck­sa­che 16/​4027, S. 9; Land­tag des Saar­lan­des, Druck­sa­che 15/​15, S. 71[]
  79. vgl. Abge­ord­ne­ten­haus Ber­lin, Druck­sa­che 16/​4027, S. 9; Land­tag des Saar­lan­des, Druck­sa­che 15/​15, S. 50[]
  80. vgl. bereits StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 337[]
  81. vgl. Schwei­ze­ri­sches Insti­tut für Rechts­ver­glei­chung, Inter­na­tio­nal ver­glei­chen­de Ana­ly­se des Glücks­spiel­we­sens, 2009, S. 49 f.; Bun­des­zen­tra­le für gesund­heit­li­che Auf­klä­rung, Glücks­spiel­ver­hal­ten und Glücks­spiel­sucht in Deutsch­land 2013, Ergeb­nis­be­richt, 2014, S. 22[]
  82. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12 2016 – 8 C 6.15 47[][]
  83. vgl. BVerfGE 102, 197, 218; 115, 276, 309[]
  84. vgl. zur ent­spre­chen­den Rege­lung in § 42 Abs. 1 Lan­des­glücks­spiel­ge­setz Baden-Würt­tem­berg StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 367[]
  85. vgl. BVerfGE 83, 1, 19; 121, 317, 355; 126, 112, 152 f.[]
  86. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12 2016 – 8 C 6.15 50[]
  87. vgl. Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, S. 141, 145 f.; StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 348; OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.06.2015 – OVG 1 B 5.13 165; HmbOVG, Beschluss vom 21.01.2016 – 4 Bs 90/​15 35; VG Bre­men, Beschluss vom 02.09.2011 – 5 V 514/​11 25[]
  88. vgl. BVerfGE 21, 73, 82; 62, 256, 275[]
  89. vgl. Abge­ord­ne­ten­haus Ber­lin, Druck­sa­che 16/​4027, S. 14[]
  90. vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 27.03.1987 – 1 BvR 850/​86 u.a., NVwZ 1987, S. 1067; VG Ham­burg, Urteil vom 10.12 2014 – 17 K 2429/​13 104[]
  91. vgl. VG Ham­burg, Urteil vom 10.12 2014 – 17 K 2429/​13 104[]
  92. vgl. OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.06.2015 – OVG 1 B 5.13 186[]
  93. vgl. Abge­ord­ne­ten­haus Ber­lin, Druck­sa­che 16/​4027, S. 15[]
  94. vgl. BVerfGE 138, 136, 180 f. Rn. 121 f. m.w.N.[]
  95. vgl. Beau­camp, DVBl 2015, S. 1473, 1481[]
  96. so bereits BVerwG, Beschluss vom 14.01.1991 – 1 B 174.90, NVwZ-RR 1991, S. 403, 404[]
  97. zur umge­kehr­ten Kon­stel­la­ti­on vgl. BVerfG, Urteil vom 06.12 2016, – 1 BvR 2821/​11 u.a. 390[]
  98. vgl. BVerfGE 82, 209, 224; 83, 130, 142; 95, 267, 307; 98, 218, 251; 116, 24, 58[]
  99. vgl. BVerfGE 49, 89, 126; 98, 218, 251; BVerfG, Beschluss vom 17.02.2016 – 1 BvL 8/​10 59[]
  100. vgl. BVerfGE 57, 295, 327; 73, 280, 295 f.; 86, 28, 41[]
  101. vgl. BVerfGE 56, 1, 12 f.; 134, 141, 184 Rn. 126[]
  102. vgl. BVerfGE 56, 1, 13[]
  103. vgl. BVerfGE 82, 209, 224 f. m.w.N.[]
  104. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12 2016 – 8 C 6.15 72 ff.; so auch Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, S. 141, 144; BayVGH, Beschluss vom 30.09.2013 – 10 CE 13.1477 16 ff.; OVG Sach­sen-Anhalt, Beschluss vom 14.11.2013 – 1 M 124/​13 5 ff.; Säch­s­OVG, Beschluss vom 17.12 2013 – 3 B 418/​13 15 ff.; OVG Nie­der­sach­sen, Beschluss vom 07.01.2014 – 7 ME 90/​13 35 ff.; OVG Saar­land, Beschluss vom 10.02.2014 – 1 B 476/​13 14 ff.; OVG Rhein­land-Pfalz, Beschluss vom 27.05.2014 – 6 B 10343/​14, NVwZ-RR 2014, S. 682, 683; HmbOVG, Beschluss vom 24.06.2014 – 4 Bs 279/​13 17 ff.; Hess­VGH, Beschluss vom 05.09.2014 – 8 B 1036/​14 18 ff.; a.A. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 461 ff.; VG Osna­brück, Beschluss vom 24.09.2013 – 1 B 36/​13 23 ff.; offen gelas­sen OVG Thü­rin­gen, Beschluss vom 08.04.2015 – 3 EO 775/​13 6 ff.; vgl. auch für eine vier­jäh­ri­ge Über­gangs­pe­ri­ode die Ent­schei­dung des Öster­rei­chi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs vom 12.03.2015 – G 205/​2014 – 15 u.a., www.vfgh.gv.at, Rn. 76 f.[]
  105. für an Art. 14 GG zu mes­sen­de Belas­tun­gen ver­trau­ens­ge­schütz­ter Posi­tio­nen vgl. BVerfG, Urteil vom 06.12 2016 – 1 BvR 2821/​11 u.a. 372; vgl. fer­ner BVerwG, Urteil vom 23.10.2008 – 7 C 48.07, NVwZ 2009, S. 650, 652 Rn. 41[]
  106. vgl. BVerfGE 38, 61, 83; 68, 193, 222; 126, 112, 157[]
  107. vgl. BVerfGE 105, 17, 44[]
  108. vgl. BVerfGE 115, 276, 305[]
  109. vgl. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 337[]
  110. vgl. BVerfGE 75, 246, 282[]
  111. vgl. Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, S. 141, 146[]
  112. vgl. BGH, Urteil vom 20.11.2013 – XII ZR 77/​12, NZM 2014, S. 165, 166; KG, Urteil vom 14.07.2014 – 8 U 140/​13 28[]
  113. vgl. Baye­ri­scher Land­tag, Druck­sa­che 16/​11995, S. 32[]
  114. vgl. BVerfGE 126, 369, 396[][]
  115. vgl. BVerfGE 126, 369, 396; 132, 302, 324 Rn. 57 jeweils m.w.N.[]
  116. vgl. BVerfGE 127, 31, 50; 132, 302, 324 f. Rn. 56 f. m.w.N.[]
  117. vgl. BVerfGE 95, 64, 88 f.[]
  118. vgl. BVerfGE 132, 302, 324 Rn. 56[][]
  119. vgl. BayVGH, Beschluss vom 30.09.2013 – 10 CE 13.1477 22; StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 463[]
  120. vgl. BVerfGE 127, 31, 50[]
  121. vgl. zu steu­er­li­chen Fol­gen BVerfGE 127, 31, 50[]
  122. vgl. Land­tag von Baden-Würt­tem­berg, Druck­sa­che 15/​849; vgl. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 2[]
  123. vgl. AWI Auto­ma­ten-Wirt­schafts­ver­bän­de-Info GmbH, Novel­le des Glücks­spiel­staats­ver­trags gefähr­det Exis­tenz von 6.000 Unter­neh­men und 70.000 Arbeits­plät­zen vom 02.05.2011, http://www.awi-info.de/de/einzelne-news/25, zuletzt abge­ru­fen am 6.03.2017; Glücks­spiel­staats­ver­trag: Ent­wurf mit Rege­lun­gen für Spiel­stät­ten, Auto­ma­ten­Markt, Online-Aus­ga­be vom 20.04.2011, http://www.automatenmarkt.de; Anhö­rung zum Glücks­spiel­staats­ver­trag vom 26.05.2011, a.a.O., bei­de zuletzt abge­ru­fen am 6.03.2017[]
  124. a.A. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 461 ff.[]
  125. a.A. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 471[]
  126. vgl. BVerw­GE 84, 157, 160 ff.; 100, 346, 348[]
  127. vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.02.1996 – 1 B 18.96 9; für die Gast­stät­ten­er­laub­nis BVerw­GE 84, 11, 13 f.[]
  128. a.A. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 482[]
  129. a.A. zur ver­gleich­ba­ren Pra­xis in Baden-Würt­tem­berg StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 481[]
  130. vgl. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 481[]
  131. eben­so StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/​13 453[]
  132. zu die­sem Erfor­der­nis vgl. BVerfG, Urteil vom 06.12 2016 – 1 BvR 2821/​11 u.a. 244 ff.[]
  133. vgl. BVerfGE 126, 369, 399 m.w.N.[]