Ver­stö­ße gegen das Lebens­mit­tel­recht – und die Fra­ge der Ein­griffs­norm

Stellt die Lebens­mit­tel­be­hör­de Ver­stö­ße gegen lebens­mit­tel­recht­li­che Vor­schrif­ten fest, ist Befug­nis­norm für Maß­nah­men wie etwa ein Ver­kehrs­ver­bot aus­schließ­lich Art. 54 Abs. 1 und 2 Nr. b) der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004. § 39 Abs. 2 LFGB ist inso­weit obso­let. Aller­dings kann inso­weit die Rechts­grund­la­ge einer lebens­mit­tel­recht­li­chen Ver­fü­gung aus­ge­wech­selt wer­den.

Ver­stö­ße gegen das Lebens­mit­tel­recht – und die Fra­ge der Ein­griffs­norm

Nach § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB trifft die zustän­di­ge Behör­de – und damit das gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 LFGB i.V.m. § 19 Abs. 1, § 18 Abs. 4 AG-LMGB, § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG zur Lebens­mit­tel­über­wa­chung beru­fe­ne Land­rats­amt – die not­wen­di­gen Anord­nun­gen und Maß­nah­men, die zur Fest­stel­lung oder zur Aus­räu­mung eines hin­rei­chen­den Ver­dachts eines Ver­sto­ßes oder zur Besei­ti­gung fest­ge­stell­ter Ver­stö­ße oder zur Ver­hü­tung künf­ti­ger Ver­stö­ße sowie zum Schutz vor Gefah­ren für die Gesund­heit oder vor Täu­schung erfor­der­lich sind. Sie kann dabei u.a. das Her­stel­len, Behan­deln oder das Inver­kehr­brin­gen von Erzeug­nis­sen ver­bie­ten oder beschrän­ken (vgl. § 39 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LFGB).

Nach Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs Baden-Würt­tem­berg ist § 39 Abs. 2 LFGB aller­dings nicht anwend­bar. Viel­mehr ergibt sich im Fal­le der Fest­stel­lung eines Ver­sto­ßes gegen lebens­mit­tel­recht­li­che Vor­schrif­ten die Befug­nis­norm für auf Abhil­fe gerich­te­te Maß­nah­men der Lebens­mit­tel­be­hör­de, wie etwa ein Ver­kehrs­ver­bot, aus Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. b) der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates über amt­li­che Kon­trol­len zur Über­prü­fung der Ein­hal­tung des Lebens­mit­tel- und Fut­ter­mit­tel­rechts sowie der Bestim­mun­gen über Tier­ge­sund­heit und Tier­schutz vom 29.04.2004 1 .

Abs. 1 der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004, zuletzt geän­dert durch Ver­ord­nung (EU) 517/​2013 des Rates vom 13.05.2013, ABl. L 158, 1, lau­tet: Stellt die zustän­di­ge Behör­de einen Ver­stoß fest, so trifft sie die erfor­der­li­chen Maß­nah­men, um sicher­zu­stel­len, dass der Unter­neh­mer Abhil­fe schafft. Nach Art. 54 Abs. 2 Nr. b) die­ser Ver­ord­nung kann dazu (u.a.) die Maß­nah­me der Ein­schrän­kung oder Unter­sa­gung des Inver­kehr­brin­gens von Fut­ter­mit­teln, Lebens­mit­teln oder Tie­ren gehö­ren. Nach der Legal­de­fi­ni­ti­on in Art. 2 Nr. 10 der Ver­ord­nung han­delt es sich bei einem Ver­stoß um die "Nicht­ein­hal­tung des Fut­ter­mit­tel- oder Lebens­mit­tel­rechts und der Bestim­mun­gen über Tier­ge­sund­heit und Tier­schutz".

Abs. 1 und 2 der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004 gilt unmit­tel­bar und ver­drängt wegen des Anwen­dungs­vor­rangs des Uni­on­rechts (vgl. Art. 288 AEUV) 2 in sei­nem Anwen­dungs­be­reich die natio­na­le Rechts­grund­la­ge des § 39 Abs. 2 LFGB (vgl. auch § 39 Abs. 2 Satz 3 LFGB sowie die dies­be­züg­li­che Geset­zes­be­grün­dung, BT-Drs. 16/​8100, 20: "Die­se Rege­lun­gen [= Art. 54 Abs. 1 und 2 Ver­ord­nung (EG) 882/​2004] sind als unmit­tel­bar gel­ten­des Gemein­schafts­recht von den zustän­di­gen Behör­den vor­ran­gig anzu­wen­den"). Hier liegt ein den Anwen­dungs­vor­rang aus­lö­sen­der Kol­li­si­ons­fall vor 3. In den Erwä­gungs­grün­den 2 und 3 der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004 stellt der Ver­ord­nungs­ge­ber fest, dass das euro­päi­sche Fut­ter­mit­tel- und Lebens­mit­tel­recht sowohl in der grund­le­gen­den Ver­ord­nung (EG) 178/​2002 als auch in spe­zi­el­len Vor­schrif­ten für Berei­che wie Fut­ter­mit­tel- und Lebens­mit­tel­hy­gie­ne kodi­fi­ziert sei. Die Mit­glied­staa­ten soll­ten das Fut­ter­mit­tel- und Lebens­mit­tel­recht durch­set­zen sowie über­wa­chen und über­prü­fen, dass die ent­spre­chen­den Anfor­de­run­gen von den Unter­neh­mern auf allen Pro­duk­ti­ons, Ver­ar­bei­tungs- und Ver­triebs­stu­fen ein­ge­hal­ten wer­den, wofür auf Gemein­schafts­ebe­ne ein ein­heit­li­cher Rah­men in Form all­ge­mei­ner Vor­schrif­ten für die Orga­ni­sa­ti­on von Kon­trol­len geschaf­fen wer­den soll­te (Erwä­gungs­grün­de 6 und 7). In Umset­zung der vor­ste­hen­den Erwä­gungs­grün­de bestimmt Art. 1 der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004 deren Anwen­dungs­be­reich dahin­ge­hend, dass in der Ver­ord­nung all­ge­mei­ne Regeln für die Durch­füh­rung amt­li­cher Kon­trol­len u.a. zur Ver­mei­dung, Besei­ti­gung oder Sen­kung von unmit­tel­bar oder über die Umwelt auf­tre­ten­den Risi­ken für Mensch und Tier fest­ge­legt wür­den. Aus den Erwä­gungs­grün­den 41, 42 und 43 ergibt sich, dass Ver­stö­ße gegen das Fut­ter­mit­tel- und Lebens­mit­tel­recht "in der gesam­ten Gemein­schaft Gegen­stand wirk­sa­mer, abschre­cken­der und ange­mes­se­ner Maß­nah­men sein" soll­ten. Unter dem Titel VII "Durch­set­zungs­maß­nah­men" der Ver­ord­nung ist das Kapi­tel I mit "Natio­na­le Durch­set­zungs­maß­nah­men" über­schrie­ben. Der hier nor­mier­te Art. 54 ("Maß­nah­men im Fall eines Ver­sto­ßes") sieht in sei­nem zwei­ten Absatz einen kon­kre­ten Maß­nah­men­ka­ta­log vor. Ange­sichts des auf­ge­zeig­ten umfas­sen­den Rege­lungs­an­spruchs der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004 und der Ziel­set­zung, den natio­na­len Behör­den für die Durch­set­zung des Lebens­mit­tel­rechts unmit­tel­ba­re recht­li­che Vor­ga­ben zu machen, hat das Ver­wal­tungs­ge­richts­hof kei­ne Zwei­fel, dass die Mit­glied­staa­ten bei fest­ge­stell­ten lebens­mit­tel­recht­li­chen Ver­stö­ßen Maß­nah­men mit dem Ziel der Abhil­fe nun­mehr auf Art. 54 der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004 stüt­zen kön­nen 4. Ob bzw. inwie­weit § 39 Abs. 2 LFGB etwa bei Maß­nah­men zur Fest­stel­lung oder zur Aus­räu­mung eines bestimm­ten Ver­dachts über die uni­ons­recht­li­che Ermäch­ti­gung in Art. 54 der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004 hin­aus­geht und des­halb inso­weit wei­ter anwend­bar bleibt, bedarf hier kei­ner Ent­schei­dung 5.

Unge­ach­tet der anders lau­ten­den behörd­li­chen Begrün­dung kann die ange­foch­te­ne Ver­fü­gung auf Art. 54 der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004 gestützt wer­den.

§ 39 Abs. 2 LFGB und Art. 54 der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004 sind ähn­lich auf­ge­baut, sie bestehen aus einer Gene­ral­klau­sel (§ 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB bzw. Art. 54 Abs. 1 Satz 1 der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004) und einer bei­spiel­ar­ti­gen, nicht abschlie­ßen­den Auf­zäh­lung mög­li­cher Maß­nah­men (§ 39 Abs. 2 Satz 2 LFGB sowie Art. 54 Abs. 2 der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004; vgl. Wehl­au, a.a.O., § 39 Rn. 10). Weder in Bezug auf die Tat­be­stands­vor­aus­set­zun­gen noch die Rechts­fol­gen wei­sen die Bestim­mun­gen rele­van­te Unter­schie­de auf: Bei­de set­zen die Fest­stel­lung eines Ver­sto­ßes gegen lebens­mit­tel­recht­li­che Vor­schrif­ten vor­aus und ver­pflich­ten die Behör­de ("trifft die zustän­di­ge Behör­de" bzw. "trifft sie") zu not­wen­di­gen bzw. erfor­der­li­chen Maß­nah­men (kein Ent­schlie­ßungs­er­mes­sen) 6. Die­se kön­nen ins­be­son­de­re auch in dem Ver­bot bzw. der Unter­sa­gung des Inver­kehr­brin­gens von Erzeug­nis­sen bzw. Lebens­mit­teln bestehen. Allen­falls im Hin­blick auf die im Ein­zel­fall kon­kret zu ergrei­fen­de Maß­nah­me ist der Behör­de im Grund­satz ein Aus­wahler­mes­sen ein­ge­räumt. Ange­sichts der Par­al­le­li­tät bei­der Nor­men ist nicht erkenn­bar, wes­halb die­se vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof zu § 39 Abs. 2 LFGB ver­tre­te­ne Auf­fas­sung 7 nicht auch für die uni­ons­recht­li­che Rechts­grund­la­ge zu gel­ten hät­te. Im Rah­men ihrer Ent­schei­dung hat die Behör­de schließ­lich den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit zu wah­ren (vgl. Art. 54 Abs. 1 Satz 2 Ver­ord­nung (EG) 882/​2004; Zipfel/​Rathke, a.a.O., Stand: März 2013, C 102, § 39 Rn. 17 f.; 73).

Vor die­sem recht­li­chen Hin­ter­grund ist ein Aus­wech­seln der Rechts­grund­la­ge zuläs­sig. Denn dies führt weder zu einer Wesens­ver­än­de­rung des ange­foch­te­nen Ver­wal­tungs­akts noch wird die Rechts­ver­fol­gung des Klä­gers in beacht­li­cher Wei­se erschwert 8. Ange­sichts des iden­ti­schen Befug­nis­rah­mens und der gleich gerich­te­ten Ermes­sens­di­rek­ti­ven wür­de dies selbst dann gel­ten, wenn der Behör­de im kon­kre­ten Fall ein Aus­wahler­mes­sen bezüg­lich der kon­kret zu tref­fen­den Maß­nah­men ein­ge­räumt gewe­sen wäre 9. Dies war vor­lie­gend indes nicht der Fall. Han­del­te es sich mit­hin bei der gegen­ständ­li­chen Maß­nah­me um eine gebun­de­ne Ent­schei­dung, war das Ver­wal­tungs­ge­richts­hof berech­tigt und ver­pflich­tet, die uni­ons­recht­li­che Rechts­grund­la­ge zu berück­sich­ti­gen 10.

Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden ‑Würt­tem­berg, Urteil vom 16. Juni 2014 – 9 S 1273/​13

  1. ABl. L Nr. 165, 1 ff.[]
  2. Net­tes­heim, in: Grabitz/​Hilf/​Nettesheim, Das Recht der Euro­päi­schen Uni­on, Band 3, Stand: August 2012, Art. 288 Rn. 53; Streinz, in: Zipfel/​Rathke, Lebens­mit­tel­recht, Stand: Juli 2011, B Ein­füh­rung Rn. 38b[]
  3. zu die­sem Erfor­der­nis vgl. Net­tes­heim, a.a.O., Art. 288 Rn. 52; Streinz/​Herrmann, BayVBl.2008, 1, 3 f.[]
  4. so auch Zipfel/​Rathke, a.a.O., Stand: Juli/​November 2012, C 102, § 39 LFGB Rn. 10 f., 21, 63 ff.; Meyer/​Streinz, LFGB, 2. Aufl.2012, § 39 Rn. 1, 10, 23; Wehl­au, LFGB, 2010, § 39 Rn. 10 ff.; Joh/​Krämer/​Teufer, ZLR 2010, 243 ff.; OVG Ham­burg, Beschluss vom 05.09.2011 – 5 Bs 139/​11, NVwZ-RR 2012, 92; unklar: BayVGH, Beschluss vom 26.11.2011 – 9 ZB 09.2116, Juris; zum Ver­bot, unmit­tel­bar gel­ten­de Vor­schrif­ten des EU-Rechts im Recht der Mit­glied­staa­ten zu wie­der­ho­len vgl. König in: Schulze/​Zuleeg/​Kadelbach, Euro­pa­recht, 2. Aufl.2010, § 2 Rn. 41 m.w.N.; Joh/​Krämer/​Teufer, ZLR 2010, 243, 247; zur Pro­ble­ma­tik der Rechts­un­si­cher­heit in der deut­schen Über­wa­chungs­pra­xis vgl. dies., ZLR 2010, 243, 246; Meyer/​Streinz, a.a.O., § 39 Rn. 1[]
  5. vgl. dazu Zipfel/​Rathke, a.a.O., § 39 LFGB Rn. 10; Meyer/​Streinz, a.a.O., § 39 Rn. 1; Joh/​Krämer/​Teufer, ZLR 2010, 243 ff.[]
  6. zu Art. 54 der Ver­ord­nung (EG) 882/​2004 vgl. VG Han­no­ver, Urteil vom 27.06.2012 – 9 A 50/​12; zu § 39 Abs. 2 LFGB vgl. VGH B‑W, Urteil vom 02.03.2010 – 9 S 171/​09, VBlBW 2010, 314; sowie Beschluss vom 12.11.1997 – 9 S 2530/​97, VBlBW 1998, 186; Wehl­au, a.a.O., § 39 Rn. 40; Zipfel/​Rathke, a.a.O., Stand: Novem­ber 2012, C 102 § 39 Rn. 17 f.[]
  7. vgl. VGH, Urteil vom 02.03.2010, a.a.O.; Wehl­au, a.a.O., § 39 Rn. 40[]
  8. zu die­sem Maß­stab vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.1982 – 8 C 127/​81, BVerw­GE 64, 356; Urteil vom 21.11.1989 – 9 C 28/​89, NVwZ 1990, 673[]
  9. vgl. VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 26.05.1994 – 5 S 2637/​93, NVwZ 1995, 397; Ger­hardt, in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, 23. Ergän­zungs­lie­fe­rung 2013, § 113 Rn. 21; Sachs, in: Stelkens/​Bonk/​Sachs, Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz, 8. Auf­la­ge 2014, § 45 Rn. 54[]
  10. vgl. nur Schmidt, in Eyer­mann, VwGO, 13. Aufl.2010, § 113 Rn. 17, 22[]