Wer­bung für das staat­li­che Sport­wet­ten­mo­no­pol

Eine Wer­bung für das staat­li­che Sport­wet­ten­mo­no­pol, die in sti­mu­lie­ren­der Wei­se auf her­aus­ra­gen­de Sport­er­eig­nis­se Bezug nimmt, ist unzu­läs­sig. Glei­ches gilt für die Ver­knüp­fung – auch rein infor­ma­ti­ver – Hin­wei­se auf bestimm­te Sport­er­eig­nis­se mit der Ankün­di­gung höhe­rer oder zusätz­li­cher Gewinn­chan­cen. Unzu­läs­sig ist auch eine Auf­ma­chung, die dem Emp­fän­ger Ent­schei­dungs­druck sug­ge­riert.

Wer­bung für das staat­li­che Sport­wet­ten­mo­no­pol

Wird die uni­ons­recht­lich gewähr­leis­te­te Dienst- oder Nie­der­las­sungs­frei­heit durch die Errich­tung eines staat­li­chen Sport­wet­ten­mo­no­pols ein­ge­schränkt, so gebie­tet das uni­ons­recht­li­che Erfor­der­nis der Kohä­renz weder die Uni­for­mi­tät sämt­li­cher Glücks­spiel­re­ge­lun­gen noch eine Opti­mie­rung der mit dem Mono­pol ver­folg­ten Zie­le. Es ver­langt, dass die recht­li­che oder tat­säch­li­che Aus­ge­stal­tung ande­rer Glücks­spiel­be­rei­che mit ver­gleich­ba­rem oder höhe­rem Sucht­po­ten­zi­al der Mono­pol­re­ge­lung nicht mit der Fol­ge ent­ge­gen­wir­ken darf, dass das Mono­pol zur Ver­wirk­li­chung der mit ihm ver­folg­ten Zie­le nicht mehr bei­tra­gen kann 1.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat bereits ent­schie­den, dass die Errich­tung des staat­li­chen Sport­wet­ten­mo­no­pols von der Lan­des­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­tenz nach Art. 70 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1 GG gedeckt ist und dass die Mono­pol­re­ge­lung nach dem Glücks­spiel­staats­ver­trag ver­fas­sungs­recht­lich legi­ti­men Zwe­cken dient sowie geeig­net und erfor­der­lich ist, die­se zu ver­wirk­li­chen 2. Dar­an hält das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt auch für das baden-würt­tem­ber­gi­sche Sport­wet­ten­mo­no­pol fest.

Danach ver­folgt der Gesetz­ge­ber mit dem staat­li­chen Sport­wet­ten­mo­no­pol kei­ne rein fis­ka­li­schen Inter­es­sen. Eine sol­che ille­gi­ti­me Zweck­set­zung ergibt sich auch nicht dar­aus, dass die Inha­ber des Mono­pols Ande­re mit Unter­las­sungs­kla­gen über­zie­hen, die sie auf das Gesetz über den unlau­te­ren Wett­be­werb – UWG – stüt­zen. Das UWG ist anwend­bar, ohne dass es auf ein Wett­be­werbs­ver­hält­nis ankommt 3. Dem­entspre­chend hat sich der Bun­des­ge­richts­hof in sei­ner Ent­schei­dung vom 14. Febru­ar 2008 4 nicht mit der Fra­ge eines Wett­be­werbs­ver­hält­nis­ses zwi­schen dem staat­li­chen Mono­pol­an­bie­ter von Sport­wet­ten und einem Anbie­ter von Sport­wet­ten über das Inter­net befasst.

Die Annah­me, die Beschrän­kung der Berufs­wahl­frei­heit durch das staat­li­che Wett­mo­no­pol sei auch ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sin­ne und damit zumut­bar, hält einer revi­si­ons­ge­richt­li­chen Über­prü­fung stand, soweit sie Art und Zuschnitt der Sport­wet­ten, ihre Ver­mark­tung und den Ver­trieb über gewerb­li­che Annah­me­stel­len betrifft. Sie berück­sich­tigt die recht­li­chen und tat­säch­li­chen Anfor­de­run­gen, die das ver­fas­sungs­recht­li­che Gebot der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit an die Aus­ge­stal­tung der Wer­bung für das Mono­pol stellt, jedoch nur unzu­rei­chend.

In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist geklärt, dass die glücks­spiel­staats­ver­trag­li­che Rege­lung der inhalt­li­chen Kri­te­ri­en betref­fend Art und Zuschnitt der Sport­wet­ten dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­bot (in enge­rem Sin­ne) gerecht wird 5. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof durf­te davon aus­ge­hen, dass über § 21 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 3, § 4 Abs. 4 GlüStV hin­aus eine gesetz­li­che Rege­lung wei­te­rer Aus­ge­stal­tungs­de­tails nicht erfor­der­lich war. Die nähe­re Kon­kre­ti­sie­rung der Ange­bots­for­men ist auf der Grund­la­ge von § 4 GlüStV gere­gelt. Die Erlaub­nis­er­tei­lung ist streng an den Zie­len des § 1 GlüStV aus­zu­rich­ten.

Der Glücks­spiel­staats­ver­trag und die dazu erlas­se­nen baden-würt­tem­ber­gi­schen Aus­füh­rungs­vor­schrif­ten genü­gen auch im Hin­blick auf die recht­li­chen Vor­ga­ben zur Beschrän­kung der Ver­mark­tung von Sport­wet­ten dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­bot (im enge­ren Sin­ne), soweit sie die Ver­triebs­we­ge begren­zen und sicher­stel­len, dass bei der Ein­zel­aus­ge­stal­tung der Wett­ge­le­gen­hei­ten dem Spie­ler- und Jugend­schutz Rech­nung getra­gen wird. Der Gesetz­ge­ber hat die Zahl der Annah­me­stel­len begrenzt (§ 10 Abs. 3 GlüStV, § 7 Abs. 1 AGGlüStV) und ein stren­ges Erlaub­nis­ver­fah­ren für alle Annah­me­stel­len vor­ge­se­hen (§ 4 Abs. 1 GlüStV, § 7 AGGlüStV).

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof muss­te auch nicht von einer Ver­pflich­tung des Gesetz­ge­bers aus­ge­hen, den Ver­bund­ver­trieb über mit­tel­stän­di­sche Ein­zel­han­dels­be­trie­be auf­zu­ge­ben. Sei­ne Annah­me, die ver­fas­sungs­recht­lich gefor­der­te Abkehr vom Ver­trieb der Wett­an­ge­bo­te als aller­orts ver­füg­ba­re nor­ma­le Gegen­stän­de des täg­li­chen Bedarfs las­se sich auch dadurch errei­chen, dass die Zahl der Ver­triebs­stel­len begrenzt und gleich­zei­tig Maß­nah­men zur qua­li­ta­ti­ven Beschrän­kung der Ver­mark­tung getrof­fen wür­den, schließt eine kon­se­quen­te Aus­rich­tung auf die Sucht­vor­beu­gung und ‑bekämp­fung nicht aus 6. Eine quan­ti­ta­ti­ve Begren­zung der Annah­me­stel­len hat das Beru­fungs­ge­richt über die ver­bind­li­che Vor­ga­be in der dem Mono­pol­trä­ger erteil­ten Erlaub­nis 7 und zudem über das Ver­triebs­kon­zept als gewähr­leis­tet ange­se­hen, das nach sei­nen Fest­stel­lun­gen Bestand­teil der Erlaub­nis ist. Der Ein­wand der Revi­si­on, das Ver­triebs­netz habe sich seit der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts in tat­säch­li­cher Hin­sicht nicht ver­än­dert, geht an die­sen Tat­sa­chen­fest­stel­lun­gen des Beru­fungs­ge­richts vor­bei. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat des Wei­te­ren ange­nom­men, durch ergän­zen­de Maß­nah­men 8 sei sicher­ge­stellt, dass die Wett­ab­ga­be im gewähl­ten Sys­tem des Ver­triebs über Zeit­schrif­ten-, Schreib­wa­ren- und Tabak­lä­den nicht als Geschäft des täg­li­chen Lebens und unbe­denk­li­che Frei­zeit­be­schäf­ti­gung erscheint. Auch inso­weit wer­den von der Revi­si­on kei­ne wirk­sa­men Ver­fah­rens­rügen erho­ben.

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof durf­te des Wei­te­ren zugrun­de legen, dass das Ziel der Kana­li­sie­rung des vor­han­de­nen Spiel­triebs in geord­ne­te und über­wach­te Bah­nen und damit ver­bun­den das Ziel des Jugend- und Spie­ler­schut­zes im Ver­bund­be­trieb bes­ser gewähr­leis­tet sind als bei einem Ver­trieb über geson­der­te Wett­lo­ka­le. Nach sei­nen Fest­stel­lun­gen kann in den Annah­me­stel­len des Ver­bund­be­triebs eine sozia­le Kon­trol­le sicher­ge­stellt und eine Wett­ab­ga­be in der Anony­mi­tät ver­hin­dert wer­den; zudem ist der Ver­bund­be­trieb geeig­net, den Zugang zu Infor­ma­tio­nen und Maß­nah­men der Sucht­prä­ven­ti­on zu erleich­tern 9. Auch die Kon­trol­le der Ver­mitt­ler trägt dazu bei, der Spiel­sucht ent­ge­gen­zu­wir­ken und einen aus­rei­chen­den Spie­ler- und Jugend­schutz zu gewähr­leis­ten.

Der Gesetz­ge­ber war schließ­lich auch nicht ver­pflich­tet, die Ver­mark­tung des staat­li­chen Wett­an­ge­bots mit einem Pro­vi­si­ons­ver­bot zu bele­gen. Die Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs, dies erüb­ri­ge sich bei einem Ver­trieb nur durch unter­ge­ord­ne­te Neben­tä­tig­kei­ten, ist revi­si­ons­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Die kon­se­quen­te Aus­rich­tung am Ziel der Sucht­be­kämp­fung ver­langt kei­ne Opti­mie­rung 10.

Auch ver­langt die ver­fas­sungs­recht­li­che Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung nicht die Ein­be­zie­hung sons­ti­ger Glücks­spiel­be­rei­che. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat zu Recht dar­auf abge­stellt, dass es inso­weit allein auf eine kon­se­quen­te und kon­sis­ten­te Aus­ge­stal­tung des staat­li­chen Sport­wet­ten­mo­no­pols ankommt 11.

Nicht mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen ver­ein­bar ist aller­dings die beru­fungs­ge­richt­li­che Kon­kre­ti­sie­rung der Wer­be­be­schrän­kung in § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV, soweit sie eine all­ge­mei­ne Image­wer­bung für den Deut­schen Toto- und Lot­to-Block ohne Dif­fe­ren­zie­rung nach dem Aus­sa­ge­ge­halt für recht­lich zuläs­sig erach­tet.

Zwar ist der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof in Ein­klang mit der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts davon aus­ge­gan­gen, dass sich die Wer­bung für das staat­li­che Wett­an­ge­bot zur Ver­mei­dung eines Auf­for­de­rungs­cha­rak­ters bei Wah­rung des Ziels, lega­le Wett­mög­lich­kei­ten anzu­bie­ten, auf eine Infor­ma­ti­on und Auf­klä­rung über die Mög­lich­kei­ten zum Wet­ten zu beschrän­ken hat und nicht zum Wet­ten auf­for­dern, anrei­zen und ermun­tern darf 12. Jedoch las­sen sei­ne Aus­füh­run­gen im Zuge der Anwen­dung die­ser Maß­stä­be erken­nen, dass er sich von einer unzu­tref­fen­den Unter­schei­dung zwi­schen zuläs­si­ger und unzu­läs­si­ger Wer­bung hat lei­ten las­sen.

Rich­tig ist, dass eine all­ge­mei­ne Image­wer­bung und die Ver­wen­dung einer Dach­mar­ke nicht zwangs­läu­fig unzu­läs­sig sind 13. Eine sol­che Wer­bung muss sich aber eben­falls auf sach­li­che Infor­ma­ti­on und Auf­klä­rung über lega­le Wett­mög­lich­kei­ten beschrän­ken. Sie darf auf die Lega­li­tät und Serio­si­tät des Mono­pol­an­ge­bots hin­wei­sen, aber nach ihrem Aus­sa­ge­ge­halt nicht zum Wet­ten moti­vie­ren. Die zuläs­si­ge Kana­li­sie­rung der Wett­lei­den­schaft recht­fer­tigt nur, bereits zum Wet­ten Ent­schlos­se­ne zum Mono­pol­an­ge­bot hin zu len­ken, nicht jedoch, noch Unent­schlos­se­ne zur Teil­nah­me an Wet­ten anzu­rei­zen oder zu ermun­tern 14. Unzu­läs­sig sind daher sti­mu­lie­ren­de Bezug­nah­men auf her­aus­ra­gen­de Sport­er­eig­nis­se oder die Ver­knüp­fung auch rein infor­ma­ti­ver Hin­wei­se mit der Ankün­di­gung von Son­der­aus­schüt­tun­gen oder ande­ren höhe­ren oder zusätz­li­chen Gewinn­chan­cen. Auch eine Auf­ma­chung, die etwa durch befris­te­te Ange­bo­te Ent­schei­dungs­druck sug­ge­riert, ist nicht erlaubt. Weist der Mono­pol­trä­ger auf eine Ver­wen­dung der geflos­se­nen Geld­mit­tel hin, ist dies unbe­denk­lich, wenn es sich nach der kon­kre­ten Auf­ma­chung nur um eine sach­li­che Infor­ma­ti­on im Sin­ne einer Rechen­schafts­le­gung ohne Bezug zu kon­kre­ten Spiel­mög­lich­kei­ten han­delt. Dage­gen darf der Hin­weis nicht mit einem sol­chen Bezug ver­knüpft und das Wet­ten selbst nicht zum sozi­al­ad­äqua­ten oder gar wün­schens­wer­ten, posi­tiv zu beur­tei­len­den, sozi­al ver­ant­wort­li­chen Han­deln auf­ge­wer­tet wer­den 15.

Dass der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof die ihm vor­ge­leg­ten Wer­be­bei­spie­le nicht als Anhalts­punk­te für eine sys­te­ma­tisch zum Wet­ten anrei­zen­de Wer­bung gewer­tet hat und den ent­spre­chen­den Beweis­an­re­gun­gen nicht nach­ge­gan­gen ist, lässt auf einen feh­ler­haf­ten recht­li­chen Maß­stab schlie­ßen. Die Ver­knüp­fung popu­lä­rer Sport­er­eig­nis­se mit befris­te­ten Son­der­aus­schüt­tun­gen und zum Teil hoch­wer­ti­gen „Boni“ hat sti­mu­lie­ren­den Cha­rak­ter und ist nach ihrem Aus­sa­ge­ge­halt dar­auf gerich­tet, auch bis dahin Unent­schlos­se­ne zum Wet­ten zu ver­an­las­sen.

Dage­gen ist der all­ge­mei­ne Gleich­heits­satz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht ver­letzt. Da er nur den jeweils zustän­di­gen Norm­ge­ber ver­pflich­tet, im Wesent­li­chen glei­che Sach­ver­hal­te gleich zu regeln, begrün­den Unter­schie­de zur bun­des­recht­li­chen Nor­mie­rung der Pfer­de­sport­wet­ten und des Betriebs der Geld­spiel­au­to­ma­ten kei­nen Gleich­heits­ver­stoß. Die Fort­gel­tung der ver­ein­zelt noch bestehen­den, in der ehe­ma­li­gen DDR erteil­ten Wett­kon­zes­sio­nen stellt man­gels Rege­lungs­kom­pe­tenz des Lan­des Baden-Würt­tem­berg eben­falls kei­ne recht­fer­ti­gungs­be­dürf­ti­ge Ungleich­be­hand­lung dar. Glücks­spie­le im Rund­funk und ande­ren Tele­me­di­en (vgl. §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV) wer­den vom Glücks­spiel­staats­ver­trag erfasst 16.

Hin­sicht­lich der Spiel­ban­ken liegt eben­falls kei­ne ver­fas­sungs­wid­ri­ge Ungleich­be­hand­lung vor. Für Spiel­ban­ken besteht in Baden-Würt­tem­berg zwar kein recht­li­ches, aber ein fak­ti­sches Mono­pol, weil die Beklag­te Teil­ha­be­rin des Erlaub­nis­trä­gers ist. Außer­dem hat der Gesetz­ge­ber nach den tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs in die­sem Bereich eine Aus­gangs­la­ge vor­ge­fun­den, die eine Dif­fe­ren­zie­rung ver­fas­sungs­recht­lich recht­fer­tigt. Auf­grund des Beschlus­ses des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zur Nich­tig­keit von Tei­len des Spiel­ban­ken­ge­set­zes von 1995, das ein staat­li­ches Spiel­ban­ken­mo­no­pol vor­sah 17, war das Land Baden-Würt­tem­berg gezwun­gen, die berech­tig­ten Belan­ge der vor­han­de­nen zwei pri­va­ten Spiel­ban­ken­be­trei­ber zu berück­sich­ti­gen, die seit Jahr­zehn­ten bean­stan­dungs­frei ihre Unter­neh­men betrie­ben hat­ten. Eine ver­gleich­ba­re Aus­gangs­la­ge hat der Gesetz­ge­ber bei Erlass der Rege­lun­gen des Glücks­spiel­staats­ver­tra­ges nicht vor­ge­fun­den.

Der Beschluss des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs ver­stößt auch gegen die uni­ons­recht­li­che Dienst­leis­tungs- bzw. Nie­der­las­sungs­frei­heit. Die beru­fungs­ge­richt­li­che Annah­me, die durch den Glücks­spiel­staats­ver­trag bewirk­ten Beschrän­kun­gen sei­en mit bei­den Grund­frei­hei­ten ver­ein­bar und wahr­ten den uni­ons­recht­li­chen Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit, grün­det sich auf eine unrich­ti­ge Anwen­dung des Kohä­renz­kri­te­ri­ums, das der Euro­päi­sche Gerichts­hof in sei­ner Recht­spre­chung als Maß­stab für die Geeig­net­heit des Ein­griffs im uni­ons­recht­li­chen Sin­ne näher kon­kre­ti­siert hat.

Der Klä­ger unter­fällt in sach­li­cher und per­sön­li­cher Hin­sicht dem Anwen­dungs­be­reich der Dienst­leis­tungs­frei­heit, soweit nicht die Nie­der­las­sungs­frei­heit ein­greift. Da sich die hier ent­schei­dungs­er­heb­li­chen uni­ons­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Recht­mä­ßig­keit einer Beschrän­kung der Dienst­leis­tungs­frei­heit (Art. 56 AEUV) und der Nie­der­las­sungs­frei­heit (Art. 49 AEUV) nicht unter­schei­den, muss nicht geklärt wer­den, wel­ches der bei­den Frei­heits­rech­te ein­schlä­gig ist. Der Anwen­dung der Dienst­leis­tungs- oder der Nie­der­las­sungs­frei­heit auf die Ver­mitt­lung von Sport­wet­ten ste­hen auch kei­ne ander­wei­ti­gen uni­ons­recht­li­chen Bestim­mun­gen ent­ge­gen 18.

Der Erlaub­nis­vor­be­halt des § 4 Abs. 1 GlüStV und der Aus­schluss einer Erlaub­nis zur Ver­mitt­lung von Sport­wet­ten an pri­va­te Wett­an­bie­ter – auch – in ande­ren Mit­glied­staa­ten stel­len eine recht­fer­ti­gungs­be­dürf­ti­ge Beschrän­kung die­ser Frei­heit dar. Der­ar­ti­ge staat­li­che Maß­nah­men müs­sen vier Vor­aus­set­zun­gen erfül­len, um mit Uni­ons­recht in Ein­klang zu ste­hen: Sie müs­sen mit dem Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot ver­ein­bar, nach Art. 62 i.V.m. Art. 51 AEUV (Aus­übung öffent­li­cher Gewalt), Art. 52 AEUV (öffent­li­che Ord­nung; Sicher­heit; Gesund­heit) oder aus zwin­gen­den Grün­den des All­ge­mein­in­ter­es­ses gerecht­fer­tigt und geeig­net sein, die Ver­wirk­li­chung des mit ihnen ver­folg­ten Zie­les zu gewähr­leis­ten; fer­ner dür­fen sie nicht über das hin­aus­ge­hen, was zur Errei­chung die­ses Zie­les erfor­der­lich ist.

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat zutref­fend einen Ver­stoß gegen das Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot aus Art. 57 Abs. 3 AEUV ver­neint; denn die der Unter­sa­gungs­ver­fü­gung der Beklag­ten zugrun­de lie­gen­den Rechts­nor­men gel­ten nach den Fest­stel­lun­gen des Beru­fungs­ge­richts glei­cher­ma­ßen für Inlän­der wie für Aus­län­der. Auch eine Aner­ken­nung der von den öster­rei­chi­schen und bri­ti­schen Behör­den den dort jeweils ansäs­si­gen Wett­an­bie­tern erteil­ten Kon­zes­sio­nen zuguns­ten des Klä­gers ist im Hin­blick auf das Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot uni­ons­recht­lich nicht gebo­ten 19.

Das Beru­fungs­ge­richt ist fer­ner zu Recht davon aus­ge­gan­gen, dass die durch den Glücks­spiel­staats­ver­trag und die Aus­füh­rungs­be­stim­mun­gen bewirk­ten Ein­schrän­kun­gen der Dienst­leis­tungs- bzw. Nie­der­las­sungs­frei­heit im Bereich der Sport­wet­ten mit den in § 1 GlüStV genann­ten Zie­len, ins­be­son­de­re mit dem Ziel der Sucht­be­kämp­fung und des Jugend­schut­zes uni­ons­recht­lich legi­ti­men Zwe­cken die­nen 20.

Man­gels uni­ons­recht­li­cher Har­mo­ni­sie­rung im Glücks­spiel­be­reich bleibt es jedem Mit­glied­staat über­las­sen, das ange­streb­te Schutz­ni­veau zu bestim­men und zu beur­tei­len, ob es erfor­der­lich ist, bestimm­te Tätig­kei­ten im Glücks­spiel­be­reich voll­stän­dig oder teil­wei­se zu ver­bie­ten, oder ob es genügt, sie zu beschrän­ken und zu kon­trol­lie­ren. Die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der erlas­se­nen Maß­nah­men ist allein im Hin­blick auf das natio­nal ange­streb­te Schutz­ni­veau und die ver­folg­ten Zie­le zu beur­tei­len 21. Danach ist es im Grund­satz uni­ons­recht­lich nicht zu bean­stan­den, dass sich der Gesetz­ge­ber für den Bereich der Sport­wet­ten für ein staat­li­ches Mono­pol ent­schie­den hat 22. Er war uni­ons­recht­lich auch nicht gehin­dert, vor einer abschlie­ßen­den wis­sen­schaft­li­chen Klä­rung des Sucht­po­ten­zi­als von Sport­wet­ten mit fes­ten Gewinn­quo­ten prä­ven­ti­ve Rege­lun­gen zu erlas­sen, die durch beglei­ten­de Unter­su­chun­gen zur Zweck­mä­ßig­keit und Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der getrof­fe­nen Maß­nah­men ergänzt wer­den 23. Um dem aktu­el­len Defi­zit an belast­ba­ren wis­sen­schaft­li­chen Erkennt­nis­sen zu begeg­nen, haben die Norm­ge­ber in § 10 Abs. 1 GlüStV die Beru­fung eines unab­hän­gi­gen Fach­bei­ra­tes zur Bera­tung der Län­der vor­ge­se­hen, der sich aus Exper­ten in der Bekämp­fung der Glücks­spiel­sucht zusam­men­setzt. Dar­über hin­aus haben die Län­der gemäß § 11 GlüStV die wis­sen­schaft­li­che For­schung zur Ver­mei­dung und Abwehr von Sucht­ge­fah­ren sicher­zu­stel­len. Das Beru­fungs­ge­richt hat vor die­sem Hin­ter­grund uni­ons­recht­lich zu Recht kei­nen Anlass gese­hen, die Gefah­ren­pro­gno­se des Gesetz­ge­bers in Fra­ge zu stel­len 24.

Das Beru­fungs­ge­richt hat aber revi­si­ons­recht­lich feh­ler­haft ange­nom­men, das Sport­wet­ten­mo­no­pol sei im uni­ons­recht­li­chen Sin­ne ver­hält­nis­mä­ßig und ins­be­son­de­re geeig­net, die legi­ti­men Zie­le der Sucht­be­kämp­fung und des Spie­ler- und Jugend­schut­zes zu errei­chen.

Eine Mono­pol­re­ge­lung, die auf die­se zwin­gen­den Grün­de des All­ge­mein­in­ter­es­ses gestützt wird, muss eben­so wie ihre Anwen­dung in der Pra­xis geeig­net sein, die Ver­wirk­li­chung die­ser Zie­le in dem Sin­ne zu gewähr­leis­ten, dass sie kohä­rent und sys­te­ma­tisch zur Begren­zung der Wett­tä­tig­kei­ten bei­trägt 25. Inner­halb die­ses sog. Kohä­renz­ge­bots las­sen sich zwei Anfor­de­run­gen unter­schei­den. Zum einen muss der Mit­glied­staat die Gemein­wohl­zie­le, denen die beschrän­ken­de Rege­lung die­nen soll und die die­se legi­ti­mie­ren sol­len, im Anwen­dungs­be­reich der Rege­lung auch tat­säch­lich ver­fol­gen; er darf nicht in Wahr­heit ande­re Zie­le – nament­lich sol­che finan­zi­el­ler Art – anstre­ben, wel­che die Beschrän­kung nicht legi­ti­mie­ren könn­ten 26. Zum ande­ren darf die in Rede ste­hen­de Rege­lung nicht durch die Poli­tik in ande­ren Glücks­spiel­sek­to­ren kon­ter­ka­riert wer­den. Zwar ist der Mit­glied­staat nicht ver­pflich­tet, in sämt­li­chen Glücks­spiel­sek­to­ren die­sel­be Poli­tik zu ver­fol­gen; das Kohä­renz­ge­bot ist kein Uni­for­mi­täts­ge­bot 27. Es ver­langt auch kei­ne Opti­mie­rung der Ziel­ver­wirk­li­chung. Das gewinnt Bedeu­tung nament­lich in Mit­glied­staa­ten wie Deutsch­land, zu deren Ver­fas­sungs­grund­sät­zen eine bun­des­staat­li­che Glie­de­rung in Län­der mit je eige­ner Gesetz­ge­bungs­au­to­no­mie gehört (vgl. Art. 28 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3, Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG). Jedoch dür­fen in ande­ren Glücks­spiel­sek­to­ren – auch wenn für sie ande­re Hoheits­trä­ger des­sel­ben Mit­glied­staa­tes zustän­dig sind – nicht Umstän­de durch ent­spre­chen­de Vor­schrif­ten her­bei­ge­führt oder, wenn sie vor­schrifts­wid­rig bestehen, struk­tu­rell gedul­det wer­den, die – sek­to­ren­über­grei­fend – zur Fol­ge haben, dass die in Rede ste­hen­de Rege­lung zur Ver­wirk­li­chung der mit ihr ver­folg­ten Zie­le tat­säch­lich nicht bei­tra­gen kann, so dass ihre Eig­nung zur Ziel­er­rei­chung auf­ge­ho­ben wird 28.

Das Ziel, die Spiel­sucht zu bekämp­fen und den Spiel­trieb von Ver­brau­chern in kon­trol­lier­te lega­le Berei­che zu len­ken, kann nur dann in kohä­ren­ter und sys­te­ma­ti­scher Wei­se ver­folgt wer­den, wenn der Mono­pol­trä­ger dar­auf ver­zich­tet, die Wett­be­reit­schaft zu för­dern. Er darf dem Wet­ten kein posi­ti­ves Image ver­lei­hen, indem er auf eine gemein­nüt­zi­ge Ver­wen­dung der erziel­ten Ein­nah­men hin­weist, und die Anzie­hungs­kraft des Wett­spiels nicht durch zug­kräf­ti­ge Wer­be­bot­schaf­ten erhö­hen, die bedeu­ten­de Gewin­ne in Aus­sicht stel­len 29 oder sonst eine zum Wet­ten sti­mu­lie­ren­de Aus­sa­ge tref­fen. Wer­bung, die über eine Infor­ma­ti­on und Auf­klä­rung bezüg­lich lega­ler Mög­lich­kei­ten zum Sport­wet­ten hin­aus­geht und ein­zel­ne Sport­er­eig­nis­se mit der Mög­lich­keit zusätz­li­cher oder höhe­rer Gewin­ne ver­knüpft, wirkt die­ser Ziel­set­zung ent­ge­gen.

Die Annah­me des Beru­fungs­ge­richts, eine sek­to­ren­über­grei­fen­de Kohä­renz­prü­fung sei nicht erfor­der­lich, ver­nach­läs­sigt die zwei­te Anfor­de­rung des Kohä­renz­ge­bots und ver­säumt zu prü­fen, ob die recht­li­che Rege­lung ande­rer Glücks­spiel­be­rei­che mit ver­gleich­ba­rem oder höhe­rem Sucht­po­ten­zi­al oder die dor­ti­ge Pra­xis die mit dem Mono­pol ver­folg­ten Zie­le kon­ter­ka­rie­ren. Dabei sind die Beson­der­hei­ten der jewei­li­gen Glücks­spiel­art in Rech­nung zu stel­len 30. Die in der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs ent­wi­ckel­ten Kri­te­ri­en machen deut­lich, dass eine Kohä­renz nur ent­fällt, wenn die Poli­tik dem mit der Mono­pol­re­ge­lung ver­folg­ten Ziel aktiv zuwi­der han­delt oder wenn Zuwi­der­hand­lun­gen im Ver­wal­tungs­voll­zug sys­te­ma­tisch gedul­det wer­den und des­halb auf struk­tu­rel­le Män­gel der Auf­sichts- und Sank­ti­ons­re­ge­lun­gen hin­deu­ten.

Das Sport­wet­ten­mo­no­pol wird durch das Kon­zes­si­ons­mo­dell im Pfer­de­renn­wett­be­reich nicht kon­ter­ka­riert. Die Erreich­bar­keit der mit dem Sport­wet­ten­mo­no­pol ver­folg­ten Zie­le wird dadurch schon des­halb nicht in Fra­ge gestellt, weil die Pfer­de­wet­ten nach den tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs im Ver­hält­nis zum gesam­ten Glücks­spiel­be­reich eine nur sehr unter­ge­ord­ne­te Rol­le spie­len und sich auf ein enges und des­halb leicht über­schau­ba­res Sport­ge­sche­hen bezie­hen. Wirk­sa­me Ver­fah­rens­rügen wur­den dage­gen nicht erho­ben. Der Ein­wand der Revi­si­on, der Pfer­de­sport­wet­ten­markt stel­le mit 250 Mio. € Umsatz pro Jahr mit stei­gen­der Ten­denz die zweit­um­satz­stärks­te Sport­wet­te mit einem höhe­ren Sucht­po­ten­zi­al dar, als es Oddset-Wet­ten auf­wei­sen, wes­halb das Sport­wet­ten­mo­no­pol in sich wider­sprüch­lich und inko­hä­rent sei, berück­sich­tigt zudem nicht, dass als Ver­gleichs­maß­stab für eine umfas­sen­de Kohä­renz­be­trach­tung der gesam­te Glücks­spiel­markt her­an­zu­zie­hen ist und nicht nur der Bereich der Sport­wet­ten. Unab­hän­gig davon hat das Feh­len eines Mono­pols im Bereich der Pfer­de­sport­wet­ten nicht zur Fol­ge, dass das Ziel der Sucht­be­kämp­fung mit dem Mono­pol im sons­ti­gen Sport­wet­ten- und im Lot­te­rie­be­reich nicht mehr wirk­sam ver­folgt wer­den kann 31. Denn der Staat ver­folgt auch im Bereich der Pfer­de­sport­wet­ten kei­ne Poli­tik, die dar­auf abzielt, zur Teil­nah­me an die­sen Spie­len zu ermun­tern. Nament­lich gilt auch für die­se Wet­ten gemäß § 2 Abs. 2 Renn­w­LottG ein § 4 Abs. 4 GlüStV ent­spre­chen­des Inter­net­ver­bot 32.

Was den Bereich der Sport­wet­ten anbe­langt, die auf der Grund­la­ge von Erlaub­nis­sen nach den gewer­be­recht­li­chen Vor­schrif­ten der ehe­ma­li­gen DDR ver­an­stal­tet und ver­mit­telt wer­den, so hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof zutref­fend dar­auf abge­stellt, dass das uni­ons­recht­li­che Kohä­renz­ge­bot nicht ver­langt, alle Inha­ber „alter“ Geneh­mi­gun­gen sogleich dem staat­li­chen Sport­wet­ten­mo­no­pol unter­zu­ord­nen. Ent­schei­dend sei viel­mehr, dass eine wei­te­re Aus­deh­nung des Sek­tors der Sport­wet­ten ver­hin­dert wer­de. Dazu hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof in tat­säch­li­cher Hin­sicht fest­ge­stellt, dass die auf Alt-Rech­ten beru­hen­den Son­der­fäl­le nicht zu einer sys­tem­wid­ri­gen, mit den Zie­len des § 1 GlüStV unver­ein­ba­ren Aus­wei­tung des Sport­wet­ten­an­ge­bots füh­ren. Eine Poli­tik der Expan­si­on und ein struk­tu­rel­les Defi­zit im Voll­zug las­sen sich hier­aus nicht ent­neh­men, zumal die Län­der auch gegen­über die­sen sog. Alt-Rech­ten bestrebt sind, die Ziel­set­zun­gen des Glücks­spiel­staats­ver­tra­ges durch­zu­set­zen 33.

Die vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof für den Bereich der Spiel­ban­ken getrof­fe­nen Fest­stel­lun­gen las­sen eben­falls nicht auf eine in sich wider­sprüch­li­che und expan­si­ve Glücks­spiel­po­li­tik schlie­ßen. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat zugrun­de gelegt, dass die für den Spiel­ban­ken­sek­tor gel­ten­den Rege­lun­gen des GlüStV (vgl. § 2 Satz 2 GlüStV) sowie die wei­te­ren Beschrän­kun­gen im Spiel­ban­ken­ge­setz in ver­gleich­ba­rer Wei­se wie im Sport­wet­ten­sek­tor der Bekämp­fung der Wett­sucht und der mit dem Glücks­spiel ver­bun­de­nen Gefah­ren die­nen. Beden­ken hin­sicht­lich einer kon­sis­ten­ten bereichs­über­grei­fen­den Glücks­spiel­po­li­tik im Ver­hält­nis zum Spiel­ban­ken­sek­tor ande­rer Län­der hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof im Hin­blick auf die Mit­tei­lung der Bun­des­re­gie­rung an die EU-Kom­mis­si­on vom 20.05.2008 34 nicht gese­hen. Dage­gen hat die Revi­si­on kei­ne durch­grei­fen­den Ver­fah­rens­rügen erho­ben, so dass der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO an die­se Fest­stel­lun­gen gebun­den ist.

Für den Bereich des in der Spiel­ver­ord­nung gere­gel­ten Auto­ma­ten­spiels muss­te der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof nicht schon wegen der mit der 5. Ände­rungs­ver­ord­nung 35 ver­bun­de­nen Libe­ra­li­sie­rung von einer Inko­hä­renz aus­ge­hen. Die Absicht des Gesetz­ge­bers, einen bestimm­ten Glücks­spiel­be­reich zu libe­ra­li­sie­ren, zwingt nicht schon für sich genom­men zu der Annah­me, das mit der Mono­pol­re­ge­lung im Sport­wet­ten­be­reich ver­folg­te Ziel las­se sich damit nicht mehr errei­chen. Wird jedoch eine sol­che Libe­ra­li­sie­rung trotz ver­gleich­ba­ren oder höhe­ren Sucht­po­ten­zi­als als im Mono­pol­be­reich nicht durch aus­rei­chen­de Maß­nah­men zum Spie­ler- und Jugend­schutz aus­ge­gli­chen, kann dies zur Fol­ge haben, dass das Ziel des Mono­pols kon­ter­ka­riert wird. Des­halb hät­te der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof prü­fen müs­sen, ob das Sucht­po­ten­zi­al des Auto­ma­ten­spiels min­des­tens gleich groß wie das der Sport­wet­ten ist, und beja­hen­den­falls, ob die zum Spie­ler- und Jugend­schutz getrof­fe­nen Maß­nah­men aus­rei­chen. Dabei hät­te er auch die tat­säch­li­chen Aus­wir­kun­gen der Libe­ra­li­sie­rung und deren mög­li­che Fol­ge­wir­kun­gen auf den gesam­ten Glücks­spiel­be­reich, mit­hin auch die Sport­wet­ten, berück­sich­ti­gen und klä­ren müs­sen, inwie­weit dadurch die Geeig­net­heit der Mono­pol­re­ge­lung im Bereich der Sport­wet­ten in Fra­ge gestellt wird.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urtei­le vom 11. Juli 2011 – 8 C 11.10 und 8 C 12.10

  1. im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 14.09[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 14.09, NVwZ 2011, 554 Rn. 23 ff.[]
  3. vgl. Kel­ler, in: Har­te-Baven­dam­m/Hen­ning-Bode­wig, UWG, 2. Aufl. 2009, § 2 Rn. 4[]
  4. BGH, Urteil vom 14.02.2008 – I ZR 140/​04[]
  5. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 32 f., 35[]
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 39[]
  7. GA Bl. 2008 S. 410; Begren­zung auf 3 630 Annah­me­stel­len[]
  8. Ein­füh­rung einer Kun­den­kar­te, Iden­ti­täts­kon­trol­len, per­sön­li­che Regis­trie­rung des Spie­lers, Ein­füh­rung eines Spie­ler­sperr­sys­tems, sepa­ra­te Abrech­nung und Bezah­lung der Wet­ten, Warn­hin­wei­se auf den Spiel­schei­nen und ‑quit­tun­gen, vgl. §§ 7, 8, § 21 Abs. 3 Satz 2 GlüStV, §§ 9 f. AGGlüStV[]
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 40[]
  10. vgl. BVerwG, Urteil des Senats vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 42[]
  11. vgl. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 20.03.2009 a.a.O. Rn. 17 unter Ver­weis auf das Urteil vom 28.03.2006 – 1 BvR 1054/​01, BVerfGE 115, 276[]
  12. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 a.a.O. S. 318[]
  13. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 52[]
  14. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 48[]
  15. vgl. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/​08, NVwZ 2008, 1338 Rn. 39, 47, 57; BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 51[]
  16. vgl. LT-Drucks 14/​1930 S. 6 zu § 3 GlüStV; LTDrucks 14/​2705 S. 26 zu § 8a RStV; Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 54[]
  17. BVerfG, Beschluss vom 19.07.2000 – 1 BvR 539/​96BVerfGE 102, 197[]
  18. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 59[]
  19. vgl. EuGH, Urtei­le vom 06.03.2007 – C‑338/​04 u.a., Pla­ca­ni­ca u.a. – Slg. 2007, I‑1891 Rn. 48 f.; und vom 08.09. 2010 – C‑46/​08, Car­men Media, NVwZ 2010, 1422 Rn. 44[]
  20. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 66 ff.[]
  21. EuGH, Urtei­le vom 08.09. 2010 – Rs. C‑316/​07 u.a., Mar­kus Stoß u.a., NVwZ 2010, 1409 Rn. 79 und Car­men Media, a.a.O. Rn. 46 m.w.N.[]
  22. EuGH, Urtei­le vom 21.09. 1999 – Rs. C‑124/​97, Läärä u.a. – Slg. 1999, I‑6067 Rn. 37 und vom 08.09. 2010, Car­men Media, a.a.O. Rn. 46 m.w.N.[]
  23. vgl. EuGH, Urtei­le vom 13.11.2003 – Rs. C‑42/​02, Lind­man – Slg. 2003, I‑13519 Rn. 25 und vom 08.09. 2010, Mar­kus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 117 Ziff. 1a[]
  24. vgl. bereits Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 73 ff.[]
  25. EuGH, Urtei­le vom 06.11.2003 – Rs. C‑243/​01, Gam­bel­li u.a. – Slg. 2003, I‑13031 Rn. 67, vom 03.06.2010 – Rs. C‑258/​08, Lad­bro­kes, NVwZ 2010, 1081 Rn. 21 sowie vom 08.09. 2010, Mar­kus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 88 ff. und Car­men Media, a.a.O. Rn. 55, 64 ff.[]
  26. EuGH, Urtei­le vom 21.10.1999 – Rs. C‑67/​98, Zen­at­ti – Slg. 1999, I‑7289 Rn. 35 ff., vom 06.11.2003, Gam­bel­li, a.a.O. Rn. 67 ff. und vom 08.09. 2010, Car­men Media, a.a.O. Rn. 65; vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 77, 80[]
  27. vgl. EuGH, Urtei­le vom 08.09. 2010, Mar­kus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 95 f. und Car­men Media, a.a.O. Rn. 62 f.; vgl. auch Urtei­le vom 10.03.2009 – Rs. C‑169/​07, Hart­lau­er – Slg. 2009, I‑1721 Rn. 60[]
  28. EuGH, Urtei­le vom 08.09. 2010, Mar­kus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 106 und Car­men Media, a.a.O. Rn. 68 f.; vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 82[]
  29. EuGH, Urteil vom 08.09. 2010, Mar­kus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 103[]
  30. EuGH, Urteil vom 08.09. 2010, Car­men Media, a.a.O. Rn. 60 f.[]
  31. vgl. EuGH, Urteil vom 08.09. 2010, Car­men Medi­en, a.a.O. Rn. 68[]
  32. sie­he BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 – 8 C 5.10[]
  33. vgl. BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 – 8 C 5.10[]
  34. ZfWG 2008 S. 173[]
  35. BGBl I 2005 S. 3495[]