Widerruf der Approbation als Arzt wegen Abrechnungsbetruges

Bei einem Abrechnungsbetruges über einen Zeitraum von fünf Jahren und einer Schadenssumme von mehr als 100.000 € ist der Widerruf der Approbation als Arzt wegen Unwürdigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufes berechtigt.

Ein Arzt ist zur Ausübung des ärztlichen Berufs unwürdig im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BÄO, wenn er durch sein Verhalten nicht mehr das für die Ausübung seines Berufes unabdingbar nötige Vertrauen besitzt ^[1]. Die (Fortsetzung der) Ausübung des ärztlichen Berufs wird damit vom Vorliegen persönlicher Eigenschaften, auf deren Vorliegen der Arzt Einfluss nehmen kann, abhängig gemacht (Abhängigkeit des Berufszugangs von der Zuverlässigkeit des Berufsträgers als subjektive Berufszulassungsregelung) ^[2]. Der mit einem Approbationswiderruf wegen Unwürdigkeit als subjektiver Berufszulassungsregelung verbundene Eingriff in die Berufsfreiheit kann daher schon dann gerechtfertigt sein, wenn ein überragendes Gemeinschaftsgut, das der Freiheit des Einzelnen vorgeht, geschützt werden soll. Genau dies ist Ziel des Widerrufs der ärztlichen Approbation wegen Unwürdigkeit. Denn der Widerruf soll nicht das bisherige Verhalten des Arztes sanktionieren, sondern das Ansehen der Ärzteschaft in den Augen der Öffentlichkeit schützen, dies freilich nicht als Selbstzweck, sondern um das für jede Heilbehandlung unabdingbare Vertrauen der Patienten in die Integrität der Personen aufrecht zu erhalten, denen mit der Approbation die staatliche Erlaubnis zur selbständigen Ausübung der Heilkunde verliehen ist und in deren Behandlung sich die Patienten begeben. Dieses für das Arzt-Patienten-Verhältnis konstitutive und damit auch für das hochrangige Gemeinschaftsgut der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung ^[3] unerlässliche Vertrauen würde zerstört durch eine fortdauernde Berufstätigkeit von Ärzten, die ein Fehlverhalten gezeigt haben, das mit dem Berufsbild und den allgemeinen Vorstellungen von der Persönlichkeit eines Arztes schlechthin nicht zu vereinbaren ist. Dabei muss der Approbationswiderruf wegen Unwürdigkeit in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere des Eingriffs in die Berufsfreiheit stehen. Anlass für den Widerruf wegen Unwürdigkeit können deshalb nur gravierende Verfehlungen sein, die geeignet sind, das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Berufsstand, bliebe das Verhalten für den Fortbestand der Approbation folgenlos, nachhaltig zu erschüttern ^[4]. Solche gravierenden Verfehlungen müssen nicht unmittelbar im Verhältnis des Arztes zu seinem Patienten angesiedelt sein. Erfasst werden vielmehr auch alle mit der eigentlichen ärztlichen Tätigkeit in nahem Zusammenhang stehenden Handlungen und ferner, abhängig von der Schwere des Delikts, auch Straftaten außerhalb des beruflichen Wirkungskreises, wenn sie zu einem Ansehens- und Vertrauensverlust führen, der den Betroffenen für den ärztlichen Beruf als auf absehbare Zeit untragbar erscheinen lässt ^[5]. Dabei ist nach objektivem Maßstab ^[6] zu beurteilen, ob das Fehlverhalten geeignet ist, dieses Ansehen des Berufsstandes der Ärzte und das in ihn gesetzte Vertrauen nachhaltig zu erschüttern.

Als derart gravierende Verfehlungen erachtet das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung auch bewusst fehlerhaft überhöhte Abrechnungen von Heilberuflern gegenüber Patienten und Krankenkassen, die über einen langen Zeitraum in einer Vielzahl von Einzelfällen und/oder mit einem hohen Schadensbetrag vorgenommen worden sind, so etwa bei

dem Abrechnungsbetrug einer freiberuflichen Hebamme über einen Zeitraum von mehr als drei Jahren mit einer Schadenssumme von mehr als 20.000 € ^[7];
dem Abrechnungsbetrug einer Apothekerin in sechzehn Fällen über einen Zeitraum von mehr als einem Jahr und einer Schadenssumme von mehr als 22.000 € ^[8];
dem Abrechnungsbetrug eines Arztes über einen Zeitraum von mehr als fünf Jahren und einer Schadenssumme von mehr als 300.000 € ^[9];
dem Abrechnungsbetrug eines Zahnarztes über einen Zeitraum von mehr als zwei Jahren mit einer Schadenssumme von mehr als 140.000 € ^[10];
dem Abrechnungsbetrug einer freiberuflichen Hebamme über einen Zeitraum von mehr als einem Jahr und einer Schadenssumme von mehr als 1.200 € ^[11];
dem Abrechnungsbetrug eines Arztes über einen Zeitraum von fünf Jahren und einer Schadenssumme von mehr als 230.000 € ^[12].

Derartige Abrechnungsbetrügereien gegenüber Krankenkassen und Patienten sind schwere Straftaten mit unmittelbarem Bezug zum beruflichen Wirkungskreis des Arztes. Sie sind regelmäßig ohne Weiteres geeignet, das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Berufsstand des Zahnarztes nachhaltig zu erschüttern, bliebe das Verhalten für den Fortbestand der Approbation folgenlos ^[13].

Hieran gemessen ist vorliegend das festgestellte Fehlverhalten des Arztes zutreffend für derart gravierend erachtet, dass es zu einem Ansehens- und Vertrauensverlust führen kann, der den Arzt für den ärztlichen Beruf als auf absehbare Zeit untragbar erscheinen lässt. Wie ausgeführt steht hier fest, dass der Arzt über einen Zeitraum von mehr als vier Jahren in einer Vielzahl von Fällen nicht erbrachte Leistungen gegenüber der Kassenärztlichen Vereinigung abgerechnet und so ärztliche Honorare in Höhe von mehr als 100.000 € zu Unrecht erhalten hat. Dieses Fehlverhalten wiegt offensichtlich und ohne dass es auf einen Nachweis einzelner, konkreter Abrechnungsfehler durch den Beklagten oder das Verwaltungsgericht ankäme, schwer. Auch ist es unerheblich, dass hier nur ein geringer Teil des Fehlverhaltens strafrechtlich geahndet und im Übrigen von der Strafverfolgung unter – extensiver – Ausnutzung der strafprozessualen Möglichkeiten der §§ 154, 154a StPO abgesehen oder diese beschränkt worden ist. Es entschuldigt den Arzt schließlich nicht, dass sein Fehlverhalten auf eine finanzielle, von ihm nicht verschuldete Zwangslage zurückzuführen gewesen sein soll. Dies bestätigt vielmehr die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass der Arzt in nicht zu verantwortender Weise bereit ist, seine eigenen finanziellen Interessen über die finanziellen Interessen der Patienten und der Versichertengemeinschaft zu stellen. Die Ausführungen im Berufungszulassungsverfahren zeigen zudem die unverändert mangelnde Einsicht des Arztes in das verwirklichte Unrecht. Es stand und steht ihm nicht zu, eigene, auch nicht selbst verschuldete finanzielle Zwänge durch Abrechnungsbetrügereien zu Lasten der Patienten und der Versichertengemeinschaft zu lösen.

Liegen damit die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BÄO vor, ist – ohne dass es auf die Gefahr erneuter Verletzungen beruflicher Pflichten ankommt ^[14] – die Approbation als Arzt zu widerrufen; dem Beklagten ist insoweit kein Ermessen eingeräumt.

Anhaltspunkte dafür, dass der Widerruf der Approbation im vorliegenden Fall ausnahmsweise einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit des Arztes bewirkt ^[15], ergeben sich aus seinem Zulassungsvorbringen nicht.

Auch das Verhalten des Arztes im Zeitraum zwischen der Aufdeckung und Aufgabe seines Fehlverhaltens im Oktober 2009 und der Widerrufsentscheidung des Beklagten am 10.02.2012 ^[16] steht der Annahme der Unwürdigkeit nicht entgegen. Der Arzt stellte sein Fehlverhalten erst nach der Aufdeckung ein. Er beteiligte sich zwar aktiv an der Tataufarbeitung und seitdem sind neue Vorwürfe von Abrechnungsbetrügereien nicht erhoben worden. Einem solchen Wohlverhalten, das unter dem Druck eines schwebenden behördlichen Verfahrens an den Tag gelegt wird, kann indes regelmäßig ein besonderer Wert nicht beigemessen werden ^[17].

Anlass, von diesem Grundsatz im vorliegenden Fall ausnahmsweise abzuweichen, besteht für das Oberverwaltungsgericht nach dem Zulassungsvorbringen nicht. Hat sich ein Arzt als zur Ausübung des ärztlichen Berufs unwürdig erwiesen, erfordert die Wiedererlangung der Würdigkeit regelmäßig ein längeren inneren Reifeprozess zur Kompensation der zu Tage getretenen charakterlichen Mängel ^[18]. Ungeachtet der Frage, welche Dauer dieser Reifeprozess aufweisen muss – die Rechtsprechung zum Anwaltsrecht geht hier von einer Dauer zwischen fünf Jahren bei leichteren Verfehlungen und zwanzig Jahren bei schwere Straftaten im Kernbereich der beruflichen Tätigkeit des Rechtsanwalts, nicht jedoch vor beanstandungsfreiem Ablauf einer von den Strafgerichten angeordneten Bewährungszeit, aus ^[19] – war er im Falle des hier betroffenen Arztes im Februar 2012 offensichtlich noch nicht abgeschlossen.

Der Approbationswiderruf ist schließlich nicht deshalb unverhältnismäßig, weil dieser Widerruf im Hinblick auf das Alter des Arztes einem endgültigen Berufsverbot gleichkommt und eine Abmilderung der Folgen des Eingriffs in die Berufsfreiheit durch eine spätere Wiedererteilung der Approbation faktisch nicht mehr in Betracht kommt. Denn bei der Beurteilung der Unwürdigkeit eines Arztes für die weitere Berufsausübung kann bei älteren Ärzten kein anderer Maßstab angelegt werden als bei jüngeren Ärzten ^[20]. Im Übrigen ist für die Berücksichtigung individueller Gesichtspunkte dann kein Raum, wenn, wie hier, die Berufsunwürdigkeit im maßgeblichen Zeitpunkt vorlag ^[21].

Der Arzt wendet gegen die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung schließlich ein, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht den Ausgang des von der Kassenärztlichen Vereinigung Niedersachsen geführten Disziplinarverfahrens nicht berücksichtigt. Hier sei gegen ihn nur eine Geldbuße in Höhe von 4.000 € festgesetzt worden. Die Kassenärztliche Vereinigung Niedersachsen habe den Pflichtverletzungen mithin nur eine unterste Schwere beigemessen.

Dieser Einwand ist von vorneherein nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zu begründen.

Eine bereits erfolgte strafrechtliche, zivilrechtliche und disziplinarische Ahndung des ärztlichen Fehlverhaltens stellt die Verhältnismäßigkeit des Approbationswiderrufs nicht in Frage. Denn die Entscheidung über den Fortbestand der Approbation ist nicht auf eine weitere Ahndung des ärztlichen Fehlverhaltens oder eine weitere Bestrafung des Arztes gerichtet, sondern stellt allein eine Maßnahme zur Abwehr von mit der Fortsetzung der Berufstätigkeit als Arzt verbundenen Gefahren dar ^[22].

Im Übrigen betrifft das kassenärztliche Disziplinarverfahren lediglich die nicht ordnungsgemäße Erfüllung vertragsärztlicher Pflichten und sieht als schwerste Maßnahme die Anordnung des Ruhens der Zulassung als Vertragsarzt vor (vgl. §§ 75 Abs. 2 Satz 2, 81 Abs. 5 Satz 2 SGB V und § 1 Abs. 1 Satz 1 der Disziplinarordnung der Kassenärztlichen Vereinigung Niedersachsen in der Neufassung des Beschlusses der Vertreterversammlung der Kassenärztlichen Vereinigung Niedersachsen vom 18.11.2006, veröffentlicht unter www.kvn.de). Es umfasst mithin die hier relevante Frage, ob das gezeigte Fehlverhalten eine allgemeine berufsrechtliche Reaktion erfordert, nicht ^[23].

Wie ausgeführt kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ^[24] und auch des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts ^[25] für die Beurteilung der Widerrufsvoraussetzungen auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens an. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet es nicht, auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Tatsachengericht abzustellen. Die Lebensführung und die berufliche Entwicklung des Betroffenen nach Abschluss des behördlichen Widerrufsverfahrens sind daher nur in einem nachfolgenden Verfahren auf Wiedererteilung der Approbation zu berücksichtigen. Bei der vorausgehenden gerichtlichen Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Approbationswiderrufs sind sie ohne Belang.

Auch unter welchen Voraussetzungen im danach maßgeblichen Zeitpunkt die Würdigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs wiedererlangt worden sein kann, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts grundsätzlich geklärt. Die Wiedererlangung der Würdigkeit setzt voraus, dass sich die Sachlage insgesamt „zum Guten geändert hat“ ^[26], also der Arzt das erforderliche Ansehen und Vertrauen zurückerlangt hat. Das ist der Fall, wenn bei Würdigung aller Umstände nicht mehr zu besorgen ist, dass dessen selbständige Berufstätigkeit das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Berufsstand nachhaltig erschüttern könnte ^[27]. Bei dieser Prognoseentscheidung sind im Rahmen einer Gesamtbetrachtung Art und Schwere des Fehlverhaltens sowie der zeitliche Abstand zu den die Unwürdigkeit begründenden Verfehlungen zu berücksichtigen. Ein beanstandungsfreies Verhalten, insbesondere eine nachträgliche berufliche Bewährung, fällt hiernach positiv ins Gewicht, während umgekehrt etwaige neue Verfehlungen negativ zu Buche schlagen ^[28]. Auch ein Wohlverhalten während eines laufenden straf- oder berufsrechtlichen Verfahrens ist zu berücksichtigen, auch wenn diesem aufgrund des Verfahrensdrucks regelmäßig ein besonderer Wert für die Wiedererlangung der Würdigkeit nicht beigemessen werden kann ^[29].

Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Beschluss vom 23. Juli 2014 – 8 LA 142/13

vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.04.1998 – BVerwG 3 B 95.97, NJW 1999, 3425; OVG, Beschl. vom 02.09.2009 – 8 LA 99/09 2 jeweils m.w.N.[↩]
vgl. BVerfG, Beschluss vom 28.03.1985 – 1 BvR 1245/84, BVerfGE 69, 233, 244; Sachs, GG, 6. Aufl., Art. 12 Rn. 130[↩]
vgl. zu dem im Verfassungsrang stehenden Gemeinschaftswert der Volksgesundheit: BVerfG, Beschluss vom 14.03.1989 – 1 BvR 1033/82 u.a., BVerfGE 80, 1, 21; BVerwG, Urteil vom 18.05.1982 – BVerwG 7 C 24.81, BVerwGE 65, 323, 325[↩]
vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.01.2011 – BVerwG 3 B 63.10, NJW 2011, 1830, 1831; OVG, Beschl. vom 18.04.2012 – 8 LA 6/11 30; Stollmann, Widerruf und Ruhen von Approbationen, in: MedR 2010, 682 f. jeweils m.w.N.[↩]
vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.08.1995 – BVerwG 3 B 7.95, NVwZ-RR 1996, 477; Beschluss vom 9.01.1991 – BVerwG 3 B 75.90, NJW 1991, 1557; Hessischer VGH, Beschluss vom 24.11.2011, a.a.O., Rn. 30; OVG, Beschl. vom 18.04.2012, a.a.O.; vom 02.09.2009, a.a.O., Rn. 3[↩]
vgl. BVerwG, Beschluss vom 6.03.2003 – BVerwG 3 B 10.03 3, Bayerischer VGH, Beschluss vom 21.05.2010 – 21 BV 09.1206 40[↩]
vgl. etwa Nds. OVG, Beschluss vom 4.03.2014 – 8 LA 138/13[↩]
Nds. OVG, Beschluss vom 02.05.2012 – 8 LA 78/11[↩]
Nds. OVG, Beschluss vom 23.04.2012 – 8 LA 45/11[↩]
Nds. OVG, Beschluss vom 18.04.2012 – 8 LA 6/11[↩]
Nds. OVG, Beschluss vom 25.02.2011 – 8 LA 330/10[↩]
Nds. OVG, Beschluss vom 02.09.2009 – 8 LA 99/09[↩]
vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.02.2014, a.a.O., Rn. 10; die gegen diese Entscheidung erhobene Verfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 28.03.2014 – 1 BvR 795/14 – nicht zur Entscheidung angenommen[↩]
vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.02.2014, a.a.O., Rn. 12; Beschluss vom 27.01.2011, a.a.O.; Beschluss vom 2.11.1992 – BVerwG 3 B 87.92, NJW 1993, 806; OVG, Beschl. vom 23.04.2012 – 8 LA 45/11 10[↩]
vgl. zur grundsätzlichen Verhältnismäßigkeit des mit dem Approbationswiderruf verbundenen Eingriffs in die Berufsfreiheit: BVerwG, Beschluss vom 23.10.2007 – BVerwG 3 B 23.07 5 f.[↩]
vgl. zur Maßgeblichkeit dieses Zeitpunkts für die Beurteilung der Widerrufsvoraussetzungen: BVerwG, Beschluss vom 18.08.2011, a.a.O., Rn. 9[↩]
vgl. OVG, Beschl. vom 07.02.2014 – 8 LA 84/13 39; OVG Saarland, Urteil vom 29.11.2005 – 1 R 12/05 166; Bayerischer VGH, Beschluss vom 15.06.1993 – 21 B 92.226 34[↩]
vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 13.03.2012 – 4 A 18/11 31 und 37[↩]
vgl. etwa BGH, Beschluss vom 12.07.2010 – AnwZ (B) 116/09 9; vom 14.02.2000 – AnwZ (B) 8/99, NJW-RR 2000, 1445; vom 11.12.1995 – AnwZ (B) 34/95 10[↩]
vgl. Nds. OVG, Beschl. vom 02.05.2012, a.a.O. 22; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.07.2003 – 9 S 1138/03, NJW 2003, 3647, 3649[↩]
vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.10.2007, a.a.O., Rn. 6; Beschluss vom 14.04.1998, a.a.O., S. 3426[↩]
vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.10.2010 – BVerwG 3 B 61.10 3; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3.02.2004 – 13 B 2369/03 7 f.; Urteil vom 30.01.1997 – 13 A 2587/94 14 f. m.w.N.[↩]
vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.2010 – BVerwG 3 C 22.09, Buchholz 418.1 Heilhilfsberufe Nr. 10[↩]
vgl. zuletzt BVerwG, Beschluss vom 18.08.2011, a.a.O., mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung des BVerwG; die gegen diese Entscheidung erhobene Verfassungsbeschwerde hat das BVerfG mit Beschluss vom 27.10.2011 – 1 BvR 2457/11 – nicht zur Entscheidung angenommen[↩]
vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 19.06.2013 – 8 LA 79/13 25[↩]
vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.07.1996 – BVerwG 3 PKH 4.96 3[↩]
vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.11.2012 – BVerwG 3 B 36.12 7 m.w.N.; OVG, Beschl. vom 19.06.2013, a.a.O., Rn. 28[↩]
vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.11.2012, a.a.O.[↩]
vgl. OVG, Beschl. vom 02.05.2012 – 8 LA 78/11 12 m.w.N.[↩]

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